1. Das Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeit
Im Recht der Europäischen Gemeinschaft gilt gemäß Art. 5 Abs. 1 EGV das Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeit, das heißt die Gemeinschaft wird nur innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. Sie hat keine Allzuständigkeit zum Erlaß von Rechtsakten232, sondern für jedes Handeln der Gemeinschaft im Rahmen der Aufgabenumschreibung von Art. 3 und Art. 4 EGV muss eine Rechtsgrundlage vorhanden sein (compétence d’attribution). Dabei muss es sich entweder um eine ausdrückliche oder die subsidiäre Ermächtigungsgrundlage in Form der Generalklausel des Art. 308 EGV handeln.233 Der EuGH geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein daraus ergibt, was nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern die Wahl der Rechtsgrundlage
227 Hierzu Müller-Graff, P.-C., Unternehmensinvestitionen und Investitionssteuerung im Marktrecht, 1984, S.
280 ff.; ders., in: Dauses, M. (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, 1999, A. I., Rd. 124.
228 Grundlegend EuGH, Rs. 29/69 (Stauder/Ulmer), Slg. 1969, S. 419 (424, Rd. 2 ff.) und EuGH, Rs. 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide), Slg. 1970, S. 1125 (1135, Rd. 4);
EuGH, Rs. 4/73 (Nold/Kommission), Slg. 1974, S. 491 (507, Rd. 12 ff.); hierzu Bleckmann/Pieper, in:
Dauses, M. (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, 1997, Band 1, B. I, Rd. 85 ff. m.w.N.
229 EuGH, Rs. 44/79 (Liselotte Hauer/Land Rheinland-Pfalz), Slg. 1979, S. 3727 (3745, Rd. 17); EuGH, verb.
Rs. 41/79, 121/79 und 796/79 (Testa/Bundesanstalt für Arbeit), Slg. 1980, S. 1979 (1996, Rd. 18 ff.); EuGH, Rs. 265/87 (Schräder/Hauptzollamt Gronau), Slg. 1989, S. 2237 (2283, Leitsatz 3)
230 EuGH, Rs. 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide), Slg. 1970, S.
1125 (1135, Rd. 4).
231 EuGH, Rs. 240/83 (Procureur de la République/ADBHU), Slg. 1985, S. 531 (548, Rd. 9 ff.).
232 BVerfGE 1989, 192 (210).
233 Daneben können den Gemeinschaftsorganen nach st. Rspr. und hM in der Literatur auch ungeschriebene Zuständigkeiten kraft Sachzusammenhang (implied powers), eingeräumt werden, vgl. EuGH, Rs. 8/55 (Fédération Charbonnière/Hohe Behörde der EGKS), Slg. 1956, 197 (311 ff.); EuGH, Rs. 20/59 (Italien/Hohe Behörde der EGKS), Slg. 1960, 681 (708 f.); EuGH, Rs. 22/70 (Kommission/Rat), Slg. 1971, 263 (280, Rd. 72 ff.). Im Gegensatz zu Art. 308 EGV werden hier die Handlungsbefugnisse der Gemeinschaft nicht aus den Vertragszielen, sondern schon aus bereits vorhandenen Sachzuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft abgeleitet: Die einem Gemeinschaftsorgan durch den Vertrag eingeräumte Befugnis ermächtigt gleichzeitig auch zu solchen Maßnahmen, die zur wirksamen und vollständigen Ausübung dieser ausdrücklich zugeteilten Befugnis erforderlich sind, vgl. Langguth, G. in: Lenz, C. (Hrsg.), EUV/EGV, 1999, Art. 5 EGV, Rd. 8 m.w.N. .
