Runder Tisch Flughafen Zürich Analyse seiner Stärken und Schwächen

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Runder Tisch Flughafen Zürich – Analyse seiner Stärken und Schwächen

Schlussbericht

Walter Schenkel und Daniel Wehrli

synergo Planung und Projektmanagement Fraumünsterstrasse 23 Postfach 2887 CH-8022 Zürich Tel.: 01 211 40 12 E-mail: schenkel@synergo.ch

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Inhalt

1 Auftrag und Untersuchungsmethode... 4

1.1 Auftrag und Berichterstattung ... 4

1.2 Untersuchungsmethode ... 4

1.3 Begriffsdefinitionen... 6

2 Analyse des Runden Tisches Flughafen Zürich und seines Umfeldes... 8

2.1 Politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen ... 8

2.1.1 Entstehung des Runden Tisches ... 8

2.1.2 Grundsätze und Neuausrichtung der Flughafenpolitik ... 8

2.1.3 Planungsprozesse für das SIL-Objektblatt und das neue Betriebsreglement ... 9

2.1.4 Der Staatsvertrag und seine Folgen ... 11

2.1.5 Wirtschaftliches Umfeld ... 12

2.1.6 Beurteilung: Risiken und Chancen... 13

2.2 Akteure in der Flughafenpolitik ... 13

2.2.1 Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ) ... 14

2.2.2 Interessengemeinschaften ... 14

2.2.3 Landkreis Waldshut... 15

2.2.4 Kantonsrat ... 15

2.3 Gesetzesgrundlage des Rundes Tisches... 15

2.4 Strukturentwicklung und Zusammensetzung... 16

2.4.1 Phase I ... 17

2.4.2 Phase II ... 17

2.4.3 Phasen III und IV ... 18

2.4.4 Gewichtung der Gemeinden ... 18

2.5 Politische Meinungsbildung ... 18

2.5.1 Gemeinsamer Konsensbereich... 18

2.5.2 Konflikt- und Argumentationslinien... 19

2.6 Interviewergebnisse: Beurteilung des Verfahrens ... 20

2.6.1 Allgemeine Beurteilung ... 20

2.6.2 Beurteilung: Spiel- und Verfahrensregeln... 20

2.6.3 Beurteilung: Zusammensetzung ... 22

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2.6.4 Beurteilung: Kommunikation und Information... 23

2.6.5 Beurteilung: Konflikte und Konsens ... 24

2.6.6 Beurteilung: Legitimität ... 24

2.6.7 Beurteilung: Effizienz... 25

2.6.8 Beurteilung: Wirkung ... 25

2.6.9 Zusammenfassende Beurteilung ... 26

3 Flughafenpolitik im internationalen Vergleich ... 28

3.1 Stärken und Schwächen... 28

3.2 Zusammenfassende Beurteilung ... 30

4 Handlungsbedarf... 32

5 Lösungsansätze und Empfehlungen... 33

5.1 Welche Partizipation?... 33

5.2 Reform des Runden Tisches ... 37

5.3 Koordination mit einem Mediationsverfahren ... 39

5.4 Zum weiteren Vorgehen ... 40

6 Literatur ... 41

7 Anhang ... 44

7.1 Interviewpartner ... 44

7.2 Frageleitfaden ... 44

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1 Auftrag und Untersuchungsmethode

1.1 Auftrag und Berichterstattung

Das Amt für Verkehr des Kantons Zürich beauftragte das Büro synergo im Frühjahr 2003, die Rolle und Funktion der Konsultativen Konferenz des Regierungsrates Zürich, d.h. des

„Runden Tisch Flughafen Zürich“ (RT), im Verhältnis zu den übrigen politischen Akteuren und zu den staatlichen und unternehmerischen Verantwortungsträgern sowie im Querver- gleich mit ähnlichen in- und ausländischen Modellen auf Grund der bisherigen Erfahrungen zu evaluieren und auf allfällige Verbesserungsmöglichkeiten hin zu untersuchen.

Die Analyse des Runden Tisches wurde von Dr. Walter Schenkel geleitet. Er war, in Zu- sammenarbeit mit dem Auftraggeber, für das zielgerichtete Vorgehen und den Schlussbe- richt verantwortlich. Unterstützt wurde er durch Daniel Wehrli (Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich), der parallel dazu eine Lizentiatsarbeit zum Thema verfasste.

Die Studie ist in drei Teile gegliedert:

• den vorliegenden Schlussbericht (Begriffe, Analyse RT, Vergleich, Ergebnisse, Empfehlungen, Literatur, Interviews);

• eine Kurzfassung (wichtigste Ergebnisse und Empfehlungen);

• weitere Materialien (Theorie, Detailanalyse RT, Fallstudien, Tabellen, Karten).

1.2 Untersuchungsmethode

Abb. 1.1: Untersuchungsmodell

Umfeldanalyse

•Chronologie der bisherigen

Umfeldentwicklung

•Abschätzung der künftigen Herausforderungen

Analyse Runder Tisch

•Entstehungsgeschichte

•Akteure, Zusammensetzung

•Rechtliche und politikwissen- schaftliche Aspekte

•Interviews

Analyse Vergleichsbeispiele

•Flughäfen

• Frankfurt

• Amsterdam

• Wien

•Runder Tisch Zürich West

Beurteilung Chancen und

Gefahren Beurteilung Stärken und Schwächen

Zusammenfassende Beurteilung der Ausgangslage

und des Handlungsbedarfs

Theoretische Politikkonzepte

Entwicklung und Auswahl von Lösungsansätzen

Empfehlungen

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Folgende Fragen standen im Vordergrund:

Frage 1: Ist der Runde Tisch Flughafen Zürich ein legitimes Instrument zur Unterstüt- zung der Konsens- und Entscheidungsfindung?

Frage 2: Welches sind die Gründe, die zur Einsetzung des Runden Tisches führten, welches sind die Lehren, die aus den bisherigen Erfahrungen gezogen werden können?

Frage 3: Lassen sich aus Vergleichsbeispielen im In- und Ausland Lehren für den Run- den Tisch Flughafen Zürich ziehen?

Frage 4: Gibt es andere Verfahren, welche die vom Runden Tisch erwarteten Funktio- nen effizienter erfüllen?

Folgende methodische Analyseschritte wurden unternommen:

• Literaturanalyse betreffend Theorie, Methode und vergleichende Beispiele:

- Entscheidungsprozesse, demokratische Legitimation, Akzeptanz, Netzwerk-Ansatz - Netzwerk-Analyse, Literatur- und Dokumentenanalyse, Interviewmethodik

- Genaue Definition (Glossar) der theoretischen und methodischen Begriffe

• Auswahl der Vergleichsbeispiele:

- Auswahl und Abgrenzung des Fallbeispiels Flughafen Zürich

- Ein Vergleichsbeispiel aus einem anderen Politikbereich (Verkehr Zürich West) - Auswahl / Abgrenzung internationaler Flughäfen (Amsterdam, Wien, Frankfurt a.M.)

• Zeitungsanalyse betreffend historischer Entwicklung der Fallbeispiele:

- Systematische Suche im NZZ-Archiv zum Flughafen Zürich - Weitere Zeitungen zu den Vergleichsbeispielen

• Dokumentenanalyse betreffend Fallbeispiele:

- Sichtung der Dokumente und Protokolle zum Flughafen Zürich - Sichtung der Dokumente zu den Vergleichsbeispielen

- Sichtung der Dokumente zu den ausländischen Flughafenplanungen

• Interviews mit Experten und Betroffenen zum Flughafen Zürich:

- Politik, Verwaltung und Trägerschaft

- Betroffene aus Wirtschaft, Gemeinden und Interessenorganisationen

• SWOT-Analyse:

- Analyse der Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken (SWOT) - Berücksichtigung der internationalen Beispiele

- Handlungsoptionen

• Ableiten von Empfehlungen für den Flughafen Zürich:

- Effiziente Entscheidungs- und Partizipationsverfahren - Kommunikationsstrategien

- Schaffen von Akzeptanz - Optimales Lernen

- Angemessene Berücksichtigung der subjektiven und objektiven Betroffenheit

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1.3 Begriffsdefinitionen

¹

Um die Lesbarkeit des vorliegenden Berichts zu erleichtern, stellen wir die Definition der wichtigsten Begriffe an den Anfang. Mit Ausnahme der Mediation werden die verwendeten Begriffe in der Literatur verschieden verwendet. Die nachfolgenden Definitionen beanspruchen keine Allgemeingültigkeit, sondern dienen vorwiegend der Vereinheitlichung und Ver- ständlichkeit des vorliegenden Berichts (siehe auch Abb. 1.2):

• Partizipative Verfahren werden in Anlehnung an Feindt (2001: 33) als Oberbegriff der Diskurs- und Verhandlungsverfahren definiert: „[...] Institutionen, in denen kollek- tive Entscheidungen durch Argumentieren beziehungsweise Verhandeln zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren, die in ihrer Gesamtheit nach Möglichkeit alle betroffenen Interessen repräsentieren, vorbereitet und/oder getroffen werden.

Diskurs- und Verhandlungsverfahren zeichnen sich durch Freiwilligkeit der Teilnahme und – anders als Verwaltungsakte, Gerichts- oder Gesetzgebungsverfahren – durch das Fehlen der Möglichkeit, Abwesende formal zu binden, aus.“

• Runder Tisch: Der Begriff wird im Bericht im Sinne der Legaldefinition von § 4 Zür- cher Flughafengesetz verwendet: Auf Dauer eingerichtetes konsultatives Gremium zur Diskussion und Meinungsbildung im Zusammenhang mit Flughafenfragen (siehe auch Linder et al. 1992).

