Freiflächenmanage-ment
Im Zug der Einführung eines kommunalen Steuerungssystems öffentlicher Verwal-tung und damit einhergehend auch des neuen Rechnungswesens soll nach Auffas-sung der Innenminister der Länder die Steuerung der Kommunalverwaltungen durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Produkte und Dienstleistungen ermöglicht werden (Mühlenkamp; Glöckner 2008). Politisch verabschiedete Ziele dienen der effektiven Planung und Steuerung einer Kommune. Sie leiten sich sowohl aus poli-tisch verabschiedeten Programmen und Konzepten als auch gesetzlichen Vorgaben ab. Aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht sind hinsichtlich der Steuerung der Kommune zwischen Sach- und Formalzielen zu unterscheiden. Die wichtigsten Formalziele zur Steuerung des Konzerns Stadt sind in der heutigen Zeit die Her-stellung des Haushaltsausgleichs, die Sicherung der Liquidität sowie die Vermö-genserhaltung für zukünftige Generationen. Sachziele unterstützen hingegen viel-mehr Sicherstellung der zielgerechten Erledigung öffentlicher Aufgaben, sowohl der freiwillig wahrgenommenen als auch der gesetzlich zugewiesenen. Ziele determinie-ren das kommunale Handeln und die darauf aufbauenden Aktivitäten. Ihre Kontrolle wird mittels operationalisierter Indikatoren, im Kontext der kommunalen Verwal-tung als Kennzahlen kontrolliert. "Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung (sollen) produktorientierte Ziele und Berücksichtigung des einsetzbaren Ressourcenauf-kommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festgelegt und Kenn-zahlen zur Zielerreichung bestimmt werden" (Innenministerkonferenz der Länder 2003: S. 50).
Die Festlegung von Zielen und Kennzahlen obliegen der Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltungsgarantie im eigenen Ermessen.
Die derzeit in den Verwaltungen oft eingesetzten doppischen Kennzahlen dienen vor allem dazu, die finanzielle Leistungsfähigkeit deutscher Städte und Gemeinden zu beurteilen und diese in einen interkommunalen Vergleich zu stellen. Der Leittext der Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik der Innenministerkonferenz hat einen Rahmen gesetzt, dem die meisten Länder in ihren Empfehlungen im Hinblick auf die Einbindung von produktorientierten Zielen und Kennzahlen in den kommunalen doppischen Haushalten folgten. Gemäß des Glossars der Kommunalen Gemein-schaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) sind Kennzahlen innerhalb städ-tischer Verwaltung die Bezeichnung für quantitative Informationen über die Leis-tungen, Produkte oder Strukturen der Verwaltung, um die eigene Leistungsfähigkeit zu beurteilen und den Grad der Zielerreichung zu messen.
Eine Kennzahl beschreibt den steuerungsrelevanten Sachverhalt, der mit Hilfe ei-nes Kennzahlenwerts quantifiziert wird (Vergleichsring IKO-Netz der KGSt; Stand:
18.2.2000). Kennzahlen sind meist Verhältniszahlen wie "Unterhaltungskosten pro m² Grün- und Parkanlage" oder "Ergebnis pro Einwohner", die durch das Ver-hältnis zweier Grundzahlen definiert werden (hier: Fläche/Kosten oder Einwoh-ner/Kosten). Oft werden die Begriffe Kennziffer und Indikator in dem Kontext doppischer Steuerungssysteme synonym verwandt.
Um eine gezielte Steuerung mit Kennzahlen vornehmen zu können, müssen diese auf steuerungsrelevante Zielformulierungen aufgebaut und für unterschiedliche Produktbereiche definiert werden. Kennzahlen sind eine wichtige Informationsbasis für die Planung und Entwicklung sowie für den Unterhalt von Grünflächen. Gerade letztere Funktion nimmt unter dem wachsenden finanziellen Druck der Kommunen eine zentrale Stellung ein. Vielerorts muss gespart werden, es wird nach Aufgaben-kritik, interkommunalen Vergleich (Benchmark) und Optimierung gefragt und Ein-sparungsvorschläge unterbreitet. Ohne tragfähige Informationen bspw. auf Basis entsprechender Kennzahlen wird pauschal gekürzt oder Organisationsstrukturen zwecks Personaleinsparungen verändert (Eschenbruch 2012). Standardisierte Kennzahlen wie sie die GALK oder KGST verwenden bedürfen immer eine differenzierte Betrach-tung der jeweiligen örtlichen Situation und Bedingungen, denn standardisierte Kennzahlen berücksichtigen keine besondere Ausstattung, Pflege oder örtliche Be-gebenheit. Sie setzen auch nicht an der Minimalpflege zur Sicherung der Verkehrs-sicherungspflicht an, sondern am Aufwand für eine werterhaltende Grünfläche (ebd.).
Kennzahlen können durchaus quantitative und qualitative Leistungen der Verwal-tung einbeziehen, die bei der kommunalen Öffentlichkeit im Hinblick auf die Ge-meinwohlorientierung des Verwaltungshandels ein größtes Maß an Zufriedenheit hervorrufen soll. Die Ermittlung und der Einsatz von produkt-, d.h. outputorientier-te Kennzahlen sind gegenüber den Outcome-, d.h. wirkungsorientieroutputorientier-ten Kennzahlen relativ einfach, z.B. Stückzahlen, Mengen und Zeiten sowie Kosten und Produktivi-tät von Produkten.
Kennzahlen zur Qualität öffentlicher Leistungen oder Produkte sind schwieriger zu definieren. "Allein die eingesetzte Summe an Aufwendungen sowie die daraus resultierende Menge an Outputs sagt noch nichts über den Outcome / Impact aus, d.h. ob das eigentliche öffentliche Ziel mit dem Vollzug der öffentlichen Aufgabe und eben dem Einsatz der ausgewählten Instrumente tatsächlich erreicht wurde..."
