Veröffen t l i c h u n g s r e i h e des Internationalen Instituts für Verglei c h e n d e G esellschaftsforschung
W i s s e n s c h a f t s Z e n t r u m Berlin
IIVG/dp 83-104
DIE GESELLSCHAFTLICHE ST E U E R U N G DER TECHNIK:
Ein institutioneller A n s a t z zur theoretischen Grundlegung und empi r i s c h e n Analyse der
T e c h n o logiepolitik von
Otto K e c k M a i 1983
Publication Series of the International Institute for Comparative Social Research
W i s s e n s c h a f t s Zentrum Berlin Steinplatz 2
D-1000 Berlin 12
The view expressed in this paper are those of the author and not necessarily those of the International Institute for Comparative Social Research.
A n knüpfend an neuere e v o l u t i o n s theoretische Modelle wird technische Innovation konzeptualisiert als V e r b i n d u n g von instrumentalem Wis s e n (know-how) und g e s e l l schaftlichen B e dürfnissen (need). Letztere setzen eine Präferenzordnung, nach deren Maßgabe aus verschiedenen technischen M ö g l i c h keiten diejenige selektiert wird, die den besten "Fit" d a r stellt. Technologiepolitik hat da r u m drei Ansatzpunkte:
einmal die Erweiterung der Produktion neuen instrumentalen Wissens, ferner die Verbes s e r u n g der Kommuni k a t i o n zwischen d e m Bereich des instrumentalen Wissens und d e m Bereich der gesellschaftlichen Bedürfnisse, schließlich die Reduktion v o n Verzerrungen bei der gesellschaftlichen A g g r e g a t i o n von Präferenzen.
Die schwierigen Probleme, die die m o d e r n e Technik d e m p o l i tischen System aufbürdet,- wer d e n auf zwei Faktoren zur ü c k - geführt: Unsicherheit und Komplexität. Für die vier g r u n d
legenden Ve r f a h r e n der P räferenzaggregation - Konsens, Tausch, A u t orität und A b s t i m m u n g - wird gezeigt, wie technische K o m plexität die Präferenzaggregation v e r zerren kann und wie dies zu Verzerrungen in der Entwicklung und A n w endung der Technik selbst führt. Damit wird zugleich in Grundzügen erkennbar, was Technologiepolitik tun kann, um diese Verzer r u n g e n a b
zubauen, und welche H i lfestellung ihr dabei die S o z ialwis
senschaft geben kann.
Abstract
Using recent e volution-theoretic models, technical innova
tion is conceptualized as a link of instrumental knowledge (know how) and social need. The latter posits an ordering of preferences a c c ording to which from various technical possibilities one is selected that represents the best fit.
Technology policy therefore has three points where it can intervene: first, it can enhance the production of new in
strumental knowledge; second, it can improve communication betw e e n the d o m a i n of instrumental knowledge and the domain of social needs; third, it can reduce distortions in the societal aggregation., of preferences .
The difficult problems wh i c h modern technology creates for the political sys t e m are traced back to two factors: u n certainty and complexity. For the four basic mechanisms of the aggregation of preferences - consensus, exchange, a u t h ority, and m a j ority vote - it is shown h o w technical com
plexity can d i s tort the aggregation of preferences and how this leads to distortions in the development and use of technology. This analysis also indicates what, technology policy can do in order to reduce these distortions, and h o w it can be assisted in this by the social s c i e n c e s .
E i nleitung ... 1 1. V o m linearen zum evolutionstheoretischen
Mod e l l der technischen Innovation ... 3 2. Tech n i k und gesellschaftliche K o ordination .... 12 3. T e chnische Komplexität und die Aggr e g a t i o n
v o n Präferenzen ... 17 4. Der Beitrag der Sozial w i s s e n s c h a f t e n zur
T echnologiepolitik ... ... 31
A n m e r k u n g e n 38
Einleitung*
Die Technik p r äsentiert sich uns als Januskopf. Auf der einen Seite zeigt sie sich als das Produkt zielgerichteter, absichtsvoller mensch l i c h e r Tätigkeit. Jeden Tag mach e n Menschen neue Erfindungen, bringen Firmen neue Produkte auf d e n Markt,, w e r d e n alte Maschinen ersetzt durch neue, die es vor weni g e n J a h r e n noch nicht gab. Auf der anderen Seite tritt die Technik uns e n t gegen als ein undurchschaubarer, quasi naturhafter Prozeß, der sich weit g e h e n d der len k e n den Hand des M e n s c h e n entzieht. Arbei t s l o s i g k e i t durch Automation, Gesundhe i t s r i s i k e n am Arbeitsplatz, Schäden an der n a türlichen Umwelt, die Eskalation der W a f f e n t e c h nologie - diese und viele andere A u s w i r k u n g e n der Technik w e r d e n von v i e l e n M e n schen m i t einem Gefühl der Hi l f l o s i g keit erfahren, das sich nur w e n i g u n terscheidet v o n d e m Gefühl, m i t d e m w i r Naturkatastrophen erleben. Ein U n t e r schied liegt aber doch darin, daß wir wissen, daß hinter diesen Erscheinungen der Technik letztlich der Men s c h steht, d.h., daß sie letzten Endes auf absichtsvoll herbeigeführte technische N e u e r u n g e n zurückgehen.
Die Frage stellt sich: Was kann die Sozialwissenschaft tun, u m Technik und ihre gesellschaftlichen Auswirkungen durchschaubarer zu mac h e n und u m die H a n d l u ngsfähigkeit der Gesellschaft gegenüber der Technik zu erhöhen?
Diese Frage ist nicht neu, und es ist auch nicht so, daß sich die Sozialwissenschaften der m i t dieser Frage formu
lierten Aufgabe bisher nicht angenommen hätten. Die letzten
2 0 Jahre haben eine wachsende Literatur über Tech n o l o g i e politik hervorgebracht. Ein Überblick über diese Literatur zeigt aber, da-ß die sozialwissenschaftlichen Bemühungen um die Technologie wenig Kohärenz aufweisen. Das liegt einmal
D e r V e r f a s s e r d a n k t K a r l W. D e u t s c h u n d d e n K o l l e g e n am W i s s e n s c h a f t s - Z e n t r u m , b e s o n d e r s P h i l i p p S o n n t a g , H e i n r i c h S i e g m a n n u n d U l r i c h W id m e i e r , f ü r w e r t v o l l e K o m m e n ta r e z u e i n e m E n t w u r f d i e s e r A r b e i t .
daran, daß in den einzelnen sozialwissenschaftlichen Fächern die Beschäftigung m i t T e c h n i k nie zum "Hauptstrom" der D i s ziplin gehörte. Ein zweiter Grund besteht darin, daß die Probleme der Technolo g i e p o l i t i k uns nicht den Gefallen tun, die Fächerein t e i l u n g e n der S ozialwissenschaften zu r e s p e k tieren. Sie stellen der s o z i alwissenschaftlichen Analyse die Aufgabe der interdisziplinären Zusammenarbeit, der e n Schwierigkeiten n o t orisch sind und die d a r u m hier nicht ausgebreitet werden sollen. Im Fall der Technolo g i e p o l i t i k kommt n o c h die besondere Schwierigkeit dazu, daß dort, wo es ins empirische Detail oder u m konkrete H a n d l u n g s a l t e r n a tiven geht, ein gewisses V e r s t ä n d n i s technischer und n a t u r w i s s e n schaftlicher Zusammenhänge unentbe h r l i c h ist. Für das Forsch e r t e a m erhöht dies die soeben beschworenen Sch w i e rigkeiten interdisziplinärer Zusammenarbeit, und für den Ein zelwissenschaftler bedeutet dies einen erheblichen A r b eits- - aufwand, der sehr leicht d e n Zeitaufwand für ein F o r s c h u n g s projekt in eine Dimension w a c hsen läßt, die v o m normalen W i s s e n s c h a f t s s y s t e m nicht toleriert wird.
Trotz dieser Schwierigkeiten ist das sozialwiss e n s c h a f t l i che Wissen über T e c hnik u n d ihre politische Steuerung in den letzten beiden J a hrzehnten beträchtlich gewachsen, wenn m a n auch d e n E i n druck bekommt, daß gleichzeitig die P r o bleme der Tec h n o l o g i e p o l i t i k viel schneller gewachsen s i n d . Nicht nur,daß über technologiepolitische Fragen heftige p o
litische A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n stattfinden, es scheint auch, daß politische Instanzen wie das Parlament selbst zuneh
m e n d den E i n d r u c k bekommen, u n zureichend für t e c h n o l o g i e politische Ents c h e i d u n g e n gerüstet zu sein, und an die So
zialwissenschaften die Erwartung stellen, sich stärker um technologiepolitische Fragen zu bemühen.
