Sanierungsprogramm 2012/2016

Die aus dem Konsolidierungspfad bis 2020 abzuleitenden Anforderungen und Vor-gaben für die Gestaltung der bremischen Haushalte im Zeitraum der aktuell vorzule-genden Mittelfristplanung wurden zwischenzeitlich erheblich konkretisiert und zugleich deutlich verbindlicher gestaltet. Maßgeblich hierfür ist das im Oktober 2011 von Bremen beim Stabilitätsrat eingereichte „Sanierungsprogramm 2012/2016“.

Die Notwendigkeit zur Erstellung eines entsprechenden Programms ergibt sich aus den gesetzlichen Bestimmungen zur regelmäßigen Überwachung der Haushalte des Bundes und der Länder: Im September 2010 hatte die Freie Hansestadt Bremen hierzu erstmals dem Stabilitätsrat einen Bericht zur Haushaltslage gemäß § 3 Abs. 2 Stabili-tätsratsgesetz übersandt. Im Oktober 2010 wurde daraufhin für die Länder Berlin, Bre-men, Saarland und Schleswig-Holstein eine Prüfung nach § 4 Absatz 2 Stabilitätsrats-gesetz eingeleitet. Am 23. Mai 2011 stellte der Stabilitätsrat auf der Grundlage eines Berichts des Evaluationsausschusses fest, dass in der Freien Hansestadt Bremen eine Haushaltsnotlage „droht“. Der Stabilitätsrat beschloss auf dieser Grundlage, Bremen zu bitten, beratungsfähige Unterlagen für ein Sanierungsprogramm 2012/2016 vorzu-legen.

Das im Oktober 2011 eingereichte Sanierungsprogramm spiegelt einerseits den bis 2016 zu gestaltenden Konsolidierungspfad der bremischen Haushalte wider, wobei die Rahmensetzungen für das strukturelle Defizit mit entsprechenden Überleitungs-rechnungen durch den Maßstab der Nettokreditaufnahme im Kernhaushalt ersetzt werden. Andererseits weist die Sanierungsplanung den Vorgaben des Stabilitätsgeset-zes entsprechend aus, auf welchem Wege und mit welchen konkreten Maßnahmen das Land Bremen beabsichtigt, die notwendigen Konsolidierungsschritte zur Bekämp-fung der „drohenden“ Notlage seiner Haushalte zu gewährleisten.

Als schwierig erwies sich bei der Erstellung des Sanierungsprogramms, dass die Rah-menvorgaben des Sanierungspfades und die zu seiner Bewältigung notwendigen Ent-wicklungsschritte – insbesondere auch im Hinblick auf die Fortschreibung für die Jahre 2015/2016 – aufgrund der zu diesem Zeitpunkt gerade erst begonnenen Haushaltsbe-ratungen nicht aus einer bereits abschließend beratenen und beschlossenen Mit-telfristplanung übernommen werden konnten. Es wurde daher darauf hingewiesen, dass Veränderungen der Sanierungsplanung, die – ohne Gefährdung der notwendi-gen Konsolidierungsschritte – u. U. auch globale oder konkrete Korrekturen der vorge-sehenen Sanierungsmaßnahmen betreffen, unter Wahrung der parlamentarischen Rechte des Landeshaushaltsgesetzgebers (§ 1 Absatz 2 der nach § 5 des Stabilitäts-ratsgesetzes zu treffenden Vereinbarung) im weiteren Beratungsgang und Abstim-mungsverfahren nicht auszuschließen sind.

Zugleich ist zu berücksichtigen, dass die im Berechnungsverfahren vorgesehenen Be-reinigungsfaktoren nur eine geringe Gewähr für längerfristig stabile Rahmensetzungen des Konsolidierungspfades und damit der dementsprechend im Stadtstaat zu realisie-renden Eigenbeiträge zur Haushaltssanierung bieten. Als Land in extremer Haushalts-notlage, das verbliebene Gestaltungsspielräume zur Einhaltung des Defizitabbaus fort-laufend und weitgehend ausschöpfen muss, ist die Freie Hansestadt Bremen nicht in der Lage, zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen und damit gezwungen, auf sich ver-ändernde Rahmensetzungen und -bedingungen jeweils flexibel und kurzfristig zu reagieren.