(Mühlenkamp; Glöckner 2008: S. 2-36).
Abb. 2: Kennzahlen in Kommunalverwaltungen
Wurden Kennzahlen zunächst nur zur Abbildung von finanziellen Zielen genutzt, so erweiterte sich das Spektrum zunehmend auf die Betrachtung von Perspektiven von Akteuren und Prozessen. In der jüngeren verwaltungs- und wirtschaftswissen-schaftlichen Literatur wird auf die zunehmende Bedeutung einer ganzheitlichen Leistungsbeurteilung hingewiesen (Boele-Keimer 2007). Hierbei stehen nicht nur Kosten und Mengen im Vordergrund, sondern auch Qualität und vor allem Zielerreichung und damit Wirkungen (ebd.).
Die Veränderungen und Erweiterungen von finanziellen zu ganzheitlichen, den Pro-zess und das Produkt betreffenden Kennzahlen ermöglichen die
• Hebung von Qualitätsstandards anstatt starrer oder ungenauer Leistungsver-zeichnisse (Umfang, Zeitpunkte, Fehlerbehebung, Qualifikation) sowie die
• Standardisierung und Bildung qualitativer Kennzahlen.
Ziele (Beispiele):
• Verbesserte Kunden-/ Nutzerorientierung – Ermittlung von spezifischen
• Standards (Ausstattungsqualität, Verfügbarkeit etc.)
• Erfolgsfaktoren bei Prozessen (Servicequalität, Ansprechbarkeit etc.)
• Autonome Arbeitsorganisation, dezentrale Kompetenz
• Weiterführung zu sog. Incentive- Systemen (Anreiz- und Motivations-systeme)
• Verknüpfung betriebswirtschaftlicher und qualitativer Kennzahlen
(Köstling; Robert 2004).
Zur inhaltlich sinnvollen Gestaltung von Kennzahlen zählen folgende Kriterien:
• der Informationsgehalt
• die Beeinflussbarkeit
• die Stabilität der Bezugsgrößen
• der Messaufwand
(KGSt-Bericht 2001)
Vor allem der Informationsgehalt und die damit korrespondierende Beeinflussbar-keit sind wichtige Kriterien zur Definition von Kennzahlen. Der Informationsgehalt umfasst dabei u.a. das Merkmal der Zielorientierung (Boele-Keimer 2007). Kennzahlen sind nur dann sinnvoll, wenn sie auf einem vereinbarten behördlichen Ziel basieren.
Sie sollen dazu dienen, zielrelevante Aussagen zu treffen. Dazu muss der Informa-tionsbedarf mit der gelieferten Information übereinstimmen und die Kennzahlen-werte müssen aus verwaltungsinterner Anstrengung heraus steuerbar sein. Für die nachhaltige Stadtentwicklung sind quantitative und qualitative Kennzahlen schon seit Jahren anerkannte Instrumente zur Beobachtung und Erfolgskontrolle. Anhand von Kennzahlen können sowohl in ökonomischer als auch sonstiger qualitativer oder quantitativer Hinsicht Schwachstellen identifiziert und Maßnahmen definiert werden. Die International Organization for Standardization (ISO) gründete im Feb-ruar 2012 das Komitee "Sustainable development in communities - Nachhaltige Entwicklung von Städten und Kommunen", welches sich mit der Definition von An-forderungen, Richtlinien und Methoden zur Erzielung von Nachhaltigkeit und Um-weltverträglichkeit in Kommunen jeglicher Art befasst. Das DIN, Deutsches Institut für Normung e.V. unterstützt und begleitet die Arbeit des Komitees. Eine Arbeits-gruppe des ISO-Komitees befasst sich in einem technologieorientierten Ansatz mit
"Smart urban infrastructure metrics" und hierbei u.a. mit standardisierten Kennzah-len zur Bewertung der Leistungsfähigkeit und Effizienz von städtischen Infrastruktu-ren wie beispielsweise Energie-, Wasser-, Transport- und Verkehrswesen, Abfall-wirtschaft sowie der Informations- und Kommunikationstechnologie. Aufgrund der technologieorientierten Herangehensweise werden politische, gesellschaftliche und kulturelle Aspekte nicht integriert (Pressemeldung der DIN vom 16.04.2012).
In einer Befragung des Instituts des öffentlichen Sektors e.V. Ende 2011/Anfang 2012 gaben 56 % von 118 Kommunen ab 40.000 Einwohner an, Steuerungssyste-me für die Verwaltung mittels Controlling oder KennzahlensysteSteuerungssyste-me zu nutzen. Nur etwa 23% (27 Kommunen) nutzten sowohl ein Zielsystem als auch Kennzahlen bzw. Indikatoren. Zwei Drittel von den 59 Kommunen, die Nachhaltigkeitsaspekte in die verwaltungsinterne Steuerungssysteme integrieren, gaben an, den doppi-schen Produkthaushalt zu Nachhaltigkeitssteuerung zu nutzen. Die quantitativ
ori-entierte Befragung gibt allerdings keinen Aufschluss darüber, wie genau und in wel-chem Umfang die Kommunen die Doppik zur Nachhaltigkeitssteuerung nutzen (Insti-tut für den öffentlichen Sektor e.V. 2012).