Die folgenden A u sführungen wollen nicht den Stand des so
zialwissenschaftlichen Wissens zur T e c h n o logiepolitik zu
sammenfassen. Wegen der geringen Kohärenz dieses Wissens würde eine solche Zusammenfassung leicht zur bloßen A u f z ä h
lang geraten. Stattdessen m ö c h t e ich versuchen, eine t h e o r e tische Perspektive zu entwickeln, die geeignet ist, einen Teil dieses Wissens zu ordnen und ü b e rsichtlich zu machen.
Anhand eines theoretischen M o d e l l s der technischen I n n o v a tion identifiziere ich einige w e s entliche A n s atzpunkte für die staatliche Technologiepolitik. D a m i t sollen zugleich die G r u ndlinien einer sozialwissenschaftlichen Fo r s c h u n g auf d i e s e m Gebiet entwickelt werden, die theoretische P e r s p e k t i v e ’/ empirische. Fundierung und praktische Relevanz m i t einan- der verbindet.1)
1. V o m linearen zum evolutionstheoretischen Modell der t e c h nisc h e n Innovation
Schon d i e begrifflichen Konstrukte, m i t denen wir über T e c h nik und technischen Fort s c h r i t t reden, gehen oft, bewußt oder unbewußt, von der E i g e n s t ä n d i g k e i t der Technik aus, lö
sen sie d a m i t aus d e m Zusammenhang m i t der G e sellschaft und stellen so die Widerständigkeit der Technik gegenüber V e r s u chen ihrer Steuerung d u r c h d e n M e n s c h e n in den Vordergrund.
Zum Beispiel ist es lange üblich gewesen und auch heute noch v i e l f a c h üblich, den technischen F o r tschritt als einen line
aren Prozeß aufzufassen, der in folgender Stufenfolge a b läuft: Grundlagenforschung, angewandte Forschung, E n t w i c k lung- u n d Innovation (siehe Schaubild 1). Diese Begriffe w e r d e n d u r c h folgende A u ffassungen ausgefüllt. Die G r u n d l a g e n
forschung suche Wissen, ohne sich v o n praktischen B e d ü r f n i s sen leiten zu lassen. Die experimentelle Methode, n a c h der sie vorgehe, gewährleiste, daß das v o n ihr produzierte W i s sen instrumentellen Charakter habe und d a r u m a priori a n w e n d bar sei. Durch • angewandte . Forschung werde dieses Wissen nach M a ß s t ä b e n technischer Effizienz auf bestimmte A n w e n d u n gen zugeschnitten. In der Entwick l u n g s p h a s e werde die neue T e c h n i k dann vom. Labormaßstab in den großtechnischen Maßstab übertragen, so daß es-dann letztlich zur praktischen A n w e n dung gelangt.
S c h a u b i l d 1; D a s l i n e a r e M o d e l l d e r t e c h n i s c h e n I n n o v a t i o n
DIFFUSION.
Dieses konzeptionelle Schema hat natürlich einen gewissen Anhalt an der Wirklichkeit, überdies ist es schmeichelhaft für die Grundlagenforschung, weil es diese als Quelle allen technischen Fortschritts darstellt. Aber es lenkt von e i n i gen wichtigen Sachverhalten ab, die mein e r Ansi c h t nach nicht als bloß empirische Zutat zum begrifflichen Modell der Technik gesehen werden dürfen, sondern die an zentraler Stelle in die Begriffe integriert werden müssen, mit denen wir Technik k o n z e p t i o n a l i s i e r e n . In der Praxis von Forschung und Entwicklung ist es eine leidige Erfahrung, daß viele technische Ideen bereits in einer sehr frühen Phase des In
novation sprozesses v e r worfen werd e n u n d erst gar nicht in die Entwicklungsphase gelangen. Viele w e i tere Ideen werden w ä h rend der E ntwicklungsphase fallen gelassen und kommen nicht zur praktischen Anwendung. Und v o n d e n weni g e n Ideen, die es bis zur praktischen A n w endung schaffen, wer d e n wie- der einige nach kurzer Zeit aufgegeben. 2) Die we n i g s t e n P r o jekte scheitern d a b e i an u n ü b e r windlichen t e c hnischen Schw i e rigkeiten. In der Regel werd e n Projekte desh a l b gestoppt, weil ein anderes Projekt besser oder attraktiver erscheint. 3) Das heißt, es findet ein Selektionsprozeß statt, und dieser Selektionsprozeß orientiert sich nur zum Teil direkt an w i s senschaftlich-technischen Kriterien, sondern überwiegend an außerwissenschaftlichen, nicht-technischen Kriterien, insbe
sondere an Kosten und Nutzen, wie immer auch diese definiert sein mö g e n und wie immer auch diese indirekt m i t technischen Kriterien Zusammenhängen mögen.
In der Innovationsförschung ist darum das lineare Mod e l l der Innovation weitgehend ersetzt worden durch ein interaktives Kopplungsmodell. Innovation wird hier v e r s t a n d e n als V e r bindung eines instrumentalen Wissens (Know-How) m i t einem Bedürfnis (Need). Sie ist also die Zusammenfügung eines Ur- sache-Wirkungs-Verhältnisses m i t einem v o m Menschen gese t z ten Zweck. Für einen bestimmten Zweck, wie etwa die F o r t b e wegung, können viele v e rschiedene technische Möglichkeiten
herangezogen werden. Der Zweck setzt also eine P r ä f e r e n z o r d nung, nach deren Maßgabe eine technische Lösung anderen L ö
sungen vor g e z o g e n wird.
Ein abstrakter Zweck wie Fortbewegung leistet aber für sich noch keine operationale Präferenzordnung. Dazu muß er mit anderen Zwecken v e r b u n d e n werden, in diesem Beispiel etwa dem V e r m e i d e n bestimmter körperlicher Anstrengung, oder dem M i n imieren b e s timmter Kosten, oder der Erfüllung bestimmter Annehmlichkeiten, oder anderes mehr. Solche operationale Präferen z o r d n u n g e n stellen einen Filter dar, der bestimmte technische L ö s ungen durchläßt, andere zurückweist.
Auch das K o pplungsmodell der Innovation unt e r s c h e i d e t v e r schiedene Phasen des Innovationsprozesses (siehe Schaubild 2) Die erste wichtige Phase ist hier die Erfindung, verstanden als die erste gedankliche K o n zeption einer neuen Kombination eines instrumentellen Wissens m i t einem o p erationalen Zweck.
Anders als das lineare Mod e l l artikuliert das K o p p l u n g s m o dell die Möglichkeit, daß der Anstoß zu e i n e r Erfindung von der Wahrnehmung eines Bedürfnisses ausgehen kann. Die A u s
sage des Sprichworts, daß Not erfinderisch mache, wird dabei als "Demand Pull" k o n z e p t i o n a l i s i e r t . Ebenso kann natürlich der Anstoß von einem neuen instrumentellen Wissen ausgehen.
In diesem Fall spricht m a n v o n "Technology Push". Die Frage, welche der beiden Seiten die w i c htigere sei, entscheidet
das Modell ni c h t a priori, sondern es ü b e rläßt ihre Beant- 5)
wortung der Empirie.
Ebenso wird die Frage, welche Polle die Grundlagenforschung in der technischen Innovation spielt, auf die empirische Ebene verwiesen. Na t ü r l i c h wird damit nicht abgestritten, daß w i ssenschaftliche Grundlagenforschung in d e n letzten
150 Jahren eine wichtige Bedeutung für den technischen F o r t schritt hatte. Doch das Modell läßt Raum für instrumentelles Wissen, das nicht direkt aus w issenschaftlicher G r u n d l a g e n forschung kommt, wie zum Beispiel das empirische Wissen des
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3
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Handwerkers, die Tüfteleien des Bastlers oder das vom G r u n d lagenforscher leider oft etwas herablassend betrachtete Trial-and-Error-Verfahre n, das in vie l e n Bereichen der T e c h nik, zum Beispiel Chemie und Halbleitertechnik, erfolgreich angewandt w i r d .6)
Das K opplungsmodell macht d e n t e c hnischen Fortschritt nun e volutionstheoretisch als Prozeß von M u t a t i o n und Selektion
7)
faßbar. Ver ä n d e r u n g e n geschehen einerseits im Bereich des instrumenteilen Wissens: dieses wird durch Suchprozesse wie Forschen, Tüfteln oder H e rumprobieren vermehrt. Andererseits finden auch im Bereich der Bedürfnisse Ve r ä n d e r u n g e n statt:
du r c h den sozialen Wandel e n t stehen neue operationale B e dürfnisse, bestehende operationale Bedürfnisse werden m o d i fiziert, oder bisher ver d r ä n g t e operationale Bedürfnisse wer den artikuliert. Durch di e s e Veränderungen, sei es auf der Seite des Wissens, sei es auf der Seite der Zwecke, entsteht die M ö g l i c h k e i t zu neuen Ko m b i n a t i o n e n von technischen L ö sungen und m e n s c h l i c h e n Zwecken. Eine solche neue K o m b i n a tion w a h r n e h m e n heißt eine Erfindung machen.
