Rechtliche Grundlagen von Eingriffsplanungen 111-3

Rechtliche Grundlagen von Eingriffsplanungen 111-3

Planung und Umsetzung

2 Eingriffsregelung

2.1 Eingriffsregelung nach dem Natur-

Grundlage dieser Eingriffsbeurteilung sind die Absätze 1-3

schutzgesetz

^{von $} 19 BNatSchG:

Das Bundes-Naturschutzgesetz schafft neben vielen allge- meinen Festlegungen drei wesentliche Instrumente. Die Ein- griffsregelung nimmt dabei und erst recht in den detaillierter das jeweilige Verfahren festlegenden Ländergesetzen einen bedeutenden Rang ein. Sie ist neben der Ausweisung von Schutzgebieten bis heute ein die Behörden, Planer und auch die Naturschutzverbände personell und zeitlich stark einneh- mendes Mittel des Naturschutzes, während das dritte Instru- ment, die Landschaftsplanung, stark vernachlässigt wurde.

Die Eingriffsregelung ist die rechtliche Verankerung des Ver- ursacherprinzips. Dieses besagt, dass der Verursacher eines Eingriffs auch rechtlich und tatsächlich verantwortlich ist für sein Handeln. Ihm wird auferlegt, im Rahmen der Pla- nung die Auswirkungen auf die Natur und Umwelt zu prü- fen und jede vermeidbare Beeinträchtigung zu unterlassen.

Dabei geht dieser Anspruch des Gesetzes sehr weit:

- Alle vermeidbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind zu unterlassen.

$ 1 9 Abs. 1-3 BNatSchG

„ ( I ) Der Verursacher eines Eingriffs ist zu verpflichten, vermeid- bare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen.

(2) Der Verursacher ist zu verpflichten, unvermeidbare Beeinträch- tigungen durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Land- schaftspflege vorrangig auszugleichen (Ausgleichsn~aßnah~nen) oder in sonstiger Weise zu kompensieren (Ersatzmaßnahmen). Aus- geglichen ist eine Beeinträchtigung, wenn und sobald die beein- trachtigten Funktionen des Naturhaushalts wieder hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist. In sonstiger Weise koinpensiert ist eine Beeinträch- tigung, wenn und sobald die beeintrachtigten Funktionen des Na- turhaushalts in gleichwertiger Weise ersetzt sind oder das Land- schafrsbild landschaftsgerechr neu gestaltet ist. Bei der Festsetzung

-

von Art und Umfang der Maßnahmen sind die Programme und Plane nach den

SS

15 und 16 zu berücksichtigen.

(3) Der Eingriff darf nicht zugelassen oder durchgeführt werden, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht in ange- messener Frist auszugleichen oder in sonstiger Weise zu kompensie- ren sind und die Belanee des Naturschutzes und der Landschafts- _"

Dieser Punkt wird i n den meisten Planungen kaum be- pflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Land- schaft anderen Belangen im Range vorgehen. Werden als Folge des achtet' durch die 'On Lage, Umfang und Eingriffs Biotope zerstört, die für dort wild lebende Tiere und wild Form eines Eingriffes die naturzerstörende Wirkung er- wachsende Pflanzen der streng geschützten Arten nicht ersetzbar heblich vermindert werden kann. sind, ist der Eingriff nur zulässig, wenn er aus zwingenden Gründen - Findet ein Eingriff dennoch statt und führt trotz jeder des überwiegenden öffentlichen Interesses gerechtfertigt ist.

Vermeidung zu Beeinträchtigungen, so werden Aus- gleichsmaßnahmen am gleichen O r t oder in dessen un- mittelbarer Umgebung gefordert, die die schädigende Wirkung aufheben sollen.

In der Praxis der Eingriffsregelung bleibt der Begriff der AusgleichsmaiSnahme unklar. Oftmals werden Maßnah- men, die dieses in keiner Weise erreichen, als Ausgleichs- maßnahme deklariert und führen so zu einer Verhinde- rung wirksamen Naturschutzes. Der Begriff Ausgleichs- maßnahme kann nur nach ökologischen (und zudem, wie das Gesetz es auch vorsieht, optischen) Kriterien festgelegt werden, wie es in diesem Abschnitt noch beschrieben wird.