In Anlehnung an die Debatte um Kennzahlen und Indikatoren für die nachhaltige Stadtentwicklung ist die Weiterentwicklung des Kennzahlenansatzes für die klimagerechte Stadtentwicklung vorstellbar:
• Sie können Argumentation für den tatsächlichen Pflegeaufwand, transparente Ansatzpunkte für eine Reduzierung des Aufwandes und Übersicht für die Ver-änderung des Pflegeaufwandes (ggf. aufgrund des Klimawandels); ggf. auch resistenter Arten und der dadurch veranlasste Aufwand liefern sowie
• nützliche Information in Verbindung mit der Klimamodellierung (z.B. Küh-lungseffekte von Flächenarten wie Gebrauchsrasen oder Flächen bestimmter Größen; ggf. auch klimatische Wirkungen in Verbindung zum Pflegeaufwand in Zeit und Kosten) aufbereiten (vgl. Tab. 6).
Objekt Flächenart Beschreibung m2
Ø Zeit in Min pro Jahr und
m2
Ø Kosten in Euro pro Jahr und m2 (ohne
MwSt.)
Bemerkung
Stadt-garten
Gebrauchs-rasen
Parkanlage 10.000 1 0,80 z.T. mit
Wässerung
Trift Wechsel-bepflanzung
Parkanlage 230 41 86,00 Mit Wässerung
Tab. 6: Erfassung des Pflegeaufwandes
Festlegungen von produktspezifischen Kennzahlen sind derzeit meist im Bereich von Immobilienmanagement oder Infrastruktureinrichtungen zu finden. Beispiele von produktspezifischen Kennzahlen sind:
• m² BGF je Gebäude pro Nutzer
• Betriebskosten je Gebäude pro m² BGF
• Bewirtschaftungskosten je Gebäude pro m² BGF
• Bewirtschaftungskosten je Schüler
• Verbrauchskosten Wasser/Abwasser je Gebäude pro m² BGF
• Versorgungsgrad je Abschlussschüler
• Anzahl Fahrten Einwohner und Jahr
• Anteil Fahrleistung O-Busse (%)
Anhand der Kennzahl können auch etwaige Belastungen (Folgeaufwendungen) auf-gezeigt werden, die aus der Vorhaltung oder Instandhaltung der Infrastruktur resul-tieren, wobei zu beachten ist, dass sich in einigen Kommunen erhebliche Teile der Infrastruktur in Auslagerungen befinden können. Zuweilen wird das Infrastruktur-vermögen auch auf die Einwohnerzahl und nicht auf das GesamtInfrastruktur-vermögen bezogen, um so Hinweise auf das Versorgungsniveau vor Ort zu erhalten (MIK 2008). Der Ver-sorgungsgrad der Einwohner mit Grünflächen ist innerhalb von Kennzahlensystem eher eine Seltenheit. Typische produktspezifische Kennzahlen im Bereich von Grün-flächen sind:
• Unterhaltungskosten pro m² Grün- und Parkanlage
• Unterhaltungskosten pro m² Spiel- und Bolzplatz
• Grün-/Parkflächen, Wasserläufe, NSG, Waldflächen, Kompensationsflächen etc. (ha).
Qualitative und produktbezogene Kennzahlen im Bereich von Grünflächen sind eher selten. Von der Bertelsmann-Stiftung wurden im Rahmen des Projektes KIK (Kern-kennzahlen in Kommunen) in verschiedenen Bereichen der Verwaltung Basisinfor-mationen für eine strategische Steuerung der Verwaltung erarbeitet. Im Bereich des Grünflächenmanagements werden die Kennzahlen nach den Bereichen Auf-tragserfüllung (u.a. Anzahl Straßenbäume pro 1000 Einwohner oder Anteil realisier-ter Ausgleichsflächen), Zufriedenheit (u.a. mit der Gestaltung von öffentlichen Grünanlagen), Mitarbeiterzufriedenheit sowie Wirtschaftlichkeit (Gesamtunterhal-tungskosten pro Straßenbaum) klassifiziert (http://www.kommunal-kompakt.de/downloads.html).
Nicht zu verkennen, ist allerdings der zum Teil relativ hohe Aufwand der zur Ermitt-lung der Zahlen (bspw. anhand von Umfragen) notwendig ist. Hier gilt es kreative Lösungen zu finden (z.B. Befragungen in Kooperationen mit Hoch- oder Berufsschu-len oder im Rahmen von Modellprojekten).
Im Gegensatz zu Kennzahlen im Bereich der ökonomischen Betrachtung von Pro-dukten und Prozessen haben auch s.g. Umweltkennzahlen in der kommunalen Pra-xis noch keine große Verbreitung gefunden. In der ISO 14031 werden Umweltleis-tungskennzahlen wie folgt definiert: "[Eine] Umweltleistungskennzahl [ist] eine spezifische Größe, die Informationen über die Umweltleistung einer Organisation darstellt" (DIN EN ISO 14031: S. 6).
Durch die aufkommende Umweltberichterstattung Anfang der 1990er Jahre und die folgende Einrichtung von Umweltmanagementsystemen geriet das Instrument Umweltkennzahlen in den Fokus von Unternehmen und Betrieben. Die Debatte um den Einsatz von Umweltkennzahlen (auch Umweltleistungszahlen) auf der kommunalen Ebene hingegen hat die theoretische Diskussionsebene und die
Erpro-bung in Fallstudien nicht verlassen, obwohl mehrere Ansatzpunkte für ein kommu-nales Umweltmanagement identifiziert wurden. So haben in einem Demonstrations-vorhaben (1996-2000) gemeinsamen mit der ICLEI-Europasekretariat7 die Städte Bielefeld, Dresden, Heidelberg und der Landkreis Nordhausen mit der Förderung der Deutschen Bundesstiftung Umwelt eine praktische Umsetzung einer kommunalen Haushaltswirtschaft entwickelt (Wissenschaftlicher Beirat des Demonstrationsvor-habens kommunale Naturhaushaltswirtschaft (2000). Auf Basis von Umweltkenn-zahlen und Umweltqualitätszielen haben die Kommunen einen politischen verab-schiedeten Naturhaushaltsplan in Analogie zur kommunalen Haushaltsfinanzplanung aufgestellt (siehe Anhang 6).
