3.3 Analysen der fördernden Normungsarbeit des UBA
3.3.3 Der Normenausschuss Akustik, Lärmminderung und Schwingungstechnik (NALS)
Der DIN/VDI-Normenausschuss „Akustik, Lärmminderung und Schwingungstechnik“ (NALS) ist ein Organ des DIN und der Fachgesellschaft des VDI. Er ist grundsätzlich verantwortlich für die nationale Normung und Regelsetzung in den drei namensgebenden Fachbereichen des NALS. Somit ist er
zuständig für die Erstellung von DIN-Normen, VDI-Richtlinien und Spezifikationen (DIN SPEC). Zudem nimmt er die Mitarbeit bei der europäischen und internationalen Normung wahr.
Der NALS gliedert sich in drei Fachbereiche:
► Fachbereich 1 „Akustik“
► Fachbereich 2 „Lärmminderung“ und
► Fachbereich 3 „Schwingungstechnik“.
Darüber hinaus existieren zwei sog. Arbeitsgebiete zu „Ultraschall, Elektroakustik und
Aufzeichnungstechnik“ (in Zusammenarbeit mit und unter Federführung der DKE) sowie Bauakustik (in Zusammenarbeit mit und unter Federführung von NMP bzw. NABau).
Im Kontext der Förderung von BMU/UBA in der umweltbezogenen Normung war der NALS der Normenausschuss, welcher in jüngster Vergangenheit (2017 und 2018) in absoluten Zahlen die höchste finanzielle Zuwendung erhielt. Im Jahr 2019 ist allerdings ein Rückgang um rund 15% der Mittel gegenüber 2018 zu verzeichnen.
Im Jahr 2016 wurden 83% der zuwendungsfähigen Ausgaben des NALS mit Mitteln des BMU/UBA gefördert. Damit war er nach der Koordinierungsstelle Umweltschutz das Projekt mit der höchsten Förderquote in der normungsbezogenen Projektförderung von BMU/UBA. Allerdings betrug die Förderung im Jahr 2019 nur noch 62,5 % der zuwendungsfähigen Ausgaben des NALS. Es ist also bezüglich der Förderquote in letzter Zeit ein deutlicher Rückgang zu verzeichnen..
73 Quelle: Interne Dokumentation bei UBA/BMU zur Förderung des NAGUS.
117 Der NALS insgesamt ist mit 345 involvierten nationalen Expertinnen und Experten im
Normenausschuss im Jahr 2016 fast doppelt so groß wie der NAGUS.74 Nach der Eigendarstellung sind ca. 4% der Mitglieder dem Umweltschutz zuzuordnen, 9% der öffentlichen Hand, 2% regelsetzenden Institutionen. Ca. 55% der Mitglieder sind aus der Wirtschaft.
3.3.3.2 Strategie, Arbeitsweise, Aktivitäten
Die Strategie der Normungsarbeit des UBA zur Akustik und den Geräuschimmissionen von
Fahrzeugen, Anlagen und Produkten konzentriert sich auf die Beteiligung im NALS. Darüber hinaus wirkt das UBA an verschiedenen Normungsvorhaben in verwandten Themenbereichen des DIN-Normenausschusses Bauwesen (NABau) mit Bezug zur Lärmminderung mit, wie z. B. an der DIN 4109
„Schallschutz im Hochbau“.
Das UBA ist im NALS mit 10 Mitarbeitenden aktiv. Die Normungsarbeiten des UBA zeigen dabei einen klaren Fokus auf Normungsarbeiten, die mit der Konkretisierung von Gesetzesvorhaben
zusammenhängen (z.B. im Zusammenhang mit Fluglärmmessanlagen, der Konkretisierung der
„Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm)“ etc.). Nationale Bestimmungen, für die Normen aus dem NALS relevant sind, sind dabei z.B.:
► Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) sowie die Verordnungen zum BImSchG
► Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm
► Rechtsverordnungen zum Fluglärmschutzgesetz
► Luftverkehrsgesetz (LuftVG)
► Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO)
► Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO)
► Allgemeine Verwaltungsvorschriften (TA Lärm, Baumaschinen – Immissionen)
Auf europäischer Ebene hängen die Arbeiten des NALS unter anderem zusammen mit folgenden Richtlinien:
► Outdoor-Richtlinie (2000/14/EG)
► Energierelevante-Produkte-Richtlinie (2009/125/EG)
► Umgebungslärm-Richtlinie (2002/49/EG)
► Kraftfahrzeug-Richtlinie (70/157/EWG) mit Änderungen
► Reifen-Richtlinie (2001/43/EG) mit Änderungen
► Motorboot-Richtlinie (2003/44/EG)
► Technische Spezifikation Schienenfahrzeuge (2002/735/EG, 2004/446/EG)
► EU-Bauproduktenverordnung Nr. 305/2011
Es ergibt sich aus der obigen Auflistung, dass sowohl europäische als auch nationale Bestimmungen durch Normen aus dem Arbeitsgebiet des NALS konkretisiert werden. Das UBA konzentriert sich dabei allerdings auf Arbeiten auf der nationalen Ebene: Lediglich im ISO/TC 43 ist ein UBA-Mitarbeiter als Experte delegiert, alle anderen Mitarbeitenden sind auf rein nationaler Ebene aktiv. Diese Strategie wird wie folgt begründet:
► Grundsätzlich spielen, von wenigen Fällen abgesehen, im Bereich Lärmschutz ISO und CEN-Normen keine prominente Rolle. Generell sind DIN-CEN-Normen nach Aussagen in Interviews in diesem Fachgebiet wichtiger für die Regulierung von Geräuschimmissionen.