In der Regel inkorporiert eine Erfindung viele ältere T e c h niken. Eine neue Technik ist also zu v e r stehen als Mutation einer älteren Technik. Selbst dort, wo eine Innovation als etwas radikal Neues erscheint, kann m a n . s i e in das t h e o r e t i sche Konzept der Mutation fassen, d e n n sie wird nur in V e r bindung m i t einer Reihe älterer Techniken zur praktischen A n w endung kommen. In ihrer praktisch anwendbaren F o r m u m
schließt auch eine radikale Innovation einen großen Bestand alten technischen Wissens, so wie M u t a t i o n in der Biologie in der Regel neue genetische Information in alte Inf o r m a t i o nen einbettet. Als Beispiel dafür kann m a n die Atomenergie heranziehen: diese radikal neue Technik der E l e k t r i z i t ä t s erzeugung ist in der Realität ja nichts anderes als eine M o d ifikation des Kohlekraftwerks, dessen Dampfkessel durch ein nukleares Dampferzeugersystem ersetzt wird.
Wie bereits ausgeführt wurde, d u r chlaufen Erfindungen einen Selektionsprozeß, bei d e m diejenige übrigbleibt, die den besten "Fit" zu einem g e g ebenen Zweck und der damit g e s e t z ten Präferenzordnung darstellt. Wird eine Erfindung zum er
sten Mal praktisch angewendet, dann r e d e t m a n von Innovation Wenn andere Akteure eine Innovation übernehmen oder a d o p t i e ren, kann m a n Erstinno v a t i o n und die D i f fusion der I n n o v a tion als zwei getrennte, v e r s c h iedenartige A k t ivitäten kon- zeptionalisieren. Eine Innovation wird in der Regel nur dann eingeführt oder übernommen, wenn sie einen neuen o p e r a t i o n a len Zweck realisiert, der bisher ni c h t realisierbar war, oder wenn sie einen beste h e n d e n o p e rationalen Zweck nach ir
gend einem Kriterium besser realisiert als ein bestehendes Verfahren. In dies e m letzteren Fall ve r d r ä n g t eine Inno v a tion in der Regel das bestehende Verfahren. Dieses kommt außer Gebrauch, und seine mat e r i a l e n Relikte werden v e r schrottet. In Ausn a h m e f ä l l e n kommen sie ins Museum.
Das Kopplungsmodell läßt auch deutlich hervortreten, daß in der technischen Innovation- eine Interaktion von instrumen
tellem Wissen und m e n s c h l i c h e n Zwecken stattfindet. M e n s c h liche Bedürfnisse und Zwecke modifi z i e r e n sich unter dem Einfluß dessen, was für m ö g l i c h bzw. für u n m öglich gehalten wird. Zwar kann m a n Bedürfnisse und Zwecke so abstrakt f o r mulieren, daß sie als Konstante erscheinen. Ein Bedürfnis kann jedoch nicht erfüllt und ein Zweck nicht erreicht w e r den, ohne daß sie konkret i s i e r t und operationalisiert werden.
Konkrete., operationale Zwecke sind veränderlich. Sie können v o n M e n s c h zu M e n s c h oder über die Zeit variieren. Neues W i s s e n kann bisher ni c h t realisierbare, operationale Ziele aus d e m Bereich der Imagination in den Bereich der Realität holen. Es kann aber auch d e n Anstoß zur Setzung neuer o p e r a tionaler Ziele geben.
Umgekehrt hat die Institutionalisierung und Routinisierung des technischen F o r tschritts seit der industriellen R e v o l u tion die Erfahrung gebracht, daß neue operationale Zwecke
gesetzt werden können, bevor die Einzel h e i t e n der t e c h n i schen Lösung g e f u n d e n sind, über die diese Zwecke realisiert werden. Auf dieser Erfahrung basieren industrielle For-
schungs- und Entwicklungsaktivitäten, soweit sie nach dem Demand-Pull-Modell ablaufen. Allerdings muß m a n annehmen, daß hierbei die Zwecke so v o r s e l e k t i e r t werden, daß sie sich von v o r nherein im Rahmen dessen bewegen, was technisch m a c h b a r erscheint. Selbst in diesem Rahmen kann es aber v e r
kommen, daß auch eine extensive Suche nicht zu einer t e c h n i schen Lösung führt. M a n kann nach E r f indungen suchen, aber m a n kann sie nicht erzwingen. Insofern gesteht auch das K o pplungsmodell des Innovationsprozesses der T e c h n i k eine gewisse E i g e n s t ä n d i g k e i t zu.
Das Kopplungsmodell ma c h t besser als das lineare Mode l l die Stellen deutlich, an denen die politische Steuerung der T e c hnik ansetzen kann. Einmal ist dies die Steuerung über das Forschungspotential. Das Forschungs p o t e n t i a l bestimmt, m i t welcher Rate neues instrumentelles Wissen entdeckt und der Gesell s c h a f t zur V e r f ü g u n g gestellt wird. Keineswegs d e terminiert das Forschungspotential den Inhalt der w i s s e n
schaftlichen Einzelerkenntnisse. Wohl aber legen die i m p l i zit oder explizit gesetzten Prioritäten der Forschung fest, auf welchen Gebieten der E ntdeckungsprozeß schneller und auf welchen G e b i e t e n er langsamer vorankommt.
Gleichzeitig m a c h t das Kopplungsmodell die G r e n z e dessen deutlich, was Wissenscha f t s p o l i t i k (als Intervention in der Produktion neuen Wissens) für die politische Steuerung des technischen Fortschritts leisten kann. Wissenschaftliche F o r schung~schafft ein neues Potential für E r findungen und
Innovationen, sie ist aber keine hinreichende Bedingung d a für, daß dieses Potential auch ausgeschöpft wird.
Der zweite A n s atzpunkt für die politische Steuerung der Technik ist die Kapazität des Gemeinwesens, Erfindungen zu mac h e n und anhand der vorgegebenen P räferenzordnungen zu
bewerten. Erfindung ist die Brücke zwischen instrumentellem Wissen und g esellschaftlicher Präferenzordnung. Diese E r f i n d e r funktion ist alles andere als trivial. Sie erfordert ein Wahrnehmen und Verstehen des Reiches des Wissens wie des Reiches der Zwecke und setzt einen Kommunikationsprozeß in beiden R i chtungen voraus. Da r u m hat die Weise, wie die G e sellschaft diesen Kommunikationsprozeß organisiert, einen Einfluß darauf, wie weit und wie schnell potentielle K o m b i nationen von Wissen und Zwecken auch tatsächlich w a h r g e n o m men werden. Ferner ist es wichtig, wie eine Gesellschaft die
"Erfinder"-Funktion innerhalb der gesellschaftlichen Ärbeits teilung institutionalisiert. Dazu gehören auch die I n s titu
tionen für die Tradition v o n T e c hnik sowie die Anreize und Belohnungen, die die G e sellschaft für den "Erfinder" a u s setzt, oder die Barrieren, die sie ihm in den Weg legt. Auch die Aus b i l d u n g und die g e sellschaftliche Stellung der Inge
nieure w ä r e zu erwähnen. Zum Beispiel führen einige Autoren für den Nied e r g a n g der britischen Industrie und die relativ gute Performanz der deutschen Industrie neben anderen F a k t o ren die v e r s c h i e d e n e Ausbildung und gesellschaftliche Stel- lung der Ingenieuere als Grund an. '8)
Doch auch die Intervention in d e m Potential für E r f i n d u n g s und E n t w i cklungstätigkeit leistet nur einen begrenzten B e i trag zur politischen Steuerung des technischen Fortschritts.
Wird das Erfindungs- und E ntwicklungspotential erweitert, dann haben die Erfinder einen größeren Spielraum für ihre Such- und Entwicklungstätigkeit. Dies ist aber keine h i n reichende Bedingung dafür, daß die Bedürfnisse potentieller Benutzer auch g e s e h e n werden und solche Erfindungen gemacht und entwickelt werden, die diese Bedürfnisse erfüllen. Der Erfinder muß nicht nur die Ressourcen dazu haben, E r f i n d u n gen bis zur Anwendungsreife zu entwickeln, sondern er m u ß auch ein Interesse daran haben, die Bedürfnisse potentieller Benutzer zu erfüllen.