• Kooperative Planung: Dies ist eine temporäre Institution, in der staatliche und nicht- staatliche Vertretungen verschiedener staatlicher Stufen einen Planungsprozess gemeinsam durchführen, wobei beide Seiten durch eigene Entwürfe aktiv zum Pla- nungsergebnis beitragen. Im Regelfall wird das Verfahren durch einen Moderator geleitet und mit einer Vereinbarung abgeschlossen (siehe auch Güller und Schenkel 2002).

• Mediation ist ein Konfliktbewältigungsverfahren unter Leitung eines neutralen Ver- mittlers, um Konsens zur Lösung eines bestimmten Problems in einem von den Be- teiligten als fair empfundenen Prozess zu erzielen. Das formelle Planungs- und Ent- scheidungsverfahren wird unter Einwilligung sämtlicher am Prozess beteiligter Akteu- re für die Dauer des Mediationsverfahrens unterbrochen. Im Regelfall schliessen die beteiligten Akteure eine Arbeitsvereinbarung über das Verfahren und eine Mediati- onsvereinbarung über die erzielten Resultate ab (siehe auch Herbold 2001; Renn et al. 1998; Peterson 2001).

Die verschiedenen Verfahren bzw. Institutionen unterscheiden sich durch den Grad der Mit- wirkung. Sowohl die Spielregeln beim Verfahren wie auch die Verhandlungsresultate lassen sich in Vereinbarungen festschreiben. Formell bleibt jedoch die gesetzlich für den Entscheid zuständige Behörde in allen Verfahren frei in ihrer Entscheidfindung. Je höher aber der Mit- wirkungsgrad, desto höher dürfte – materiell gesehen – ihre moralische und politische Bin- dung an das Verfahrensergebnis sein.

1 Siehe zu den theoretischen Konzepten auch Kap. 1 in den Materialien.

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Abb. 1.2: Partizipationsbegriffe und ihre Zusammenhänge

Förmliche Verfahren – hoheitliche Rechts-/Verwaltungsakte

•(schriftliches) Vernehmlassungsverfahren

•Hoheitliche Entscheidung

•Rechtsmittelzug

Konsultation – Diskussion einseitig vorbereiteter Entscheidungsgrundlagen

•Informationsplattform – Diskussion

•mündliche, diskursive Vernehmlassung

•Evtl. Erhebung eines repräsentativen Meinungsspektrums

•Berücksichtigung des Feedbacks im Ermessen des Entscheidungsträgers

Kooperative Planung – gemeinsame Entwicklung von Entscheidungsgrundlagen

•Gemeinsame oder beidseitige Aufbereitung der Entscheidungsgrundlagen

•Auswahl der Bestvariante nach gemeinsamen Evaluationskriterien

•Weitgehende Berücksichtigung des Ergebnisses bei Ermessensausübung

Mediation - Konfliktbewältigungsverfahren

•Konfliktvermittlung durch neutrale/n Mediatior/in

•Grosse Offenheit des Entscheidungsträgers bezüglich Verhandlungsergebnis

•Hohe moralische / politisch Bindung des Entscheidungsträgers an Verhandlungsergebnis

Intensität der Mitwirkung Partizipative Verfahren R. Tisch

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2 Analyse des Runden Tisches Flughafen Zürich und seines Umfeldes

2.1 Politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

2.1.1 Entstehung des Runden Tisches

Die Entstehung des Runden Tisches muss im Zusammenhang mit dem Masterplan von 1992 für die mögliche Entwicklung des Flughafens in den nächsten 20 Jahren, der Volksinitiative

„für massvollen Flugverkehr“ von 1993, der Kreditvorlage zur 5. Ausbauetappe von 1995 und den Kapazitätssteigerungen der Swissair gesehen werden. Zwar unterstützte das Zürcher Stimmvolk die Flughafenpolitik des Regierungsrates, trotzdem verstärkte sich der Unmut der lärmgeplagten Bevölkerung zusehends. So war die Stimmung an einer Veranstaltung vom 22. Oktober 1997 in Wallisellen sehr angespannt und das Protestpotenzial entsprechend gross. Daraufhin stellte der damalige Zürcher Volkswirtschaftsdirektor, Regierungsrat Dr. E.

Homberger, einen Runden Tisch in Aussicht. Dies war ein Wendepunkt in der Zürcher Flug- hafenpolitik. Am 12. Mai 1998 fand die erste Sitzung statt. Vertreten waren die Gemeinden Opfikon, Rümlang, Oberglatt, Kloten, Regensdorf, Bülach, Dietlikon, Weiach, Zürich und Winterthur, der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ), die Volkswirtschaftsdirektion, die Flughafendirektion (FDZ), die Flughafen-Immobilien- Gesellschaft (FIG), Swisscontrol und die SAirGroup.

2.1.2 Grundsätze und Neuausrichtung der Flughafenpolitik

Mit Beschluss Nr. 1313 vom 23. August 2000 definierte der Regierungsrat die Grundsätze seiner Flughafenpolitik nach vollzogener Verselbständigung des Flughafens. Die Flughafen- politik 2000 sowie die Planungsprozesse für das Objektblatt Flughafen Zürich des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und das neue Betriebsreglement waren, gestützt auf die star- ke Verkehrszunahme in den 90er Jahren und eine nachfrageseitige Luftverkehrsprognose des Institut de Transport Aérien (ITA), Paris, aus dem Jahre 1999 davon ausgegangen, dass die Zahl der Flugbewegungen bis 2010 markant ansteigen würde. Die wichtigsten Grundsät- ze der damaligen Flughafenpolitik lassen sich wie folgt zusammenfassen:

• Ausdehnung der Nachtsperrordnung (23.00 Uhr, im Verspätungsfall 23.30 Uhr, bis 06.00 Uhr) mit gleichzeitiger Aufhebung bestehender zeitlicher Einschränkungen für die Pistenbenützung tagsüber, d.h. zwischen 6.00 und 22.00 Uhr, um den Betrieb während der eingeschränkten Betriebszeiten zuverlässig bewältigen zu können;

• Ausgewogenere Verteilung des Fluglärms, mit dem Ziel, dass die bereits stark be- lasteten Siedlungsgebiete nicht auch noch den zusätzlichen Fluglärm tragen müssen, der bei einem stärkeren Verkehrsaufkommen entsteht;

• «Marschhalt» bei 420’000 Flugbewegungen pro Jahr bzw. bei Erreichen einer Schadstoffbelastung durch den Luftverkehr von 2400 Tonnen NOx pro Jahr;

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• Integration der Flughafenpolitik in die Gesamtverkehrspolitik;

• Trennung der Verantwortlichkeiten nach der Übertragung der Betriebskonzession an die Unique Flughafen Zürich AG (FZAG).

In der Folge der Terroranschläge in den USA vom 11. September 2001, dem Niedergang der Swissair und der krisenhaften Entwicklung des gesamten Luftverkehrs kam der Regie- rungsrat im November 2002 gemeinsam mit der Führung der Flughafen Zürich AG (FZAG) zum Schluss, dass es keinen Sinn mache, das An- und Abflugregime des neuen Betriebs- reglements auf eine Kapazität auszurichten, die mittelfristig mit grosser Wahrscheinlichkeit gar nicht erreicht werden kann. Gestützt auf die Einschätzung der FZAG, dass die Kapazität des bestehenden Pistensystems und der bestehenden An- und Abflugrouten von rund 350'000 Flugbewegungen pro Jahr für die mittelfristig, d.h. bis mindestens 2010 zu erwar- tende Verkehrsentwicklung, ausreichen würde, legte der Regierungsrat mit Beschluss Nr.

1724/2002 vom 6. November 2002 folgende neue Grundsätze fest:

• Ausrichtung des neuen Betriebsreglements auf das während Jahrzehnten am Flug- hafen Zürich praktizierte Flugbetriebssystem (Betriebsvariante „Ist“), jedoch unter Berücksichtigung der neuen, vom Regierungsrat mit RRB 1313/2000 initiierten ver- längerten Nachtsperrordnung.

• Für den Fall, dass der Staatsvertrag Schweiz/Deutschland ratifiziert werden sollte bzw. für den Fall, dass Deutschland bei einer Nichtratifikation eine entsprechende einseitige Rechtsverordnung erlassen sollte, müssen während der entsprechenden Sperrzeiten die Landungen auf die Piste 28 (aus Ostrichtung) bzw. die Piste 34 (aus Südrichtung; sog. Betriebsvariante „Ist plus“) verlagert werden.

• Aufhebung des Grundsatzes einer ausgewogeneren Verteilung des Fluglärms, nachdem die Verkehrsentwicklung deutlich geringer einzuschätzen war als ursprüng- lich angenommen und nachdem die Erfahrungen am Runden Tisch gezeigt hatten, dass die erhoffte Solidarität unter den Flughafen-Teilregionen nicht erhältlich gewe- sen wäre. Teilregionen im Osten und Süden des Flughafens sollten nicht mit zusätzli- chem oder neuem Fluglärm belastet werden.

• Herstellung von Planungssicherheit durch eine integrierte, langfristig ausgerichtete Planung für die Raumentwicklung der Flughafenregion und die Infrastrukturentwick- lung des Flughafens im Rahmen des Projekts RELIEF (Raumentwicklungskonzept für die Flughafenregion und langfristige Infrastrukturentwicklung des Flugha- fens).