Günther und Schill (2000) sehen den Einsatz von Kennzahlen:
• zur Bewertung der Umweltsituation des Verwaltungsbetriebes und der Effizi-enz der Umweltverwaltung (Kommunalverwaltung als Dienstleistungsbetrieb) und
• zur Bewertung der Umweltsituation der Kommune (Kommune als umweltpoli-tischer Akteur) zum Beispiel Versiegelungsgrad, Immissionsbedingungen und Ressourcenverbräuche.
Umweltproblem Betroffene
Umweltgüter Informationsgrundlagen Kennzahl
Bodenneu-versiegelung
(unversiegelter) Boden Neuversiegelung aufgrund von umgesetz-ten Bebauungsplänen
ha/ Jahr
Verkehrslärm Menschliche Gesund-heit
Straßen in Wohngebieten mit gesundheits-schädigendem Lärmpegel
km mit ≥ 55dB tagsüber
Sommersmog Luft (-qualität) Tage mit einer gesundheitsschädigenden Ozonkonzentration
Anzahl/ Jahr
Tab. 7: Beispiel für die Bestimmung von Umweltkennzahlen
Umweltkennzahlen können neben betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen auch In-formationen über Schadstoffemissionen, Abfallaufkommen, Rohstoff-, Energie- und Wasserverbrauch sowie Lärmbelastung liefern. Die Zuspitzung der Verwendung von Umweltkennzahlen mündete in der wissenschaftlichen Diskussion um die
Einfüh-7 DAS ICLEI wurde als International Council for Local Environmental Initiatives zum Abschluss des ersten Welt-kongresses von Kommunen für eine nachhaltige Entwicklung im September 1990 bei den Vereinten Nationen inNew York gegründet. Das ICLEI-Local Governments for Sustainability hat das Ziel, eine weltweite Bewegung von Kommunen aufzubauen und zu unterstützen, um durch die Gesamtheit lokaler Aktivitäten greifbare Vbesserungen der weltweiten Nachhaltigkeit - mit besonderem Blick auf die globalen Umweltbedingungen - zu er-zielen.
rung einer kommunalen Naturhaushaltswirtschaft bzw. eines ökoBUDGET, auf die an dieser Stelle nur verwiesen wird. Vielmehr wird hier der Ansatz einer integrierten Problembetrachtung verfolgt, bei dem Überlegungen anzustellen sind, wie Standar-dinstrumente etwa die Doppik, um weitere qualitative Kennzahlen ergänzt werden können.
Auch die Arbeitsgruppe Grünflächen-Informationssysteme der GALK hat im Jahr 2000 einen Leitfaden zur Erstellung und Fortschreibung eines Grünflächeninformati-onssystems (GRIS) entwickelt, der u.a. die Integration besonderer, nutzer- und fachbezogener Daten und darauf basierende Kennzahlen empfiehlt.
Der Leitfaden sieht neben Aufbereitung von Geodaten, Personalangaben und der Berücksichtigung von Kosten folgende objektbezogene Fachdaten in ein Grünflä-cheninformationssystem vor:
a. Qualität = Flächeninhalt
b. Quantität = m², Stückzahl, laufender Meter c. Zeitwerte und anderen Kennzahlen
d. nutzerbezogene Daten wie Frequentierung, Einzugsbereich, Sozialdaten (sie-he Teilkapitel 5)
e. und ökologische Daten (produktspezifische Kennzahlen)
(GALK-DST 2000)
Im GRIS sind Soll- und Ist-Werte zu veranschlagen. Soll-Werte (Kennzahlen) erge-ben in Verbindung mit der Qualität und Quantität den geplanten Aufwand für die Unterhaltung und Entwicklung einer Grünanlage (GALK-DST 2000).
Produktspezifische, umweltbezogene Kennzahlen im Bereich der kommunalen Grün-flächenversorgung können z.B. sein:
• Vegetationsvolumen pro Objekt/Anlageart wie die Grünvolumenzahl (GVZ) und die Bodenfunktionszahl (BFZ) (Pohl et al. 1984) pro Objekt/Anlageart
• Phytomasse pro Quadratmeter nicht überbauter Grundstücksfläche
• Abflussbeiwert der Flächen innerhalb der Anlagenart
• Wasserzufuhr pro Objekt/Anlageart
• Biotopflächenfaktor (wird für bebaute Grundstücke genutzt)
Um das Vegetationspotential einer Fläche quantitativ zum Zwecke effektiver Grün-planung zu beschreiben wurden verschiedene Ansätze entwickelt, die allesamt da-von ausgehen, "dass durch eine wie auch immer definierte Pflanzen-Mengen-Zahl
das Verhältnis von Vegetation zur Grundfläche eines Grundstücks ausgedrückt wer-den sollte" (Städtebauliche Klimafibel Stuttgart 2012: S. 305).
Die Phytomasse pro Quadratmeter charakterisiert die unterschiedliche Leistungsfä-higkeit der verschiedenen Vegetationsformen für die bioökologischen Komponenten wie Staubfiltereffekt, Verdunstung, Windschutz und Schattenspende. An dem Prin-zip der Pflanzenmengenberechnung (Phytomasse) kann eine gewisse Hierarchie der Vegetationsformen abgelesen werden (ebd.).