Der dritte und, wie mir scheint, der wichtigste A n s a t z p u n k t für die Steuerung der Technik sind d a r u m die Prozesse, m i t d e
nen die G e s e l l s c h a f t bei der A l lokation von Ressourcen in
dividuelle Präferenzen aggregiert und über die sie R e s s o u r cen als A n r e i z e für Erfindungs- und E n t w i cklungstätigkeit in den Innovationsprozeß einbringt. Diese Prozesse legen den Selektionsfilter fest, der letztlich darüber e n t s c h e i det, welche Va r i a n t e n aus dem großen M ö g l i c h k e i t s r a u m der Technik r e a lisiert werden.
2. T e c h n i k u n d g e s e l l schaftliche Koordination.
Technische Innovation ist ein Prozeß, bei dem in der Regel viele M e n s c h e n Zusammenwirken. Zwar läßt sich als Extremfall
eine Innovation denken, bei der ein einzelner M e n s c h alle A k t i v i t ä t e n von der Erfindung über die E n twicklung bis zur Anwendung durchführt. Man m a g an einen Bastler denken, der allein in seiner W e r kstatt ein Spielzeug ausdenkt, a n f ertigt und dann dam i t spielt. Aber schon in diesem Fall wird ein Mensch normalerweise sein Spielzeug auch anderen M e n schen zeigen, oder sie dam i t spielen lassen. Und sobald er in G e danken an das spätere Vo r z e i g e n eine M o d ifikation an seinem Spielzeug anbringt, die er für sich selbst nicht gemacht
hätte, k o m m e n die Präferenzen anderer Menschen m i t ins Spiel.
Eine Erfindung, die nicht k o mmuniziert wird, stirbt in der Regel m i t d e m Menschen, der sie h e rvorgebracht hat. Sie ist darum für die Gesellschaft irrelevant.
Obschon E r f indungen in d e r Regel zuerst von einzelnen Menschen konz i p i e r t werden, ist normalerweise der Prozeß der E n t w i c k lung, Innovation und D i f fusion eine koordinierte Aktivität mehrerer Menschen. Damit stellt sich die Frage, wie sich die beteiligten M e n schen einigen über den konkreten Zweck, den die Technik erfüllen soll, d.h. über die Kriterien, nach d e nen sie die Wahl zwischen v e rschiedenen möglichen technischen Varianten treffen sollen. Da die Entwicklung einer Technik
zur Anwendungsreife materielle Ressourcen und Arbeit s k r a f t erfordert, muß eine Einigung darüber herbeig e f ü h r t werden, wie diese Kosten unter den Beteiligten aufgeteilt bzw. wie genügend M e n schen d a z u bewogen werden sollen, einen Beitrag zu diesen Kosten zu leisten. Bei der Anwendung einer T e c h nik entsteht ein Nutzen, sei er immateriell wie beim Sp i e l
zeug oder materiell wie bei einem Werkzeug oder bei manchen Konsumgütern. Es muß also eine Entscheidung darüber g e t r o f fen werden, wer am Nut z e n partizipieren soll und wie dieser auf die einzelnen Beteiligten aufgeteilt werden soll.
Die Entwicklung einer Technik erfordert also eine große Zahl von Entscheidungen. Bei jeder der drei D i mensionen (Zweck, Kosten und Nutzen) m u ß jeder der Beteiligten sich über sei
ne Präferenzen klar werden, und es m ü s s e n die individuellen Präferenzen a g g regiert werden. Dabei sind E n t s c h e i d u n g e n in einer Dimension n i c h t unabhängig von E n tscheidungen in a n d e ren Dimensionen. Die Zweckbestimmung einer Technik hat n o r male r w e i s e A u s w i r k u n g e n auf Kosten und Nutzen, u n d umgekehrt^
gehen Kosten- und Nutzenüb e r l e g u n g e n in die Zweckbestimmung ein.
Die schwierigen Probleme, die die moderne Technik d e m politischen Sys t e m aufbürdet, haben ihren Grund in zwei Faktoren: Unsicherheit und Komplexität. Unsicherheit im Sinn von unvollkommener Information ist ein konstitutives Element eines jeden Suchprozesses. Wenn der Mensch a l l wissend wäre, brauchte er nicht zu suchen. Das gilt für das Forschen in der Grundlagenwissenschaft ebenso wie für das Tüfteln des Bastlers oder das Trial-and-Error- V e r fahren in m a n c h e n Ingenieurbereichen. Für die g e s e l l
schaftliche Steuerung der Technik ist U n sicherheit deshalb ein Problem, weil die Gesellschaft vor die Aufgabe gestellt
wird, Ressourcen für Tätigkeiten bereitzustellen, bei denen man nicht m i t Sicherheit sagen kann, was dabei herauskommen wird. Konkret heißt das, daß die Gesellschaft, wenn sie die Ressourcen für die Entw i c k l u n g einer technischen Idee b e reitstellt, vieles noch nicht m i t Sicherheit wissen kann, was sie eigentlich wis s e n müßte, u m b e u rteilen zu können, welche Technik genau sie nun w i r klich will. Diese U n s i c h e r heit bezieht sich unter anderem auf folgende Aspekte: welche Ressourcen werden n o t wendig sein, um die Technik bis zur A n wendung s r e i f e zu entwickeln? Zu w e l chem Zeitpunkt wird die T e c hnik anwendungsreif sein? Welche Kosten u n d welchen N u t
zen wird die Anwendung der neuen Technik m i t sich bringen und wie v e r h a l t e n sich Kosten und N u t z e n dieser Technik zu Kosten und Nutzen anderer Techniken, die denselben Zweck e r füllen können?
In der Regel ve r e i n i g t moderne Technik das Wissen einer R e i he von Spezialisten, v o n denen jeder nur sein kleines S p e
zialgebiet voll versteht. Auf den benac h b a r t e n S p e z i a l g e b i e ten hat ein Spezialist nur oberflächliche Kenntnisse, und je weiter er sich von seinem Spezialgebiet entfernt, desto m e h r nähert sich sein Wis s e n d e m des Laien. In ihren k o m
plexeren Varianten ist die Technik auch dem direkt b e t e i l i g ten Spezialisten nur in wenigen A s p ekten durchschaubar und verständlich. Je größer die arbeitsteilige Spezialisierung bei der Entwicklung und Anwendung einer Technik ist, desto schwieriger ist auch der dabei ablaufende K o m m u n i k a t i o n s p r o zeß und desto höher ist der zu b e wältigende E n t s c h e i d u n g s bedarf .
Technische Komplexität wird zum Problem für den politischen Prozeß, weil die G e s ellschaft die Technik nicht den Spezia
listen ü b erlassen kann, ohne damit zugleich das eigentlich Politische, nämlich die Aggregation der Präferenzen, aus der Hand zu geben. U m überhaupt bestimmen zu können, welche von m e h reren konkurrierenden Techniken ihrer Präferenz ent-
s p r i c h t , m u ß d i e G e s e l l s c h a f t i h r e K o m m u n i k a t i o n s - u n d E n t s c h e i d u n g s p r o z e s s e e n t s p r e c h e n d e i n r i c h t e n .
S o l l k o m p l e x e T e c h n i k d e n g e s e l l s c h a f t l i c h e n P r ä f e r e n z e n e n t s p r e c h e n d g e s t e u e r t w e r d e n , d a n n m u ß d i e s e K o m p l e x i t ä t i m K o m m u n i k a t i o n s - u n d E n t s c h e i d u n g s p r o z e ß z w i s c h e n d e n p o t e n t i e l l e n N u t z e r n e i n e r T e c h n i k u n d d e n S p e z i a l i s t e n f ü r i n - strumentelles Wissen bewältigt werden. 9)
In der Praxis gibt es bestimmte Verfahren, technische K o m plexität zu reduzieren. Um eine M a s chine bedienen zu können, u m zu sehen, ob sie funktioniert, oder um festzustellen, was sie leistet, dazu braucht m a n nicht die zugrundeliegenden naturwissenschaftlichen Zusammenhänge zu verstehen. Diese Art der Reduktion von Komplexität leistet sehr viel bei der Bewertung und Selektion von E r findungen oder Innovationen, wenn es d a r u m geht zu prüfen, ob eine bestimmte K o m bination von i n strumentellem Wissen einem best i m m t e n operationalen Zweck besser entspricht als andere bekannte Kombinationen.
Doch sehr leicht kann es zu V e r z e r r u n g e n im Innovationspro
zeß kommen, wenn' man es den Spezialisten überläßt, die P r ä ferenzen potentieller Nutzer zu identifizieren. Potentiell erfüllbare Bedürfnisse w e r d e n nur insofern tatsächlich e r füllt, als die Spezialisten selbst ein Interesse an der W a h rnehmung und korrekten Identifizierung v o n N u t z e r b e d ü r f nissen haben und die mater i e l l e n Ressourcen erhalten, eine den N u t z e r b e d ü r f n i s s e n entsprechende T e c hnik zu entwickeln.
