Annahmen zur Entwicklung der kommunalen Einzahlungen

Wie in Abschnitt C des Finanzreports gezeigt wurde, bilden die Einnahmen aus Steuern bezogen auf die Gesamtheit der Kommunen in den Flächenländern die mit Abstand größte Einnahmeposition. Im Jahr 2019, d. h. unmittelbar vor dem Beginn der Coronapandemie, machten die Einnahmen aus Steuern mit einem Gesamtaufkommen von mehr als 104 Milliarden Euro im Flächenländerdurchschnitt rund 37 Pro­

zent der kommunalen Gesamteinnahmen (bereinigte Ein­

nahmen) aus. Das kommunale Steueraufkommen ist im Jahr 2020 infolge der Coronapandemie stark gesunken (–5,4 Prozent bezogen auf das Nettosteueraufkommen bzw. –8,9

3. Entwicklungsannahmen

Die Entwicklung der kommunalen Einnahmen und Ausga­

ben hängt im Kern vom weiteren Verlauf der Coronapan­

demie ab – insbesondere von der Frage, ob bzw. ab wann mit einer durchgreifenden Entspannung der pandemischen Lage und in der Folge mit einer Aufhebung der Kontaktbe­

schränkungsmaßnahmen zu rechnen ist. Der vorliegenden Vorausberechnung liegt die – möglicherweise optimistische – Annahme zugrunde, dass sich die gesundheitliche Lage im Laufe des Jahres 2021 durchgreifend verbessern wird.

Für den Zeitraum ab 2022 werden keine nennenswerten Einschränkungen mehr angenommen. In der Folge sollte sich die wirtschaftliche Entwicklung – damit auch die Ent­

wicklung der Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Körperschaften – in 2021 zunächst graduell und ab 2022 deutlich normalisieren.

Soweit die Berechnung – mangels anderweitiger Erkennt­

nisse – auch auf eigenen Annahmen hinsichtlich der Ein­

nahme­ und Ausgabenentwicklung beruht, stellt sich die Frage nach ihrer konkreten Ausgestaltung. In Abhängigkeit von den Besonderheiten der jeweiligen Einnahme­ und Ausgabenpositionen können hierbei sowohl Annahmen in Bezug auf einen bestimmten Entwicklungspfad als auch im Hinblick auf eine bestimmte Entwicklungsrate der Einnah­

me­ bzw. Ausgabenpositionen zugrunde gelegt werden:

• Entwicklungspfade erscheinen dann vorzugswürdig, wenn die Einnahmen oder Ausgaben aufgrund eines besonde­

ren Ereignisses nur vorübergehend einen atypischen Ver­

lauf nehmen und im Zuge der Normalisierung mit einer Rückkehr zum ursprünglichen Entwicklungspfad ge­

rechnet werden kann. Dies dürfte beispielsweise auf die kommunalen Einnahmen aus Verwaltungs­ und Benut­

zungsgebühren zutreffen: Sofern sich die Nachfrage nach gebührenfinanzierten kommunalen Einrichtungen (z. B.

Schwimmbäder) nach dem Ende der Kontaktbeschrän­

7 Prognose der Finanzlage

die im Jahr 2020 im Flächenländerdurchschnitt um mehr als 10 Prozent eingebrochen ist und für die im Jahr 2021 gemäß der Mai­Steuerschätzung mit einem Anstieg um 11,0 Prozent gerechnet wurde. Für die Jahre 2023 und 2024 wird sogar mit einem Anstieg der kommunalen Gesamtsteuer­

einnahmen in Höhe von 6,0 bzw. 5,6 Prozent gerechnet.