muss sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere Ziel und Inhalt der Maßnahme.234
2. Binnenmarktregeln
Ausgehend vom Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 5 Abs. 1 EGV ist der Europäischen Gemeinschaft in den Bereichen der Warenverkehrsfreiheit, der Dienstleistungsverkehrsfreiheit, der Personenfreizügigkeit und der Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit, den sektoralen Sonderbereichen der Landwirtschaft und des Verkehrs sowie im System unverfälschten Wettbewerbs zur Verwirklichung dieses Ziels innerhalb des primärrechtlichen Rahmens die sekundärrechtliche Ausgestaltungsbefugnis des Gemeinsamen Marktes und des Binnenmarktes durch marktintegrative Rechtsangleichungsmechanismen235 zugewiesen. Die marktintegrative Definitionszuständigkeit der Art. 94 und 95 EGV liegt insoweit in der ausschließlichen Zuständigkeit der Organe der Gemeinschaft.236 Daher kommt auch weder bei der Auslegung des Inhalts der materiellen Marktrechtsnormen des Primärrechts237, noch bei der marktintegrativen Rechtsangleichungspolitik das in Art. 5 Abs. 2 EGV niedergelegte Subsidiaritätsprinzip238 zur Anwendung, da es sich bei der Verwirklichung des Binnenmarktauftrags gemäß Art. 14 EGV um einen Bereich handelt, der in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft fällt.239
3. Wirtschaftspolitik
Der durch den Vertrag von Maastricht in den EG-Vertrag eingefügte Art. 4 verpflichtet die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Wirtschafts- und Währungsunion zur Einführung einer Wirtschaftspolitik, die auf einer engen Koordinierung240 der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten, dem Binnenmarkt und der Festlegung gemeinsamer Ziele beruht und dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist. Wie sich aus Art. 98 EGV ergibt, regelt Art. 4 EGV nur die Grundsätze der Wirtschafts- und Währungspolitik. Die Ausgestaltung im einzelnen ist in den Bestimmungen des Titels VII des
234 Vgl. EuGH, Rs. 45/86 (Kommission/Rat), Slg. 1987, 1493 (1520, Rd. 11); EuGH, Rs. C-300/89 (Kommission/Rat), Slg. 1991, I-2867 (2898 Rd. 10); EuGH, Rs. C-187/93 (Parlament/Rat), Slg. 1994, I-2857 (2880, Rd. 17); zuletzt EuGH, Rs. C-271/94 (Parlament/Rat), Slg. 1996, I-1689 (1711, Rd. 14).
235 Hierzu ausführlich Oppermann, T., Europarecht, 1999, Rd. 1208 ff. und 1221 ff.
236 Umfassend hierzu Müller-Graff, P.-C., Binnenmarktauftrag und Subsidiaritätsprinzip, ZHR 1995, 34 (68 ff.
m.w.N.).
237 Vgl. oben II.
238 Die Literatur zum Subsidiaritätsprinzip ist mittlerweile unüberschaubar geworden; umfangreiche Nachweise bei Müller-Graff, P.-C., Binnenmarktauftrag und Subsidiaritätsprinzip, ZHR 1995, 34 (36, Fn. 3);
Oppermann, T., Europarecht, 1999, vor Rd. 510; Langguth, G., in: Lenz, C. (Hrsg.), EUV/EGV, 1999, Art. 5 EGV, vor Rd. 1; von Bogandy/Nettesheim, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EUV/EGV, 1994, Art. 3b EGV, vor Rd.
1.
239 Müller-Graff, P.-C., Binnenmarktauftrag und Subsidiaritätsprinzip, ZHR 1995, 34 (77); Heinemann, A., Grenzen staatlicher Monopole im EG-Vertrag, 1996, S. 48; Pieper, S., Subsidiarität, 1994, S. 263; Pipkorn, J., Das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag über die Europäische Union – rechtliche Bedeutung und gerichtliche Überprüfbarkeit, EuZW 1992, 697 (699);
240 Koordinierung ist hier im Sinne von Abstimmung zu verstehen, die weniger als Angleichung, aber mehr als bloße Konsultation darstellt, vgl. Nachweise bei Heinemann, A., Grenzen staatlicher Monopole im EG-Vertrag, 1996, S. 46.
EG-Vertrags geregelt. Art. 4 EGV ist daher keine eigene Kompetenznorm, sondern eine normgefaßte Zielbestimmung241, die die Sicherung eines hohen und nachhaltigen Wirtschafts- und Beschäftigungswachstums durch eine umfassende Globalstrategie bezweckt, die eine gesunde makroökonomische Politik mit einer Politik zur Verbesserung der Anpassungsfähigkeit verbindet.