Es wäre eine Illusion zu glauben, daß die Vorgabe von r e l a tiv abstrakten Zwecken genügt, damit der Ingenieur aus dem Mögli c h k e i t s r a u m instrumenteilen Wissens diejenige V a r i a n t e heraussucht, die dem-vorgegebenen Zweck am besten entspricht.
Dieser Glaube ist illusorisch, weil Technik die Verbindung von instrumentellem Wissen und gesellschaftlichen Zwecken nicht auf allgemeiner, abstrakter Ebene, sondern auf einer relativ konkreten, operationalen Ebene herstellt. Die Opera-
tionaliserung v o n Zwecken ist keine mathematische, logisch d e t erminierte Rechenoperation, sondern sie vol l z i e h t sich
in der Interaktion v o n norm a t i v e n Zielsetzungen und k o n k r e ten Mittel-Zweck-Relationen. Da r u m k a n n .ein M e n s c h nicht d e m anderen die Oper a t i o n a l i s i e r u n g von Zwecken abnehmen, auch wenn dieser ihm in v e r baler F o r m abstrakte Zwecke v o r gibt. Diese A u s s a g e findet eine empirische Bestätigung in d e m Befund der Innovationsforschung, daß das V e r s t e h e n von Benutzerbe d ü r f n i s s e n m e h r als jeder andere u n t e r s u c h t e F a k tor zwischen e r folgreichen Und erfol g l o s e n Innovationen diskriminiert.'1 0 }
Kompl e x i t ä t bewältigen heißt sie in einer Weise reduzieren, die zu m ö g l i c h s t we n i g V e r z e r r u n g e n im g e s e l l schaftlichen K ommunikations- und Entsc h e i d u n g s p r o z e ß führt. Es geht hier nicht u m abstrakte Fragen der Konsti t u t i o n und Reduktion v o n Komplexität, sondern für die heutige politische Praxis
ist die Fr a g e primär die, w i e w e i t m i t den zur V e r f ü g u n g stehenden oder m i t r e l a t i v leicht zu entwick e l n d e n p r a k t i kablen V e r f a h r e n die K o m p l e x i t ä t der Informations- und E n t scheidungsprozesse in einer Weise erhö h t werden kann, daß die durch die Kompl e x i t ä t der Tech n i k entstandenen und m ö g licherweise neu entstehenden V e r z e r r u n g e n in der A g g r e g a tion v o n P r ä ferenzen abgebaut werden.
Im folgenden will ich nun versuchen, einige dieser Ve r z e r r u n gen und ihre V e r u r s a c h u n g durch technische Komplexität a u f zuzeigen. Theor e t i s c h stellt sich die Aufgabe, Komplexität u n d U n s i c h e r h e i t in ihren A u s w i r k u n g e n auf die g e s e l l s c h a f t
liche Aggre g a t i o n v o n Präferenzen zusammenzudenken. Der E i n fachheit halber will ich m i c h aber auf die Auswir k u n g e n von Komplexität beschränken.
3. Technische Komplexität und die A g g regation v o n Präferenzen Die Verfahren für die Aggre g a t i o n v o n Präferenzen kann man in einem ersten Zugriff in v i e r Klassen einteilen: Konsens, Tausch, Autorität und Abstimmung. Jedes dieser V e r f a h r e n hat spez i e l 1 i) le Vorteile und Nachteile für die gesellschaftliche Selbststeu
erung allgemein und für die Bewältigung technischer K o m p l e x i tät im besonderen.
K o n s e n s i s t d i e A g g r e g a t i o n v o n P r ä f e r e n z e n d u r c h d i e H e r s t e l lung v o n freiwilliger Einmütigkeit. Er e r s cheint zunächst als ein Verfahren, das individuelle Präferenzen unve r z e r r t in eine kollektive Präferenz überführt. Bedingung dafür ist die F r e i w i l ligkeit der Einwilligung, d.h. die Abwes e n h e i t v o n Zwang.
Das Potential für die Bewältigung von Komplexität ist jedoch sehr gering, sobald m a n Zeit u n d Kommunikation nicht als k o stenlos betrachtet. Bereits in kleinen G r u p p e n erfordert die Herstellung von Konsens einen großen Aufwand an Zeit,und K o m munikation. Ferner stellt sich für große Grup p e n das Problem des "Trittbrettfahrers", also des Nutznießers, d e r sich um
seinen Beitrag zu den Kosten drückt. In der Praxis kann d i e ses Problem in der Regel nicht ohne besondere Instrumente wie selektive Anreize oder das Mittel des Zwangs gelöst w e r den. Damit wird aber das Koordinationsverfahren "Konsens"
d u r c h andere K o o r d i n a t i onsverfahren ersetzt. 12)
Schon bei kleinen G r u ppen kann technische Komplexität V e r zerrungen in die Konsensb i l d u n g bringen, w e n n i n s trumentel
les Wissen in d e r Gruppe u n g l e i c h verte i l t ist. Die Gruppe kann zwar das F u n k t i o n i e r e n d e r m i t diesem Wis s e n g e s c h a f f e nen Technik überprüfen. Sofern aber der Spezialist die M ö g lichkeit hat, Wissen selektiv an den Rest der Gruppe w e i t e r zugeben, hat er auch die Möglichkeit, den eigenen Präfe r e n zen einen Vorteil zu verschaffen. In der kleinen Gruppe kann der Spezialist in g e w i s s e m Maß durch die direkte Interaktion der Gruppenmitglieder kontrolliert werden. Doch kann man
sich im Extremfall vorstellen, daß der Spezialist in der
ä u ß e r l i c h e n G e s t a l t d e r f r e i w i l l i g e n E i n m ü t ig k e it s e i n e e i -
genen Präferenzen gegen den Rest der Gruppe durchsetzt. Dies wird weniger leicht gelingen, wenn es in der Gruppe für d a s
selbe Spezialwissen m e h r e r e Sachkenner gibt. D o c h prinzipiell besteht auch hier die Mögl i c h k e i t der V e r zerrung der G r u p p e n präferenz. Wissen wird dann zur u n k o n t r o l l i e r t e n Macht.
Die I n teraktionsform des T a u s c h e s , bei dem beide Partner ih
re Einwilligung geben, konstituiert den Markt. Im Vergleich zum Konsens benötigt der Tau s c h einen geringeren Zeit- und Kommunikationsaufwand, da der K o m m u n ikationsprozeß reduziert wird auf das A n b ieten und Nac h f r a g e n v o n Güte r n und bei je
der Transaktion nur die Konsequenzen berücksichtigt werden, die die Tauschpartner dir e k t betreffen. A u s w i r k u n g e n auf Dritte bleiben unberücksichtigt. Unter bestimmten, n o c h g e nauer zu beschreibenden Bedingungen leistet der Ma r k t eine nahezu v e r z e r r u n g s f r e i e Aggregation von Präferenzen über e i ne große Zahl von Beteiligten. Die erste Bedingung für eine verzer r u n g s f r e i e P räferenzaggregation ist die A b wesenheit von externen Effekten. Wo immer die Produktion oder der V e r brauch eines Gutes nützliche, oder schädliche Auswirkungen hat, die nicht übet eine Tauschrelation in den Preis des Gutes eingehen, werden individuelle Präferenzen bei der Aggregation ausgeblendet. Bei negativen Externalitäten w e r den individuelle Präferenzen unterdrückt, sofern d e m B e t r o f fenen nicht andere V e r fahren außerhalb des M a r ktes o f f e n
stehen, u m seine Präferenzen einzubringen. Bei positiven E x ternalitäten können die Präferenzen a l l e r Beteiligten nicht über den Ma r k t realisiert werden, da der N u t z e n eines Gutes vom Hersteller nicht angeeignet werden kann, also der Anreiz zur Herstellung reduziert wird. Solche kollektiven Güter p r o duziert der Ma r k t in einer geringeren Quantität, als nach der aggregierten Präferenz wünschbar wäre, im Extremfall p r o duziert er sie überhaupt nicht.
E i n e z w e i t e B e d i n g u n g f ü r d a s v e r z e r r u n g s f r e i e F u n k t i o n i e r e n d e s M a r k t e s i s t d a s B e s t e h e n v o n K o n k u r r e n z a u f d e r A n g e b o t -
wie auf der N a c h f r a g e s e i t e , Ist auf einer Seite d i e K o n k u r renz eingeschränkt, dann gewinnt einer der Tauschpartner einen M a c h t v o r s p r u n g über den anderen u n d kann ihm seine Präferenzen aufdrängen. Schließlich wären noch weitere B e dingungen zu erwähnen, wie a b n ehmende Skalenerträge oder niedrige I n f o r m a t ions- und Transaktionskosten.
