En Colombia existe una larga tradición de adopción de mecanismos judiciales y de JT frente a grupos armados ilegales. Estas medidas han incluido desde perdones absolutos en forma de amnistías e indultos, pasando por perdones condicionados, a procesos de desarme y desmovilización, hasta acciones de rendición de cuentas que buscan generar equilibrios entre justicia y paz bajo una lógica de JT.
Procesos de negociación anteriores: Amnistías e indultos, impunidad total
Desde el surgimiento de la República hasta hoy, Colombia se ha visto envuelta en sucesivos conflictos entre diferentes sectores sociales (partidos, grupos guerrilleros, grupos paramilitares, grupos narcotraficantes) que han resultado en la promulgación de nuevas disposiciones constitucionales creadas a partir de negociaciones como mecanismos para superar las hostilidades
378 Oettler, Anika, “Encounters with History: Dealing with the “Present Past”, en: Guatemala. European Review of Latin American and Caribbean Studies, nº 81, October 2006, p. 8.
379 Ceballos Medina, Marcela, “La Comisión de Esclarecimiento Histórico de Guatemala (CEH)”, en: Comisiones de la verdad. Guatemala, El Salvador, Sudáfrica. Perspectivas para Colombia, 2009., pp. 73-77.
380 Quinn, Joanna y Freeman, Mark, “Lessons Learned: Practical Lessons Gleaned from inside the Truth Commissions of Guatemala and South Africa”, en: Human Rights Quarterly, vol. 25, N.4, 2003, pp. 1117–1149.
pero que a su vez han sido el motivo para la agudización de las diferencias y el comienzo de más confrontaciones, ciclo que se ha repetido varias veces381. Así entonces, según Gonzalo Sánchez, tras el final de un periodo violento, ante la necesidad de garantizar la estabilidad social y política, y dada la incapacidad del Estado, que quedaba debilitado, para ejercer una acción penal efectiva sobre los responsable de delitos y crímenes, se empezó a recurrir a medidas como la incorporación de los ejércitos derrotados a los vencedores así como a figuras jurídicas de perdón y olvido382 como la amnistías y los indultos383. Esto, según Camilo Bernal, de alguna forma buscaba marcar el inicio de un nuevo pacto social y político como si la guerra nunca hubiera sucedido384.
Bernal plantea que una muestra clara de esta lógica es el uso sistemático de estos instrumentos en el país durante el siglo XIX y la mayor parte del siglo XX, agolpando en total cerca de 25 amnistías y 63 indultos otorgados385. De acuerdo a Humberto de La Calle, un número significativo de esas medidas fueron dictadas durante los gobiernos de Pedro de Alcántara Herrán (1841-1845) y Tomás Cipriano de Mosquera (1845-1867), bajo modalidades como el perdón clásico por delitos políticos (rebelión, sedición y asonada) y conexos distintos a actos de ferocidad y barbarie; perdón para delitos políticos y comunes; perdón para delitos comunes; y perdón para agentes del Estado que hubieran incurrido en excesos386.
En el siglo XX esta tradición se mantuvo y tendió a acentuarse con el agravante de que su otorgamiento empezó a condicionarse a la desmovilización de los movimientos insurrectos en el marco de procesos de negociación política387. El primer gran ejemplo fue el Decreto 1823 de 1954, promulgado por el General Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) para conceder amnistías a los miembros de las guerrillas liberales que se levantaron en contra del Establecimiento después del
“bogotazo” (9 de abril de 1948) en las zonas rurales del país y a los miembros de la fuerza pública involucrados en las acciones armadas que tuvieron lugar en el marco de “La Violencia”388. Como resultado de la medida y sin que hubiera mediado una negociación de paz, según Álvaro Villarraga, se consiguió que se desmovilizaran y desarmaran cerca de 6.500 guerrilleros liberales en los Llanos, Tolima, Cundinamarca, el Eje Cafetero, Magdalena Medio, Santander y Antioquia389. El Decreto establecía que la amnistía se entregaba particularmente a guerrilleros por delitos políticos, es decir aquellos cometidos por colombianos cuyo móvil hubiera sido el ataque al gobierno (…)390.