2.1.3 Planungsprozesse für das SIL-Objektblatt und das neue Betriebsregle- ment

Bis zum definitiven Scheitern des Staatsvertrags bildete dieser eine wesentliche Rahmenbe- dingung für die 2001 und 2002 durchgeführten Planungsprozesse für das Objektblatt Flug- hafen Zürich des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und für ein neues Betriebsregle-

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ment. Mit der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 hatte das UVEK die Flughafen Zürich AG (FZAG) verpflichtet, innert eines Jahres nach Unterzeichnung des Staatsvertrages Schweiz/Deutschland ein überprüftes und entsprechend angepasstes Betriebsreglement mitsamt Umweltverträglichkeitsbericht einzureichen. Grundlage dieser Planung bildeten Be- triebsvarianten für eine Kapazität von 420'000 Flugbewegungen pro Jahr, die durch die FZAG, durch das konsultative Organ des Regierungsrates (Runder Tisch Flughafen Zürich) sowie durch die Nachbarkantone eingebracht und in der Folge ausgewertet und weiter ent- wickelt worden waren.

Abb. 2.1: Beispiele von im SIL-Prozess diskutierten Betriebsvarianten

Die Variante oliv (Nachbarkantone) basiert auf der Variante orange, aber maximiert die Anzahl Landungen auf die Piste 10 (Westen).

Die Variante orange (unique) ist charakterisiert durch eine Kanalisierung der Landungen aus Osten.

Die Variante BV2 (Runder Tisch) verfolgt eine solidari- sche Verteilung des Lärms.

Die Variante grün (unique) stellt aufgrund der erforder- lichen Baumassnahmen (Parallelpiste 16) eine Lang- fristvariante dar, mit einer deutlichen Nordausrichtung.

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Bei den am Runden Tisch beteiligten Gemeinden und Kantonen bestand indessen ein weit gehender Konsens, dass die Flugbewegungen auf 320’000 pro Jahr beschränkt und die Nachtruhe auf den Zeitraum zwischen 22:00 und 7:00 Uhr ausgedehnt werden sollte. Mehr- heitlich gefordert wurde auch der Verzicht auf einen weiteren Pistenausbau. Gestützt auf diese Eckwerte lehnte der Runde Tisch an seiner Plenarversammlung vom 19. Juni 2002 im Grundsatz sämtliche Betriebsvarianten ab, weil ihnen ein kapazitätssteigender Ausbau des Flughafens zu Grunde lag. Im Sinne einer grundsätzlichen Stossrichtung empfahl er zwei Varianten («BV2 optimiert», «Beige») zur Weiterbearbeitung, weil sie dem Ziel einer ausgewogeneren Fluglärmverteilung am nächsten kämen. Die Haltung der Bundesbehörden und der betroffenen Kantone wurde im Rahmen des SIL-Koordinationsprozesses sichtbar, der vom Oktober 2001 bis August 2002 dauerte. Bei der Diskussion der Stellungnahmen zu den verbliebenen vier Varianten für die künftige umhüllende Lärmkurve des SIL-Objektbattes Flughafen Zürich zeigte sich, dass «BV2 optimiert» am meisten Rückhalt fand.

2.1.4 Der Staatsvertrag und seine Folgen

Nachdem die Bundesrepublik Deutschland die aus dem Jahre 1984 stammende Verwal- tungsvereinbarung für An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheits- gebiet gekündigt hatte, unterzeichneten die Verkehrsminister beider Länder am 18. Oktober 2001 einen Staatsvertrag. Dieser sah einerseits vor, dass die Bewirtschaftung des süddeut- schen Luftraumes wie bis anhin durch die schweizerischen Flugsicherungsdienste (Skygui- de) ausgeübt werde; anderseits enthielt er verschiedene Bestimmungen, welche die Mög- lichkeiten des Flughafens hinsichtlich der Abwicklung des Luftverkehrs über dem süddeut- schen Raum einschränken. Hierzu gehörten vor allem folgende Festlegungen:

• Begrenzung der Anflüge über deutsches Hoheitsgebiet unter Flughöhe 3000 Meter über Meer auf unter 100’000 Bewegungen pro Jahr;

• Nachtflugverbot über Süddeutschland von 22.00 bis 06.00 Uhr, einzuführen bis 1.

September 2001 (Ausnahmen aus zwingenden Gründen statthaft; effektiv eingeführt ab 19. Oktober 2001);

• Nachtflugverbot an Wochenenden und baden-württembergischen Feiertagen von 20.00 bis 09.00 Uhr, einzuführen bis Herbst 2002 (Ausnahmen aus zwingenden Gründen statthaft; effektiv eingeführt ab 27. Oktober 2002).

Am 19. Juni 2002 lehnte der Nationalrat und am 18. März 2003 der Ständerat den Staats- vertrag ab. Daraufhin erliess das deutsche Luftfahrt-Bundesamt am 4. April 2003 eine Rechtsverordnung, in der die Flugverfahren für An- und Abflüge zum und vom Flughafen Zürich einseitig geregelt werden (213. DVO). Diese Verordnung geht in den zentralen Punk- ten deutlich über die im Staatsvertrag in Aussicht gestellten Festlegungen hinaus:

• Neue Nachtsperre über süddeutschem Gebiet an Werktagen zwischen 21.00 und 07.00 Uhr (Staatsvertrag: 22.00 bis 06.00 Uhr; die Sperrzeit an Wochenenden und Feiertagen wurde gegenüber dem Staatsvertrag nicht ausgedehnt; sie dauert nach wie vor von 20.00 bis 09.00 Uhr);

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• Heraufsetzung der Mindestüberflugshöhe zu den genannten Sperrzeiten auf Flight Level (FL) 120 (ca. 3 600 m ü.M.; im Staatsvertrag auf FL 100, ca. 3 000 m ü.M., festgelegt);

• Ausnahmen von diesen Beschränkungen ab 10. Juli 2003 beim Anflug auf die Pisten 28 bzw. 34 nur noch bei Unterschreitung gewisser Sichtweiten (Bodensicht, Haupt- wolkenuntergrenze) bzw. beim Überschreiten der Rückenwindkomponente (5 Kno- ten) statthaft, hingegen nicht mehr bei ungenügender Pistenlänge (z.B. infolge nasser Piste 28). (Der Staatsvertrag liess als Ausnahmegründe unter anderem die folgenden gelten: Sicherheitsgründe, ungünstige Wetterbedingungen, Winterdienst etc.).

• Die Inkraftsetzung des neuen Regimes war vorerst auf den 10. Juli 2003 vorgese- hen. In letzter Minute konnte der Bundesrat in Verhandlungen mit Deutschland einen Aufschub bis Ende Oktober 2003 erzielen.

Nachdem die im Oktober 2001 und 2002 eingeführten, zusätzlichen Ostanflüge bei der dort ansässigen Bevölkerung zu entrüsteten Reaktionen geführt haben, wurden ab 30. Oktober 2003 die Südanflüge eingeführt. Die Hoffnungen liegen nun auf sog. „gekröpften Nordanflü- gen“, welche die Zusatzbelastung im Osten und Süden reduzieren oder beseitigen sollen.

Die Rechtsverfahren, die bei deutschen Verwaltungsgerichten und bei der Kommission der Europäischen Union laufen, werden noch einige Zeit beanspruchen. Der Flughafen ist ein Dauerthema in den Medien. In dieser Situation prüft das UVEK die Eröffnung eines Mediati- onsverfahrens.

2.1.5 Wirtschaftliches Umfeld

Tab. 2.1: Flughäfen 2002 im Vergleich

Flughafen Passagiere

(in Mio)

Veränderung zu 2001 (in %)

Flugbewegungen Veränderung zu 2001 (in %)

Zürich 17.76 – 15.3 255’695 – 8,4

Wien 11.97 + 1.0 186’782 + 0,7

Frankfurt 48.45 – 0.2 442’347 + 0,5

Amsterdam 40.59 + 3.3 401’385 – 3.6

München 23.16 – 0.2 320’321 + 3,2

Kopenhagen 18.20 + 0.9 262’462 – 7,6

London Airports 109.02 + 3.2 849’530 – 0,7

Budapest 4.47 – 2.5 77’941 – 4,0

Prag 6.31 + 3.5 103’904 + 6,5

Die Luftfahrtindustrie war in den vergangenen Jahren von ihrer längsten und schwersten Krise betroffen. Bedingt durch den Niedergang der Swissair und die schwierige Lage der Swiss ist Zürich im Vergleich zum europäischen Umfeld überdurchschnittlich stark betroffen.

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Der Verkehrsrückgang trifft den Flughafen Zürich in dem Moment, in dem die 5. Bauetappe vor ihrem Abschluss steht. Folge sind markante Überkapazitäten mit negativen Auswirkun- gen auf das Unternehmensergebnis der Flughafengesellschaft. Damit wird deutlich, dass die Planung rund um den Flughafen Zürich mit völlig neuen Voraussetzungen konfrontiert ist, während bei den Vergleichsflughäfen – zumindest bezüglich Verkehrsentwicklung – Pla- nungskontinuität gewahrt werden kann.

2.1.6 Beurteilung: Risiken und Chancen

Das Umfeld des Runden Tisches war in den vergangenen Jahren ausserordentlich komplex, angesichts einer Vielzahl von Einflussfaktoren, die sich in hoher Geschwindigkeit und mit wechselnder Wirkung bemerkbar machten. Dieser Kontext ist in der Analyse des Runden Tisches zu berücksichtigen.