Was leistet der Markt bei der Bewä l t i g u n g technischer K o m plexität? Bei der Beantwortung dieser Frage ist zunächst vom v e r z e r r u n g s f r e i funktionierenden Markt auszugehen. In einem zweiten Schritt sind d a n n die verschi e d e n e n Varianten von. M a r k t u n v o l lkommenheit und Ma r k t v e r s a g e n zu erörtern.
Ein funktionierender Markt reduziert einmal das P r o blem der Monop o l i s i e r u n g des Spezialwissens, d a s sich beim Verfahren des Konsens stellte. Durch die Konkurrenz wird für die Spe
zialisten ein Anreiz geschaffen, Wiss e n nicht untätig für sich zu behalten, sondern es für die Produktion von Gütern zu nutzen, für die die M a r k t n a c h f r a g e einen g e s e l l s c h a f t lichen Bedarf signalisiert. Dies gilt aber ohne E i n s c h r ä n kung nur dann, wenn innerhalb d e r Produktionseinheiten kein Spezialistenmonopol besteht und w e n n der Abnehmer des P r o duktes entweder selbst Spezialist ist oder das Produkt ohne
Spezialwissen hinreichend beurteilen kann.
Andererseits verschärft Technik das Problem der Informations und Transaktionskosten. Die N o r m a l f o r m der Markttheorie geht da v o n aus, daß das Unternehmen voll k o m m e n über die P r o d u k tionstechnik informiert ist und b e h andelt damit technisches Wissen als ö f fentliches Gut. Unter solchen Bedingungen, hat das Unter n e h m e n aber keinen Anreiz, In die Produktion von ne u e m Wissen zu investieren. Dies lohnt sich nur dann, wenn der Produzent produzieren und v e r k a u f e n kann, ohne daß d a durch sein Wissen den Konkurrenten zugänglich wird. Das hieße aber, daß der Produzent ein Monopol hat, was wiederum das F u nktionieren des Marktes beeinträchtigt. Trotz einiger fruchtbarer Ansätze in der Behandlung der Informationskosten kann m a n diesen Widerspruch in der ökonomischen Theorie
noch nicht als zufriedenstellend gelöst betrachten.
Wie in vielen anderen Bereichen hat sich die praktische W i r t s c h a f t s p o l i t i k hier einen N o t b e h e l f geschaffen: durch das Patentrecht gewährt der Staat ein zeitlich begrenztes Monopol für die Produktion neuer Güter und versucht damit, einen Anreiz für die Produktion neuen Wissens zu schaffen.
Das Patentrecht ist freilich keine v o l lkommene Korrektur der zugrundeliegenden Unvollko m m e n h e i t e n des Marktes. Im E x tremfall können die da m i t verbu n d e n e n Transaktionskosten, wie G e r i c h t s g e b ü h r e n und Anwaltshonorare, einen Erfinder um d e n Lohn seiner Leistung bringen.
Wo M a r k t v e r s a g e n die A g gregation von Präferenzen verzerrt, schlägt diese V e r zerrung direkt auf die T e c hnik durch und wird durch die T e c h n i k oft verschärft. Werden negative E x ternal itäten nicht durch staatliche Interventionen k o r r i giert, dann belohnt der Markt jene Produzenten, die keine Rücksicht auf schädliche N e b e n w irkungen nehmen, und bestraft jene Produzenten, die für ihre Produktion eine Tech n i k a n wenden, die Dritten m ö g lichst wenig schadet. Der Markt l i e fert dann a u c h keinen Anreiz, neue T e c hniken zu entwickeln, die g e e ignet wären, diese E x t e r n a l itäten zu reduzieren oder
zu beseitigen. Wo positive Externalitäten existieren, b e steht ohne Korrektur v o n außen nicht nur eine U n t e r p r o d u k tion, sondern es wird auch der Anreiz reduziert, neue k o l lektive Güter zu erfinden und zu entwickeln, bzw. solche T e c hniken zu erfinden und zu entwickeln, mit denen b i s h e r i ge kollektive Güter v e r bessert oder ver b i l l i g t werden können Auf vielen Gebieten hat m o d e r n e Technik zum Bau immer g r ö s
serer Produktionsanlagen geführt, also den Bereich der P r o duktion ausgedehnt, in d e m zunehmende Skalenerträge r e a l i
siert werden. Im Extremfall führt das dazu, daß T e c h n o l o gien in staatliche Regie übernommen werden, sei es in der Form öffentlicher Unternehmen oder in der Form staatlich regulierter Gebietsmonopole.. Damit werden ganze W i r t s c h a f t s zweige teilweise dem Einfluß des M a r k t e s ,e n t z o g e n . Die Prä-
ferenzen der Abnehmer werden dann nur zum Teil über die Marktnachfrage artikuliert und aggregiert, zum Teil g e
schieht es dann über den politischen Prozeß.
Wo große Organisationen am M a rktgeschehen teilnehmen, wird der Markt faktisch zum Teil durch ein anderes Verfahren der Präferenzaggregation ersetzt. Zwischen Individuen und einer Organisation wird die Koordination in der Regel nicht durch das Verfahren des Tausches hergestellt, son
dern durch das Ve r f a h r e n der A u t o r i t ä t , d.h. die H e r s t e l lung einer Bereitschaft, Weisungen der O r g a n i s a t i o n s l e i tung zu a k z e p t i e r e n . ^ ) Durch den Beitritt zu einer O r g a nisation erklärt ein M e n s c h sich bereit, innerhalb eines bestimmten A k z e p t anzgebietes die von der Organisation ge- gebenen Anweisungen zu befolgen. 14) Zwar tut er dies im Au s t a u s c h gegen ein E n t gelt und andere Belohnungen, doch unterscheidet sich der Arbeitsvertrag von dem T a u s c h v e r hältnis des Marktes in wesentlichen Punkten: es enthält in der Regel eine Festlegung a u f .K o n t i n u i e r l i c h k e i t , und die Höhe des Entgelts wird n u r '
am
Anfang dir e k t zwischen der Organisation und dem einzelnen Mitglied vereinbart, später zwischen Arbeitnehmerorganisation en und U n t e r n e h men s v e r b ä n d e n .Das Verfahren der A u t o r i t ä t reduziert b e trächtlich die Komplexität der P r ä f e r e n z a g g r e g a t i o n , da der Mitarbeiter die Organisation befugt, innerhalb eines bestimmten A k z e p tanzgebietes sein Handeln du r c h Präferenzen der O r g a n i s a tion bestimmen zu lassen, und er in diesem A k t i v i t ä t s b e r e i c h seine individuellen Präferenzen zurückstellt. Indi
v i d uelle Präferenzen kommen nur sehr begrenzt zum Zug, e t wa bei der Festlegung des Arbeitsvertrages und des E n t gelts, bei Zielen wie Macht und Prestige innerhalb der O r ganisation, oder bei der Gestaltung von Arbeitsbedingungen Eine Organisation kann das Wissen und Handeln vieler Spe
zialisten koordinieren. Damit ermöglicht sie die Konstitu-
tion technischer Komplexität in einem Maß, das die L e i stungsfähigkeit der Ve r f a h r e n Konsens und Tausch weit ü b e r steigt. In der Tat ist komplexe Organisation eine E x i s t e n z bedingung für komplexe Technologie. Die Fähigkeit der O r ganisation, komplexe T e chnologie zu entwickeln, zu p r o d u zieren oder anzuwenden, wird durch spezielle R e d u k t i o n s leistungen des Verfahrens Autorität ermöglicht. Ohne l a n ges Prüfen oder Hinterfragen kann der einzelne Mitarbeiter
seinem Handeln die von der Organisation autorisierten In
formationen und Anwei s u n g e n zugrunde legen.
In hierarchischen Organisa t i o n e n hat formale Autorität ein G e g enstück in der Delegation von Entscheidungen. In der R e gel wird dem einzelnen Akteur ein Ziel in der Weise v o r g e geben, daß es d u r c h w e i tere Einzelentscheidungen ausgefüllt werden muß, um es operational zu machen. Formale Autorität wird eingeschränkt du r c h sachliche Autorität. Das Mitglied der hierarchischen Organisation partizipiert am E n t s c h e i dungsprozeß der Organi s a t i o n d u r c h die Weise, wie es seinen v o rgegebenen E n t s c h e i d u n g s s p i e l r a u m ausfüllt, über die In
formationen, die es n a c h oben weiterleitet, kann ein O r g a nisationsmitglied auch Entscheidungen an höherer Stelle b e einflussen. Delegation und P a rtizipation erhöhen einerseits die Identifikation des O r g a n isationsmitglieds mit der O r g a nisation und ihren Zielen, andererseits wird damit ein
Spielraum geschaffen, innerhalb dessen das O r g a n i s a t i o n s m i t g l i e d individuelle Ziele auf Kosten von O r g a n i s a t i o n s
zielen d u rchsetzen kann.