Je nach ihrer Größe, Bestandsstruktur, Zusammensetzung der vegetationsbestan-denen Flächen und Gestaltung, wirken innerstädtische Grünflächen nicht nur positiv auf das Klima, sondern auch luftqualitätsverbessernd sowie lärmmindernd, was durch die Phytomassenzahl ausgedrückt wird. Auch kann diese Kennzahl zur Ver-deutlichung der ökologischen Leistungsfähigkeit der Vegetation für die Beurteilung der klimaschützenden Wirkung (CO2-Aufnahme) herangezogen werden (ebd.).
Flächenart Phytomasse
Offener Boden 0,5
Rasen 1,0
Wiese 1,5
Stauden bis 1 m Höhe 2,0
Kleingehölze bis 1 m 3,0
Hecken bis 2 m 4,0
Nadelgehölze bis 3 m 4,5
Laubgehölze bis 3 m 5,0
Nadelgehölze 3 m bis 5 m 6,0
Laubgehölze 3 m bis 5 m 7,0
Nadelbäume bis 10 m 8,0
Laubbäume bis 10 m 9,0
Nadelbäume über 10 m 11,0
Laubbäume über 10 m 14,0
Tab. 8: Phytomassenzahlen für unterschiedliche Vegetationsformen
Die Stadt Berlin hat sich zum Ziel gesetzt, die Funktionen des Naturhaushalts in der Innenstadt zu verbessern und die Lebensqualität zu stärken. Zu diesem Zwecke wird in der Innenstadt Berlin seit Anfang der 1990er Jahre die Sicherung von grü-nen Qualitäten mit der Anwendung eines ökologischen Planungskennwert, den Bio-topflächenfaktors (BFF) vorgenommen. Er kann in Berlin als Rechtsverordnung in einem Landschaftsplan festgelegt werden. Der Biotopflächenfaktor legt fest, ähn-lich wie die GRZ für den bebauten Anteil eines Grundstückes, welcher Flächenanteil eines Grundstückes, als Pflanzenstandort dient bzw. sonstige Funktionen für den Naturhaushalt übernimmt. Eine BFF von 0,3 bedeutet, dass 30 % der Grundstücks-fläche naturwirksam gestaltet werden müssen. Der BiotopGrundstücks-flächenanteil kann mittels unterschiedlichster Maßnahmen (Grünflächenanlage, Dachbegrünung, Fassaden-grün, versickerungsfähiges Pflaster und Wege etc.) mit jeweils unterschiedlichen Gewichtungen erreicht werden. Mit der Festlegung eines BFF kann u.a. eine Verbes-serung des Kleinklimas und der Lufthygiene und die Sicherung der Bodenfunktion und der Leistungsfähigkeit des Wasserhaushalts erreicht werden (Becker; Mohren 1990).
Im Gegensatz zur GRZ, die rechtlich geregelt ist, kann die Festlegung des BFF al-lerdings sehr subjektiv sein und sich in Abhängigkeit von der Person, die den Faktor ermittelt, verändern8. Hier gilt es künftig, sich auf standardisierte Richtli-nien/Leitfäden zu verständigen.
Flächentypen Beschreibung Beispiele Faktor
Versiegelte Flächen Flächen ohne luft-und wasser-durchlässige Beläge, ohne
Pflanzenbewuchs)
Beton, Asphalt, Terrazzo, Keramik, Platten, Pflasterung
etc.
0,0
Teilversiegelte Flächen Flächen mit luft-und wasser-durchlässigen Belägen, die in
gewissen Umfang Versicke-rung, aber i.d.R. keinen
Pflan-zenbewuchs zulassen
Klinker, Großsteinpflaster, Kleinsteinpflaster, Sandflä-chen, Schotter,
wassergebun-dene Decke, offener, stark verdichteter Boden
0,3
Halboffene Flächen Flächen mit luft-und wasser-durchlässigen Belägen, die neben Versickerung auch Pflanzenbewuchs zulassen
Rasenklinker, Rasenschotter, Holzpflaster mit hohem Fu-genanteil, Pflaster mit Rasen-fuge, Rasengitter (mit weitge-hend geschlossener Rasende-cke aufgrund geringer Nut-zungsintensität -z.B.
Feuer-wehrzufahrt)
0,5
8 Weitere Informationen zur Berechnung und zur Methodik finden sich im Gutachten von Becker und Mohren 1990;welches auszugsweise auf der Homepage der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlins zur Verfü-gung gestellt wird; Onlineverfügbar unter:
http://www.stadtentwicklung.berlin.de/umwelt/landschaftsplanung/bff/download/Auszug_BFF_Gutachten_1990.
pdf; Zugriff am 07.01.2013.
Flächentypen Beschreibung Beispiele Faktor Vegetationsflächen ohne
Anschluss an anstehendem Boden
Vegetationsflächen auf Tiefga-ragen (ab 80 cm
Bodenauf-trag).