- Eingriffe sind zu untersagen, wenn die durch sie hervor- gerufenen Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder auszugleichen sind und die Belange des Naturschutzes in der Abwagung als vorrangig bestimmt werden.

Angesichts der im Bundes-Naturschutzgesetz und in den Außerungen aller gesellschaftlich relevanten Gruppen zu belegenden Vorrangigkeit des Umweltschutzes muß die- ses in der Regel als gegeben angesehen werden.

- Bleibt eine Beeintrachtigung nicht aus und wird der Ein- griff dennoch genehmigt, so muss es Ersatzmaßnahmen geben. Sie bedeuten bereits, daß der ökologische Schaden bleibt. Der Eingreifer wird dann zu Naturschutzmaßnah- men an anderer Stelle oder zu einer für den Naturschutz einzusetzenden Geldleistung verpflichtet. Das Nähere hierzu regeln jeweils die Länder-Naturschutzgesetze.

Die weiteren Ausführungen der Eingriffsregelung im Gesetz schaffen Einschränkungen für die auf den ersten Blick durchaus umfassende Berücksichtigung des Naturschutzes bei anderen Fachplanungen. So wird die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff ge- wertet ( $ 18 Abs. 2 und 3 BNatSchG). Dieses ist angesichts der Intensität von Land- und Forstwirtschaft mit der Verän- derung von Standorten, natürlicher Dynamik und den Aus- wirkungen auch auf andere Flächen eine für die Natur kata-

strophale Festschreibung. Die für das heutige Artensterben

--

wesentlichsten Zerstörungsprozesse können über die Ein- griffsregelung nicht erfaßt werden.

Das Bundes-Naturschutzgesetz ermächtigt die Länder, wei- tere Eingriffsformen von der Eingriffsregelung freizustellen, also den obigen Nutzungsklauseln gleichzustellen.

Eine weitere Einschränkung des Geltungsbereichs der Ein- griffsregelung ist die Festlegung der Art von Eingriffspla- nungen auf solche Vorgänge, die entweder durch eine Behörde oder ein öffentliches Amt durchgefuhrt werden und einer öffentlichen Genehmigung, Zustimmung oder einer Information öffentlicher Stellen bedürfen. Alle ande- ren Eingriffe in die Natur müssen nicht nach den gesetzli- chen Bestimmungen behandelt werden, auch wenn sie er- hebliche Zerstörungen nach sich ziehen würden.

Insgesamt bleiben also weite Teile moglicher Eingriffe ohne rechtliche Konsequenzen:

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- Teilweise kommt es zu Situationen, in denen die gleiche Neuschaffung als Ersatzmaßnahme in mehreren Verfah- ren eingesetzt wird. Bekannt ist ein Fall, wo ein Straßen- bauamt von einem „Ausgleichsüberhang" sprach und meinte, nun eine weitere Straße ohne Naturschutzmaß- nahmen bauen zu können. Zum anderen gibt es viele Fälle, wo allein die Sicherung eines Gebietes, z. B. die Un- terschutzstellung, als Ersatz gewertet wurde (manchmal sogar als Ausgleich, was noch weniger ökologischen Kri- terien entspricht). Dann ist definitiv ein Gebiet zerstört und kein Neues geschaffen worden!

In der Regel stellen Ersatzmaßnahmen heute eher eine Gewissensberuhigung dar, als einen wirklichen Ersatz mit der Bedeutung, daß hier Lebensräume und Flächen mit bestimmten Lebensgemeinschaften und Funktionen in der Landschaft durch andere mit möglichst gleicher Ausstattung und Rolle im Verbund ersetzt werden. Dieses ist noch schlim- mer, wenn auch Geldzahlungen ohne besondere Festlegung der Verwendung in einem ökologischen Zusammenhang mit der Art des Eingriffs möglich sind. Hier sind die Rahmenbe- dingungen der Eingriffsregelung mit der Zielrichtung der Ermöglichung weiterer Eingriffe verschoben worden.