Damit stellt sich auch in der komplexen Organisation das Problem des Spezialistenmonopols. Sowohl die L ö s u n g s v e r fahren, die beim Konsens, als auch jene, die beim Markt diskutiert wurden, sind in. der Organisation anwendbar.
Einerseits kann eine komplexe Organisation die Vorteile der kleinen Gruppe nutzen, um Spezialisten zu k o n trollie
ren. Organisationen können strukturiert werden als ein
Komplex sich überlappender kleiner Gruppen. Andererseits kann eine Organisation intern künstliche Konkurrenz e r zeugen und damit marktförmicre K o n t r o 1 1 Instrumente sch a f fen.
Wo eine Organisation über den Markt Transaktionen mit a n deren A k t e u r e n ausführt, sind im Prinzip die Aussagen g ü l tig, die oben im entsprechenden A b s chnitt über den Markt gemacht wurden. Technische Komplexität führt zu keinen V e r zerrungen in der Aggregation von Präferenzen, wenn in e i nem funktionierenden Markt T r ansaktionen zwischen T a u s c h partnern mit gleicher Marktmacht stattfinden und beide Seiten über die zur Bewältigung der Technik e r f o r d e r l i chen Spezialisten, Koordinationsmechanismen und internen Kontrollverfahren verfügen. Darum hört man relativ wenig Unzufriedenheit über den Innovationsprozeß im Bereich der Investitionsgüter.
Anders ist dies im Bereich der Konsumgüter, wo T r a n s a k tionen zwischen ungleichartigen Partnern stattfinden. In der Regel kann der Verbraucher nur wenige Aspekte des Produkts beurteilen. Wie oben bereits ausgeführt wurde, braucht der Verbraucher in der Regel auch nicht alles an einem Produkt zu verstehen, um es m i t seiner individuellen P räferenzordnung vergleichen und eine KaufentScheidung tref fen zu können. Aber trotzdem gibt es bei fast jedem K o n s u m gut einige Aspekte, die für die KaufentScheidung relevant wären, aber v o m Verbraucher nicht beurteilt werden können.
Das bedeutet, daß der Markt die Industrie dazu anhält, bei der Produktentwicklung diejenigen Aspekte in den V o r d e r grund zu.stellen, die der V e rbraucher beurteilen kann oder beurteilen zu können meint. Die Industrie wird also vom Markt dazu veranlaßt, eine Vorselektion zu treffen, in der die P r ä f e r enzordnung des Verbrauchers nur in verzerrter Form zum Zuge kommt, und je stärker die Marktkonkurrenz ist, desto weniger kann es sich eine Firma leisten, die Uninformiertheit des Verbrauchers nicht auszunützen. In
der Praxis hat der Staat einige Vorkehrungen getroffen, die diese Verzerrung zu reduzieren versuchen: etwa A u s
zeichnungspflicht, Produzentenhaftung, G a r a n t i e v o r s c h r i f ten, Warentests, die Begrenzung des Gehalts an S c h a d s t o f fen und anderes mehr.
Zu einem ähnlichen Ungleichgewicht führt technische K o m plexität im V e rhältnis zwischen Arbeiter und Unternehmen.
In der Regel kann der einzelne Arbeiter einen schädlichen Einfluß von Arbeitsb e d i n g u n g e n auf seine Gesundheit nicht erkennen, bevor es zu m a n i f e s t e n Schädigungen kommt. Selbst wenn eine Schädigung m a n i f e s t wird, verfügt er oft nicht über das erforderliche Wissen, u m die Ursache zu i d e ntifi
zieren. Selbst wenn die Ursache v o n anderen, etwa von Ä r z ten, identifiziert wird, kann der Arbeiter oft nur schwer die Spezialisten mobilisieren, die den M ö g l i c h k e i t s s p i e l - r u a m der T e c h n i k nach V e r f a h r e n absuchen, mit denen der Produktionsprozeß so gestaltet werden könnte, daß schäd
liche Einflüsse beseitigt oder wenigstens reduziert werden.
Gewerkschaften, B e r u f sgenossenschaften u n d der Staat v e r suchen, die daraus resultierende Fehlsteuerung der Technik zu korrigieren durch Instrumente wie Tarifverträge und A r beitsschutzvorschriften.
Auch im Bereich des Umweltschutzes verschärft technische Komplexität das durch den Ma r k t erzeugte Ungleichgewicht.
Bei neg a t i v e n E x ternalitäten können die Betroffenen über den Markt keinen d i r ekten Einfluß auf technische E n t w i c k
lungen nehmen, sondern sie m ü s s e n versuchen, über den Staat ihre Präferenzen gegenüber den die T e c h n o l o g i e e n t wicklung tragenden Akteuren zu artikulieren und d u r c h z u
setzen. Das erfordert die Organisation von politischer Macht und zugleich von technischem Wissen. Technische K o m
plexität erhöht die K o m m u n i k ationsschwierigk eiten in d i e sem Prozeß, sodaß es oft v o r k o m m t , daß du r c h mangelnde Information unbegründete Besorgnis entsteht oder daß b e gründete Besorgnis keine Chance erhält, sich zu a r t i k u
lieren .
Staatliches Handeln ist an die individuellen Präferenzen der Bürger gebunden über das Aggregationsverfahren der A b stimmung. Mit dem Begriff der Abstimmung sollen hier die Verfahren zusammengefaßt werden, bei denen mehr e r e Menschen
ihre gemeinsame Präferenz du r c h die Abgabe und das A u s z ä h len ihrer Stimmen festsetzen. In der Regel ist das K r i t e r i u m für die Festsetzung der gemeinsamen Präferenz die ein
fache Mehrheit. In vielen Fällen wird auch eine qualifizier te Mehrheit als Kriterium gewählt, in bestimmten Fällen ist auch eine qualifizierte Minderheit ein gangbares A b s t i m m u n g sv er fahren .
A b stimmungen können direkt eine Sache entscheiden oder auch indirekt über die Wahl von Repräsentanten. Im letzten Fall haben wir eine Mi s c h f o r m der Verfahren Abstimmung und A u t o rität: die Mitglieder eines Gemeinwesens stellen ihre g e m e i n s a m e Präferenz fest, indem sie eine oder m e h rere P e r
sonen wählen und sich an die Entscheidung binden, die diese Personen treffen.
Direkte und indirekte Abstimmung findet man nicht nur beim Staat, sondern auch bei vielen anderen Organisationen wie Parteien, Vereinen, Gewerkschaften, Verbänden, G e n o s s e n schaften oder Aktiengesellschaften. Die folgenden A u s f ü h rungen beziehen sich jedoch auf den Staat, da dieser in der Technologiepolitik der Hauptakteur Ist.
Wie der Markt unter bestimmten Bedingungen versagt, so kann m a n auch beim Staat bestimmte Bedingungen identifizieren, die zu einer Verzerrung von Präferenzen führen. In Analogie zum M a rktversagen redet m a n auch v o m Staatsversagen. 1 5) Ich ziehe es vor, etwas weniger drastisch von den U n v o l l k o m m e n heiten des Staates zu sprechen. Im folgenden übergehe ich die prinzipiellen logischen Schwierigkeiten, individuelle Präferenzen durch Abstimmung zu aggregieren, 16)' sondern setze pragmatisch bei den Unvollkommenheiten an, die in der politischen Praxis relevant sind.
Bei der periodisch stattfindenden Wahl von Repräsentanten kann der Bürger seine Präferenzen nur in einem sehr groben Raster artikulieren. Die sich ihm bietenden Alternativen bestimmen sich d u r c h das Bestreben der Parteien, du r c h Wahl an die Macht zu kommen. Unter den Parteien wird du r c h M e h r heitsentscheid eine ausgewählt, die für eine bestimmte Zeit und innerhalb bestimmter von der V e r f a s s u n g festgelegter Grenzen die Macht bekommt. Dieses V e r f a h r e n aggregiert in
dividuelle Präferenzen nicht ohne Verzerrungen. Bei M e h r heitsentscheid werden die Präferenzen der Min d e r h e i t u n t e r drückt.
Diese V e r zerrung wird aber einmal d a d u r c h gemindert, daß die V e r fassung d e m H a n d l u n g s spielraum der herrschenden P a r tei Schranken setzt. A u ß e r d e m kommen die Präferenzen der M i n derheit zum Teil d a d u r c h zum Zug, daß die Parteien in ihrem Bestreben der Stimmenmaximierung sich besonders um den Wähler in der Mi t t e des politischen Spektrums bemühen u n d darum oft zur Konvergenz der politischen Programme t e n dieren. Fer n e r wird die Ver z e r r u n g d e r P r ä f e r e n z a g g r e g a tion reduziert d u r c h die vertikale Fragmentation s t a atli
cher Zuständigkeit in verschiedene Ebenen (Bund, Länder, G e m e i n d e n ) . Dadurch wird eine bestimmte Anpassung an die lokale V a r iation v o n Präferenzen erreicht; zugleich wird zwischen einzelnen staatlichen Einheiten eine Art K o n k u r renz aufgebaut, sofern der Bürger die M ö g l i c h k e i t hat du r c h U m s iedlung seinen Präferenzen A u s druck zu geben.