74 Allerdings ist bei diesem Vergleich zu beachten, dass die Anzahl der Gremien mit Beteiligung des UBA bei NAGUS und NALS ungefähr vergleichbar ist.
118
► Weiterhin muss schon rein aus Kapazitätsgründen eine Fokussierung auf bestimmte Normungsausschüsse stattfinden, da eine engagierte Mitarbeit in allen Gremien auf allen Ebenen personell nicht leistbar ist.
In der Kombination dieser Gründe ist die Fokussierung des UBA auf die vornehmliche Mitarbeit auf der nationalen Ebene nachvollziehbar75. Zudem wird die strategische Herangehensweise auch in Abhängigkeit des jeweiligen konkreten Themenfelds gewählt: Im Bereich von Geräuschemissionen von Fahrzeugen ist etwa die europäische Ebene von besonderer Wichtigkeit für die Durchsetzung von Standards. Im Bereich der Schifffahrt (akustische Belastung im Meer) ist die ISO-Ebene zentral. In vielen Themenfeldern hingegen – wie etwa der Fluglärmregulierung – sind nationale Bestimmungen relevant. Daher erscheint der Fokus der Normungsarbeit des UBA im Bereich des NALS auf die nationale Ebene zielführend.76
Auf übergeordneter strategischer Ebene sind BMU und UBA im NALS im Vorstand und im Beirat77
vertreten. Die Strategie von BMU/UBA zielt hier also darauf ab, Anliegen von BMU/UBA direkt
einzubringen, damit diese von DIN aufgegriffen werden können. Zudem dient die Mitwirkung in diesen Gremien auch der fachlichen Planung und Kontrolle der Arbeiten, die durch die Zuwendung des
BMU/UBA finanziert werden.
3.3.3.3 Zielerreichung
Zunächst können im Folgenden einige Indikatoren für den Output des NALS als Ganzes aufgeführt werden. Nach seinen Jahresberichten 2016 bzw. 2017 führte der NALS im Jahr 2016 bzw. 2017 179 bzw. 170 Projekte durch. 2013 bis 2016 ist dieser Projektbestand kontinuierlich gestiegen und resultierte im Schnitt in ca. 16 veröffentlichten Normen, Spezifikationen oder VDI-Richtlinien.
Tabelle 4 Durch NALS betreute Gremien (2015-2018)
Gremien 2015 2016 2017 2018
Gremien (national) (mit Beirat, Obleuteversammlung und
Fachbereichsbeiräten, AA, UA, AK)
70 49 47 41
Europäische Gremien 8 8 7 7
davon Europäische Gremien mit
Sekretariat DIN 7 7 6 6
Internationale Gremien 71 68 64 62
davon Internationale Gremien mit Sekretariat DIN
18 17 17 15
Quelle: NALS Jahresbericht 2016, 2017, 2018
75 Auf europäischer und internationaler Ebene ist das UBA direkt oder indirekt an der Erarbeitung und Weiterentwicklung europäischer oder internationaler Rechtsvorschriften beteiligt. Daher ist eine aktive Mitwirkung bei europäischen und internationalen Normen - auch unter dem Aspekt eines effizienten Personaleinsatzes - bei diesen Normungsprojekten nicht prioritär.
76 Allgemein - also unabhängig von der Mitarbeit des UBA - ist der NALS international aufgestellt, siehe hierzu auch die Aufführungen zur Zielerreichung des NALS allgemein. Die Ergebnisse dieser Aktivitäten fließen wiederum in die laufenden Arbeiten des UBA ein.
77 Auch das Koordinierungsbüro Normungsarbeit der Umweltverbände (KNU) ist im Beirat vertreten.
119 In fast allen europäischen Gremien, in denen der NALS involviert ist, hat er das Sekretariat
übernommen. Man kann nach unserem Eindruck daher von einer starken Präsenz und (potentiell) guten Wahrnehmung deutscher Positionen auf europäischer Ebene sprechen. In Interviews, die wir mit Stakeholdern geführt haben, wurde jedoch darauf hingewiesen, dass der Anspruch auf breite Teilhabe durch Umweltschutzakteure an Normungsprojekten auf europäischer Ebene aus personellen Gründen z.T. schwierig zu erreichen ist.