Trotz der zwischenzeitlich im Zuge der zweiten und dritten Infektionswelle erforderlich gewordenen Kontaktbeschrän­

kungen wurde die Prognose damit gegenüber der Steuer­

schätzung vom November 2020 erkennbar nach oben kor­

rigiert.⁵ Für den Gesamtzeitraum 2021 bis 2024 wird für die Gesamtheit der Kommunen in den 13 Flächenländern mit einem Anstieg der Steuereinnahmen (netto) um insgesamt 19,2 Prozent gerechnet; dies entspricht einer durchschnitt­

lichen Zunahme um fast 5,2 Prozent pro Jahr.⁶

Die Entwicklungsraten für die Schlüsselzuweisungen ba­

sieren auf den Prognosewerten der Orientierungsdatener­

lasse für die mittelfristige Ergebnis­ und Finanzplanung der Kommunen bzw. – sofern nicht verfügbar– auf den ent­

sprechenden Planansätzen in den mittelfristigen Finanz­

planungen der Länder. Die sich hieraus ergebenden Zuwei­

sungsbeträge in den Jahren 2021 bis 2024 wurden für die Gesamtheit der 13 Flächenländer aggregiert. Auf dieser Grundlage wurden anschließend die jährlichen Entwick­

lungsraten für die Schlüsselzuweisungen ermittelt (Tabelle 2). Demzufolge ist davon auszugehen, dass die kommunalen Einnahmen aus Schlüsselzuweisungen, die im Jahr 2019 be­

zogen auf die Gesamtheit der Kommunen in den 13 Flächen­

ländern mit 41,1 Milliarden Euro immerhin 14,6 Prozent der bereinigten Gesamteinnahmen ausmachten, im Jahr 2021 stagnieren und 2022 gegenüber den Vorjahresniveaus um 0,5 Prozent zurückgehen werden. Für die Jahre 2023 und 2024 ergeben sich aus den entsprechenden Planansätzen der Länder wieder Zuwächse in Höhe von 2,4 (2023) bzw. 2,8 Prozent (2024).

Ursächlich für den dargestellten Rückgang in den Jahren 2021 und 2022 ist, dass der kommunale Finanzausgleich in den meisten Ländern als Steuerverbund ausgestaltet

5 Gemäß der Steuerschätzung vom November 2020 wurde für die Jahre 2023 und 2024 mit einem Anstieg der kommunalen Gesamtsteuer­

einnahmen (netto) um 4,4 bzw. 5,1 Prozent gerechnet.

6 Zum Vergleich: Aus der Steuerschätzung vom November 2020 ergab sich für die Entwicklung der kommunalen Gesamtsteuereinnahmen (netto) für den Zeitraum bis 2024 ein Aufkommens­anstieg um 18 Prozent (entspricht rund +4,5 Prozent jährlich). Nach der aktuellen Mai­Steuerschätzung liegt das für 2024 erwartete Steueraufkommen der Kommunen in den 13 Flächenländern damit rund 3 Milliarden Euro über dem Wert, der sich aus der letzten Steuerschätzung vom November 2020 ergeben hat.

Prozent bei den Bruttosteuereinnahmen³), wobei der Rück­

gang v. a. durch den Einbruch der Gewerbesteuer bewirkt wurde, deren Bruttoaufkommen in 2020 rund 18 Prozent unter dem Vorjahresniveau gelegen hat (bezogen auf das Nettoaufkommen belief sich der Rückgang per Saldo auf 11,7 Prozent).

4

TABELLE 1 Annahmen zur Entwicklung der kommunalen Steuereinzahlungen, in Prozent

Steuerart 2021 2022 2023 2024

Gewerbesteuer netto 11,0 4,2 8,5 7,1

Grundsteuern 0,8 0,8 0,8 0,9

sonstige Gemeindesteuern –6,9 34,8 1,5 1,5 Gemeindeanteil

Einkommensteuer

1,7 4,5 5,9 6,3

Gemeindeanteil Umsatzsteuer –5,3 –10,2 2,5 1,8

Summe (netto) 4,5 3,1 6,0 5,6

Quelle: Eigene Darstellung nach Angaben des Arbeits kreises Steuer schätzung (Ergebnisse der 160. Sitzung vom 10.–12. Mai 2021)⁴

Tabelle 1 gibt einen nach Steuerarten differenzierten Über­

blick über die Entwicklungsraten der kommunalen Steuer­

einnahmen, die sich gemäß der – dieser Berechnung zu­

grunde liegenden – Steuerschätzung vom Mai 2021 für die Kommunen in den Jahren 2021 bis 2024 ergeben werden.