Missbrauch stellt sich nicht selten so dar:

- Erst werden mittels Gutachten die Unvermeidbarkeit der schädigenden Wirkung und die Nichtausgleichbarkeit

„bewiesenG' (heute bekommt man für alles Gutachten und Gegengutachten).

- Dann wird mit zweifelhaften, später auch meist nicht ein- tretenden Gründen (Arbeitsplätze, Nahrungsmittelver- sorgung usw.) die Vorrangigkeit eines Eingriffs politisch durchgefochten.

- Schließlich wird das Problem der Ersatzmaßnahme mit einem billigen Biotop auf einer Restfläche oder irgendwel- chem Geld erledigt. In unserer engmaschig zerstörten und intensiv genutzten Landschaft sind tatsächliche Aus- gleichs- und Ersatzmaßnahmen kaum noch möglich. Das haben offenbar entscheidende Kräfte durchschaut.

Aus ökologischer Sicht bedeutet der Begriff der Ersatzmaß- nahme dagegen zwar eine Neuschaffung auf anderer Fläche, aber mit einer vergleichbaren Funktion im Biotopverbund und gleicher landschaftlicher Prägung. Wo Länder anderes regeln und zulassen, wird auch der Rahmen des Bundes- Naturschutzgesetzes verlassen. In jedem Planverfahren ist dann erneut darauf hinzuweisen und zu fordern, dass auf ökologisch abwegige Formen der Ersatzmaßnahmen auf jeden Fall verzichtet wird.

Eine umfassende Einschätzung des Eingriffs, seiner Vermeid- barkeit, Ausgleichbarkeit oder sinnvoller Ersatzmaßnahmen ist kaum ohne eine umfassende Untersuchung der Erforder- nisse des Naturschutzes möglich. Dieses muss entweder zu jedem Eingriff erneut erfolgen oder es werden alle weiteren Eingriffe zurückgestellt, bis ein umfassendes Naturschutz- Programm entwickelt ist. Dieses muss dann mit hoher Priori- tät geschehen und ständig fortgeschrieben werden.

Die Grüne Liga Thüringen hat Vorschläge für eine Kontrolle

der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen erarbeitet. Diese sind, einschließlich eines Kontrollbogens als Kopiervorlage, im Kapitel V „Biotopkartierungc' unter dem Abschnitt „ 5 Kontrollen von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen" zu fin- den.

2.2 Die Eingriffsregelung: Bewahrung des Status quo von Natur und Landschaft - mittlerweile ein Alltagsgeschäft?

BEATE JESSEL

Abdruck mit freundlicher Genehmigung des Deutschen Ra- tes für Landespflege. Entnommen aus der Schrift „Natur- schutz in Deutschland

-

eine Erfolgsstory?", zu beziehen über das DRUCK CENTER MECKENHEIM (DCM), Ei- chelnkampstr. 2, 53340 Meckenheim, zentrale@druckcen- ter.de zu einem Preis von 5,50 Euro zzgl. Mwst. und Ver- sandkosten.

2.2.1 Einführung der Eingriffsregelung in das BNatSchG - Hintergründe und Erwartungen

Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung wurde 1976 in das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) eingeführt, ihre Geschichte aber reicht weiter zurück. Bereits in den 1930er Jahren wurde der Reichsautobahnbau durch sog. „Land- schaftsanwälte" begleitet, deren besonderes Augenmerk der landschaftlichen Einbindung der Verkehrsbauwerke galt.

Das 1935 erlassene Reichsnaturschutzgesetz enthielt zwar noch kein formales Instrumentarium, aber in § 5 u.a. die (seinerzeit noch nicht mit Rechtsfolgen bewehrte) Bestim- mung, das Landschaftsbild gegen verunstaltende Eingriffe zu bewahren. In den 1950er Jahren wurden im Agrarbe- reich, im Wasserbau und im Verkehrswesen bereits Begleit- Planungen in Form von „Landschaftspflegeplänen" erstellt, und es existierte in der Tradition der Landschaftskultur und der Landesverschönerung ein breites Feld an Literatur, das sich vor allem mit der gestalterischen Einbindung von Stra- ßen und Verkehrswegen befasste (vgl. etwa SEIFERT 1934;

SCHURHAMMER 1955).

