3 Ansatz einer akteursorientierten Analyse agrarpoli- agrarpoli-tischer Interessen und Optionen
4.2 Die wichtigsten Akteursgruppen – die interne Interessenlage
4.2.1 Produzenten und Konsumenten
Kleinbäuerliche Familienbetriebe mit einigen wenigen Hektar Anbaufläche stellen den größten Teil der landwirtschaftlichen Produktion in den beiden Fallstudienländern. Das gilt auch für die meisten Exportkulturen: So gibt es im Senegal einige Hunderttausend Erdnuss- und 40–80.000 Baumwollbauern. In Tansania bildet die kleinbäuerliche Pro-duktion von Baumwolle, Cashewnüssen und Kaffee die Grundlage für Geldeinkommen von etwa 9 Mio. Menschen. Die Produktion und Verarbeitung von Zucker, Sisal sowie Gemüse und Schnittblumen für den Export geschieht dagegen in lohnarbeitsintensiven Großbetrieben. Bei Tee- und lokaler Gemüseproduktion liegen verschiedene Betriebs-formen vor.
Bäuerliche Betriebe haben beträchtliche nichtlandwirtschaftliche Einkommen. Sie be-trugen im Senegal Mitte der 1990er Jahre 24–42 %, in Tansania in fünf großen Erhe-bungen zwischen 1969 und 1991 durchschnittlich 10–38 % (ohne erkennbaren Trend).47 Alle verfügbaren Informationen deuten darauf hin, dass formale Lohnarbeit nur einen sehr geringen Anteil am außerlandwirtschaftlichen Einkommen ausmacht, in Tansania bspw. 3–7 %. Der Rest wird im informellen Sektor, insbesondere in Verarbeitung und Handel mit Agrarprodukten (vgl. Kap. 4.2.2), erwirtschaftet. Die Gründe für diese nichtlandwirtschaftliche Orientierung von ländlichen Haushalten können sehr unter-schiedlicher Natur sein: Einerseits kann die mangelnde Ausstattung mit Boden außer-landwirtschaftliche Aktivitäten nötig machen, andererseits gibt es ein aktives Interesse an der Diversifizierung der Einnahmequellen, insbesondere um die typischen gleichge-richteten (kovariaten) Risiken der landwirtschaftlichen Produktion abzufedern.
Einen großen Teil der monetären Einnahmen verwenden kleinbäuerliche Betriebe für Ausgaben für Nahrungsmittel, im zentralen Erdnussbecken Senegals bspw. mehr als 70 % der Gesamtausgaben (davon über 30 % für Getreide, hauptsächlich Reis, daneben vor allem Fleisch, Fisch und andere hochwertige Produkte). Selbst bei steigendem Einkommen werden immerhin von jeder zusätzlichen Geldeinheit noch 60 % für
47 Vgl. Reardon et al. 1996 für Senegal; Lanjouv / Sparrow 1999 für Tansania.
rungsmittel aufgewendet.48 Auch in Tansania liegen die Ausgaben für Nahrungsmittel im ländlichen nur unwesentlich unter denen im städtischen Milieu. Fallstudien zeigen, dass oft ausgerechnet die ärmsten ländlichen Haushalte nicht einmal ihren Grundnah-rungsmittelbedarf über die Subsistenzproduktion decken können und auf Zukäufe an-gewiesen sind.49
Auch viele städtische Haushalte sind im Agrarsektor aktiv, in einer Kleinstadt in Nord-Tansania bspw. stammten in Erhebungen 70 % der Einkommen aus der Landwirtschaft (Owuor 2003). Die sich stark entwickelnde urbane und peri-urbane Landwirtschaft (vgl. Kap. 4.1) ist besonders für Gemüse- und intensive Tierproduktion geeignet. In entfernteren Regionen finanzieren oder unterstützen städtische Haushalte über Kapital-transfers z.B. extensive Viehhaltungsformen, Subsistenz- und Verkaufslandwirtschaft.
