Verfasser: Markus Geissmann, BFE
Datum: 17. August 2012
Kurzbeschrieb
Der im Rahmen der Energiestrategie 2050 angestrebte Ausbau der Stromproduktion aus er-neuerbaren Energien, kann - insbesondere bei Wind- und Wasserkraft und in etwas geringerem Masse auch bei Biomasse- und Geothermieanlagen – bedeutende Auswirkungen auf den Raum und die Nutzungen des Raums haben. Mit den folgenden Massnahmen auf Bundesebe-ne sollen die für die Nutzung der erBundesebe-neuerbaren EBundesebe-nergien benötigten Gebiete gesichert und Inte-ressenkonflikte wenn möglich entschärft werden:
• Unter Koordination des Bundes erarbeiten die Kantone eine gesamtschweizerische Pla-nung für den Ausbau der erneuerbaren Energien (M16.1),
• Verpflichtung der Kantone zur Bezeichnung und Sicherung von Gebieten für Produktion, Transport und Speicherung von erneuerbarer Energie in ihren Richtplänen (M16.2),
• Verpflichtung der Kantone zur Konkretisierung der Richtplaninhalte in Nutzungsplänen, insbesondere bei der Wind- und Wasserkraft (M16.3).
Ergänzend sollen im Rahmen von EnergieSchweiz (vgl. G23) Empfehlungen an die Kantone erarbeitet werden, die die Erhöhung der Qualität und die Vereinheitlichung der kantonalen Richtplanung im Bereich erneuerbare Energien betreffen.
Die Massnahmen dienen der Entschärfung von Nutzungskonflikten zwischen der Produktion erneuerbarer Energien und anderen Nutzungen des Raums und damit indirekt der Beschleuni-gung der BewilliBeschleuni-gungsverfahren und der Erhöhung der Planungs- und Investitionssicherheit. Sie sollen weiter dazu dienen, die für den - in der Energiestrategie 2050 vorgesehenen – Ausbau der erneuerbaren Energien notwendigen Flächen und Gewässerstrecken zu sichern und die Realisierung dieser Anlagen mit dem Instrument der Nutzungsplanung voranzutreiben.
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1 Ausgangslage
Gegenüber dem heutigen Stand wird im Rahmen der Energiestrategie 2050 für alle erneuerba-ren Energien ein massiver Zubau von Anlagen vorgesehen. Vor allem bei Windenergie und Kleinwasserkraft, in geringerem Masse bei Biomasse und Geothermieanlagen, wird dies zu Zielkonflikten führen: Der Schutz von Natur und Landschaft muss gegen die zusätzliche Pro-duktion von erneuerbarer Energie abgewogen werden. Damit diese oft schwierige und langwie-rige Interessenabwägung nicht bei jedem einzelnen Projekt neu durchgeführt werden muss, sollen Gebiete bezeichnet werden, in den der Bau von Anlagen zur Produktion von erneuerba-rer Energie Vorrang hat.
Heute geschieht dies in den kantonalen (z.T. regionalen) Richtplänen. Dabei zeigen sich fol-gende Probleme:
1. Es existieren zahlreiche Interessenkonflikte, vor allem mit dem Schutz von Natur und Landschaft. Die zahlreichen Schutzgebiete und ihre Pufferzonen schränken die möglichen Standorte für Anlagen stark ein.
2. Die Methodik und die Qualität der Gebietsausscheidungen in den kantonalen Richtplänen sind unterschiedlich.
3. Der kantonale Richtplan ist nur für die Behörden verbindlich. Projekte innerhalb der be-zeichneten Gebiete können von Privaten und einspracheberechtigten Organisationen ebenso angefochten werden, wie Projekte an einem beliebigen Standort. Es macht für ei-nen Projektträger kaum eiei-nen Unterschied, ob er ein Projekt innerhalb oder ausserhalb der bezeichneten Gebiete plant, die Schwierigkeiten und Risiken sind dieselben.
4. Die Kantone sind heute nicht verpflichtet, Gebiete zur Nutzung von erneuerbaren Energien zu bezeichnen, auch wenn im Kanton dafür ein Potenzial vorhanden ist. Die kantonalen Richtpläne sollten zukünftig genügend Gebiete ausweisen, damit die Ziele der Energiestra-tegie 2050 erreicht werden können.