• Risiken: In Bezug auf den Flughafen Zürich kumulieren sich wirtschaftliche und poli- tische Schwierigkeiten. Der Flughafen ist in hohem Masse darauf angewiesen, dass sich die Swiss als Netzwerkgesellschaft auf Dauer etablieren kann. Im politischen Umfeld sind die andauernden Unsicherheiten zur Rechtslage betreffend die Benüt- zung des schweizerischen und des deutschen Luftraums von besonderer Tragweite.

Damit ist auch die Schwierigkeit verbunden, auf kommunaler, regionaler, kantonaler, interkantonaler, nationaler und internationaler Ebene Lösungen zu finden.

• Chancen: Die wirtschaftlichen Probleme und der damit verbundene Verkehrsrück- gang bilden in politischer Hinsicht eine Chance. Im Gegensatz zu den vergangenen Jahren steht mehr Zeit für die Lösungs- und Konsenssuche zur Verfügung. Als Chan- ce ist auch die Tatsache zu werten, dass die Flughafenentwicklungen in anderen eu- ropäischen Staaten mit ähnlichen Problemen konfrontiert sind. Die EU versucht mit Richtlinien standardisierte Vorgaben für die Problembewältigung unter einheitlichen Rahmenbedingungen zu schaffen. Dies dürfte die Lösungsfindung in Zürich zumindest erleichtern. Als Chance zu werten ist auch die traditionell gute demokratische Konfliktbewältigung in der Schweiz und die damit gemachten Erfahrungen rund um den Flughafen Zürich.

2.2 Akteure in der Flughafenpolitik

Neben der Regierung und dem Volk sowie den Gemeinden spielen in der Flughafenpolitik in erster Linie Institutionen, die sich speziell mit dieser Thematik beschäftigen, eine Rolle.

Dazu zählen: der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ) und die Interessengemeinschaften der Gemeinden. Hier sollen sie kurz vorgestellt werden, weil sie dank ihrer Grösse oder anderer Faktoren über Einfluss verfügen. Die Gemeinden schlossen sich in diesen Institutionen zusammen, damit ihre Meinung stärkeres Gewicht erhält. Dies bedeutet aber nicht, dass die in Interessengruppen organisierten Gemeinden immer die ge- nau gleichen Vorstellungen haben. Sie verfolgen aber meist ein gemeinsames übergeord- netes Ziel wie zum Beispiel die Bekämpfung der Südanflüge.

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2.2.1 Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ)

Der Schutzverband (SBFZ) wurde 1967 von sechs Gemeinden um den Flughafen Zürich gegründet. Seine Ziele umfassen a) den Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm sowie anderen Immissionen aus dem Luftverkehr, b) die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie c) die Wahrung der Interessen und Rechte der Betroffenen. Der Schutzverband zählt heute rund 72 Mitgliedsgemeinden in den Kantonen Zürich und Aargau sowie drei Ortsgrup- pen.² Der SBFZ ist somit ein gewichtiger Partner und geniesst breite Akzeptanz. Insbesonde- re in der Konzeption des Runden Tisches sowie in der Ausformulierung von Medienmittei- lungen des Runden Tisches wurde der SBFZ regelmässig konsultiert.

Als zweiter starker Akteur neben der Stadt Zürich muss der SBFZ seine jeweilige Haltung an Delegiertenversammlungen absegnen lassen. Diese verlaufen aber nicht etwa konfliktfrei ab.

Der Schutzverband verfügt dank Mitgliederbeiträgen über Ressourcen, mit welchen auch Expertisen finanziert werden können.

2.2.2 Interessengemeinschaften

Die Einsetzung des Runden Tisches hat parallel zu einer Entwicklung geführt, die auf die zukünftige Flughafenpolitik – auch ausserhalb des Verfahrens Runder Tisch – Auswirkungen haben wird. Die neu gebildeten Interessengemeinschaften sind lose Gebilde, die sich auf die gemeinsame Interessenvertretung in der Flughafenpolitik konzentrieren. Zu unterscheiden sind „politische Interessengemeinschaften“ und Bürgerorganisationen.

a) Politische Interessengemeinschaften: Um den Flughafen Zürich sind entsprechend den Himmelsrichtungen vier Interessengemeinschaften entstanden: IG Nord, IG Ost, Task Force Fluglärm (Süden), IG West. Der Zusammenschluss in Interessengemeinschaften ermöglicht die Schaffung von Synergien und positiven Nebeneffekten:

• Stärkeres Gewicht in der Kommunikation (Medien)

• Gemeinsames Vorgehen bei rechtlichen Schritten

• Aufteilen von Ressourcen für Administration, Kommunikation, Studien

• Stärkere Position durch gemeinsames Vorgehen

• Intensivere Kommunikation zwischen den Gemeinden

b) Bürgerorganisationen:³ Diese spielen eine zentrale Rolle bei der Information der Bevölke- rung sowie in der Mobilisierung für Protestaktionen. Die Bürgerorganisationen weisen einen hohen Institutionalisierungsgrad auf. Im Internet publizieren sie Berichte über die aktuelle Entwicklung, technische Informationen sowie Formulare für Beschwerden. Mit Protestaktio- nen ist es ihnen gelungen – z.T. in Zusammenarbeit mit den Gemeinden – Tausende von betroffenen Anwohnern auf die Strasse zu bringen.

2 Gemäss Statuten sind die Mitglieder Gemeinden oder Vereine, wenn die Mehrzahl ihrer Mitglieder in einer Gemeinde wohnhaft ist, die selber Mitglied des Schutzverbandes ist. Quelle: www.schutzverbandzuerich.ch

3 Liste der im Internet vertretenen Organisationen: http://teviso.com/fluglinks/ (25.08.2003)

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2.2.3 Landkreis Waldshut

Ein weiterer Akteur, der sich von anderen Parteien am RT unterscheidet, ist der Landkreis Waldshut. Das Landkreisamt nimmt Aufgaben wahr, die mit jenen der schweizerischen Ge- meinden, z.T. auch Kantone, vergleichbar sind. Der Landkreis Waldshut umfasst 32 Ge- meinden, wovon nach eigenen Angaben zwei Gemeinden stark vom Fluglärm betroffen sind.

Der Landkreis ist im Plenum mit einer Stimme sowie in einem Arbeitsausschuss vertreten.

Ausserdem wird der Landkreis bei wichtigen Vorlagen in die Vernehmlassung miteinbezo- gen. Schon vor der Einrichtung des Runden Tisches führte der Landkreis Waldshut über Jahre hin Verhandlungen, um den Fluglärm zu verringern. Neben diesen Einflussmöglich- keiten ist er in der Lage über sein Bundesland, z.T. sogar über die deutsche Bundesregie- rung, Einfluss auf die Flughafenpolitik zu nehmen. Waldshut pflegt zudem eine enge Zu- sammenarbeit mit den Kantonen Aargau und Schaffhausen.

2.2.4 Kantonsrat

Im Kantonsrat wurde hauptsächlich kritisiert, dass der SIL-Prozess als Raumplanungsverfah- ren ohne seine Mitwirkung erfolgt sei. Der Kantonsrat besteht auf seiner Kompetenz, den kantonalen Richtplan festzulegen und auf diesem Weg auch auf die Festlegungen des Bun- des im SIL Einfluss zu nehmen. Auch die Funktion und Organisation des Runden Tisches wird hinterfragt. Eine parlamentarischen Initiative am 3. Februar 2003 fordert, § 4 des Flug- hafengesetzes wie folgt zu ändern:

§ 4 neu. Für Entwicklungsfragen des Flughafens besteht eine kooperative Planungskonfe- renz unter aussen stehender neutraler Leitung. Ihr gehören Vertretungen aus Bund, Kan- ton, Gemeinden, Wirtschaft, Parteien, Gewerkschaften, Umweltverbänden, Verkehrsver- bänden, Swiss, Flughafen Zürich AG und anderen Gruppierungen an, die ein begründetes Interesse an der Flughafenentwicklung nachweisen. Die kooperative Planungskonferenz erarbeitet konsensuale Vorschläge, die dem Kantonsrat und dem Regierungsrat als Ent- scheidungsgrundlagen dienen.⁴

In der Begründung schreiben die Initianten, dass die Vielzahl der Interessen nur mit einer kooperativen Planung angemessen berücksichtigt werden können. Die Konferenz müsse

„vollständig neutral geführt werden; bei Bedarf soll sie sich auch einer Mediation unterziehen können.“⁵ Hängig ist auch ein Postulat, das die Prüfung eines Mediationsverfahrens fordert (KR 320/2002).