0,7
Vegetationsflächen mit An-schluss an anstehendem
Boden
Verfügbarkeit als Standort für Vegetationsentwicklung ohne
Beurteilung der Qualität
1,0
Regenwasserversickerung Jeder qm Dachfläche, dessen Oberflächenwasser einer
Ve-getationsfläche, die der Re-genwasserversickerung dient, zugeführt wird, kann mit dem Faktor 0,2 angerechnet
wer-den
0,2
Vertikalbegrünung fensterlo-ser Außenwände und
Mau-ern
Die Anrechnung erfolgt für das Grundstück, dessen Wandflächen begrünt werden
0,5
Dachbegrünung Eine Differenzierung der
Wer-tigkeit zwischen Intensiv-und Extensivdachbegrünung
0,7
Tab. 9: Biotopflächenfaktor unterschiedlicher Flächen
Um Verknüpfungen mit der Doppik (z.B. Aufwand-Zielvergleich) herzustellen, sind vor allem die Anrechnungsfaktoren für einzelnen Flächentypen (vgl. Tab. 9) und die Ziel-BFF für einzelne Nutzungen für kommunale Grundstücke interessant. Laut Gut-achten von Becker und Mohren (1990) können Grundstücke des Gemeinbedarfs und der technischen Infrastruktur eine wesentliche Ausgleichsfunktion für fehlende Grün- und Freiflächen übernehmen. Gerade unter den heutigen demografischen Bedingungen können freiwerdende Flächenareale besonders in verdichteten Berei-chen, Potentiale für die Entwicklung naturhaushaltswirksamer und klimatisch be-deutender Flächen offenbaren.
Interessanterweise bezieht das Gutachten (ebd.) in den BFF der Flächen von Schulen die Grundflächenzahl (GRZ), aber auch Nutzungsdichte; d.h. Schülerinnen und Schüler pro vorhandene Grundstücksfreifläche ein (Tab. 10).
Nichtüberbaubare Grundstücksfläche des
Schulgrundstückes Biotopflächenfaktor (Zielwert)
ab 25 qm 0,5
ab 15 qm 0,4
< 15 qm 0,3
Tab. 10: Anwendung von Zielwerten des BFF
Die Verwendung der BFF-Methodik in Verbindung mit Nutzungsdichten stellt im Kontext der klimawandelgerechten Stadtentwicklung vor allem für Gemeinbedarfs-einrichtung mit gegenüber Hitze vulnerable Gruppen wie Seniorenheime, Kinderta-gesstätten etc. einen interessanten Ansatz dar. Die BFF-Methodik sollte ggf. zur Analyse der mikroklimatischen Situation des Umfeldes und klimatischer Optimie-rung, bspw. des Gebäudes (mittels Dach- und Fassadenbegrünung) oder auch des Umfeldes der Infrastruktureinrichtungen weiter diskutiert werden.
Während auf der Ebene der Zielvorgaben im strategischen, kommunalen Manage-mentbereichen bereits häufig Aussagen zu ökologischen und auch klimatischen Funktionen von Grünflächen formuliert werden, fehlt es jedoch an operationalisier-ten Kennzahlen, die einen messbaren Erfolg, eine Gegenüberstellung mit der Folge-kostenentwicklung (und damit Verknüpfung mit der Doppik) oder auch die Ermitt-lung eines einwohnerbezogenen Versorgungsgrad (siehe Teilkapitel 5) ermöglichen.
Klimawandelbezogene Strategiekonzepte treffen ihrerseits oftmals Aussagen zu Grün- und Freiflächenentwicklung. Beispielhafte Zielsetzungen solcher Konzepte sind nachfolgend auf ihre Operationalisierungsmöglichkeiten in Bezug auf mögliche Kennzahlenverwendung überprüft worden:
• die Vermeidung großflächiger Boden- und Geländeversiegelungen (mögliche Kennzahlen: Anteil der Versiegelung innerhalb des Objektes/Anlagenart; An-teil der Versiegelung im Quartier…)
• verstärkter Freiraumschutz (mögliche Kennzahlen: Schutzausweisung für das Objekt/die Anlagenart, im Quartier wie FFH-Gebiete, Flächenanteile ausge-wiesener Schutzgebiete am Stadtgebiet wie Landschaftsschutzgebiete, Na-turschutzgebiete, Baumschutzsatzung, Naturdenkmäler (vor allem geschütz-te Einzelbäume, Bestandsentwicklung Rogeschütz-te Lisgeschütz-te…),
• Erhalt und Weiterentwicklung von Landschaft und Grünstrukturen (Wald, Parks, Stadtbäume, Grünzonen, Biotope, Friedhöfe, Uferränder....), um deren Erholungs- und klimatische Entlastungsfunktionen zu sichern und zu verbes-sern (mögliche Kennzahlen: einwohnerbezogener Versorgungsgrad; Anzahl der Straßenbäume; Versiegelungsgrad; Anteil der Erholungsflächen an der Siedlungsfläche; Bodenflächen nach Nutzungsarten; Anteil unbefestigter und renaturierter Uferstrecken an Gewässern …),
• langfristige Umwandlung des städtischen Gehölz- und Vegetationsbestandes hin zu Arten und Sorten mit besserer Toleranz gegenüber sich ändernden Klimaparametern (Stückzahl, m², Anteil),
• Anpassung der Grünpflege und der Unterhaltung von Grünflächen (unter Be-achtung von Naturschutzvorgaben), (mögliche Kennzahlen: Beitrag der
Grünflächen als Ausgleichsfläche und Monetarisierung von Leistungen im Rahmen eines Ökokontos; Anteil, Euro/m²),
• Erhaltung, Qualifizierung und soweit möglich Neuschaffung kleinerer Grünflä-chen (einschließlich der Stadt- und Straßenbäume) in SiedlungsbereiGrünflä-chen, um die wohnungs- und arbeitsplatznahe Versorgung mit Grünflächen und den klimatischen Ausgleich zu verbessern (Stückzahl, m², Anteil),
• Dauerhafte Sicherung und Verbesserung der Funktionen von Kaltluftleitbah-nen (Mögliche Kennzahlen: durch Satzung bzw. Verordnung festgesetzte Baugebiete bzw. Landschaftsschutzmaßnahmen sowie deren Umsetzung).