Diese wenigen Beispiele zeigen, dass sich die weitaus meisten afrikanischen Haushalte in einer Zwitterlage zwischen zwei Extremen befinden
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städtischen Konsumenten ohne landwirtschaftlicher Produktion auf der einen Seite und landwirtschaftlichen Haushalten, die sich vollständig aus der Subsistenzproduktion ernähren, auf der anderen Seite. Fast alle produzieren landwirtschaftliche Produkte sowohl für den Eigenbedarf als auch für den Markt und kaufen Agrarprodukte zu, hauptsächlich Nahrungsmittel.Der Grad des Verkaufs von Agrarprodukten bzw. des Zukaufs an Nahrungsmitteln ist nicht stabil, er ändert sich je nach Preisen, Preisrelationen, Erträgen, Jahreszyklen, außerlandwirtschaftlichen Einkommensmöglichkeiten, usw. Letztlich gibt es bisher nur eine relativ begrenzte Zahl von klassischen Konsumentenhaushalten, die vor allem in den großen Städten zu finden sind. Diese üben allerdings eine dominante politische Rolle aus (vgl. Kap. 4.2.3).
Die Verletzlichkeit gegenüber Veränderungen auf den Agrarmärkten ist sehr unter-schiedlich: Die ärmeren Schichten der städtischen Bevölkerung sind besonders emp-findlich gegenüber Nahrungsmittel-Preisschwankungen, haben aber gute Anbindung an Auffangmechanismen wie Nahrungsmittelimporte und staatliche oder nichtstaatliche Verteilungsprogramme. Ländliche Betriebs-Haushalte sind Preisschwankungen sowohl für Verkaufs- als auch Nahrungsprodukte ausgesetzt. Daraus ergibt sich die für klein-bäuerliche Betriebs-Haushalte typische Tendenz zum Subsistenzanbau.
Die Subsistenzwirtschaft hat allerdings Grenzen für die Sicherung der Ernährung.
Katastrophale Auswirkungen haben vor allem großflächige Missernten, da Reserven, Marktanbindung und flächendeckende Sicherungssysteme im ländlichen Raum nur schwach ausgebildet sind. Zudem lassen geringer werdende Flächenausstattung der
48 Vgl. Delgado / Hopkins / Kelly 1998; UNEP 2003.
49 “Poorer people typically have access to less, often more infertile, land; but more crucially they have fewer or none of the key resources – labour, ‘manpower' for opening land, oxen, ploughs, time or finance – to cultivate their minimal holdings”, Morris et al. 2002, 79.
Betriebe, abnehmende Bodenfruchtbarkeit und steigende Geldansprüche immer mehr Betriebe an oder unter die Grenzen der Selbstversorgung geraten. Bei starken Produkti-onsschwankungen erweisen sich lokale Nahrungsmittelmärkte, die durch hohe Transak-tionskosten von Preisschwankungen auf den Weltmärkten wenig berührt sind, als be-sonderes Problem für die Ernährungssicherung, denn bei hohem Subsistenzanteil der Produktion und daher geringem Vermarktungsanteil führen Produktionsschwankungen auf isolierten Märkten zu besonders starken Preisschwankungen.
Daher, und weil Geldeinkommen zur Deckung wichtiger Bedürfnisse als zunehmend unentbehrlich ist, ist der Marktfruchtanbau auch für Kleinbauern unumgänglich. Falls Verkaufs- und Nahrungskulturen identisch sind, muss keine Entscheidung über ausrei-chende Sicherheitsmargen für die Subsistenzproduktion getroffen werden. Sind aber beide unterschiedlich, entsteht oft ein Dilemma zwischen Spezialisierung und Diversi-fizierung, das sich vor allem im sehr kontrovers diskutierten Thema Cash-crop- versus Nahrungsproduktion widerspiegelt (vgl. Kasten 8). Dies ist ein wichtiges Argument für die Förderung der nationalen und internationalen Kommerzialisierung, speziell von Nahrungskulturen, das auch im Rahmen der WTO-Verhandlungen eine Rolle spielen sollte: sie kommt den Sicherheitsbedürfnissen der Betriebs-Haushalte entgegen und schafft auf nationaler Ebene eine Überschussproduktion, die in schlechten Jahren die Eigenversorgung sicherstellen kann.
Eine im Zusammenhang mit dem Konsumenten-Produzenten-Verhältnis fundamentale längerfristige Entwicklung in SSA ist die allmähliche Verstädterung und die sich ver-ändernde Lebensweise städtischer Verbraucher, die zu einer Veränderung der Nachfra-gestruktur nach Nahrungsmitteln führt. Ein für SSA besonders prägnantes Beispiel ist der Reis- und Weizenbrotkonsum im Senegal. Auch wachsende Qualitäts- und Verpa-ckungsansprüche sowie das Vordringen eines urbanen Kaufverhaltens werden Nah-rungsmittelindustrie und -handel nachhaltig verändern (s.u.). Diese tief greifenden Änderungen führen zur allmählichen Ablösung von nichthandelbaren durch handelbare Güter und zur direkten Konkurrenz von Produkten heimischer Kleinbauern mit Welt-marktprodukten, die diesen Konsummustern eher entsprechen. Diese Konfrontation kann durch die WTO-Forderungen nach teilweiser Abschottung vom Weltmarkt nur bedingt aufgehalten werden. Vielmehr werden sich die Produktions-, Verarbeitungs- und Handelssysteme diesem Trend langfristig anpassen müssen (vgl. Kap. 5.3 und 6.3).50