381 Bernal Sarmiento, Camilo Ernesto, “Excepcionalidad permanente: un ensayo de comprensión histórica de la justicia penal de excepción y la justicia transicional en Colombia”, en: en: Uprimny Yepes, Rodrigo (et al), ¿Justicia Transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para Colombia. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad.
Colección ensayos y protestas, 2006, p. 114.
382 Sánchez, Gonzalo, “Guerras, Memorias e Historia”. Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), 2003, PP. 35-36.
383 De acuerdo a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU (OHCHR), las amnistías se definen como la posibilidad de impedir el enjuiciamiento legal o acciones civiles emprendidas en contra de personas respecto de una conducta criminal, así como la anulación retrospectiva de la responsabilidad determinada. En cuanto al indulto establece que es un acto oficial que exime a un condenado o un grupo de condenados de la aplicación de la pena total o parcialmente. Según la legislación vigente en Colombia la facultad de otorgar amnistía descansa en el Congreso de la República mientras que los indultos solo pueden ser otorgados por el Presidente de la República con arreglo a la ley.
384 Ibíd., p. 115.
385 Ibíd.
386 De la Calle Lombana, Humberto, 2009, Op Cit., p. 89.
387 Bernal Sarmiento, Camilo Ernesto, 2006, Op Cit., p. 118.
388 Villarraga, Álvaro, “La Reinserción en Colombia. Experiencias, Crisis humanitarias y política pública”. Fundación Cultura Democrática (FUCUDE) y Asociación de Constructores de Paz (ASOPROPAZ), 2006, p. 20.
389 Ibíd.
390 Bernal Sarmiento, Camilo Ernesto, 2006, Op Cit., p. 119.
El alcance de esta amnistía en cierto modo fue limitado porque los líderes de las estructuras que se acogieron a ella no contaron con todas las garantías y fueron asesinados, y porque hubo un sector de esas guerrillas, conformado por las facciones de corte comunista que se replegó en autodefensas campesinas sin aceptar la amnistía para formar lo que hoy son las FARC391, principal actor armado del conflicto que persiste en la actualidad.
El segundo ejemplo tuvo lugar con ocasión de la promulgación de los Decretos 0328 y 2582 de 1958, o Ley de Amnistía, durante el segundo mandato de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), primer presidente del Frente Nacional. Luego de las desmovilizaciones de las guerrillas liberales se generó una ola “bandolerista” que derivó en graves abusos en contra de la población campesina y en consecuencia en el escalamiento de la violencia a lo que Lleras respondió con la decisión de conceder amnistías e indultos a los guerrilleros por delitos políticos para propiciar su desmovilización. Estas medidas adquirieron la forma de suspensión de la pena o del proceso penal en Caldas, Cauca, Huila, Tolima y Valle del Cauca)392.
Según Sven Schuster, el objetivo de los dos partidos dominantes (Liberal y Conservador), además de parar la violencia, consistió en borrar su propia culpa de la memoria histórica, al hacer creer que solo las guerrillas eran culpables y que por lo tanto cualquier medida de perdón y olvido debía estar dirigido únicamente a esas bandas “políticas”393. En palabras de Villarraga, el Frente Nacional buscó imponer una terapia de olvido histórico sin reconocimiento ni referencia a los hechos sucedidos ni a los responsables. Es decir se buscó la reconciliación imponiendo el perdón sobre la base de la impunidad total394.
Al igual que como ocurrió con las amnistías e indultos dictados durante el régimen militar de Pinilla, estas medidas tampoco funcionaron bien en la práctica porque el único requisito para acceder a sus beneficios, además de haber cometido delitos políticos, era acudir a la oficina del gobernador respectivo a pedir la suspensión de la pena por cualquier crimen (político) ocurrido antes de 1959. Esa falta de control en el proceso de concesión creó un incentivo perverso ya que fue aprovechado por muchos victimarios que se hicieron pasar por militantes de alguno de los partidos políticos para poder beneficiarse395.
A eso se sumó que los decretos fueron utilizados como herramientas clientelistas para recompensar lealtades comprobadas durante la guerra, lo cual ayudó para que se crearan resentimientos entre los seguidores del partido opuesto396. Schuster cree que los decretos lejos de coadyuvar a la paz y a la reconciliación, constituyeron una barrera en la medida en que no buscaron resarcir los daños sufridos por las víctimas durante La Violencia a través de reparaciones, expresiones de verdad sobre lo sucedido, trabajos de memoria y rehabilitación. Prueba de ese fracaso sería el recrudecimiento de la violencia a mediados de los sesenta con la explosión de un conflicto con tintes más ideológicos bajo la influencia de la Revolución cubana y la aparición de las FARC, el ELN y el EPL397.