Vor diesem Hintergrund -der sich im Übrigen zunächst aus überwiegend gestalterisch-ästhetischen Aspekten und weni- ger aus ökosystemaren Zusammenhängen bzw. dem Natur- haushalt herleitet - ist es gut verständlich, dass nach Ein- führung der Eingriffsregelung in das BNatSchG Kompensa- tionsmaßnahmen sich zunächst weitgehend auf eine „Ein- grünung" bzw. auf sog. „Gestaltungsmaßnahmen" in un- mittelbarem Zusammenhang mit den Vorhaben beschränk- ten. Auf diese Wurzeln zurückgehend findet sich im Übrigen der Begriff „Gestaltungsmaßnahmen", der ja kein Rechts- begriff ist, bis heute weiter in einschlägigen Regelwerken (z. B. BMV 1998). Erst mit der Zeit bildete sich, sowohl was die Erfassung der Beeinträchtigungen als auch was eine funktions- und wirkungsbezogen differenzierte Herleitung von Maßnahmen angeht, ein fachliches Anspruchsniveau bei der Bearbeitung der Eingriffsregelung heraus, das sich heute nicht mehr ohne weiteres beiseite schieben lässt, und

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Planung ~ i n d Umsetzung

es folgten MaiSnahmen, die in der Fläche realisiert werden bzw. hier wirksam sind. Bereits diese Entwicklung, die über die Jahre weg von einer „Grüngarnitur" von Vorhaben hin zu einer qualitativ anspruchsvollen Bearbeitung geführt hat sowie die damit verbundene Verankerung der Eingriffsrege- lung und des mit ihr verbundenen Kompensationsprinzips im Bewusstsein von Vorhabensträgern und Genehmigungs- behörden können als ein Erfolg gewertet werden.

Um mögliche „Erfolge" zu beurteilen, gilt es, sich die Er- wartungen und Prinzipien zu verdeutlichen, die man mit der Einführung der Eingriffsregelung verband (vgl. z.B. HABER et al. 1993). Zu nennen sind hier:

Das Flächetzdeckungsprin~: Die Eingriffsregelung greift flächendeckend überall, wo Veränderungen der Ge- stalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderun- gen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung ste- henden Grundwasserspiegels auftreten, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können (vgl.

$18 Abs. 1 BNatSchG).

Die Präuentiuwirkung: Das Wort „können" (s. ^0.) besagt dabei, dass die Eingriffsregelung präventiv ansetzt, d. h.

um sie anwenden zu können, muss nicht das tatsächliche Eintreffen der Beeinträchtigungen bewiesen werden, son- dern es genügt bereits dessen hinreichend große Wahr- scheinlichkeit. Die Beweislast, dass keine erheblichen Be- einträchtigungen eintreten, liegt dadurch faktisch beim Verursacher.

Das Verursacherprinzip: Der Eingriffsverursacher hat auch für die Kosten des Verfahrens und der umzusetzen- den Maßnahmen aufzukommen.

Das Verschlechterungsuerbot: Indem Beeinträchtigungen vorrangig vermieden werden, unvermeidbare Beeinträch- tigungen prioritär gleichartig auszugleichen, ansonsten gleichwertig zu ersetzen bzw. anderweitig zu kompensie- ren sind, soll von der Grundintention her ein Verschlech- terungsverbot umgesetzt werden, das dazu dienen soll, den Status quo von Naturhaushalt und Landschaftsbild zu erhalten. Die Eingriffsregelung erweist sich damit als ein Instrument, um in Bezug auf Flächeninanspruch- nahme den heute so populär gewordenen Nachhaltig- keitsgrundsatz umzusetzen.