2.3 Gesetzesgrundlage des Rundes Tisches

Die gesetzliche Grundlage für den Runden Tisch wurde bei den parlamentarischen Beratun- gen über das Flughafengesetz vom 12. Juli 1999 mit dem Paragraph 4 eingefügt: „Für die Diskussion von Flughafenfragen besteht eine konsultative Konferenz unter der Leitung der Regierungsvertretung im Verwaltungsrat.“ Das Flughafengesetz wurde am 28. November 1999 mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 61,2% angenommen. Das Gesetz überträgt dem Runden Tisch keine Entscheidungsbefugnisse; er hat eine konsultative Funktion für den „In-

4 Parlamentarische Initiative KR-Nr. 45/2003.

5 Ebenda.

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formations- und Meinungsaustausch“, wie es im Randtitel heisst. Nachdem bisher die Ver- tretung des Regierungsrates im Verwaltungsrat gemäss § 18 Flughafengesetz durch Regie- rungsratsmitglieder (Volkswirtschaftsdirektion, Finanzdirektion, Baudirektion) wahrgenommen worden ist, lag die Leitung des Rundes Tisches beim Ressortverantwortlichen, dem Volkswirtschaftsdirektor Dr. R. Jeker. Diese Rolle ist aber nicht zwingend: § 18 Flughafenge- setz schreibt lediglich vor, dass der Regierungsrat die Vertreterinnen und Vertreter des Staates im Verwaltungsrat ernennt und sie abberuft. Es besteht keine Vorschrift, dass die Staatsvertretung aus Regierungsratsmitgliedern bestehen muss; es sind auch Privatperso- nen denkbar. In diesem Fall wäre die politische Legitimation zur Leitung des „Konsultativen Organs des Zürcher Regierungsrates“ fraglich.

Bis zur Übertragung der Betriebskonzession am 31. Mai 2001 war die Flughafendirektion Zürich (FDZ) als unselbständigen öffentliche Anstalt direkt dem Volkswirtschaftsdirektor un- tergeordnet. Am 1. Juni 2001 wurde die Betriebskonzession der Flughafen Zürich AG über- tragen, die gemäss Art. 2 ihrer Statuten folgende Zielsetzung verfolgt:

1„Die Gesellschaft bezweckt Planung, Projektierung, Bau und Betrieb von Verkehrsinfra- strukturen sowie deren kommerzielle Nutzung und die Erbringung von damit verwandten Dienstleistungen wie alle Arten von Immobiliendienstleistungen.

2Insbesondere betreibt die Gesellschaft den interkontinentalen Flughafen Zürich nach Massgabe der vom Bund erteilten Bau- und Betriebskonzession unter Wahrung der ge- setzlichen Nachtflugordnung und unter Berücksichtigung der Anliegen der Bevölke- rung um den Flughafen.

3...“

Um dem Schutz der Bevölkerung auch in der privatrechtlichen Rechtsform Nachachtung zu verschaffen, enthält das Flughafengesetz Schutznormen:

§ 3. Dem Staat obliegt die Aufsicht über die Einhaltung der An- und Abflugrouten und der Nachtflugordnung des Flughafens Zürich. Er meldet Übertretungen der Aufsichtsbe- hörde des Bundes.

Nach der Übertragung der Konzessionspflichten und –rechte verbleiben dem Kanton also weiterhin Aufsichtsrechte.

§ 10. Die Gesellschaft stellt sicher, dass ohne Zustimmung der Vertretung des Staates im Verwaltungsrat keine Gesuche an den Bund über Änderungen der Lage und Länge der Pisten und Gesuche um Änderungen des Betriebsreglementes mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung beschlossen werden können.

§ 19. Für Beschlüsse des Verwaltungsrates, welche Gesuche an den Bund über Änderun- gen der Lage und Länge der Pisten und Gesuche um Änderungen des Betriebsregle- mentes mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung betreffen, erteilt der Regierungsrat der Staatsvertretung im Verwaltungsrat Weisungen.

Weisungen betreffend die Zustimmung zu Gesuchen an den Bund über die Änderung der Lage und Länge der Pisten genehmigt der Kantonsrat in der Form des referendumsfähi- gen Beschlusses.

2.4 Strukturentwicklung und Zusammensetzung

Die Konzepte für den Runden Tisch (nachher auch für die Erweiterungen der Phase II und III) stammen von einem unabhängigen Büro für Unternehmensberatung im Umweltbereich, in Zusammenarbeit mit dem Regierungsrat sowie dem Präsidenten des Schutzverbandes

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(SBFZ). Der Runde Tisch hat sich seit seinem Bestehen strukturell stark verändert. Nachfol- gend wird nur eine Übersicht wieder gegeben. Detaillierte Analysen finden sich in Kapitel 3 des Materialienbandes.

Tab. 2.2: Phasenmodell Runder Tisch Flughafen Zürich

Phase I Phase II Phase III Phase IV

Ab Mai 1998 Ab September 1999 Ab September 2000 Ab September 2001

Plenum Plenum Plenum Plenum

Steuerungsausschuss Steuerungsausschuss (Steuerungsausschuss) Arbeitsausschüsse Arbeitsausschüsse Arbeitsausschüsse

Politischer Ausschuss Politischer Ausschuss

2.4.1 Phase I ⁶

In der ersten Phase diente der Runde Tisch ausschliesslich dem Informations- und Mei- nungsaustausch. Im Konzept zur Phase I des Runden Tisches wurden Ziel und Zweck wie folgt umschrieben:

• Der Runde Tisch ist ein vom Volkswirtschaftsdirektor des Kantons Zürich geschaffe- nes konsultatives Organ betreffend Lärmschutz und Flughafenfragen im Zusammen- hang mit dem Flughafen Zürich.

• Der Runde Tisch dient dem Informations- und Meinungsaustausch zwischen - den Flughafengemeinden

- dem Schutzverband des Flughafens Zürich (SBFZ) - der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich - den Flughafenpartnern (FDZ, FIG, Swisscontrol, SAir) 2.4.2 Phase II ⁷

Nach Amtsantritt von Regierungsrat und Volkswirtschaftsdirektor Dr. R. Jeker im Frühsom- mer 1999 wurde der Runde Tisch ausgebaut. Er wurde sowohl um neue Akteure als auch um neue Gremien erweitert. Auch die Funktion des Runden Tisches wurde überdacht und die Definition von Ziel und Zweck erweitert: Der Runde Tisch arbeitete von nun an in bera- tendem Sinn an Lösungsvorschlägen mit, konnte aber als Konsultativgremium weiterhin keine verbindlichen Entscheide fällen. Zur Unterstützung des Plenums und der Leitung wurden ein Steuerungsausschuss und zwei Arbeitsausschüsse gebildet.

6 Kiefer, Bernd (1998). Vorgehenskonzept für den Runden Tisch Flughafen Zürich. Fassung vom 15.

September 1998. Unter Bearbeitung von Ernst Homberger, Bernd Kiefer, Hans Peter Staffelbach, Peter Staub. S. 2.

7 Kiefer, Bernd (1999). Konzept für die Phase II des Runden Tischs. Stand 9.9.1999.

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2.4.3 Phasen III und IV ⁸

Die Erfahrungen in den Phasen I und II zeigten, dass es einer verstärkten politischen Ge- wichtung bedurfte. In Folge wurde der Politische Ausschuss eingesetzt, der eine politisch- strategische Funktion übernehmen sollte. In Phase IV wurde der Kreis der beteiligten Akteu- re ein weiteres Mal erweitert (siehe Kap 3. im Materialienband).

2.4.4 Gewichtung der Gemeinden

Die Zahl der beteiligten Gemeinden wurde drei Mal erweitert. Am ersten Treffen (konstituie- rende Sitzung, Februar 1998) waren 29 Gemeinden eingeladen. Im Anschluss an dieses Treffen wurde der Schutzverband beauftragt, eine Auswahl der Gemeinden zu treffen, die in der Folge am Runden Tisch beteiligt sein sollen. In der Phase II wurde die Zahl der beteiligten Gemeinden direkt erhöht, in der Phase IV kamen indirekte Vertretungen durch die Bezir- ke dazu. Die Gewichtung der Gemeinden, die in der Diskussion um Abstimmungen häufig erwähnt wurde, wird aus der letzten Karte in den Materialien ersichtlich. Dabei haben die beiden Bezirke Bülach und Dielsdorf durch die Direktvertretung aller Gemeinden je 22 Stim- men, die anderen Bezirke weit weniger Stimmen aufweisen: Winterthur 6, Dietikon 4, Andel- fingen 3, Uster 3 sowie Affoltern, Horgen, Meilen, Hinwil, Zürich und Pfäffikon mit je 1 Stim- me. Die Nachbarkantone, Waldshut, der Schutzverband, sowie Swiss, Unique, Skyguide und die kantonale Fluglärmkommission haben ebenfalls je 1 Stimme (gesamte Stimmenzahl: 78).

Grundsätzlich muss die Zusammensetzung der einzelnen Gremien als komplex betrachtet werden, klare einheitliche Regeln sind nicht vorhanden. Bei den einzelnen Vertretern gibt es Doppelvertretungen, weil gewisse Personen sowohl in der Gemeindeexekutive wie im Vor- stand der Schutzverbandes oder einer Interessengemeinschaft sind. Die Besetzung der einzelnen Gremien war teilweise umstritten. So wurde die Aufnahme des Landkreises Waldshut in den Politischen Ausschuss abgelehnt. Gesamthaft gesehen gibt es „Schlüsselpersonen“, die in mehreren Gremien Einsitz haben.

2.5 Politische Meinungsbildung

2.5.1 Gemeinsamer Konsensbereich

Offiziell wurde am Runden Tisch nie ein gemeinsamer Konsensbereich ausgelotet. Sämtli- che Gesprächspartner betonen aber, dass weder sie noch ihre Gemeinde gegen den Flug- hafen als solchen seien. Dafür ist die wirtschaftliche Bedeutung und Abhängigkeit zu gross und diese Haltung politisch kaum opportun. Die Verhandlungen waren weit gehend dadurch geprägt, dass jede Partei starr ihre Haltung vertrat und so für die Interessen ihres Gemein- wesens ein stand. Als Exekutivpolitiker blieb den Vertretern in halböffentlichen Verhandlun- gen auch nichts anderes übrig, ohne einen Gesichtsverlust in der eigenen Gemeinde zu ris- kieren. Diese Tatsache hat auch dazu geführt, mit dem Politischen Ausschuss ein geschlos- senes Verhandlungsgremium einzurichten.