Das Ziel des UBA ist es – neben der konkreten Erarbeitung von benötigen Normen für die
Konkretisierung von Gesetzen – Themen in den NALS einzubringen, die aus Sicht der Umweltpolitik von Bedeutung für die Arbeiten im NALS sind. Dieses Ziel wird nach den Erkenntnissen aus den geführten Interviews auch erfüllt. Über Vorstand, Beirat und auf informellen Wegen können konkrete Impulse gegeben werden. Ein Interviewpartner formulierte dies so: “Ich sehe keine Defizite im Sinne, dass noch Normen im Akustikbereich ausstehen, die wichtig sind, aber noch nicht angegangen werden.
Wenn wir Themen haben, die wir für wichtig halten, dann bringen wir diese ein und diese werden auch aufgegriffen.“ (UBA-Mitarbeiter).78
3.3.3.4 Kosten-Nutzen-Vergleich der Förderung
Mit Ziel eines Kosten-Nutzen-Vergleichs der Förderung des NALS kann zunächst festgehalten werden, dass die Aufwendungen der Projektförderung des NALS im Vergleich auch mit den anderen
geförderten Normungsausschüssen beträchtlich sind, wenngleich die Planungen für das Jahr 2019 einen Rückgang um rund 25% der Mittel vorsehen.
Im Gegensatz zu den Kosten kann der Nutzen der Förderung des NALS naturgemäß nicht direkt quantifiziert werden. Allerdings können verschiedene Indizien für einen Nutzenbeitrag der Förderung herangezogen werden.
► Durch die finanzielle Beteiligung am NALS ist sichergestellt, dass Anliegen von BMU/UBA zeitnah durch das DIN aufgegriffen und in den Normungsprozess eingespeist werden. Dieser Nutzen realisiert sich nach den Erkenntnissen aus den Gesprächen mit Stakeholdern aus dem UBA auch tatsächlich.
► Die Normungsarbeiten im NALS wirken vielfach gesetzeskonkretisierend und entsprechen damit dem dritten Ziel des Normungspolitischen Konzeptes der Bundesregierung. Die damit verbundene Klarstellung von Rahmenbedingungen für Akteure aus Wirtschaft, Staat und Gesellschaft über die Normung beeinflusst direkt die Rechtssicherheit und sorgt somit potentiell für eine stärkere wirtschaftliche Dynamik.
► Des Weiteren kann der direkte Nutzen der Förderung des NALS über einen Vergleich mit der
„kontrafaktischen Situation“ abgeschätzt werden. Hier wird die Frage gestellt, was passiert wäre oder was passieren würde, wenn die Förderung des NALS nicht eingeführt worden wäre bzw. eingestellt wird. DIN argumentiert hierbei, dass selbst nur eine Absenkung der
Förderquote auf die 60 % der förderfähigen Ausgaben des NALS zu einer erheblichen Finanzierungslücke führen würde. Dies wiederum könnte zur Aufgabe einzelner Gremien führen. Auch aus Sicht des UBA würden bei einer Reduzierung der Förderung des NALS die Erarbeitung, Anpassung an den Stand der Technik und Weiterentwicklung von Normen zur Geräuschemission und -immission in vielen Fällen nicht mehr erfolgen. Darüber hinaus könnte die europäische und internationale Normung nicht mehr wirksam beeinflusst werden. Die Anpassung von europäischen Richtlinien und deren Fortschreibung (z. B. Ausweitung der 2000/14/EG auf weitere Produkte) wäre nicht mehr möglich. Auch könnte kein Einfluss auf die Harmonisierung von Mess- und Berechnungsverfahren für Umgebungslärm genommen werden. Zudem würde die Normung im Bereich der Qualitätssicherung nicht mehr sachgerecht
78 Beispiele hierfür sind Normen im Bereich der Immission von tieffrequenten Geräuschen durch Wärmepumpen, aber auch im Bereich des Schienenlärmmonitorings.
120 fortgeführt, was entsprechende Fehler bei der Messung und Berechnung von
Geräuschemissionen und -immissionen zur Folge hätte.79
Insgesamt kommt die vorliegende Analyse zu dem Schluss, dass der umweltpolitische Nutzen der Förderung des NALS als hoch eingeschätzt werden kann. Die Kosten-Nutzen-Relation erscheint durch die gleichzeitig hohen Kosten der Förderung des NALS jedoch als problematisch. Folgende
Überlegungen sind hierfür leitend: Im NALS ist das UBA in 32 Gremien vertreten. Bei diesen kann man davon ausgehen, dass sie von fundamentaler Bedeutung für die Wahrnehmung von
Umweltschutzaspekten sind; schließlich haben die UBA-Mitarbeitenden ihre limitierte Arbeitszeit auf genau diese Gremienarbeiten konzentriert. In anderen Normenausschüssen, wie dem NAW, sind UBA-Mitarbeitende in 107 Gremien tätig. Trotzdem ist die finanzielle Förderung von NAW und NALS vergleichbar. Vor dem Hintergrund dieses unterschiedlichen Kennwertes von „Förderung pro Gremium mit UBA-Beteiligung“ ist eine Reduzierung der Förderung, wie sie für das Jahr 2019 erfolgt ist, aus unserer Sicht angebracht.
3.3.4 Der Normenausschuss Wasserwesen (NAW)