5. Heute wird das (Raum-) Planungsverfahren für Anlagen in der Regel dreistufig durchge-führt: 1. Richtplanung, 2. Nutzungsplanung, 3. Baubewilligung. Das Nutzungsplanungs- und das Baubewilligungsverfahren liegen in den meisten Kantonen in der Hoheit der Ge-meinden. Diese sind nicht verpflichtet, die Nutzungsplanung durchzuführen und können so Standorte blockieren, obwohl diese bereits im kantonalen Richtplan festgelegt sind.
Die Bezeichnung von Vorranggebieten zur Nutzung erneuerbarer Energie ist notwendig, damit die Energieproduktionsziele der Energiestrategie 2050 erreicht werden können, sie erhöhen aber auch die Planungs- und Investitionssicherheit und Verringern damit die ‚sunk costs‘ für nicht realisierte Projekte.
Die Planungshoheit für Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien liegt heute bei den Kanto-nen. Der Spielraum für verpflichtende Massnahmen auf Bundesebene ist daher stark einge-schränkt.
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2 Massnahmen
2.1 Ziele und Stossrichtungen
Gebiete zur Nutzung erneuerbarer Energien sollen erstens bezeichnet und gesichert und zwei-tens Konflikte mit konkurrierenden Nutzungen möglichst vermieden werden. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die für die Erreichung der Ziele der Energiestrategie 2050 not-wendigen Flächen für die erneuerbaren Energien gesichert werden und in Kombination mit G15 die Planungs- und Bewilligungsverfahren beschleunigt werden.
Für die Gebietsausscheidung für Anlagen zur Stromproduktion aus erneuerbaren Energien werden folgende Stossrichtungen verfolgt:
• Im Rahmen der Energiestrategie 2050 soll primär der auf Bundesebene bestehende Hand-lungsspielraum für Gesetzesänderungen ausgeschöpft werden (vgl. Abschnitt 2.2).
• Im Rahmen von EnergieSchweiz (G23) werden Vorschläge und Empfehlungen erarbeitet, welche keine Gesetzesänderungen auf Bundesebene bedingen und die sich in erster Linie an die Kantone richten.1
2.2 Beschreibung der Massnahmen
Gebietsausscheidungen für Anlagen zur Produktion von Strom aus erneuerbaren Energien sollen durch folgende Massnahmen (bzw. Gesetzesänderungen) auf Bundesebene gesichert werden:2
M16.1 Gesamtschweizerische Planung für den Ausbau der erneuerbaren Energien Die Kantone werden verpflichtet, unter Koordination des Bundes mit einer gesamtschweizeri-schen Planung aufzuzeigen, welche Gebiete und Gewässerstrecken sich für die Nutzung er-neuerbarer Energien eignen. Ebenso können sie Gebiete und Gewässerstrecken bezeichnen, welche von dieser Nutzung freizuhalten sind.
M16.2 Verpflichtung der Kantone zur Bezeichnung und Sicherung von Gebieten für Pro-duktion, Transport und Speicherung von erneuerbarer Energie in ihren Richtplänen Die Kantone werden verpflichtet, die für Produktion, Transport und Speicherung von erneuerba-ren Energien geeigneten Gebiete in iherneuerba-ren Richtplänen verbindlich zu bezeichnen und auch auf-zuzeigen, wie diese zu sichern sind.
M16.3 Verpflichtung der Kantone zur Konkretisierung der Richtplaninhalte in Nutzungs-plänen
Die Kantone werden angehalten, die in ihren Richtplänen gemachten Festlegungen - insbeson-dere für die Wind- und die Wasserkraft – in Nutzungsplänen zu konkretisieren.
1 Die Vorschläge werden im Abschnitt 2.4 (Querbezüge) erwähnt und im Anhang 2 ausführlicher dargestellt.
2 Die im Rahmen der Energiestrategie 2050 nicht weiter zu verfolgenden Massnahmen auf Bundesebene sind im An-hang 1 aufgeführt.
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2.3 Wirkungen
Nachfolgend werden der Entwicklungsstand und die erwarteten Wirkungen je Massnahme be-schrieben (vgl. Tabelle 1):
Massnahmen Entwicklungsstand und erwartete Wirkungen M16.1
Gesamtschwei-zerische Planung für den Ausbau der erneu-erbaren Energien
Unter Koordination des Bundes erarbeiten die Kantone eine gesamtschweizerische Planung des Ausbaus der erneuerbaren Energien mit Blick auf die Erreichung der Ausbauziele der Energiestrategie 2050. Dabei sollen die vorhandenen Potenziale genutzt werden und gleichzeitig Gebiete von der Nutzung durch erneuerbare Ener-gien ausgeschlossen werden können.