Doch diese Möglichkeit haben v e rschiedene Bürger in v e r schiedenem Maße.
Die Wahl von R e p r ä s e n t a n t e n ist nur die erste Stufe in e i nem System von D e l egation von Entscheidungen. Das Parlament delegiert Entscheidungen intern an seine Ausschüsse und extern an den Regierungschef, der Regierungschef an die Minister, die Minis t e r an die Verwaltungsbürokratie. Auf
jeder Stufe wird ferner ein Teil der Entscheidung an e x terne Berater " d e l e g i e r t " , indem man deren Wissen als Ent-
scheidungsprämisse akzeptiert- Diese Delegation von E n t scheidungen ist notwendig, weil kein Politiker alle E i n z e l entscheidungen selbst treffen kann. Er beschränkt sich auf Entscheidungsvorgaben für die Stellen, an die er delegiert, und auf eine Kontrolle des Verhaltens dieser Stellen.
Wie der Markt in der Theorie zum Funktionieren vollständige Information voraussetzt, so kann die Delegation von E n t scheidungen du r c h Wahl von Repräsentanten und durch h i e r a r chische Organisationen in der Theorie nur bei v o l l s t ä n d i ger Information individuelle Präferenzen verzerrungsfrei in eine kollektive Präferenz und diese dann verzerrungsfrei in konkretes Handeln umsetzen. In der Praxis stellt sich das Problem, daß die wichtigsten Informationen bei dem "be
rufsmäßig Wissenden" liegen, wie schon Max Weber gesagt hat. 1 7) Entweder sind dies die Organisationen, die ein ö f fentliches Gut produzieren, also die Verwaltungsbürokratie;
oder, wo staatliches Handeln die Form einer Intervention in n i c h t - staatlichen Bereichen hat, sind es die Akteure, deren V e r h a l t e n der Staat gerade m o d i f i z i e r e n will. In d e m Maß, wie Akteure , sei es in der Staatsbürokratie oder im Objektb e r e i c h staatlicher Intervention, Wissen selektiv wei' tergeben können, können sie auch die Entscheidungen inhalt
lich beeinflussen, die über sie auf höherer Ebene getroffen werden. Damit können sie auch ihre partikularen Interessen teilweise gegen das durchsetzen, was höhere Instanzen als v e rbindliches Allgemeininteresse definieren. Im Extremfall kann das offiziell formulierte Allgemei n i n t e r e s s e zum V e hikel und zur Hülle von Partikularinteressen werden.
Der Politiker erhöht seine Chance der Wiederwahl dadurch, daß er gesellschaftliche Ansprüche an staatliches Handeln artikuliert. Er tut dies, indem er die öffentliche A u f m e rksamkeit auf ein Problem lenkt, einen Lösungsvorschlag
für dieses Problem ma c h t und über den Gesetzgebungsprozeß oder andere Wege die Lösung als allgemeine Vorgabe für eine ausführende Verwaltungsbürokratie verbindlich macht.
Schon der Nachweis, daß ein Problem erkannt wird und etwas zur Abhilfe getan wird, bringt politischen Profit, lange bevor das faktische Resultat des staatlichen Handelns den Bürger erreicht. In solchen Fällen wird politische L e i stung oft am finanziellen Input und nicht am realen O u t put gemessen. Die Tendenz, den Input zum Kriterium zu m a chen, kommt auch dadurch.zustande, daß in vielen B e r e i chen staatlicher D i enstleistungen ein quantitativer V e r g l e i c h smaßstab fehlt, wie ihn bei privaten Gütern der Markt über den Preis b e r e i t s t e l l t . Gleichgültig auf w e l che Gründe im Einzelfall eine solche Orientierung am In
put statt a m Output zurückzuführen ist, sie bringt eine V e r n a c h l ä s s i g u n g wirtschaftlicher Effizienz oder Effektivität m i t sich.
Das A u f n a h mevermögen der öffentlichen Aufmerks a m k e i t ist selektiv: es m a c h t sich in der Regel an jenen Aspekten fest, die für die Medien leicht sichtbar, leicht v e r s t ä n d lich und leicht vermit t e l b a r sind. Nur ein geringer Teil der Staatstätigkeit ist für den Bürger direkt erfahrbar.
Die Erfahrungen des Bürgers werden in der Regel nur i n s o fern für den politischen Prozeß relevant, als sie von den Medien aufgegriffen und zum öffentlichen Thema gemacht w e r den. Nur wenige Bürger haben einen direkten Zugang zum p o litischen Entscheidungsprozeß, u n d nur wenige Erfahrungen setzt der Bürger direkt in Stimmverhalten um. Staatliches Handeln hat d a r u m die Tendenz, kurzfristig jene Aspekte v o n E n t s c h eidungen in den V o r d e r g r u n d zu stellen, die für den Bürger dir e k t erfahrbar sind und für den A u s gang der nächsten Wahl entscheidend sein können. Bei komplexen S a c h verhalten kann das dazu führen, daß zweitbeste P r o b l e m l ö
sungen, die sich den Medien und d e m Bürger vermitteln l a s sen, der besten Lösung vorgezogen werden. Bei l ä n g e r f r i s t i gen Aktivitäten kann es dazu kommen, daß Aspekte, die k u r z fristig politischen Profit bringen, auf Kosten von l a n g fristigen Aspekten ein zu großes Gewicht erhalten.
W e l c h e n E i n f l u ß h a t T e c h n i k a u f d i e U n v o l l k o m m e n h e i t e n d e s S t a a t e s ? M a n k a n n h i e r z w e i T e n d e n z e n u n t e r s c h e i d e n . E i n m a l e r h ö h t d i e T e c h n i k , i n s b e s o n d e r e d u r c h d i e m o d e r n e n K o m m u n i k a t i o n s m e d i e n , d a s K o m m u n i k a t i o n s p o t e n t i a l d e s p o l i t i s c h e n S y s t e m s . D a b e i i s t n a t ü r l i c h zu b e r ü c k s i c h t i g e n , d a ß j e d e s S u b s y s t e m d i e s e s P o t e n t i a l n u r i n s o w e i t a u s n u t z t , a l s es s e i n e n I n t e r e s s e n e n t g e g e n k o m m t . E s b l e i b t a l s o e i n e o f f e n e F r a g e , w i e w e i t n e u e K o m m u n i k a t i o n s m e d i e n d i e i n t e r n e S t e u e r u n g s k a p a z i t ä t d e s p o l i t i s c h e n G e s a m t s y s t e m s e r h ö h e n .
Eine gegenläufige Tendenz schafft die Technik dadurch, daß sie die Komplexität von Ent s c h e i d u n g e n erhöht. Komplexität macht es den Subsystemen leichter, Information selektiv wei terzugeben. Die Fähigkeit eines Subsystems, komplexe t e c h nische Informationen zu rezipieren und zu verarbeiten, ist davon abhängig, welche Ressourcen ein Subsystem zu diesem Zweck zur Ve r f ü g u n g hat und welche organisatorische K o m p l e xität es für diesen Zweck ausbilden kann. Da o r g a n i s a t o r i
sche Komplexität im politischen System im großen und g a n zen von oben nach unten zunimmt, wird also technische K o m plexität die Fähigkeit der Subsysteme erhöhen, Systemziele zu ihren eigenen Gunsten zu beeinflussen. Anders gesagt:
t e c h n i s c h e K o m p l e x i t ä t r e d u z i e r t d i e i n t e r n e S t e u e r u n g s fähigkeit des politischen Gesamtsystems. Diese reduzierte Steuerungsfähigkeit wirkt sich auch auf die Techn o l o g i e entwicklung aus: Es w e r d e n jene V a r ianten der Technik
bevorzugt, die den Interessen der Subsysteme entgegenkommen In vielen Bereichen äußert sich dies darin, daß technologi
sche Sophistikation zum Symbol administrativer Kompetenz gemacht wird. Eine Technologie w i r d dann prim ä r danach a u s gewählt, ob sie einen guten Eindruck auf übergeordnete S u b systeme macht. Die interne Effizienz und Effektivität der Technik bei der Produktion staatlicher Dienstleistungen w i r d zur sekundären Frage. V e r bunden mit der Tendenz, den
Input zum Maßstab staatlicher Leistungen zu machen, führt dies auch in bestimmten B e r eichen zur Vernachlässigung der Kosteneffektivität. Ein Autor charakterisiert die Techr