Nach dem drastischen Rückgang der Steuereinnahmen im Jahr 2020 wird v. a. für 2021 mit einer deutlichen Erholung des kommunalen Steueraufkommens gerechnet (+4,5 Pro­

zent). Dies gilt insbesondere für die Gewerbesteuer (netto),

3 Das Nettosteueraufkommen ist bereits um die von den Gemeinden an Bund und Länder abzuführende Gewerbesteuerumlage bereinigt. Der große Unterschied zwischen der Brutto­ und Nettoaufkommensent­

wicklung ist auf eine Veränderung des Gewerbesteuerumlagesatzes in den westdeutschen Ländern zurückzuführen: Bis einschließlich 2019 wurden die Gemeinden der westdeutschen Länder über eine höhere Gewerbesteuerumlage an den Länderlasten aus der einheitsbeding­

ten Neugestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs (soge­

nannte „Solidar paktfinanzierung“) beteiligt. Mit dem Auslaufen der Solidarpaktfinan zierung ist diese Finanzierungsbeteiligung im Jahr 2020 planmäßig entfallen. Der Vervielfältiger der Gewerbesteuerum­

lage beträgt seitdem bundeseinheitlich 35 Punkte. Im Jahr 2019 belief er sich in den westdeutschen Ländern noch auf 64 Punkte. Die Ent­

wicklung des Nettosteueraufkommens ist demnach stark durch die Umlagesatzabsenkung verzerrt und vermittelt daher keinen vollstän­

digen Eindruck von der kommunalen Steuerentwicklung im Zuge der Coronakrise.

4 Die Entwicklungsrate des Jahres 2021 basiert auf den vom Arbeits­

kreis Steuerschätzung für 2021 ermittelten absoluten Aufkommens­

werten (umgerechnet auf die Flächenländer) in Verbindung mit den Istaufkommenswerten des Jahres 2020.

8

Prognose der Finanzlage

• Im Hinblick auf die kommunalen Einnahmen aus Zuwei­

sungen und Zuschüssen für laufende Zwecke vom Land wird im Zuge der angenommenen Entspannung der ge­

sundheitspolitischen Lage mit einer schrittweisen Ver­

ringerung der in 2020 sehr hohen Zunahme kalkuliert.

Im Jahr 2024 werden die Zuweisungen annahmegemäß wieder den ursprünglichen Entwicklungspfad der Vorkri­

senjahre erreichen.⁸

• Ähnliches gilt für die Einzahlungsposition der sonstigen allgemeinen Zuweisungen vom Land, die im Jahr 2020 u. a. die hälftig von Bund und Ländern finanzierten Ge­

werbesteuerausgleichszuweisungen umfassten, weshalb sich ihr Volumen im Jahr 2020 gegenüber dem Vorjahr mehr als verdoppelte. Jenseits der Möglichkeit weiterer unter dieser Position zu erfassender Entlastungsmaß­

nahmen von Bund und Ländern erscheint in Bezug auf die sonstigen allgemeinen Zuweisungen vom Land eine schnelle Rückkehr zum früheren Entwicklungspfad plau­

sibel (Abbildung 1). Die hierfür erforderlichen jährlichen Wachstumsraten sind in Tabelle 2 dargestellt.

In Bezug auf die kommunalen Einzahlungen aus Steuern und Schlüsselzuweisungen liegen aktuell hingegen keine Erkenntnisse vor, die auf eine kurzfristige Rückkehr zum ursprünglichen – vor dem Beginn der Coronakrise maßgeb­

lichen – Entwicklungspfad hindeuten, wie die aus der Steu­

erschätzung und den Landeshaushalten abgeleiteten Ent­

wicklungsverläufe erkennen lassen. Demnach ist damit zu rechnen, dass sowohl die Steuereinnahmen als auch die Schlüsselzuweisungen in den kommenden Jahren zunächst noch erkennbar hinter dem Niveau zurückbleiben werden, mit dem die Kommunen vor dem Beginn der Coronakrise rechnen durften. Ab 2024 zeichnet sich nach den Ergeb­

nissen der jüngsten Steuerschätzung jedoch eine zuneh­

mende Konvergenz beider Entwicklungspfade ab. Aufgrund

8 Selbstverständlich ist die Annahme, dass die seitens der Länder ge­

währten Zuweisungen für laufende Zwecke bis 2024 wieder zum bis­

herigen Wachstumspfad zurückkehren, keineswegs „alternativlos“.