50 Vgl. Sène 2002; UNEP 2003; Kennedy 2003; Weatherspoon / Reardon 2003.
Kasten 8: Exportproduktion versus Ernährungssicherheit
Ein intensiv diskutiertes Thema war und ist die Wirkung von cash crops wie Baumwolle oder Kaffee auf die Nahrungsmittelversorgung. Auf der einen Seite steht die Überzeugung, dass durch Spezialisierung landwirtschaftlicher Betriebe auf cash crops höhere monetäre Einkom-men erzielt werden können, die eine bessere Versorgung mit Nahrungsmittel sowohl auf der Ebene individueller Betriebs-Haushalte als auch ganzer Regionen ermöglichen als Subsistenz- und lokale Marktproduktion. Auf der anderen Seite steht die Befürchtung, dass diese Strategie aufgrund der Empfindlichkeit gegenüber Nachfrage- und Preisschwankungen die Ernährungssi-cherheit auf Haushaltsebene gefährdet, auf regionaler Ebene tendenziell zu einem Defizit an Nahrungsmitteln führt, und beides zusammen zu erhöhter Gefährdung der ländlichen Bevölke-rung. Obwohl es mittlerweile viele Studien gibt, die zeigen, dass sich cash crops nicht negativ auf die Ernährungssicherheit auswirken, gibt es doch auch eine Reihe von gegenteiligen Fällen.
Beobachtungen in den Fallstudienländern ergeben ebenfalls ein nicht eindeutiges empirisches Bild:
Die Regression auf den Pro-Kopf-Nahrungsmittelkonsum in Tansania ergab positive Effekte durch Cash-crop-Produktion und nichtlandwirtschaftliches Einkommen, negative durch Mais-produktion. Gleichzeitig wird eine negative Kreuzpreiselastizität zwischen der Produktion von Nahrungskulturen und cash crops (Baumwolle, Cashew, Baumwolle) festgestellt: Die Kombi-nation aus geringerer Produktion von und höherer Nachfrage nach Nahrungsmitteln bei Ausde-hung des Cash-crop-Anbaus würde bedeuten, dass die Nahrungsmittelpreise zumindest in den ländlichen Regionen und für nicht handelbare Produkte steigen würden, zum Nachteil von Netto-Zukäufern (s.o.). Viel hängt davon ab, wie die höheren Einkommen der Cash-crop-Produzenten in die ländliche Ökonomie einsickern, insbesondere ob Arbeitskräfte und lokale Dienstleistungen armer Haushalte nachgefragt werden (vgl. Kap. 4.2).
Andererseits zeigen Studien aus Senegal, dass gerade in Baumwollregionen auch die Maispro-duktion deutlich ansteigt. Sie profitiert von Düngerresten der BaumwollproMaispro-duktion in der Fruchtfolge, besserer Beratung und erhöhtem Anbau-Know-how, verbesserter Verfügbarkeit von Düngemitteln und Krediten, höherer Liquidität der Bauern, Verbreitung der tierischen Anspannung und damit Ausdehnung der Anbaufläche pro Kopf, genossenschaftlicher Organisa-tion der Bauern, besserer Marktanbindung durch lokalen Straßenbau, usw. Damit sind Faktoren genannt, die dazu beitragen können, dass eine starke Zunahme des Cash-crop-Anbaus bspw. im Zuge von Agrarliberalisierungen nicht zur Gefährdung für die lokale Ernährungssicherung wird. Die positive Koppelung ist im Falle der Baumwollproduktion im Senegal durch die staatlich organisierte integrierte Organisation des Subsektors gegeben, in anderen Fällen müs-sen evtl. separate agrarpolitische Maßnahmen getroffen werden (vgl. Kap. 4.2.3 und Kap.
6.5.1), soweit Märkte und private Akteure nicht wirksam werden.
Quellen: Maxwell / Fernando 1989; Delgado / Minot 2000; Goreux / Macrae 2003