Historie, Stand und Perspektive der Public Private Partnerships

Erste Grundlagen für PPPs im heutigen Begriffsverständnis wurden in Deutsch-land 1994 mit Einführung des „Gesetz[es] über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private“ (FStrPrivFinG) geschaffen.³ Das Gesetz war auch eine Reaktion auf den öffentlichen Investitionsdruck, der sich durch die Wiedervereinigung Deutschlands ergab. Es ermöglichte in Deutschland erst-mals einem privaten Unternehmen, den Bau, die Erhaltung und den Betrieb von Bundesfernstraßen zu übertragen.⁴

Auf Bundesebene kam es 2002 nach der Entscheidung zugunsten eines PPP-Kompetenzzentrums zunächst zur Gründung eines „Lenkungsausschuss[es] PPP im öffentlichen Hochbau“.⁵

3 Vgl. BGBl. I 1994, S. 49.

Im Jahr 2004 einigte sich die damalige

Bundesregie-4 Vgl. Keppel (2003), S. 154.

5 Vgl. hierzu und zum Folgenden BMVBS (2007), S. 8 ff.

9 rung dann auf eine Initiative zum Aufbau eines föderalen PPP-Kompetenznetz-werkes sowie zur Erfüllung bundeseigener PPP-Ziele auf Gründung einer PPP Task Force auf Bundesebene.⁶ Die PPP Task Force griff die Forderungen aus dem Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“ auf und setzte sie im Entwurf für ein „Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften“ (ÖPP-Beschleunigungsgesetz) um, welches 2005 in Kraft trat.⁷ Ziel des Gesetzes war der Abbau von Benachteiligungen in Bezug auf PPP-Projekte.⁸ Wesentliche Punkte waren die Anerkennung von PPPs als Beschaffungsvariante, die Berücksichtigung der Risikoallokation im Zuge der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nach § 7 Abs. 2 BHO, die Lockerung des Veräußerungsverbotes nach § 63 BHO sowie unter bestimmten Voraussetzungen die Befreiung von Grundsteuer und Grunderwerbsteuer für den privaten PPP-Partner.⁹ Das ÖPP-Beschleunigungsgesetz wurde insbesondere als ein Zeichen der Politik pro PPP gewertet.¹⁰

2.1.2 PPP in Zahlen

Von 2002 bis Ende 2009 wurden auf Bundes- und Landesebene insgesamt 136 PPP-Projekte im Hoch- und Verkehrswegebau mit einem Investitionsvolumen von über 5,5 Mrd. Euro vergeben oder realisiert.¹¹ Die durchschnittlichen Einsparungen der öffentlichen Hand werden mit 16 % angegeben.¹² Im Jahr 2008 wurden Verträge für 26 PPP-Projekte im öffentlichen Hoch- und Tiefbau mit einem Investitionsvolumen von insgesamt 1,4 Mrd. Euro abgeschlossen.¹³

6 Nationale Kompetenzzentren wie die PPP Task Force des Bundes sind übrigens kein Ein-zelphänomen, sondern existieren in vielen Industrieländern; für eine Übersicht der ver-schiedenen internationalen PPP-Kompetenzzentren vgl. BMWA (2004), S. 10. Insbeson-dere in der Europäischen Union wurden zahlreiche nationale PPP Task Forces gegründet, um aus Erfahrung heraus öffentlichen Stellen beratend zur Seite zu stehen; vgl. Euro-päische Kommission (2004a), S. 4.

Bereits im Jahr 2007 wurden 35 PPP-Projekte mit einem Investitionsvolumen von ca. 1,5 Mrd. Euro vergeben, was einer Steigerung von 150 % gegenüber dem Jahr 2006 entspricht. Der Anteil an den öffentlichen Investitionen liegt

7 BGBl. I 2005, S. 2676.

8 Vgl. BMVBS (2007), S. 10.

9 Vgl. Bürsch/Funken (2007), Art. 1, Rn. 19; Kleinlein/Stein (2007), Art. 4, Rn. 36;

Drosdzol/Schmitz (2007), Art. 6, Rn. 7; Littwin/Schöne, Rn. 223.