Um die Zielerreichung messbar und vergleichbar zu gestalten sind entsprechende Kennzahlen in der Praxis eher im Bereich des Klimaschutzes wie zur Messung der Effizienz des CO2- und des Wasserverbrauchs; Stromverbrauch etc. zu finden. Als Beispiel sei hier der Klimaschutzbericht von Karlsruhe 2010 genannt. Dies gilt in-zwischen auch für die Klimaanpassung – hier werden zumindest für Klimaparameter entsprechende Kennzahlen (z.B. Anzahl der heißen Tage) definiert9.
Indikatoren gehören zur Gruppe der Kennzahlen, d.h. auch bei ihnen handelt es sich um messbare und quantifizierbare Größen. In der kommunalen Praxis werden seit Mitte der 1990er Jahre zur Abbildung der nachhaltigen kommunalen Entwick-lung Nachhaltigkeitsindikatoren eingesetzt. Gehrlein hat bereits vor knapp 10 Jah-ren auf die Notwendigkeit, aber auch das kommunale Defizit der Verknüpfung und Abstimmung von Nachhaltigkeitsberichten und den Steuerungsinstrumenten des neuen Steuerungsmodells -wozu auch die Doppik gehört- hingewiesen. (Gehrlein 2004)
"Dabei – so die Arbeitshypothese der Verfasser- können Nachhaltigkeitsindikatoren als wichtiges Verbindungsglied fungieren" (ebd; S. 2). Anhand von Nachhaltigkeitsindi-katoren werden die Entwicklungen und Prozesse für alle Akteure transparent. Sie aggregieren gezielt Informationen und erleichtern Bewertungen in unterschiedlichs-ten Anwendungszusammenhängen. Sie zeigen die Beeinflussbarkeit von bestimm-ten Entwicklungsprozessen, Funktionen und auch Kosbestimm-ten auf. Die folgende Samm-lung von Nachhaltigkeitsindikatoren einzelner Kommunen zeigen die hohe Relevanz für das grüne, kommunale Sachvermögen und die Möglichkeit der Verknüpfung mit den oben diskutieren Kennzahlensystemen:
9 Bericht Anpassung an den Klimawandel. Bestandsaufnahme und Strategie für die Stadt Karlsruhe, 2013.
http://www.karlsruhe.de/b3/natur_und_umwelt/klimaschutz/klimafolgen/HF_sections/content/ZZl33ZxibxWJEn/
ZZl342BXSjoXv9/Bericht_Klimawandel_web.pdf
Stadt Hannover:
• Größe der Grünflächen (öffentliche Parks, Spiel- und Sportplätze, Friedhöfe) Fläche bezogen auf die Einwohnerzahl
• Größe der Landschaftsräume zur Erholung (Grünland, Wald, Moor, Wasser, Heide, Umland) Fläche bezogen auf die Einwohnerzahl (qm/Einwohner)
• Anzahl der Straßenbäume
• Zufriedenheit mit der Grünversorgung Ergebnisse der Repräsentativerhebun-gen in Prozent (Sondererhebung, nicht jährlich)
Stadt Friedrichshafen:
• Anteil unbefestigter und renaturierter Uferstrecken am Friedrichshafener Bo-denseeufer
• Baugebiete bzw. Landschaftsschutzmaßnahmen sowie deren Umsetzung
• Bilanz des Ausgleichsflächenkatasters und Ökokontos
Stadt Donaueschingen:
• Schnitt Kaufpreis Grünland, Kaufpreis bezogen auf Fläche in Prozent (€/m2
*10)
• % des Grünlands der Landwirtschaftlichen Nutzfläche (LNF)
• Siedlungsflächenzuwachs, Prozent in Bezug auf die Flächengröße (in %/a)
• % der Gesamtfläche an Waldbiotopen und Schutzgebieten
Stadt Ludwigsburg:
• Anzahl der Straßenbäume
• Anzahl der Patenschaften ("Grüne Paten")
Stadt Heidelberg:
• Abflusswirksame Fläche, Angabe in absoluter Flächengröße (ha)
• Biotopvernetzungsfläche Angabe in absoluter Flächengröße (ha)
• Gesamtstädtische CO2-Emissionen in t/a (ohne Verkehr)
Stadt Hockenheim:
• Kommunale Ausgaben für die Biotopvernetzung Flächenverbrauch m2 pro Einwohner
Stadt Leipzig
• Anzahl der Straßenbäume
• Öffentliche Grünanlagen (ha) an der Gesamtfläche
• Waldflächen (ha) an der Gesamtfläche
• Anzahl/Fläche (ha) der ausgewiesenen Schutzgebiete und –objekte
Stadt Freiburg
• Anteil von Grün- und Erholungsflächen
• Anteil naturschutzfachlich unter Schutz gestellter Flächen
• Siedlungsdichten gemessen durch die Einwohnerzahl bezogen auf verschie-dene Flächenkategorien
Über die zum Teil spezifische Erarbeitung von kommunalen Indikatoren hinaus exis-tieren übergreifende kommunale Indikatorensets wie z.B. das Indikatoren-Set "Zu-kunftsfähige Kommune" der Deutschen Umwelthilfe (Empfehlung in Abhängigkeit von der Stadtgröße), der Europäische Kommission (städtische Nachhaltigkeitsindikatoren 2000)
oder der Leitfaden "Indikatoren im Rahmen einer Lokalen Agenda 21" (2009), der auf dem von der Forschungsstätte der Evangelischen Studiengemeinschaft (FEST) entwickelten und in 16 Kommunen getesteten Indikatorensysteme mit 24 Kernindi-katoren basiert. Im Kontext der Klimaanpassung hat das Umweltbundesamt in 2010 ein Indikatorensystem zur Anpassung an Klimawandel und zur Weiter-entwicklung und Umsetzung der Deutschen Anpassungsstrategie (DAS) entwickelt
(UBA 2011). Für alle 13 Handlungsfelder und zwei querschnittsorientierte Themen wurden Indikatoren zusammengestellt, die sowohl Folgen des Klimawandels (Im-pact) als auch geeignete Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel (Respon-se) beschreiben. Vor allem im Handlungsfeld Raum-, Regional- und Bauleitplanung finden sich Response-Indikatoren, die Leitindikatoren Ausgestaltung auf kommuna-ler Ebene darstellen können:
RO-R-4 Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für Natur und Landschaft
RO-R-5 Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für Trinkwasservorsorge / Wasservor-ratsgebiete
RO-R-6 Vorranggebiete für (vorbeugenden) Hochwasserschutz
RO-R-7 Ausweisung von klimatisch bedeutsamen Freiflächen in bioklimatisch belasteten Gebieten
RO-R-8 Siedlungs- und Verkehrsfläche (und damit Größe der überwiegend ver-siegelten und potentiell verwundbaren, kommunalen Flächen)
RO-R-9 Erholungsgeeignete Flächen in Gemeinden innerhalb bioklimatisch be-lasteter Gebiete
(UBA 2009)
Die tatsächliche Einführung dieser Indikatoren auf Bundesebene ist weiterhin in der Erörterung.