Die Gesamt-Planung soll den Entwicklungsstand der aktuellen kantonalen Planungen und die allenfalls für die Erreichung der Ausbauziele zusätzlich notwendigen Ge-bietsausscheidungen aufzeigen. Sie dient als Grundlage für die kantonale Richtpla-nung im Bereich erneuerbare Energien.
M16.2 Verpflichtung der Kantone zur Be-zeichnung und Siche-rung von Gebieten für Produktion, Transport und Speicherung von erneuerbarer Energie in ihren Richtplänen
Das RPG macht in seiner aktuellen Fassung keine Vorgaben über die Behandlung der erneuerbaren Energien im kantonalen Richtplan. Zahlreiche Kantone berücksich-tigen die erneuerbaren Energien in ihren Richtplänen bereits, jedoch in unterschiedli-cher Art und Tiefe.
Neu sollen die Kantone im revidierten RPG dazu verpflichtet werden, die für Produkti-on, Transport und Speicherung von erneuerbaren Energien notwendigen Gebiete zu bezeichnen und zu sichern.
Mit dieser Massnahme wird der Stellenwert der erneuerbaren Energien im kantonalen Richtplan erhöht.
Richtplaninhalte sind verbindlich für Behörden jedoch nicht für Grundeigentümer. Erst die Konkretisierung eines Vorhabens in einem Nutzungsplan ist auch für die betroffe-nen Grundeigentümer verbindlich. In den meisten Kantobetroffe-nen ist die Nutzungsplanung Sache der Gemeinden. Bei kontroversen Projekten kommt es immer wieder vor, dass die betroffenen Gemeindebehörden die Erarbeitung eines Nutzungsplanes verzögern oder verweigern.
Mit der vorgeschlagenen Massnahme werden die Kantone angehalten, die Richtplan-inhalten – insbesondere für die Wind- und Wasserkraft – in Nutzungsplänen zu kon-kretisieren und dies möglichst frühzeitig zu tun.
Tabelle 1
2.4 Querbezüge
Ergänzend zu den aufgeführten Massnahmen ist im Rahmen von EnergieSchweiz (G23) vorge-sehen, Empfehlungen an die Kantone zu erarbeiten, welche zum Ziel haben, die Qualität der kantonalen Richtplanung weiter zu erhöhen und die Methodik und die Kriterien bei der Erarbei-tung der kantonalen Richtplanung im Bereich erneuerbare Energien weiter zu vereinheitlichen.3 Dabei stehen im Vordergrund
• der Einbezug aller Interessengruppen und die sorgfältige Interessenabwägung. Insbeson-dere sind die betroffenen Gemeinden in den Prozess einzubeziehen, da sie mit dem In-strument der Nutzungsplanung die Richtplanung konkretisieren.
• die aktive Gestaltung der Landschaft
3 Die Empfehlungen an die Kantone sowie die erwarteten Wirkungen sind im Anhang 2 dargestellt.
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3 Umsetzung
3.1 Zuständigkeiten und Organisation
Die Zuständigkeiten und die Organisation der Umsetzung sind in nachfolgender Tabelle be-schrieben.
Massnahmen Zuständigkeiten und Organisation M16.1
Gesamtschwei-zerische Planung für den Ausbau der erneu-erbaren Energien
Die Zuständigkeit für die Erarbeitung der Planung liegt bei den Kantonen. Der Bund übernimmt die Koordination der Arbeiten. Insbesondere führt der die Resultate der kantonalen Planungen in einer Gesamtplanung zusammen. Der Bund prüft, ob die Ausbauziele für die erneuerbaren Energien mit den in der Gesamtplanung ausgewie-senen Gebieten erreicht werden können.
Liegen drei Jahre nach in Kraft treten der entsprechenden Vorschrift, keine Ergebnis-se vor, die den Ausbauzielen genügend Rechnung tragen, so übernimmt der Bund die Planung.
M16.2 Verpflichtung der Kantone zur Be-zeichnung und Siche-rung von Gebieten für Produktion, Transport und Speicherung von erneuerbarer Energie in ihren Richtplänen
Die Zuständigkeit für die Umsetzung dieser Massnahme liegt bei den Kantonen. An-passungen der kantonalen Richtpläne werden vom ARE geprüft und vom Bundesrat genehmigt. Im Rahmen dieser Prüfung wird das ARE den Stand der Umsetzung die-ser Massnahme feststellen und bei Nichterfüllung eine Frist zur Nachbesdie-serung set-zen.
Die Zuständigkeit für die Umsetzung dieser Massnahme liegt bei den Kantonen.