Grundsätzlich wäre unter den gleichen Bedingungen auch eine Ni­

veauverschiebung der Zuweisungen nach oben (etwa infolge einer Anpassung der Zuweisungsgewährung an krisenbedingt gestiegene Aufgabenerfordernisse der Kommunen) oder nach unten (z. B. in­

folge einer konsolidierungsbedingten Kürzung einzelner Zuweisun­

gen) denkbar. Vor dem Hintergrund der bestehenden Entwicklungs­

unsicherheiten wird im Rahmen der vorliegenden Projektion jedoch schlicht von einem unveränderten Entwicklungspfad ausgegangen.

Ein Argument hierfür ist, dass ein Teil des in 2020 erfolgten Anstiegs der Zuweisungen für laufende Zwecke auf einmalige krisenbedingte Entlastungsmaßnahmen zurückzuführen ist und damit nach dem Ende der Kontaktbeschränkungen nicht weiter fortwirken wird. So wurden z. B. Erstattungsleistungen, mit denen sich die Länder an den kommunalen Kosten für die Rückzahlung von Elternbeiträgen für Kitas beteiligt haben, unter dieser Einnahmeposition erfasst.

ist, über den das Land seine Kommunen anteilig an dem in einem bestimmten Zeitraum vereinnahmten Steuerauf­

kommen beteiligt. Sofern der kommunale Finanzausgleich nicht durch staatliche Maßnahmen gestützt wird, reagieren die Schlüsselzuweisungen daher mit zeitlicher Verzögerung auf negative Entwicklungen des Steuerverbunds. Die in Ta­

belle 2 dargestellte Stagnation der Schlüsselzuweisungen im Jahr 2021 stellt daher im Wesentlichen eine „Spätfolge“ des Steuereinbruchs im Jahr 2020 dar.⁷

In Bezug auf die Entwicklung der Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU) im Zeitraum 2021 bis 2024 wurde auf die Planannahmen des Bundes im Fi­

nanzplan 2021 zurückgegriffen. Diese bilden zugleich die Grundlage der Entwicklungsannahmen für die kommunalen KdU­Ausgaben (siehe hierzu die Entwicklungsannahmen für die KdU­Ausgaben in Tabelle 2). Demnach nehmen die Einnahmen aus der Bundesbeteiligung an den KdU im Jahr 2021 im Flächenländerdurchschnitt um mehr als 5 Prozent zu. Für die Folgejahre 2022 bis 2024 ergeben sich demzufolge Zuwachsraten zwischen knapp unter einem und 2 Prozent.

Im Hinblick auf die Entwicklung der kommunalen Einnah­

men aus „Verwaltungs­ und Benutzungsgebühren“, aus

„Zuweisungen und Zuschüssen für laufende Zwecke vom Land“ sowie aus „sonstigen allgemeinen Zuweisungen vom Land“ werden folgende Annahmen getroffen:

• Bei den Verwaltungs­ und Benutzungsgebühren, deren Volumen im Jahr 2020 infolge der Kontaktbeschränkun­

gen und der hiermit verbundenen Schließung gebühren­

finanzierter Einrichtungen im Flächenländerdurchschnitt um mehr als 7 Prozent eingebrochen ist, wird für 2021 die Annahme einer deutlichen Erholung getroffen. Bis 2024 wird mit einer vollständigen Rückkehr zum Entwick­

lungspfad aus der Vor­Corona­Zeit kalkuliert.

7 Der nach derzeitiger Planung drohende Rückgang der Schlüsselzu­

weisungen im Jahr 2022 ist u. a. auch ein Folgeeffekt der im Jahr 2021 erfolgten Aufstockung des kommunalen Finanzausgleichs in Nord­

rhein­Westfalen: Die Finanzausgleichsmasse wurde hier einmalig um fast eine Milliarde Euro aufgestockt. Damit wurde nicht nur ein ansonsten drohender Rückgang der Zuweisungen gegenüber dem Vorjahresniveau vermieden, sondern es wurde zugleich gewährleis­

tet, dass die Finanzausgleichsmasse im Jahr 2021 in dem Maße zulegt, wie dies vor dem Beginn der Coronapandemie prognostiziert wurde.