Mit der gesetzlich festgeschriebenen Priorität von Ver- meidung vor Ausgleich und von Ausgleich vor Ersatz ist zudem eine differenzierte Entscheidungsabfolge festge- legt, die sich mit konkreten Rechtsfolgen verbindet: Ver- meidungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind inte- grale Bestandteile der Projektgenehmigungen und als sol- che verbindlich umzusetzen; sind solche Maßnahmen nicht möglich, wird zwischen den Belangen des Vorha- bens und denen von Natur und Landschaft abgewogen, wobei bei Uberwiegen letzterer zumindest de jure die Möglichkeit besteht, ein Projekt zu untersagen.

2.2.2 Ansätze zur Folgenbewältigung im internationalen Vergleich

Mit diesen Bestimmungen hat sich Deutschland eine Rege- lung gegeben, die sich im internationalen Vergleich am weit- reichendsten gestaltet. Ansätze zur Folgenbewältigung bei Beeinträchtigungen existieren nämlich in unterschiedlicher Form auch in einer ganzen Reihe anderer Länder:

In den USA bestehen in Form der sog. „Wetland Mitiga- tion" konkrete Verfahrensabläufe und Maßnahmen zur Minderung und Kon~pensation von Eingriffen in Feucht- gebiete und aquatische Ökosysteme. Unter dem Stich- wort „No Net Loss", d.h. dem Leitprinzip, dass insge- samt kein weiterer Verlust von Feuchtgebieten eintreten soll, sind auf gesetzlicher Grundlage des nationalen Was- sergesetzes (Clean Water Act) seit 1988 unvermeidbare Eingriffe in Feuchtgebiete zu kompensieren. Die dabei vorgegebene Entscheidungsabfolge reicht von der Ver- meidung, der (teilweisen) Minderung von Beeinträchti- gungen über die möglichst gleichartige Wiederherstel- lung im selben Einzugsgebiet („on-site" bzw. „in-kind"- compensation) bis zur Neuschaffung von Feuchtgebieten („off-site" bzw. „out-of-kind6'-compensation).

In den Niederlanden gilt ein Kompensati-onsprinzip („Compensatiebeginsel") für Bereiche innerhalb der sog.

„ökologischen Hauptstruktur", einem Biotopvernet- zungsprogramm, das das nationale Naturschutzpro- gramm ausweist (vgl. etwa CUPERUS et al. 2001). Das heißt, zwar nicht rechtlich verankert, aber aufgrund einer programmatischen Vereinbarung der Nationalregierung besteht innerhalb dieser Gebietskulisse eine Kompensati- onsverpflichtung für Eingriffe, die von nationalen Behör- den durchgeführt werden (PETERS et al. 2003, S. 85 ff.).

Einen Ansatz zur Eingriffsfolgenbewältigung in der Schweiz gibt dort Art. 18,l des Natur- und Heimat- schutzgesetzes (NHG): Ist eine Beeinträchtigung be- stimmter schutzwürdiger Lebensräume (z.B. Uferberei- che, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen) durch technische Eingriffe unter Abwä- gung aller Interessen nicht zu vermeiden, hat der Verursa- cher für Maßnahmen zu deren Schutz. für die Wiederher- stellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sor- gen (vgl. etwa PILCH-GIERING & GIERING 1994).

Art. 75 des polnischen Umweltschutzgesetzes sieht für In- vestitionsvorhaben für den Fall, dass „ein Schutz der natürlichen Elemente" nicht möglich ist, vor, dass „Maß- nahmen zum Zweck der Wiederherstellung der eingetre- tenen Schäden, insbesondere Ersatzmaßnahmen für Na- turschutzzwecke vorzunehmen" sind. Die Bestimmung hat allerdings nur deklaratorischen Charakter und wird nicht weiter durch konkrete Rechtsfolgen untermauert.

Sie spielt entsprechend in der Praxis faktisch keine Rolle.

Ahnlich verhält es sich mit dem schwedischen Umwelt- schutzgesetz, das in Anlehnung an die Anforderungen

der UVP Vermeidungs- und Kompensationsmaßnahmen -- fordert (RUNDCRANTZ & SKÄKBÄCK 2003, S. 221ff.).