El fracaso de las medidas para incentivar la desmovilización de los grupos guerrilleros, el fortalecimiento armado y territorial de esos grupos, especialmente en las áreas rurales, y la
391 Ibíd.
392 Ibíd.
393 Shuster, Sven, “Las políticas de la historia en Colombia: el primer gobierno del Frente Nacional y el problema de la Violencia (1958-1962)”, en: Revista Iberoamericana IX, N.36, 2009, p. 21.
394 Villarraga, Álvaro, 2006, Op Cit., p. 22.
395 Shuster, Sven, 2009, Op Cit., p. 22.
396 Ibíd.
397 Villarraga, Álvaro, 2006, Op Cit., p. 22.
aparición de nuevas agrupaciones en el ámbito urbano entre los sesenta y setenta, hicieron que la idea de alcanzar la paz fuera postergada y en cambio de eso el gobierno adoptara una política de seguridad eminentemente belicista en contra de la insurgencia sustentada en la llamada “Doctrina de la Seguridad Nacional”398. Como parte de esta campaña anticomunista y contrainsurgente dirigida hacia los enemigos internos, el gobierno de Julio Cesar Turbay (1978-1982), adoptó el Estatuto de Seguridad mediante el Decreto Ley 1923 de 1978399. Este instrumento buscaba restringir las libertades civiles y facultaba a las fuerzas armadas para desarrollar operaciones represivas en contra de cualquier manifestación de inconformismo para evitar amplias movilizaciones como ocurrió con ocasión de los paros cívicos en 1977 y de esa forma garantizar el
“orden público” interno400. Según Jaime Zuluaga, como resultado de la militarización de la vida nacional, las violaciones de los DD.HH. por los excesos cometidos por los agentes del Estado se agudizaron provocando el surgimiento de un movimiento integrado por diferentes sectores sociales a favor de un cambio de modelo en contraste con el interés de las élites de seguir privilegiando los esquemas represivos401.
Fue bajo este contexto de inestabilidad política y social que la guerrilla urbana del M-19 empezó a ganar un protagonismo especial con la toma de la embajada dominicana en 1980 y su propuesta de apertura al diálogo para la democratización del país, convirtiéndose, según Zuluaga, en el primer movimiento guerrillero de izquierda en promover el camino del diálogo402. La propuesta del M-19 de alguna forma desvirtuó la retorica guerrerista de Turbay en contra de la insurgencia y generó una suerte de presión desde la sociedad civil y las delegaciones diplomáticas afectadas por la incursión armada que llevaron finalmente a que el gobierno cediera y les diera reconocimiento iniciando acercamientos que darían como resultado la promulgación de una Ley de amnistía (Ley 37 de 1981).
Mediante esta ley se perdonaban delitos políticos y se ordenaba a las fuerzas militares cesar unilateralmente operaciones por un lapso de treinta días periodo en el que los guerrilleros debían dejar sus armas como condición para acceder al beneficio403. De acuerdo con Laura Restrepo la verdadera intensión de Turbay era limpiar su imagen más que renunciar a la persecución de los insurgentes y por eso ideó conscientemente un mecanismo que en la práctica era disfuncional todo para más tarde justificar el uso de la fuerza404.
Los guerrilleros notarían inmediatamente esa intensión y rechazarían la medida dando paso a un nuevo escalamiento de la violencia. Presionado por diferentes sectores sociales y políticos debido a la crítica situación, Turbay retomaría nuevamente una postura más flexible que se tradujo en la promulgación del Decreto 2761 de 1981con el que se creó una Comisión de Paz (presidida por el ex presidente Carlos Lleras Restrepo) con el mandato de formular recomendaciones para lograr la efectiva reincorporación de los guerrilleros a la vida civil405. Al final de su gestión la Comisión presentaría un informe en el que proponía un nuevo proyecto de ley de amnistía que fue
398 Ibíd., p. 23.
399 Zuluaga Nieto, Jaime, “Antecedentes y perspectivas de la política de paz”, en: Franco Saúl (et al), Colombia
Contemporánea. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI). Universidad Nacional de Colombia, 1996, p. 49.