8 Kiefer, Bernd (2000). Konzept für die Phase III des Runden Tischs. Stand 21.9.2000.

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2.5.2 Konflikt- und Argumentationslinien

Die konsultative Konferenz für Flughafenfragen richtet sich in erster Linie nach dem ent- scheidenden Faktor der Fluglärmverteilung. Sämtliche Entscheidungen, um die es am Runden Tisch geht, haben in der Folge Auswirkungen auf die Verteilung des Fluglärms. Es liegt in der Natur der Sache, dass grundsätzlich alle Gemeindevertreter für die Interessen ihrer Gemeinde gemäss dem Prinzip „ein Minimum als Optimum“ einstehen. Die Unzufrie- denheit in der Bevölkerung und bei den Gemeindevertretern erwächst aber nicht nur aus der Fluglärmverteilung. In den Gesprächen haben sich folgende Konflikt- und Argumentationsli- nien herauskristallisiert:

• Im Rahmen der Abstimmung um die 5. Ausbauetappe wurde mit einer jährlichen Auslastung von rund 250‘000 Flugbewegungen im Jahre 2005 ausgegangen. Zahl- reiche Einsprachen bis vor Bundesgericht hatten zu einer massiven Verzögerung der Bauvorhaben geführt. 1998 überstieg die jährliche Anzahl Flugbewegungen die prog- nostizierte Zahl von 1995. 1998 wies ein externer Bericht nach, dass mit dem ge- planten Ausbau eine maximale Auslastung von rund 400‘000 Flugbewegungen mög- lich sei. 1999 entschied das Bundesgericht, dass die Umweltverträglichkeitsprüfun- gen in diesen Punkten korrigiert werden müssten. In der Bevölkerung sei der Ein- druck entstanden, dass Regierung und Flughafendirektion nicht die Wahrheit gesagt hätten.

• Die Privatisierung des Flughafens auf 1. Juni 2001, die von den Stimmberechtigten im November 1999 angenommen wurde, hatte im Vorfeld der Abstimmung polarisiert.

Stark betroffene Gemeinden um den Flughafen, sowie der Schutzverband bekämpf- ten die Vorlage. Der Widerstand ging damals so weit, dass sich auch Gemeindeprä- sidenten – rechtlich umstritten – in den Abstimmungskampf einmischten. Im Zusam- menhang mit dem Runden Tisch wurde nun ex-post wieder Kritik an der Privatisie- rung laut. Es handle sich nicht um eine vollständige Privatisierung, weil der Kanton Sonderrechte geniesst (Einsitz im Verwaltungsrat, Sperrminorität, Veto bei Infra- strukturänderungen). Der Kanton als Hauptaktionär verfälsche zudem die Realitäten, weil der Flughafen als private Firma kaum in Konkurs gehen könne. Aber: Die Privati- sierung an sich wurde kaum in Frage gestellt. Nur hätte diese vollständig sein müs- sen.

• Die Konfliktlinie Wachstum vs. Beschränkung zieht sich grundlegend durch die Flughafenpolitik. Auf der einen Seite stehen der Flughafen und die Fluggesellschaf- ten, welche für ihren wirtschaftlichen Erfolg Wachstums- und Entwicklungsmöglich- keiten verlangen. Man glaubt (und man hat insbesondere in den wirtschaftlich erfolg- reichen Zeiten der 90er Jahre stark daran geglaubt), dass sich die Wachstumszahlen ständig erhöhen. Auch der Regierungsrat unterstreicht die wirtschaftliche Bedeutung des Flughafens für Zürich und für die ganze Schweiz. Auf der anderen Seite fordern die Gemeinden eine Beschränkung der Flugbewegungen (Eckwert 320‘000 Flugbe- wegungen/Jahr). Sie befürchten, dass ein Flughafen mit unbeschränkten Wachs- tumsmöglichkeiten eine ernsthafte Bedrohung der Lebensqualität ihrer Region dar-

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stellen könnte. Der vom Flughafen generierte kommunale Nutzen wird von den Nord- gemeinden und Waldshut in Frage gestellt, während sich die nahen Südgemeinden dieses Dilemmas bewusst sind.

Weitere Konfliktpunkte waren die Veränderung des Pistensystems (z.B. die Verlängerung des Piste 16/34), die Art und Weise der Lärmmessung sowie der von der Schweiz nicht rati- fizierte Staatsvertrag. Entsprechende Abschnitte finden sich im Materialienband.

2.6 Interviewergebnisse: Beurteilung des Verfahrens

2.6.1 Allgemeine Beurteilung

Der Runde Tisch wurde von den befragten Vertretern grundsätzlich positiv bewertet. Man hält es gemeinhin für richtig, die Gemeinden in dieser Form einzubinden. Ein ähnliches Bild zeigte auch eine Diskussion im Politischen Ausschuss über die Zukunft des Runden Tisches.

Diese Grundhaltung wird in einer Wortmeldung eines Gemeindepräsidenten widerspiegelt:

„Trotz aller Auseinandersetzungen und Widersprüche ist mangels einer besseren Alternative der Runde Tisch beizubehalten.“ ⁹ Weniger positiv war die Beurteilung der Effektivität des bisherigen Verfahrens. Mehrheitlich sind die Akteure der Ansicht, dass der Runde Tisch bisher keine Probleme lösen konnte. Die Gründe für diese fehlende Wirkung sind unterschiedlich.

Die positive Grundhaltung zum Verfahren als solches und die ablehnende Haltung gegen- über tief greifenden strukturellen Veränderungen (insbesondere Verkleinerung des Gremi- ums) ist im Kontext eines drohenden Machtverlustes der Gemeinden zu sehen. Dank dem Runden Tisch ist ihr Einfluss auf den formellen Prozess (der sonst ohne aktive Mitwirkung der Gemeinden stattfindet) gestiegen.

Von den Interviewpartnern vorgeschlagene Handlungsoptionen:¹⁰

Für die Gemeindevertreter ist eine Weiterführung des Runden Tisches willkommen, wenn auch mit Änderungen in gewissen organisatorischen Bereichen. Im Allgemeinen wird der Zeitpunkt für eine Reform als sehr geeignet angesehen, weil der Zeitdruck nachgelassen habe.

2.6.2 Beurteilung: Spiel- und Verfahrensregeln

Einig sind sich die Gesprächspartner in der Feststellung, dass der (theoretische) Begriff des RT nicht mit der Praxis übereinstimme. Dabei gelten in erster Linie die Durchführung von Abstimmungen, in zweiter Linie der Umfang der vom Runden Tisch erbrachten Eigenleis- tungen (Erarbeitung von eigenen Konzepten; Arbeitssausschüsse) als nicht vereinbar mit dem Konzept eines konsultativen Gremiums. Eine rein konsultative Konferenz (unverbindli-

9 Protokoll 14. Treffen Politischer Ausschuss. 19. 12. 2002. S. 10.

10 Die Handlungsoptionen sind – wo vorhanden – Inputs aus den Interviews und sollen den breiten Fächer an möglichen Optionen darstellen.

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che Empfehlungen; Anhörung der Meinungen statt Mehrheitsentscheidungen) würde man begrüssen, wenn dann auch die entsprechenden Konsequenzen daraus gezogen würden.

Unzufriedenheit entstehe jedenfalls dann, wenn von Seiten des Regierungsrates umfangrei- che Eigenleistungen verlangt und Abstimmungen durchgeführt werden, den diesbezüglichen Beschlüssen jedoch keine oder zuwenig Beachtung geschenkt werde. Hier bestehe eine Diskrepanz zwischen zwei Konzepten mit unterschiedlicher Kompetenz und Verbindlichkeit.

In allen Gremien des Runden Tisches gilt bei Mehrheitsabstimmungen das Stimmenver- hältnis 1 Gemeinde = 1 Stimme. Eine Gewichtung nach Grösse oder Betroffenheit wird nicht angewendet. Durch diesen Abstimmungsmodus fühlen sich insbesondere grosse Gemein- den wie die Stadt Zürich untervertreten und von kleinen Gemeinden überstimmt. Aber auch der Landkreis Waldshut, der ähnliche Interessen wie die Nordgemeinden verfolgt, beklagt seine Minderheitsposition. Dasselbe Problem in etwas geringerer Ausprägung zeigt sich bei den stark betroffenen Gemeinden, die das gleiche Stimmengewicht haben wie wenig oder gar nicht betroffene Gemeinden. Das Problem kommt insbesondere in der Diskussion um die Südanflüge zum Tragen, weil im Süden weniger Gemeinden angesiedelt sind als im Norden (Übergewicht Norden).

In der Diskussion um diesen Abstimmungsmodus sind zwei Argumentationslinien erkenn- bar:

• Die Befürworter der bisherigen Lösung erachten den Abstimmungsmodus als geeig- net, weil er ein Abbild der Meinung des Runden Tisches darstellt. Regionale Mei- nungsmuster könnten ausgemacht werden, wenn die Abstimmungen unter Na- mensaufruf durchgeführt werden.