Unter der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) versteht man die Einheitswährungszone innerhalb des Binnenmarktes der Europäischen Union. In der Sache entsteht durch die
„Vergemeinschaftung der Geldgewalt“242 im Euro-Raum neben dem Dollar-Raum und dem Yen-Raum ein drittes weltweit bedeutsames Währungsgebiet. Die Wirtschafts- und Währungsunion verfolgt daneben das Ziel, die Rahmenbedingungen für Wirtschaftswachstum und Stabilität zu schaffen. Sie stützt sich dabei auf zwei Konzepte: Die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten und die Errichtung einer Währungsinstitution (ESZB243), an deren Spitze die unabhängige Europäische Zentralbank (EZB) steht. Der einzige Aspekt nationaler Souveränität, verstanden als autonome nationale Handlungsbefugnis, der von der WWU unmittelbar berührt ist, ist die Durchführung der Geldpolitik, da dieser Zuständigkeitsbereich dem Rat der Europäischen Zentralbanken übertragen ist. Die konkreten Handlungsermächtigungen zur Ausgestaltung der Wirtschafts- und Währungspolitik sind in Titel VII des EG-Vertrages normiert. Gemäß Art. 99 Abs. 1 EGV betrachten die Mitgliedstaaten ihre Wirtschaftspolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse und koordinieren sie im Rat nach Maßgabe des Art. 98 EGV. Hieraus wird klar, dass die Europäische Gemeinschaft aus Art. 4 EGV in Verbindung mit den Vorschriften in Titel VII des Vertrages keine Kompetenz für eine gemeinsame Wirtschaftspolitik ableiten kann und ihren Organen im Rahmen der ihnen in den Art. 99 ff.
EGV zugewiesenen Kompetenzen nur eine Koordinierung und Überwachung der weiterhin grundsätzlich autonomen Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten zusteht.244
4. Eigentumsordnung
Nach Art. 295 EGV läßt der EG-Vertrag die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt. Dadurch bleibt den Mitgliedstaaten die Entscheidung über Umfang und Aufgabenbereich des öffentlichen Sektors in Form eines Kompetenzvorbehalts erhalten.245 Die Mitgliedstaaten haben damit das alleinige Entscheidungsrecht, einzelne Unternehmen oder ganze Sektoren zu verstaatlichen oder zu privatisieren sowie ihre Rechtsform festzulegen.246 Hiervon ist allerdings die Frage zu unterscheiden, ob sich darüber
241 Müller-Graff, P.-C., in: Dauses, M. (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, 1999, Band 1, A.I., Rd.
149.
242 Oppermann, T., Europarecht, 2000, S. 374, Rd. 983.
243 Europäisches System der Zentralbanken, vgl. hierzu Häde, U., in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 1999, Art. 4 EGV, Rd. 4.
244 Vgl. insbesondere Art. 99 Abs. 2 bis 5, Art. 104 Abs. 2, Art. 116 Abs. 4, Art. 117 Abs. 2, Art. 121 und Art.
124 Abs. 1 EGV.
245 Fikentscher, W., Weltwirtschaftsrecht, Europäisches Wirtschaftsrecht, 1983, S. 524 ff.
246 Ehlermann, C.-D., Die Wettbewerbspolitik der Europäischen Gemeinschaften und die öffentlichen und gemeinwirtschaftlichen Unternehmen, ZögU 1992, S. 377 (378); Dohms, R., in: Wiedemann, G. (Hrsg.), Handbuch des Kartellrechts, 1999, § 35, Rd. 51.
hinausgehend aus Art. 295 EGV eine „Souveränitätsreserve“247 der Mitgliedstaaten in der Form begründen läßt, dass sie aus Art. 295 EGV das Recht ableiten können, einzelne Unternehmen oder ganze Wirtschaftssektoren durch Verleihung besonderer oder ausschließlicher Rechte nach Belieben den Binnenmarktregeln zu entziehen. Diese Frage soll in den folgenden Abschnitten unter IV. und V. untersucht werden.
5. Ergebnis
Es ist offensichtlich, dass aus dem Nebeneinander mitgliedstaatlicher Entscheidungsbefugnisse über die Ausgestaltung der Eigentumsordnung und die Festlegung der Wirtschaftspolitik einerseits und der Errichtung eines wettbewerblich geprägten Binnenmarktes andererseits erhebliche Reibungen entstehen können. Nach Generalanwalt Tesauro ist dem gesamten Gemeinschaftsprojekt, wie es im EG-Vertrag niedergelegt ist, ein grundlegender Widerspruch inhärent zwischen dem punktuell vorgesehenen Ziel der Errichtung des Binnenmarktes und eines Systems freien Wettbewerbs einerseits und der Aufrechterhaltung der wirtschaftspolitischen Entscheidungsbefugnisse der Mitgliedstaaten (außer im Fall von Koordinierungen gemäß der Art. 98 ff. EGV) andererseits.248 Besonders deutlich wird dieses Spannungsverhältnis, wenn man versucht, die Idee eines über ausschließliche Rechte verfügenden öffentlichen oder privaten Unternehmens mit einem System freien Wettbewerbs und eines offenen (Binnen)Marktes zu vereinbaren.