400 Ibíd.
401 Ibíd., pp. 50-51.
402 Ibíd., p. 52.
403 Restrepo, Laura, “Colombia, historia de una traición”, Editorial IEPALA, 1986, pp. 27-29.
404 Ibíd.
405 Arias, Gerson, “Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano”. Fundación Ideas para la Paz (FIP), Working Papers Nº 4, Octubre 2010, p. 11.
rechazado por el gobierno y los militares, provocando así la renuncia de sus integrantes y el desmonte del organismo406.
Procesos de negociación anteriores: perdón y olvido a cambio de paz
Gobierno de Belisario Betancur 1982-1986
Los pobres resultados de la acción militar del gobierno Turbay como medida para garantizar el orden público y el consecuente aumento en los niveles de la violencia, hicieron que Belisario Betancur (1982-1986) optara por un discurso de pacificación del país. En ese sentido, de acuerdo con Jaime Zuluaga, la política de paz de Betancur se basó en el reconocimiento de las causas
“objetivas” (pobreza, injusticia y falta de oportunidades políticas) y “subjetivas” (presencia de actores armados que ven en la lucha armada la única forma de propiciar cambios estructurales) de la confrontación y a partir de eso planteó dos grandes ejes de acción: reformas políticas y diálogos con los grupos armados407.
Para atacar estos dos frentes, la política contempló cuatro actividades: realización de una cumbre multipartidista para definir una reforma política que sirviera de marco de referencia para el proceso de paz; continuación de la comisión de paz pero con el replanteamiento de su composición y mandato para que se encargara de adelantar acercamientos con los grupos alzados en armas; formulación e implementación del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) para atacar las causas objetivas de la violencia, y la radicación de un proyecto de ley de amnistía para inducir la desmovilización de los grupos armados ilegales408. Con respecto a este último aspecto se logró la aprobación por parte del Congreso de la Ley 35 o Ley de Amnistía General el 19 de noviembre de 1982 la cual, según Laura Restrepo, conservaba el mismo sentido de la “amnistía turbayista” en relación a su otorgamiento por delitos políticos pero con importantes innovaciones en materia de inclusión de los delitos conexos409.
En ese orden de ideas, la Ley 35 cobijaba a aquellas personas que hubieran incurrido antes del 20 de noviembre de 1982 en los delitos políticos de rebelión, sedición y asonada, y también los delitos conexos perpetrados para procurar, consumar y ocultar los primeros, excluyendo el secuestro y los homicidios cometidos fuera de combate con sevicia, inferioridad o indefensión de la víctima410. Asimismo, la Ley contempló la cesación de procedimientos judiciales y extinción de penas en casos de delitos políticos y delitos conexos411. Es importante tener en cuenta que en este caso el gobierno no exigía como requisito para la entrega de la amnistía el desarme o desmovilización de los guerrilleros. La idea era crear un incentivo para impulsar estos procesos. En palabras de Álvaro Villarraga, la amnistía fue más un hecho político para facilitar los diálogos y conseguir acuerdos, hecho que se logró con relativo éxito. Según Villarraga, cerca de 700 guerrilleros de las FARC, el EPL y el M-19 se acogieron a la medida y de paso a los programas de reintegración dispuestos por el gobierno en el marco de su estrategia de paz412.
406 Ibíd., p. 12.
407 Zuluaga Nieto, Jaime, 1996, Op Cit., p. 55.
408 Turriago Piñeros, Gabriel y Bustamante Mora, José María, “Estudio de los procesos de reinserción para un análisis del postconflicto en Colombia 1991-1998”, Fundación Ideas para la Paz, Alfaomega, Bogotá, 2003; p. 1.
409 Restrepo, Laura, 1986, Op Cit., p. 30.
410 Villarraga Sarmiento, Álvaro, “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 Y ADO”, en: Biblioteca de Paz, Serie El Proceso de Paz en Colombia 1982-2002, gobierno del presidente Belisario Betancur (1982-1986), Tomo I, Fundación Cultura Democrática-FUCUDE, Bogotá D.C.,2008, p. 122.