• Die Gegner bekämpfen diesen Modus, weil er undemokratisch sei und keine Ge- wichtung nach Ausmass der Betroffenheit (Lärmbelastungsmass und Anzahl betroffene Einwohner) vornehme. Die Ergebnisse der Abstimmungen würden von Medien und Öffentlichkeit als „Meinung des Runden Tisches“ wahrgenommen, was gemäss verschiedenen Stimmen nicht der Tatsache entspreche. Die gleiche Wirkung – aber mit mehr Bedeutung – habe der undifferenzierte Abstimmungsmodus auf die Wahr- nehmung des Regierungsrates; dieser differenziere zuwenig zwischen den unter- schiedlichen Haltungen.

Die Regierung erweckte den Anschein, die Empfehlungen und Entschlüsse des Runden Tischs in seine Haltung einfliessen zu lassen (insbesondere im SIL-Prozess). Zahlreiche Kritiker werfen der Regierung vor, die Empfehlungen des Runden Tisches gänzlich miss- achtet zu haben. Trotz der Stimmenmehrheit für die Variante BV2 habe der Regierungsrat entschieden, IST bzw. IST+ den Vorzug zu geben. Ungeachtet mutmasslich guter Gründe, die zu diesem Entscheid geführt haben, zeigen sich die Mitglieder des Runden Tisches ent- täuscht über die Missachtung, z.T. sogar unabhängig davon, ob sie für oder gegen BV2 waren (z.B. Waldshut). Die mit viel Aufwand geleistete Arbeit in Plenum und Arbeitsausschüs- sen wird als nutzlos betrachtet.

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Im Hinblick auf die Zukunft und somit auf denkbare grundlegende Änderungen des Runden Tisches (in den Interviews wurde auch eine allfällige Aufhebung angesprochen) hindere bis auf weiteres die gesetzliche Verankerung, die konsultative Konferenz in Frage zu stellen oder zum Beispiel zu Gunsten eines Mediationsverfahrens fallen zu lassen. Solange die heutige gesetzliche Verankerung des Runden Tisches bestehe, sei die Regierung verpflichtet, Flughafenfragen in einer konsultativen Konferenz unter ihrer Leitung zur Diskussion zu stellen.

Von den Interviewpartnern vorgeschlagene Handlungsoptionen:

Es stehen sich zwei Auffassungen gegenüber: Abstimmungen mit Gewichtung nach einem Betroffenheitsschlüssel oder strikter Verzicht auf Abstimmungen. Je nach Modell wird eine gewisse Verbindlichkeit, sicher aber mehr Transparenz bei der politischen Berücksichtigung der RT-Lösungen erwartet. Begrüsst wird die Idee von operativen und technischen Ar- beitsausschüssen. Im Zusammenhang mit möglichen Reformen des Verfahrens wurde mehrheitlich begrüsst, entsprechende Anpassungen (Gewichtung der Stimmen, Auswahl der Beteiligten) im Gesetz zu verankern. Hinzu kommen Forderungen nach einer Entflechtung von Politik und Wirtschaft im Verwaltungsrat Unique und Änderungen beim Vorsitz des Run- den Tisches.

2.6.3 Beurteilung: Zusammensetzung

Die Auswahl der Gemeinden und die entsprechende Vergrösserung des Gremiums sind heute zwei entscheidende Negativpunkte in der Beurteilung des Runden Tisches. Als Haupt- kritikpunkte werden erwähnt:

• Die Auswahl und Erweiterung erfolgte nach Meinung einzelner Interviewpartner kon- zeptlos (oder hat zumindest diesen Eindruck erweckt). Zürich und Winterthur waren von Beginn an aus „politischen Gründen“ dabei. Dass es Gemeinden nahe dem Flughafen gibt, die nicht von Beginn weg beteiligt waren, hängt auch mit der bisherigen Definition der Flughafengemeinden zusammen. Schwierig ist ausserdem der Einbezug von Gemeinden, die derzeit nicht, aber durch neue Betriebskonzepte zu- künftig betroffen sein könnten.

• Heute sind alle Gemeinden im Kanton direkt oder indirekt (Bezirke) vertreten. Objek- tiv stark betroffene Gemeinden um den Flughafen sehen sich gegenüber sog. nicht betroffenen Gemeinden benachteiligt („Je weniger Fluglärm, desto lauter der Protest“

lauteten einzelne Aussagen).

• Mit der Erweiterung auf 58 Gemeinden und 3 Bezirke hat der Runde Tisch eine Grösse erreicht, die sowohl die Diskussion als auch die Entscheidungsmöglichkeiten stark erschwert. Die Grösse hat auch zur Folge, dass sich an den grossen Plenums- veranstaltungen immer die gleichen dominanten Persönlichkeiten („opinion leaders“) zu Wort melden.

• Durch die indirekte Vertretung durch die Bezirke ist eine entsprechende Rücksprache mit den jeweiligen Gemeinden nicht unbedingt gewährleistet. Verstärkt wird diese

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Problematik mit der im bisherigen Prozess oft zu kurzen Zeitspanne zwischen Infor- mationsfluss und Sitzung.

• Durch die Teilnahme des Schutzverbandes am Runden Tisch sowie der Gemeinden, die im Schutzverband Mitglied sind, kommt es zu Doppelvertretungen.

Im Politischen Ausschuss war in der ursprünglichen Konzeption der Initianten die Leitung durch den Vorsitzenden des Runden Tisches nicht vorgesehen, ebenfalls nicht die zwei zu- sätzlich delegierten Gemeindevertreter. Die beiden Vertreter stammen beide aus dem „weiteren Süden“, womit sich wieder ein Ungleichgewicht einstellt. Die Wahl dieser beiden Vertre- ter erfolgte pragmatisch nach politischen Gründen. Der Vorsitzende des Runden Tisches begründete seinen Anspruch auf den Vorsitz im Politischen Ausschuss mit dem Wortlaut im Gesetz, wonach die Vertretung des Regierungsrates im Verwaltungsrat Unique den Vorsitz des Runden Tisches innehabe. Die Initianten – die mitunter selber den Politischen Aus- schuss bilden – umgehen den „ungewollten“ Vorsitz, indem sie jeweils vor den offiziellen Sitzungen des Politischen Ausschusses informelle Vorbereitungssitzungen abhalten (sog.

„Fraktionssitzungen“). Der Vorsitzende ist darüber informiert und akzeptiert diese informellen Treffen.

Gewünscht wird eine klarere Auslegeordnung der Betroffenheitsstruktur, basierend auf einem Expertenmodell oder einem am Runden Tisch entwickelten Konsensmodell.

2.6.4 Beurteilung: Kommunikation und Information

Kommunikation und Information leiden nach Aussagen verschiedener Interviewpartner stark unter fehlendem Vertrauen zwischen den Gemeindevertretern, der Regierung und dem Flughafen. Deshalb wird gefordert, dass alle Teilnehmer unbeschränkten Zugang zu sämtli- chen Informationen erhalten. Zusammenfassend ergeben sich folgende Problemfelder:

• Flughafen argumentiert technisch, fehlende Nachvollziehbarkeit für Laien,

• Gemeinden sind zeitlich und fachlich überfordert,

• Informationen kommen zu spät, interne Bearbeitung teilweise nicht möglich,

• Abmachungen wurden ohne klare Begründung nicht eingehalten,

• Regierung und Flughafen kommunizieren nicht transparent.

Als wichtig für die Wiederherstellung des gegenseitigen Vertrauens wird die offene Kommu- nikation und eine frühzeitige Information genannt. Dazu sei eine externe Kontrolle der Infor- mationen (insbesondere von Unique) nötig. Als eine Möglichkeit wird die Wiederbelebung der Lärmschutzkommission als neutrales Expertengremium bzw. Ombudsstelle (auch für Klagen aus der Bevölkerung) vorgeschlagen.

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2.6.5 Beurteilung: Konflikte und Konsens

In Verhandlungsverfahren ist der gemeinsame Grundkonsens ein entscheidender Erfolgs- faktor. Er soll verhindern, dass weiterführende Diskussionen an grundsätzlichen Meinungs- verschiedenheiten scheitern. Eine Debatte über grundsätzliche Themen wurde am Runden Tisch aber – z.T. aus Zeitgründen – kaum geführt. Zu den grundsätzlichen Themen gehö- ren: Hub-Funktion des Flughafens; regionale und nationale volkswirtschaftliche Bedeutung;

Gewichtung des Flughafens (und seiner Immissionen) mit anderen „Lasten“ (Bahnlärm, Au- tobahn, Zentrumslasten der Stadt). Verunmöglicht werden z.T. auch Verhandlungslösungen.

Es bestehen zwar Verhandlungsangebote und Konsensbereitschaft, doch fehlen für Ver- handlungen die „geschlossenen Türen“. In einzelnen Fällen wurden die Verhandlungsange- bote auch als ultimative Forderung missverstanden. Die befragten Gesprächspartner signali- sieren, dass in geheimen Verhandlungen (Bargaining) in einem kleineren Kreis durchaus Chancen für einen Konsens bestehen würden.

Es braucht ein Ausloten des Grundkonsens mittels Grundsatzdiskussion und eine Bereini- gung von Differenzen zwischen den Akteuren (Misstrauen abbauen; Klärung der Verhältnis- se; Unmut loswerden).