Die Erstellung des Sanierungsprogramms orientierte sich an folgenden Ausgangsla-gen und Fortschreibungsannahmen:

a) Bereits vor abschließender Festlegung der Rahmensetzungen und Berechnungs-verfahren des bis 2020 zu gewährleistenden Defizitabbaus hatte der Senat der Freien Hansestadt Bremen im März 2010 weitreichende einnahmeverbessernde und ausgabenbegrenzende Maßnahmen beschlossen, die einen erfolgreichen Einstieg in den auf zehn Jahre angelegten Konsolidierungskurs des Stadtstaates ermöglichen sollten (weiterer Abbau des Personalbestandes; Deckelung der Sozi-alleistungsausgaben; Konstanthaltung der Personalkostenerstattungen; Absen-kung der Investitionsausgaben etc.). Diese Beschlüsse zur strukturellen Verbesse-rung der bremischen Haushalte dienten als verbindliche Vorgaben der im Februar 2011 beschlossenen Finanzplanung 2010/2014 sowie der in diesem Zusammen-hang verabschiedeten Anschlagwerte 2011 und bilden den globalen Rahmen der im Programm dargestellten Sanierungsmaßnahmen.

b) Nach Festlegung des konkreten Konsolidierungspfades im Rahmen der Verwal-tungsvereinbarung vom April 2011 ergaben sich - vor allem aufgrund nachhaltiger Entlastungen durch eine in diesem Ausmaß nicht erwartete Dynamik der Steuer-entwicklung sowie anhaltend günstige Kapitalmarktkonditionen – in der Anfangs-phase des Konsolidierungszeitraumes zwar rechnerisch deutlichere Unter-schreitungen des vorgeschriebenen Neuverschuldungsabbaus. Die Ansätze der Finanzplanung 2010/2014 blieben aber unverändert Grundlage der ab 2012 auf-zustellenden Haushalte, d. h. auch die vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen sind in vollem Umfang umzusetzen. Die damit aus der Differenz zum einzuhaltenden strukturellen Defizit vorübergehend entstehenden Spielräume wurden zu einer gleichmäßigeren Gestaltung der Primärausgaben-Entwicklung genutzt.

c) Für die Planjahre 2015 und 2016 wurden die beschlossenen Rahmensetzungen der Finanzplanung 2010/2014 in Form einer vorläufigen Projektion fortgeschrie-ben. Dabei wurde unterstellt, dass

- nicht bzw. kaum durch Bremen selbst zu gestaltende Einnahme- und Ausga-beblöcke (steuerabhängige Einnahmen nach Finanzausgleich, Zahlungen vom Bund und der EU, Zinsausgaben etc.) im Wesentlichen mit den Annah-men bzw. Entwicklungslinien der Vorjahre fortzuschreiben sind,

- die unter dem Aspekt des Eigenbeitrages zur Haushaltssanierung grundsätz-lich noch zu beeinflussenden Bereiche der Haushalte die weitere Einhaltung der notwendigen Defizit-Abbauschritte gewährleisten müssen und dement-sprechend

- die für den Zeitraum bis 2014 eingeleiteten Sanierungsmaßnahmen beizube-halten bzw. noch weiter zu entwickeln sind.

Aus den skizzierten Beschlüssen und Festlegungen ergibt sich die in der nachfolgen-den Tabelle 1 dokumentierte aktuelle Sanierungsplanung der Freien Hansestadt Bre-men bis 2016.