10 Vgl. Uechtritz/Otting (2005), S. 1111; Littwin/Schöne (2006), Rn 223.

11 Vgl. www.ppp-projektdatenbank.de sowie www.ppp-plattform.de, Stand Dezember 2009.

12 Vgl. Christen (2008), S. 22. Dabei ist allerdings zu beachten, dass zwischen den einzel-nen Projekten starke Schwankungen bestehen. So liegen laut einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (DIFU) die Effizienzvorteile von 30 ausgewählten PPP-Projekten im Korridor zwischen 3 % bis 19 %; vgl. DIFU (2008b), S. 11.

13 Vgl. Knop (2009), S. 3.

10

damit bei ca. 4,5 %.¹⁴ Der überwiegende Teil der PPP-Projekte (im öffentlichen Hochbau) wird dabei auf kommunaler Ebene realisiert.¹⁵

Abbildung 2-1: In Deutschland vergebene PPP-Projekte und PPP-Projekte in Vorbereitung

[Quelle: Die Deutsche Bauindustrie (2009); Stand: Dezember 2009]

Schätzungen zufolge sind derzeit weitere PPP-Projekte mit einem Investi-tionsvolumen von hochgerechnet über 8 Milliarden Euro in der Vorbereitung bzw. 21 Projekte befinden sich schon in der Ausschreibung.¹⁶ Somit kann festgestellt werden, dass PPPs in Deutschland dem internationalen Trend fol-gend auf dem Vormarsch sind.¹⁷

Trotz dieser Zahlen muss festgehalten werden, dass auch die PPP-Projekte von der weltweiten Finanzkrise erfasst wurden. Dafür scheinen vor allem Probleme

14 Vgl. Christen (2008), S. 21.

15 Vgl. Gatzer (2007), S. 4.

16 Vgl. Knop (2009), S. 3; www.ppp-projektdatenbank.de, Stand Dezember 2009.

17 Vgl. bspw. die Studie des BMWA (2004).

11 der Finanzierung in Form von Liquiditätsknappheit am Kapitalmarkt verant-wortlich zu sein.¹⁸ Zudem haben sich die Finanzierungskonditionen der privaten Auftragnehmer trotz niedriger Zinssätze verschlechtert, zusätzlich wird von den Kreditinstituten eine tendenziell hohe Eigenkapitaldecke von Projektgesellschaf-ten erwartet. Lediglich die Forfaitierung mit Einredeverzicht als Finanzierungs-variante bietet sich nach wie vor an. Auch der Investitionsschub, der von den beiden Konjunkturpaketen erwartet wird, scheint am PPP-Markt vorbeizugehen.

Als Grund hierfür sind vor allem die im Vergleich zur Eigenrealisierung längere Vorlaufzeit von PPPs sowie Unsicherheiten über Eignung und Einbindungen der Mittel aus dem Konjunkturpaket II in PPP-Projekte zu nennen. Die Auswirkun-gen der Finanzkrise auf den PPP-Markt werden jedoch als nur temporär erwar-tet.¹⁹ Zudem veröffentlichte das BMF jüngst ein Schreiben, das darstellt, wie die aus dem Konjunkturpaket II bereitgestellten Mittel auch für PPP-Projekte einge-setzt werden können.²⁰

2.1.3 PPP-Perspektiven in Deutschland

Im Vergleich zu anderen europäischen Staaten hat die Zahl der PPP-Projekte in Deutschland nach Ansicht ihrer Befürworter noch erhebliches Steigerungspoten-zial.²¹ Deutschland wird im internationalen Kontext in Bezug auf PPP als „Spät-entwickler“ angesehen.²² Soll daher der Anteil der PPP-Projekte an den öffent-lichen Investitionen auf ein international erreichtes Niveau von 10 % bis 15 % ansteigen, so erscheinen weitere Anstrengungen nötig.²³ Der Durchbruch der PPP-Projekte wird daher noch nicht gesehen, vielmehr befindet sich Deutsch-land erst an der Schwelle zum Übergang in einen dynamisch wachsenden PPP Markt, in dem PPP eine gleichberechtigte Alternative zu einer konventionellen öffentlichen Beschaffung in dafür geeigneten Märkten darstellt. Daher soll der bundeseinheitliche Rechtsrahmen für PPP-Projekte weiter entwickelt werden, um einer Zersplitterung untergesetzlicher Rahmenbedingungen entgegenzuwir-ken. Ziel ist, eine möglichst vertragsmodellneutrale und lebenszyklusorientierte Ausgestaltung von PPPs zu ermöglichen und somit einen echten Wettbewerb der Beschaffungsvarianten zu gestatten.²⁴