411 Ibíd., p. 123.
412 Villarraga, Álvaro, 2006, Op Cit., p. 24.
Esto fue posible gracias a la suscripción de varios acuerdos bilaterales entre el gobierno y estas organizaciones guerrilleras dentro de los que se incluyeron disposiciones relativas al cese del fuego y el establecimiento de garantías civiles y políticas para la reincorporación a la vida civil de los beneficiados. A pesar de los avances alcanzados, expresados a través de la realización de mesas de diálogo nacionales (M-19 y EPL) y del surgimiento de partidos políticos como fue el caso de la Unión Patriótica-UP (FARC), así como los compromisos adquiridos por los insurgentes frente a la cesación del secuestro y la extorsión, el incumplimiento de las treguas por todas las partes, la persistencia de la violencia, los atentados en contra de los amnistiados y líderes guerrilleros, así como el surgimiento del paramilitarismo y algunos hechos de gran trascendencia como la toma del Palacio de Justica, hicieron que algunos de esos pactos perdieran validez413.
Gobierno de Virgilio Barco 1986-1990
En efecto durante la administración de Virgilio Barco (1986-1990) los acuerdos entre el gobierno, el EPL y el M-19 se rompieron dando lugar al aumento de la violencia en varias regiones del país.
Sin embargo, con las FARC la tregua logró ampliarse a través de la firma de un protocolo en 1986, algo que duró poco pues, según Eduardo Pizarro, aunque ese grupo había logrado constituir una fuerza política legítima bajo el liderazgo de la UP y de esa forma empezó a abrirse paso en el escenario político formal, lo cierto es que nunca abandonaron las armas ni se desmovilizaron completamente porque ni la amnistía dictada por Betancur ni los acuerdos se lo exigía así pero también debido a que, bajo el principio de la combinación de todas las formas de lucha, nunca renunciaron al fortalecimiento de su componente armado414.
Al final el acuerdo también se rompería por incumplimiento de ambas partes y la UP sería exterminada a manos de grupos paramilitares, auspiciados en muchos casos por narcotraficantes que tomaban cada vez más fuerza en un contexto de violencia estructural y generalizada415 y por las mismas fuerzas de seguridad del Estado a través de operaciones encubiertas coordinadas por cuerpos de inteligencia militares como el D-2 y el E-2416. La participación directa de la fuerza pública en lo que se ha calificado como un “genocidio político”, ha sido ampliamente comprobado en el marco de los procesos judiciales adelantados en contra de ex jefes paramilitares417.
Ante este precario escenario y por recomendación de una comisión especial encargada de analizar la situación de orden púbico (Comisión de Estudios sobre la Violencia), el gobierno de Barco decidió iniciar nuevamente acercamientos con la insurgencia proponiéndoles la “Iniciativa para la paz”, un nuevo plan cuyo objetivo, según Villarraga no era más que el de lograr su desmovilización418. Frente a este nuevo llamado de paz, las guerrillas, organizadas bajo el paraguas de la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón Bolívar (CNGSM) fijarían una posición casi unánime de rechazo al plan propuesto por Barco de la que únicamente se alejó el M-19419.
El M-19 sería el único grupo subversivo que se acogería a la “Iniciativa para la paz”, cuya estructura contemplaba tres grandes fases: una de distención, otra de transición y una última de incorporación definitiva a la vida civil que incluiría entre otras cosas medidas como el
413 Ibíd.
414 Pizarro Leongómez, Eduardo, “Las FARC (1949-2011): de guerrilla campesina a máquina de guerra”. Editorial Normal.
Bogotá, 2011; p. 229.
415 Ibíd., pp. 218-219.
416 Ver artículo, “El saldo rojo de la Unión Patriótica”, disponible en: http://www.verdadabierta.com/justicia-y-paz/157-captura-de-rentas-publicas
417 Ver artículo, “Exterminio de la UP fue un genocidio político”, disponible en: http://www.verdadabierta.com/victimas-seccion/asesinatos-colectivos/4390-exterminio-de-la-up-si-fue-un-genocidio-politico
418 Villarraga, Álvaro, 2006, Op Cit., p. 25.
419 Ibíd.
otorgamiento de indultos y garantías políticas y civiles420. Luego de varias negociaciones, las partes
otorgamiento de indultos y garantías políticas y civiles420. Luego de varias negociaciones, las partes