Tab. 1: Sanierungsplanung 2012 / 2016

Stadtstaat; in Mio. € Stand: 25. August 2011

Anschlag

Einnahme-/ Ausgabe-Positionen 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Steuerabhängige Einnahmen ^{2.692,4 2.953,3 3.103,9 3.228,3 3.354,9 3.470,2}

1) 2011 nicht veranschlagt (Resteübertragung) 2) 2011: bereinigt um Saldo der Rücklagenbewegungen Planung

Die der Sanierungsplanung zugrunde liegenden Annahmen und Setzungen sind wie folgt zusammenzufassen:

- Die Entwicklungsreihe der steuerabhängigen Einnahmen spiegelt die Ergebnis-se der Steuerschätzungen vom November 2010 (für 2011) und vom Mai 2011 (für 2012/2015) wider. Für das Jahr 2016 wurden die steuerabhängigen Einnahmen (ohne Sonderbedarfs-BEZ) mit einer Zuwachsrate von 3,5 % fortgeschrieben, die unter Berücksichtigung der längerfristigen Ist-Entwicklung eine eher optimistische Annahme darstellt.

- Bei den sonstigen Einnahmen der bremischen Haushalte wurde auch weiterhin nur ein marginales Wachstum unterstellt. Ursache hierfür ist im Wesentlichen, dass (Mit-) Finanzierungen des Bundes und der EU in Bremen, die für den Stadt-staat von erheblicher Bedeutung sind, bereits dauerhaft stagnierende, teilweise sogar rückläufige Tendenz aufweisen und hier auch mittelfristig keine Belebung zu erwarten ist.

- Die Verringerung des Personalbestandes im öffentlichen Dienst des Landes und seiner Gemeinden wird mittelfristig mit deutlichen Abbauraten fortgesetzt. Bei kaum zu beeinflussenden Versorgungslasten, deren noch im Konsolidierungszeit-raum zu erwartende Spitzenwerte im vorliegenden Sanierungsplan durch zusätzli-che haushaltsbelastende Ausgaben (Zuführungen an die Versorgungsanstalt) ab-zufedern sind, ist die angestrebte Drosselung der Personalausgaben auf eine Zuwachsrate von rd. 0,9 % p. a. im Zeitraum 2011/2016 nur bei weiterhin konstan-ten Aktivenbezügen zu erreichen. Dies setzt wiederum voraus, dass Tarifeffekte in vollem Umfang durch personalwirtschaftliche Maßnahmen oder durch Umschich-tungen innerhalb der Ressort-Eckwerte ausgeglichen werden. Der Senat hat aller-dings nach Erstellung des Sanierungsprogramms die Absicht erklärt, zusätzliche Mittel zu mobilisieren, wenn dieser Ausgleich aufgrund zu hoher Tarifabschlüsse nicht mehr realisierbar ist.

- Durch die Einbeziehung der Gemeindeebene entfallen in Bremen rd. 20 % der Primärausgaben (ohne Tilgungen) auf Sozialhilfeleistungen. Für die Laufzeit des Sanierungsplanes wird davon ausgegangen, dass es gelingt, den jährlichen An-stieg der Sozialleistungsausgaben auf das Niveau der gleichzeitig für den Pla-nungszeitraum unterstellten Preissteigerungsrate (+ 1,7 % p. a.) zu begrenzen.

- Die Planwerte der sonstigen konsumtiven (Primär-) Ausgaben der bremischen Haushalte beinhalten für die Jahre 2012 (30 Mio. €) und 2013 (20 Mio. €) Mittelan-teile, die für die Durchführung längerfristig strukturentlastender Maßnahmen ein-zusetzen sind. Über den Gesamtzeitraum der Sanierungsplanung ist eine Redu-zierung der sonstigen konsumtiven (Primär-) Ausgaben mit einer durchschnittli-chen jährlidurchschnittli-chen Veränderungsrate von - 0,7 % vorgesehen.

- Die Investitionsausgaben werden im Planungszeitraum bis 2016 weiter reduziert.

Einschließlich der ab 2011 ausschließlich aus dem Kernhaushalt zu finanzieren-den Investitionen der Sondervermögen sowie bereinigt um Effekte des Konjunk-turprogramms II und um die im Hinblick auf das strukturelle Defizit des Stadtstaa-tes neutralen Tilgungsausgaben (Gegenbuchung im Bremer Kapitaldienstfonds) sinkt das Investitionsniveau insbesondere am Ende des Planungszeitraumes nochmals deutlich ab.