Wie in Teil 1 bereits festgestellt wurde, wird innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit einem hohen Anteil regulierter (insbesondere verstaatlichter) Unternehmen dieses Spannungsverhältnis regelmäßig dadurch gelöst, dass diese Unternehmen aus dem Anwendungsbereich des nationalen Wettbewerbs- und Kartellrechts herausgenommen werden.249 Damit drängt sich die Frage auf, wo die Grenzen staatlicher Wirtschaftstätigkeit im EG-Vertrag liegen. Die Gemeinschaftsorgane haben sich besonders seit den siebziger Jahren auf mehreren Wegen und mit unterschiedlichen Akzenten dem Problem der Vereinbarkeit von öffentlichen Unternehmen und Unternehmen mit staatlichen Sonderrechten mit den EG-Vertragsregeln genähert. Die Praxis ist keinesfalls einheitlich. In den Mitgliedstaaten haben sie dadurch eine überaus lebhafte Diskussion ausgelöst, die noch keinesfalls beendet ist, vielmehr allem Anschein nach ständig an Heftigkeit zunimmt.250
247 Müller, J., Dienstleistungsmonopole im System des EWGV, 1988, S. 23.
248 GA Tesauro, Schlußanträge in EuGH, Rs. C-202/88 (Frankreich/Kommission), Slg. 1991, I-1223 (1243, Rd.
11); Behrens, P., Das Wirtschaftsrecht des Europäischen Binnenmarktes, JURA 1989, 561 (562) bezeichnet die unzulängliche Vergemeinschaftung wirtschaftspolitischer Kompetenzen als „offene Flanke“ der Gemeinschaft.
249 Vgl. hierzu oben Teil 1, III. (Nationale Konzepte und Traditionen); in Deutschland waren beispielsweise bis 1999 Versorgungsunternehmen der durch die Bereichsausnahme der § 103 GWB der Geltung wichtiger Wettbewerbsregeln entzogen, vgl. hierzu Jestaedt, T., in: Langen/Bunte (Hrsg.), Kommentar zum deutschen und europäischen Kartellrecht, 1998, §103 GWB, Rd. 1 ff.
250 Vgl. beispielsweise Steindorff, E., Markt und hoheitliche Verantwortung in der EG, ZHR 2000, S. 223 ff.;
Schwarze, J., Der Staat als Adressat des europäischen Wettbewerbsrechts, EuZW 2000, S. 613 ff.;
Budäus/Schiller, Der Amsterdamer Vertrag: Wegbereiter eines europäischen öffentlichen Dienstes?, ZögU 2000, S. 94 ff.; Mestmäcker, E.-J., Grenzen staatlicher Monopole im EG-Vertrag, FIW 1999, S. 71; ders., Daseinsvorsorge und Universaldienst im europäischen Kontext, in: Ruland/v. Maydell/Papier (Hrsg.), Verfassung, Theorie und Praxis des Sozialstaats – Festschrift für Hans Zacher zum 70. Geburtstag, 1997, S.
Die Hervorhebung des Gemeinsamen Marktes und des Binnenmarktes in den Art. 2, 3, 4 und 14 EGV indiziert bereits die prinzipielle Vorrangstellung des Wettbewerbs im System und Inhalt des Vertrages.251 Damit ist jedoch noch nicht die Frage beantwortet, wie das Spannungsverhältnis zwischen wettbewerbsausschließender oder -beschränkender staatlicher Wirtschaftstätigkeit und den für die wettbewerbsverfaßte Marktwirtschaft konstitutiven Normen des EG-Vertrages im Einzelfall gelöst wird. Zur Beantwortung dieser Fragestellung sollen zunächst die für die Beurteilung von öffentlichen Unternehmen und Unternehmen mit Sonderrechten im Gemeinschaftsrecht maßgeblichen Normen vorgestellt (IV.) und dann ausgehend von den dort getroffenen Grundentscheidungen die Vereinbarkeit staatlicher Sonderrechte im Wettbewerb auf dem Gebiet der Versorgungswirtschaft mit den für den Binnenmarkt konstitutiven Normen analysiert werden (V.).
IV. Der Rang des Wettbewerbs im Gemeinschaftsrecht