Die Aufstockung erfolgt dabei als „Kreditierung“, d. h. die Mittel sol­

len dem Finanzausgleich zu einem bislang noch nicht genannten Zeitpunkt nach 2024 wieder entzogen werden. Vgl. Gemeindefinan­

zierungsgesetz NRW 2021.

9 Prognose der Finanzlage

25

Ist 2016–2020 u. Projektion 1. Hj. 2021 Ist 2016–2019 u. Entwicklungspfad v. 2016 bis 2019

Steuern insgesamt (netto)

80

sonstige allg. Zuweisungen v. Land

0

Verwaltungs- u. Benutzungsgebühren

Zuw./Zuschüsse f. lfd. Zwecke v. Land

15

übrige bereinigte Einnahmen 19 Ist 2016–2020 u. Steuerschätzung 11-2020

Ist 2016–2019 u. Steuerschätzung 11-2019

116

ABBILDUNG 1 Entwicklungsannahmen für die Projektion der Einnahmen, in Mrd. Euro

Quelle: Eigene Darstellung auf Basis eigener Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes, der Bundesagentur für Arbeit, des Arbeitskreises Steuerschätzung, der mittelfristigen Finanzplanungen der Länder sowie des Finanzplans 2021 des Bundes

10

Prognose der Finanzlage

KdU (Kosten der Unterkunft und Heizung nach dem SGB II) stehen für die Projektion Daten der mittelfristigen Finanz­

planung des Bundes für den Zeitraum bis 2024 zur Verfü­

gung.⁹

Konkret basiert die Projektion auf folgenden Annahmen:

• Personalausgaben: Der Projektion liegt die Annahme einer konstanten Entwicklungsrate zugrunde. Die Aus­

gaben nehmen demnach bis 2024 jährlich um 3,2 Prozent zu. Verglichen mit den wirtschaftlich und fiskalisch guten Vorjahren verringert sich die Dynamik der Personalaus­

gabenentwicklung demzufolge deutlich. Die angenomme­

ne Veränderungsrate der kommunalen Personalausgaben entspricht im Übrigen der jahresdurchschnittlichen Ent­

wicklung der kommunalen Personalausgaben während der Banken­ und Wirtschaftskrise in den Jahren 2009 bis 2011. Im Zuge dieser Entwicklung steigt das Volumen der kommunalen Personalausgaben in der Summe der 13 Flä­

chenländer von 76 Milliarden Euro im Jahr 2020 auf rund 87 Milliarden Euro in 2024 (+10 Milliarden Euro).¹⁰

9 Die Ausgabenentwicklung der KdU wurde dabei aus der Planung des Bundes für die Leistungsbeteiligung an den KdU abgeleitet.

10 Unter der Annahme eines Wachstums entsprechend dem Ent­

wicklungspfad der Jahre 2016 bis 2019 (+3,36 Milliarden Euro jähr­

lich) ergibt sich bis 2024 eine Zunahme auf 90 Milliarden Euro (+14 Milliarden Euro); dies entspricht einer jahresdurchschnittlichen Ver­

änderung um 4,4 Prozent.

der im Jahr 2020 beschlossenen dauerhaften Erhöhung der Bundesbeteiligung an den KdU um 25 Prozentpunkte auf bis zu 74 Prozent der bundesweiten KdU­Ausgaben werden die kommunalen Einnahmen aus der Bundesbeteiligung an den KdU demgegenüber in den kommenden Jahren deutlich über dem ursprünglichen – vor 2020 erwarteten – Entwick­

lungspfad liegen.

Unter Zugrundelegung der in Abbildung 2 dargestellten Entwicklungsverläufe der kommunalen Einnahmen ergeben sich die in Tabelle 2 abgebildeten Annahmen zu den Ent­

wicklungsraten für die kommunalen Einnahmen. Diese sind nach Einzahlungspositionen und Jahren differenziert dargestellt.

3.2 Annahmen zur Entwicklung der

Im Dokument Kommunaler Finanzreport 2021 (Seite 114-118)