Konkrete rechtliche Folgen leiten sich daraus jedoch nicht

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ab bzw. bleibt unklar, in welcher Form und in welchem Regelungen in anderen Ländern beschränken sich zumeist Ausmaß diese Anforderungen tatsächlich umzusetzen auf eine bestimmte Flächenkulisse und greifen nicht flä-

sind. chendeckend (Niederlande und Schweiz). erfassen nur be-

stimmte ~ e b e i s r ä u m e (USA) oder bleiben ohne Rechtsfol- Die Aufzählung ist nicht vollständig, sondern gibt nur einige

besonders interessante Regelungsbeispiele wieder (zu einen1 gen (Polen und Schweden). In der jeweiligen nationalen Lite- ratur wird dabei z.T. explizit auf die bundesdeutsche Ein- umfassenden Uberblick vgl. PETERS et al. 2003, RUND-

griffsregelung Bezug genommen und eine Annäherung ge-

CRANTZ 8r SKÄRBÄCK 2003). Deutlich wird jedoch, dass die

fordert (vgl. etwa CUPERUS et al. 1999, RUNDCRANTZ &

Bestimmungen zur Folgenbewältigung von Eingriffen nir-

SKÄRBÄCK 2003). Die bundesdeutsche Eingriffsregelung - gendwo so weitreichend weitreichend und gesetzlich derart

ein potenzieller Exportschlager also

-,

auch dies könnte stringent verankert sind wie in Deutschland: Vergleichbare

man als Erfolg werten.

Land ratsamt Passau, Untere Naturschutzbehörde, Ausschnitt aus dem Jahresbericht 1997:

Verteilung der Arbeitsstunden Januar

-

Dezember 1997

Sonstiges Projekt

Saubere Flächenschutz Naturschutzprograrnme

(971 Std) 14%

7

S t d ) 5 0 h 1 (252 ~ ~ ~ )(975 Std) 14% ~ < i

I I

0 a n a t i o

1

^I Hausam Strom

Schutzgebiet Eingriffsbeurteilung (, 83 Std) 3%

(547 Std)8% Planung (1078 Std) 15%

(248 Std)4%

2.2.3 Die Eingriffsregelung im Alltagsgeschäft einer Naturschutzbehörde Betrachtet man das Alltagsge- schäft einer Naturschutzbe- hörde, so nimmt darin die Be- urteilung von Eingriffen im Regelfall einen nicht unerheb- lichen Teil der zur Verfügung stehenden Ressourcen in An- spruch. Je nach Bundesland und nach Landkreis ist die Si- tuation dabei sicher unter- schiedlich. Abbildung 1 zeigt anhand der Unteren Natur- schutzbehörde des Landkrei- ses Passau die Verteilung der Arbeitsstunden in einem der von der Fläche her größten bayerischen Landkreise: 15 % der Arbeitszeit zweier Fachre- ferenten und zweier Sachbear- beiter entfallen auf die Ein- griffsregelung. Beachtlich ist aber vor allem die Zahl von ie-

Von den beiden Naturachutaafmnten bearbeltrrte Eingrifi8vorgtinge:

I 1 I

hinter den dabei geleisteten

weils zwischen 650 und 700 Vorgängen pro Jahr, die sich 1-

knapp 1.100 stunden verbirgt und der zwischen 400 und 1WI

Bebauungapläne Gobtlude Straßen Qew&wr Auf-/Abtrag Teiche

Immissionsschutz. Abfall Von den abgegebenen Stellungnahmen waren:

- Abb. 1: Die Eingriffsregelung im Alltagsgeschäft einer Naturschutzbehörde: Verteilung derArbeitsstunden und bearbeitete Eingriffsvorgänge am Beispiel der Unteren Natur- schutzbehörde am Landratsamt Passau.

500 einzelne Vorhaben ent- sprechen.