2.6.6 Beurteilung: Legitimität

Legitim erscheint den Gesprächspartnern die Vertretung durch Gemeindepräsidenten, die weniger parteipolitisch ausgerichtet seien als Parlamentspolitiker. Bemängelt wird hingegen die fehlende gesetzliche Legitimation von Strukturen. Weil das Gesetz nur die Einsetzung eines konsultativen Gremiums vorschreibt, bleibt die Organisation und Struktur (insbesondere die Regelung der Zusammensetzung und der Gewichtung) der Interpretation der Exekuti- ven überlassen. Mit einer genaueren Festsetzung solcher Parameter (Zusammensetzung, Verfahrensregeln, Leitung, Aufgaben etc.) liesse sich die innere Legitimität erhöhen. Insbe- sondere das bereits angesprochene Missverhältnis der einzelnen Stimmen führt zu einem Legitimitätsverlust dieses Verfahrens.

Die Frage nach der äusseren Legitimität, also der Legitimität des Verfahrens im Kontext anderer Verfahren, ist aufgrund der komplexen Sachlage nur schwer zu beantworten. Der Runde Tisch wird von den Beteiligten selber nicht als Konkurrenz zu formellen Verfahren aufgefasst. Im Zusammenhang mit übergeordneten Verfahren (z.B. SIL) ist der Runde Tisch ein Faktor mit geringer Bedeutung.

Die Legitimität kann durch genauere Festschreibung von Struktur und Organisation im Ge- setz sowie der Klärung der Rolle von Gemeinden und des Runden Tisches in übergeordne- ten Verfahren erhöht werden. Oder man verzichtet ganz auf den Anspruch der Legitimität und versucht einen breit abgestützten, aber unverbindlichen Konsens zu schaffen.

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2.6.7 Beurteilung: Effizienz

Effizienz und Effektivität des Runden Tisches werden ganz unterschiedlich beurteilt. Grund- sätzlich ist das Verfahren effizient, wobei die geringe Effektivität diese positive Bilanz wieder relativiert. Der Politische Ausschuss wird als sehr effizientes und flexibles Gremium angesehen. Es wird aber auch betont, dass ein Konsultativ- oder Verhandlungsgremium eigentlich gar nicht effizient sein könne, v.a. bei Konsenssuche unter Zeitdruck.

Befürwortet wird die Konsenssuche im Politischen Ausschuss unter Ausschluss der Öffent- lichkeit. Es sollten aber auch vermehrt verbindliche Spielregeln festgelegt werden.

2.6.8 Beurteilung: Wirkung

Die Effektivität (also die Wirkung) des Verfahrens wird je nach Sichtweise wie folgt beurteilt:

• Es wurde kein Konsens erreicht (einstimmig angenommene Betriebsvariante).

• Der mehrheitsfähige Lösungsvorschlag wurde nicht weiterverwendet.

• Es wurde ein Teilkompromiss erreicht (grosse Zustimmung zu BV2).

• Es wurde ein Grundkonsens erreicht (Eckwerte).

• Die Bevölkerung konnte sensibilisiert werden, es ist eine Diskussion entstanden.

Im Hinblick auf die grosse Unzufriedenheit in der Bevölkerung wird der Runde Tisch z.T.

auch deshalb als wirksam beurteilt, weil er diesen Problemdruck als Ventil etwas abfangen konnte. Die Wirkung des späteren Verfahrens (ab Phase II) wird ambivalent beurteilt: Auf der einen Seite hat der Runde Tisch eine Diskussion ermöglicht, die Bevölkerung sensibilisiert und wohl Protestbewegungen aus der Bevölkerung zurückgehalten. Auf der anderen Seite hat das Verfahren Erwartungen geweckt (Mitbestimmung), die nicht erfüllt werden konnten und können. In diesem Zusammenhang ist ein grosses Mass an Vertrauen verloren gegan- gen, was insbesondere für künftige Verfahren (Änderung, Neuauflage) zu beachten ist.

Positive Beurteilung:

• Verfahren hat die Bevölkerung sensibilisiert, eine breite Diskussion angeregt.

• Der Problemdruck konnte gelöst werden. Der drohende Protest (1998) konnte abge- wendet werden.

• Diskussion wurde professioneller.

• Geringe Wirkung, dafür ist ein Lerneffekt aus gemachten Fehlern möglich.

Negative Beurteilung:

• Konflikte innerhalb Runder Tisch/Kanton schwächen die Position des Kantons ge- genüber dem Bund.

• Positionen haben sich verfestigt, Konsensfindung erschwert.

• Frustration bei den Gemeinden und Bevölkerung.

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Es sollte kein Akteur etwas verlangen, das er nicht selber zu tragen bereit ist. Die Wirkung könnte zudem durch klare Pflichtenhefte erhöht werden. Genannt wurde auch der Wunsch nach einer proaktiveren Rolle von Bundesstellen.

2.6.9 Zusammenfassende Beurteilung

Obwohl das Verfahren des Runden Tisches zum Flughafen Zürich mitunter stark kritisiert wurde, sind aus den Interviewergebnissen neben seinen Schwächen auch Stärken abzulei- ten:

• Stärken: Positiv zu werten ist, dass das Verfahren der vergangenen Jahre – vergli- chen mit einer Politik des Nichtstuns – den Problemdruck entschärfen und die Dis- kussion an den „Runden Tisch“ statt auf die Strasse bringen konnte. Der Runde Tisch hat zu Veränderungen geführt, die je nach Position als positiv oder negativ bezeich- net werden können: a) der Erwartungsdruck der Gemeinden wurde erhöht, b) das Fachwissen der beteiligten Akteure verbessert und c) der Institutionalisierungsgrad der Interessengemeinschaften gefördert.

• Schwächen: Das Ziel einer konsensualen Lösung der solidarischen Fluglärmvertei- lung wurde nicht erreicht. Wichtige Ursache war dabei auch der sehr hohe Zeitdruck im SIL-Prozess, der die Grundlagenbearbeitung, die Informations- und Meinungsbil- dungsprozesse des Runden Tisches beeinträchtigte. Verstärkt durch die teilweise unklaren Spiel- und Verfahrensregeln hat das Vertrauen zwischen den Beteiligten Schaden genommen.

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Tabelle 2.3: Zusammenfassung der Ergebnisse aus den Interviews

Problem Ausprägung Von den Interviewpartnern

vorgeschlagene Lösungsansätze Externe

Ereignisse (zB.

Staatsvertrag, Swissair- Grounding, SIL)

Überforderung sämtlicher Akteure • Systematische Unterstützung durch Expertenteam

• Bessere Koordination mit anderen Prozessen

• Transparenter Informationspool

• Klärung rechtlicher Voraussetzungen

• „Kontext-Monitoring“

Repräsentation Unzufriedenheit über Zusammen- setzung und fehlendes Stimmen- gewicht

• Splitten in Ausschuss stark Betroffener und Plenum

• Splitten nach beschwerderechtlichen Kriterien

• Gewichtung nach Betroffenheit und Einwohnerzahl

• Keine Abstimmungen mehr durchführen Leitung Fehlende Neutralität der RT-

Leitung führt zu Vertrauensverlust

• Neutrale operative Leitung einsetzen

• Funktionstrennung formeller Vorsitz / Moderation

• Flughafengesetz ändern Abstimmungen Konsultativabstimmungen wecken

hohe Erwartungen und verhindern Weiterbearbeitung von Lösungsan- sätzen

• „kleine“ Mediation einschalten

• keine Abstimmungen

• Oder: Abstimmungen mit klaren Spielregeln

• Oder: Mediationsverfahren Informationen Zu späte Informationen führen zu

mangelhafter Vorbereitung und Abstimmung am RT

• Langfristige RT-Ausrichtung und Sitzungsplan

• Expertenteam führt Qualitätskontrollen durch

• Wiederbelebung der Fluglärmkommission als Exper- tengremium

• Operative Leitung organisiert Informationspool Vertrauen Vertrauensverlust durch Kommuni-

kationspannen und unklare Funkti- on des RT

• Transparente, kohärente Kommunikation

• Transparente Abwägung zwischen betriebenem Aufwand am RT und der Berücksichtigung seiner Vorschläge

• Nur Stellungnahmen, keine Arbeitsausschüsse

• Zeitfenster (kein Wachstumsdruck) jetzt nutzen

• Keine Planspiele mehr (Bsp. SIL-Betriebsvarianten)

• Oder: Mehr Verbindlichkeit für RT-Entscheidungen Medien Medienpräsenz verhindert Entpoli-

tisierung, Politiker am RT fühlen sich ihren Wählern verpflichtet

• Bargaining hinter geschlossenen Türen

• Fundierte Vorbereitung in Ausschuss und RT-Leitung

• Klare Spielregeln für Medienkontakte

• Gemeinsame Medienkonferenzen Erwartungen Erwartungen waren hoch, wurden

aber wegen RT-Mängel und exter- nen Ereignissen nicht erfüllt

• Mehr Erwartungen in den Prozess statt Inhalt setzen

• Nicht-Berücksichtigung von RT-Vorschlägen vermeiden

• Eigendynamik der Erwartungshaltung vermeiden

• Unsichere Faktoren stets kommunizieren

• Oder: Kooperative RT-Reform Funktion Rein konsultative Funktion, ergänzt

mit Mehrheitsentscheiden und inhaltlichen Beiträgen, führt zu Zweifeln an der RT-Legitimation

• Klärung der RT-Funktion

• Allein Vernehmlassungsfunktion RT-Plenum

• Operative Leitung / Ausschuss mit Kompetenzen

• Oder: Stimmengewichtung

• Oder: Mediationsverfahren