Zur Umsetzung soll eine zweite Auflage des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes er-folgen, das sog. „ÖPP-Vereinfachungsgesetz“. Dieses soll verschiedene Aspekte

18 Vgl. Jakobs (2009), S. 1.

19 Vgl. Jakobs (2009), S. 1.

20 Vgl. BMF (2009).

21 Vgl. Kloppenburg (2008), S. 9.

22 Vgl. Alfen/Fischer (2006), S. 6.

23 So auch BMVBS (2007), S. 31 f.

24 Vgl. BMVBS (2007), S. 23.

12

aufgreifen, so bspw. die im Zusammenhang mit PPP-Projekten bestehende Um-satzsteuerproblematik, die in einem Modellversuch ausgeglichen werden soll.

Daneben soll auch eine Änderung der Bundeshaushaltsordnung (BHO) erfolgen.

So wird vorgeschlagen, § 7 Abs. 1 BHO insofern zu ändern, als dass dort PPP als gleichwertige Beschaffungsalternative etabliert wird, womit zukünftig PPP als Realisierungsvariante der öffentlichen Leistung viel öfter zu prüfen wäre, als dies heute der Fall ist. Sofern die nach § 7 Abs. 2 BHO durchzuführende Wirt-schaftlichkeitsuntersuchung ergibt, dass ein privater Anbieter staatliche Aufga-ben oder Tätigkeiten eAufga-benso gut oder besser als die öffentliche Hand erbringen kann, soll er entsprechend damit beauftragt werden.²⁵

Von der Bauindustrie deutlich kritisiert wurde die Verabschiedung des Gesetzes zur Modernisierung des Vergaberechts. Dieses sieht zur Förderung des Mittel-standes vor, dass PPP-Projekte zukünftig dem Zwang zur Vergabe in Fach- und Teillosen unterstehen. Durch die Aufspaltung wird die Gefahr gesehen, dass die zu erzielenden Effizienzgewinne gegenüber einer Einzelvergabe schrumpfen.²⁶ Der am meisten diskutierte Schritt zur weiteren Verbreitung und Förderung der PPPs in Deutschland war allerdings die Gründung der Gesellschaft „ÖPP Deutschland AG“. Diese auch „Partnerschaften Deutschland“ genannte Institu-tion soll zum einen öffentlichen Auftraggebern Beratungsleistungen bieten und ihnen zeigen, wie private Unternehmen bei öffentlichen Beschaffungen einzu-beziehen sind.

27

An der Partnerschaften Deutschland - jetzt ÖPP Deutschland AG - gab es bereits früh zum Teil deutliche Kritik.

Zum anderen soll sie aus den gesammelten Projekterfahrungen Standards für die Beteiligung Privater an lebenszyklusorientierten Projekten zur Errichtung und zum Betrieb öffentlicher Infrastruktur entwickeln und somit Grundlagenarbeit auf dem Gebiet PPP leisten. Sie soll dabei auf allen für PPP relevanten und in Frage kommenden Sektoren aktiv werden.

28

25 Vgl. BT-Drucks. 16/12283.

So wird aufgrund der Eigenschaft eines ge-mischtwirtschaftlichen Unternehmens unter Beteiligung der privaten PPP Inte-ressensgruppen die Neutralität der Gesellschaft in Frage gestellt. Kritisch wird dies insbesondere im Hinblick auf Ausschreibungen gesehen, an denen sich pri-vate Unternehmen beteiligen, die auch an der ÖPP Deutschland AG Anteile tra-gen und diese vorher bei betreffendem Projekt Beratungsleistuntra-gen erbracht hat.

Weitere Kritikpunkte sind daneben die Einbindung der Privaten in die zu leis-tenden legislativen Gestaltungsaufgaben, eine Bevormundung öffentlicher

In-26 Vgl. Die Deutsche Bauindustrie (2008).

27 Vgl. BMF (2008b), S. 53.

28 Vgl. zum Folgenden Schäfer (2008), S. 15.

13 stanzen sowie ein erhöhter Bürokratieaufwand. Die Privatwirtschaft befürchtet darüber hinaus Verdrängungseffekte durch die Partnerschaften Deutschland, ins-besondere im Bereich der Beratungsleistungen.²⁹

2.2 Charakteristik einer PPP und Definition im Sinne dieser Arbeit