Tabelle 2
3.2 Vollzugsaufwand
Werden alle drei Massnahmen umgesetzt, würde dies auf Bundesebene zu Einmalkosten von geschätzten 0.3–1.0 Mio CHF (M16.1) sowie zu 0.5 zusätzlichen Stellen (M16.1 und M16.2) führen.
Werden alle drei Massnahmen umgesetzt, würde dies auf Kantonsebene zu finanziellem und personellem Mehraufwand führen. Dessen Umfang ist schwierig abzuschätzen; die Vorausset-zungen in den Kantonen sind sehr unterschiedlich.
3.3 Allfällige Umsetzungsschwierigkeiten
Die Erarbeitung einer Gesamtplanung stellt eine Herausforderung für die Zusammenarbeit zwi-schen Bund und Kantonen dar: Die Raumplanung ist eine klare Domäne der Kantone. Neu will der Bund im Bereich erneuerbare Energien Vorgaben an die Kantone machen und diese bei Nichterfüllung mit einer eigenen Planung durchsetzen.
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4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen
4.1 Volkswirtschaftliche Wirkung der Massnahme
Von keiner der drei Untermassnahmen ist eine erhebliche volkswirtschaftliche Umverteilung zu erwarten. Alle Untermassnahmen zielen auf eine verbindlichere und einheitlichere Festlegung von Schutz- und Nutzgebieten hin, jedoch ohne Erhebung von zusätzlichen Abgaben oder Aus-bezahlung grösserer Förderbeiträge. Der Abbau von Hemmnissen beim Bau von Anlagen für erneuerbare Stromerzeugung führt zu tieferen Transaktionskosten und ist somit auch aus volkswirtschaftlicher Sicht zu begrüssen.
4.2 Volkswirtschaftliche Kostenabschätzung
Die direkten Kostenfolgen sind im Kapitel 3 (Vollzug) abgeschätzt. Demnach entstehen in der Summe beim Bund in den nächsten Jahren bei Umsetzung der drei Untermassnahmen Einmal-kosten von 300–1‘000 kCHF sowie zusätzliche 0.5 Stellen. Bei den Kantonen entstehen zusätz-liche Erarbeitungs- und Vollzugskosten.
Indirekt ist zu erwarten, dass die Projektkosten sinken, da Bewilligungen einheitlicher und schneller erteilt werden. Wenn verbindliche Richtpläne vorhanden sind, können sich Projekt-entwickler auf Nutzgebiete konzentrieren und so ‚sunk costs‘ für abgewiesene Projekte vermei-den.
Der schnellere Zubau von Anlagen zur erneuerbaren Stromproduktion erhöht das Stromange-bot und hat dadurch im Prinzip einen dämpfenden Effekt auf die Strompreise. Eine Quantifizie-rung dieser Punkte ist jedoch sehr schwierig und somit eine abschliessende Bewertung der Wirtschaftlichkeit der Massnahme. Prinzipiell sollte diese aber positiv zu sehen sein, v.a. wegen dem vor dem Hintergrund der Energiestrategie 2050 wichtigen Beschleunigungseffekt.
4.3 Auswirkungen auf Versorgungssicherheit und Umwelt
Durch den vereinfachten und schnelleren Zubau von Kraftwerksanlagen erhöht sich die Versor-gungssicherheit.
Durch die einheitlichere und verbindlichere Unterscheidung zwischen Nutz- und Schutzzonen können auch die Schutzansprüche der Umwelt besser berücksichtigt werden.
5 Rechtliche Voraussetzungen
Zur Umsetzung der Massnahmen sind Gesetzesänderungen erforderlich (EnG, RPG).
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Anhang 1: Nicht weiter zu verfolgende Massnahmen
Die nachfolgenden Massnahmen wurden auf ihre Wirksamkeit und Umsetzbarkeit hin geprüft.
Es wurde aus den nachstehend genannten Gründen entschieden, diese Massnahmen im Rah-men der Energiestrategie 2050 nicht weiter zu verfolgen.
Massnahmen Gründe, weshalb die Massnahmen im Rahmen der Energiestrategie 2050 nicht weiter verfolgt werden
Erhöhung der Verbind-lichkeit der kantonalen Richtplanung
Im Rahmen der 2. Teilrevision des RPG liess die AG Koordination Raumplanung und Umweltschutz ein Rechtsgutachten erarbeiten, welches unter anderem prüft:
Möglichkeiten einer erhöhten, über den Kreis der Behörden gemäss Art. 9 RPG hinausgehenden Verbindlichkeit von Richtplänen:
• sachlich: in Bezug auf den Richtplan als Ganzes bzw. in Bezug auf einzelne Planungsgegenstände
• personell: in Bezug auf bestimmte Adressatenkreise (nach Art. 12 NHG und Art.