- Auch in den bremischen Haushalten entlastet die Entwicklung der Kapitalmarkt-konditionen derzeit das Niveau der zu finanzierenden Zinsausgaben. Die Freie Hansestadt Bremen setzt diese Entlastungseffekte überwiegend zur weiteren Ab-senkung des strukturellen Defizits, aber u. a. auch zur Risikominderung der länger-fristigen Zinsentwicklung ein. Der durchschnittliche Kalkulationszinssatz des Zeit-raumes 2011/2016 beträgt dabei für die Sanierungsplanung 3,5 %.

Mit der Einhaltung dieser Vorgaben wird die Entwicklung der Primärausgaben (ohne Tilgungen) in den bremischen Haushalten im Fünf-Jahres-Zeitraum 2011/2016 auf gut + 0,2 % p. a. begrenzt, d. h. ein realer Leistungsabbau von rd. 1,5 % pro Jahr vorge-sehen. Die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate der Bereinigten Ausgaben beträgt nominal knapp 0,6 %.

Aus den Ergebnissen der Sanierungsplanung kann mit den entsprechenden Bereini-gungsfaktoren eine Rückrechnung auf das korrespondierende strukturelle Defizit vorgenommen werden (vgl. Tabelle 2). Als Ausgangsgröße gilt hierzu die Nettokredit-aufnahme bzw. das Finanzierungsdefizit der bremischen Haushalte nach Gegenrech-nung der Konsolidierungshilfen.

Tab. 2: Umrechnung auf strukturelles Defizit Stadtstaat; in Mio. €

Anschlag

Einnahme-/ Ausgabe-Positionen 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Nettokreditaufnahme (Kernhaushalt) 1.016,6 703,5 481,6 343,1 237,3 167,1

Entlastend wirken in der Umrechnung

- die Nettotilgungen im Bremer Kapitaldienstfonds, - die Ex ante-Konjunkturkomponente,

- die Differenz der Haushaltsanschläge bzw. -planwerte der steuerabhängigen Ein-nahmen zu den Regionalisierungsergebnissen (hier gleichgesetzt mit „periodenge-rechter Abgrenzung“) sowie

- die Salden der finanziellen Transaktionen und Rücklagenbewegungen, bei denen die Herausrechnung höherer Ausgaben und Zuführungen als Einnahmen und Ent-nahmen rein rechnerisch defizitmindernd wirkt.

Senatorin für Finanzen, Referat 20

Abb. 2: Strukturelles Finanzierungsdefizit Nettokreditaufnahme (inkl. BKF) Stadtstaat Bremen in Mio. €

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

IST / Planung

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

IST / Planung maximales Defizit gemäß Verwaltungsvereinbarung

In Abbildung 2 sind die Planwerte des strukturellen Defizits und der Nettokreditauf-nahme (Kernhaushalt und Bremer Kapitaldienstfonds) den jeweilig zulässigen Maxi-malwerten gegenüber gestellt. Deutlich wird, dass die Realisierung der

Sanierungspla-nung – mit schrittweise abnehmender Tendenz – über den Gesamtzeitraum eine Un-terschreitung der so definierten Obergrenzen durch die Freie Hansestadt Bremen ermöglichen würde. Eine Kompensation sich verschlechternder Rahmenbedingungen – z. B. durch Steuermindereinnahmen und/oder erhöhte Ausgabelasten infolge bundes-gesetzlicher Vorgaben - durch eine weitere Verschärfung der Eigenanstrengungen des Landes erscheint angesichts des bereits überaus ambitionierten Konsolidierungskurses allerdings aus heutiger Sicht kaum leistbar.

Der Stabilitätsrat hat die Konsolidierungsbemühungen Bremensmit Beschluss vom 01. Dezember 2011 grundsätzlich anerkannt, sieht aber die Notwendigkeit, die im Sanierungsprogramm dargelegten Maßnahmen noch deutlich zu konkretisieren. Der Stabilitätsrat hat die Freie Hansestadt Bremen aufgefordert, diese Konkretisierung im Rahmen des nach § 3 Absatz 2 der Sanierungsvereinbarung zum 30. April 2012 vorzulegenden Berichts im Detail vorzunehmen.