Die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft "Klima, Energie, Mobilität - Nachhaltigkeit"
(BLAG_kliNa) ist derzeit mit der Entwicklung eines länderübergreifenden syste-matischen Klimafolgenmonitorings befasst. Die auf einer Abfrage unter den Ländern basierende Entwicklung von Indikatoren für die Erfolgskontrolle der Deut-schen Anpassungsstrategie (DAS) sowie zur Erarbeitung eines Vorschlags für einen indikatorgestützten Bericht zur Anpassung auf Bundesebene ist eng an die Indika-torentwicklung des Umweltbundesamtes (UBA) angelehnt. Hier finden sich, eben-falls kategorisiert entlang der Handlungsfelder der DAS Indikatoren wie:
• Ausweisung von Frischluftentstehungsgebieten sowie von Kaltluftentste-hungsgebieten und –abflussbahnen, Regionalen Grünzügen und Vorrang-/
Vorbehaltsgebieten
• Erholungsflächen
a. Anstieg des Anteils der Erholungs- und Friedhofsflächen an den Sied-lungs- und Verkehrsflächen in Kernstädten der Agglomerationsräume (in %)
b. Anstieg des Anteils der Erholungs- und Friedhofsflächen an den Sied-lungs- und Verkehrsflächen in Kernstädten der verstädterten Räume (in %)
c. Flächenverbrauch und Bodenversiegelung
(BLAG_kliNa 2012)
Die Maßstabsebene der Anpassungsindikatoren bezieht sich auf die räumliche Ebe-ne von Bund und Land. Es wird jedoch deutlich, dass der Informationsgehalt der Indikatoren denen der bereits etablierten Nachhaltigkeitsindikatoren und auch den vorab diskutierten möglichen Abbildungen von ökologischen und klimatischen Funk-tionen von Grünflächen ähnelt. Sie bieten Anknüpfungspunkte zur Ausgestaltung auf kommunaler Ebene.
Zwischenfazit
Eine Befragung der KGSt und der Bertelsmann Stiftung von Dezember 2010 bis März 2011 in 130 kreisfreien Städten mit einer Rücklaufquote von 29 Prozent zeigt, dass größere Kommunen in irgendeiner Form mit definierten Kennzahlen arbeiten.
Vorrangig handelt es sich bei den verwendeten Kennzahlen um Finanzdaten und einfache Leistungszahlen, gefolgt von Effizienz- und Prozesskennzahlen. Erst mit nachrangiger Priorität werden Kennzahlen in Verbindung mit Qualitäts- und Wir-kungsdaten genannt (Bertelsmann Stiftung; KGSt, 2012). Im Rahmen einer Nacherhebung bei den Führungskräften, die nicht an der Umfrage teilgenommen haben, berichte-ten 36 Prozent, dass ihnen keine Kennzahlen vorliegen (ebd.).
Die Umfrage zeigt, dass insgesamt ein Bedarf besteht, die Qualität der Aufbe-reitung der Daten und die Kennzahlenmessung weiter zu verbessern. Die befragten Amtsleiter halten das Potenzial von Kennzahlen für bislang noch nicht ausgeschöpft, bewerten aber die Akzeptanz der eigenen Mitarbeiter und das Inte-resse der Kommunalpolitiker kritisch (ebd.).
(Nachhaltigkeits-) Indikatoren hingegen haben sich in der kommunalen Praxis etab-liert, wenngleich der Fokus auf die Klimaanpassung und die Verknüpfung mit In-strumenten der kommunalen Steuerung (u.a. der Doppik) bisher schwach ausge-prägt waren.
Die Entwicklung von Kennzahlen bedarf der Festlegung von Zielen, die politisch verabschiedet sind und auch mit der interessierten Öffentlichkeit kommuniziert werden müssen. Mit der Offenlegung von Planzielen und Zielerreichungsgraden un-ter Berücksichtigung von Aussagen zu den finanziellen und personellen Ressourcen (Soll und Ist) wird Politik kontrollierbar (Mühlenkamp; Glöckner 2008). Mühlenkamp und Glöckner weisen aber darauf hin, dass Kennzahlen immer auch nur Indiz für Situa-tionen und Entwicklung sind, die Anhaltspunkte liefern, sachliche und fachliche Ver-tiefungen erfordern und Steuerungskonsequenzen hervorrufen (ebd.).