55 USG beschwerdeberechtigte Schutzorganisationen, potenzielle Nutzer künf-tiger Anlagen und Bauvorhaben) oder in Bezug auf die Allgemeinheit (Grundei-gentümerverbindlichkeit).
Das Gutachten kommt zum Schluss, dass eine Erhöhung bzw. Ausdehnung der Verbindlichkeit des kantonalen Richtplans grosse Schwierigkeiten mit sich bringen würde. Die Massnahme wird aus diesem Grund nicht weiter verfolgt.
Umkehr der Beweislast Anlagen zur Nutzung von erneuerbaren Energien gelten grundsätzlich als am Standort geeignet („standortgebunden“ ?). Behörden bzw. Organisationen oder Private haben zu zeigen, dass eine geplante Anlage am Standort nicht geeignet ist.
Diese Umkehr der Beweislast würde allenfalls nur gelten, so lange der Kanton keine oder zu wenige Vorranggebiete bezeichnet hat.
Die Massnahme wird in der Diskussion mit dem ARE als nicht zielführend beurteilt und wirft zahlreiche rechtliche Fragen auf. Die Massnahme wird aus diesem Grund nicht weiter verfolgt.
Planung der Standort-gebiete für EE-Anlagen in Bundeskompetenz
Die Erarbeitung von Sachplänen für einzelne Technologiebereiche oder für alle Anlagen zur Nutzung von erneuerbaren Energien wurde verschiedentlich in parla-mentarischen Vorstössen (z.B. 10.3534 Ip Flury Sachplan Windenergie; 10.3558 Mo Bourgeois Nationaler Richtplan für Geothermie und Windenergie) gefordert.
Das BFE erachtet diese Stossrichtung aus folgenden Gründen als nicht zielführend:
• die Standortplanung von EE-Anlagen liegt unter den heutigen Regelungen in der Kompetenz der Kantone. Ein Sachplan würde diese Kompetenz stark ein-schränken und voraussetzen, dass die Kantone mit dieser Neuregelung einver-standen wären.
• Die Erarbeitung eines Sachplans Erneuerbare Energien – insbesondere die Festlegung der geeigneten Standorte – ist ein aufwändiger, heikler und langwie-riger Prozess. Bis zur Verabschiedung eines Sachplans durch den Bundesrat dürften mehrere Jahre vergehen. Da es nicht sinnvoll wäre, Planung und Bau von EE-Anlagen in dieser Zeit zu sistieren, könnte ein derartiger Sachplan erst in Kraft treten, wenn die erste Planungs- und Bauphase bereits beendet wäre.
Tabelle 3
003914513 8/9
Anhang 2: Empfehlungen an die Kantone und weitere Massnahmen im Rahmen von EnergieSchweiz
Massnahmen Kurzbeschrieb Entwicklungsstand und erwartete Wirkungen
Empfehlungen zu Massnahmen, die voraussichtlich keine neuen Vorschriften erfordern Erhöhung der Qualität und
Vereinheitlichung der kan-tonalen Richtplanung im Bereich erneuerbare Ener-gien
Bund, Kantone und Fachverbände erarbeiten gemeinsam Richtlinien zur Methodik und zu den Kriterien bei der Gebietsausscheidung für EE-Anlagen.
Dabei stehen Im Vordergrund
• der Einbezug aller Interessengruppen und die sorgfältige Interessenab-wägung. Insbesondere sind die betroffenen Gemeinden in den Prozess einzubeziehen, da sie mit dem Instrument der Nutzungsplanung die Richtplanung konkretisieren.
• die aktive Gestaltung der Landschaft
Punktuell bestehen bereits Grundlagen zur Methodik und zu den Kriterien für die Gebietsausscheidung für EE-Anlagen. Diese sind aber von Kanton zu Kanton unterschiedlich, teilweise sogar regional unterschiedlich.
Eine breit abgestimmte, einheitliche Methodik zur Bestimmung von Standortgebieten und deren Verträglichkeit mit anderen Raumnutzungen, führt zu einer Verminderung der Konflikte und zur Erhöhung der Pla-nungs- und Investitionssicherheit für EE-Anlagen.
Tabelle 4
003914513 9/9
Literatur
Bundesrat 2012: Erste Massnahmen Energiestrategie 2050, Faktenblatt 1, Bern.
003916356 1/10
Stratégie énergétique 2050: premier paquet de mesures