475 po8ithr

98 negaiiw Die hohe Anzahl der Vorgänge

und die durchschnittlich zu ihrer Bearbeitung zur Verfü- gung stehende Zeit lässt deut- lich werden, dass sich hier in der Tat eine Menge Alltagsge- schäft und tägliche Routine verbirgt, wobei im Landkreis zum betreffenden Zeitpunkt eine Reihe größerer und von der fachlichen Betreuung her aufwändiger Vorhaben an- standen, wie der Donauaus- bau zwischen Straubing und 499 posiär

27 negaär

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Vilshofen, ein Autobahnzubringer, die Umgehung bzw. der Ausbau einer Bundesstrafle sowie ein Golfplatz. Der Ruf zahlreicher Naturschutzbehörden nach standardisierten Vorgehensweisen in der Bearbeitung der Eingriffsregelung, die den Regelvollzug erleichtern (und helfen, den Rücken freizuhalten, um sich auf die in ihren Beeinträchtigungen besonders zu Buche schlagenden größeren Vorhaben zu konzentrieren), wird so verständlich.

Hervorzuheben ist aufierdem der (auch aus Abb. 1 ersichtli- che) vergleichsweise geringe Anteil der Stellungnahmen der Unteren Naturschutzbehörde, die negativ beschieden wur- den. Dies wird auch durch Untersuchungen aus Branden- burg gestützt, wo nach $ 1 7 Abs. 2 des Landesnaturschutzge- setzes Entscheidungen im Verfahren der Eingriffsregelung im Einvernehmen mit der jeweils gleichgeordneten Natur- schutzbehörde ergehen. Eine ähnliche Regelung, mit der sich eine vergleichsweise starke Stellung der Naturschutzbehör- den verbindet, kennen aufierdem die Landesnaturschutzge- setze von Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rhein- land-Pfalz, dem Saarland, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen. Eine Umfrage bei den Unteren Naturschutz- behörden in Brandenburg und beim Landesumweltamt er- gab hier, dass der Anteil der Fälle, in denen das Einverneh- men in der Eingriffsregelung nicht erteilt wurde, im Regelfall deutlich unter 5 % liegt und lediglich bei Vorhaben, die den Vorschriften des Baugesetzbuches unterliegen, regional et- was höher ausfallen kann (JESSEL 2002, S. 494). Wesentliche Versagungsgründe waren eine mangelnde Qualität der Un- terlagen (z.B. eine nicht ausreichende Beachtung oder falsche Einschätzung des gesetzlichen Biotopschutzes), Wi- dersprüche zu übergeordneten Planungen, weiterhin auf der Hand liegende Vermeidungsmöglichkeiten, mögliche Alter- nativen oder keine ausreichende Kompensation der Ein- griffsfolgen. Nur in wenigen Fällen wurde das Einvernehmen in der Eingriffsregelung dabei endgültig versagt; vielmehr diente es meist dazu, Nachbesserungen vorzuschlagen und

umzusetzen. Trotz der in der Theorie über die Abwägung nach $ 1 9 Abs. 3 BNatSchG gegebenen Möglichkeit, ein Vor-

haben, dessen Auswirkungen nicht durch Ausgleichs- und

-

Ersatzmaflnahmen kompensiert werden können, bei Vor- rang der Belange von Natur und Landschaft zu untersagen, macht dies die Rolle deutlich, die die Eingriffsregelung nicht als Verhinderungsinstrument, sondern zu Optimierung der Belange von Natur und Landschaft auch aktuell spielt.

2.2.4 H a t die Eingriffsregelung die in sie gesetzten Erwar- tungen erfüllt?

Die gesteckten Erwartungen und die hohe Anzahl der mit Eingriffen in Naturhaushalt und Landschaftsbild verbunde- nen Vorhaben werfen nun die Frage auf, ob die Praxis der Eingriffsregelung den in sie gesetzten Erwartungen gerecht wird.

2.2.4.1 Spektrum der Vollzugsdefizite

Aus mittlerweile zahlreichen Veröffentlichungen (u.a. JES- - SEL 1998) ist das Spektrum der diversen Defizite, denen der Vollzug der Eingriffsregelung unterliegt, hinreichend be- kannt; zu nennen sind:

fachinhaltlich-methodische Gründe (Stichworte: man- gelnde naturwissenschaftliche Begründbarkeit unbe- stimmter Rechtsbegriffe; vorhandene Methodenvielfalt, die fachlichen Konsens verhindert),

rechtliche Gründe (die inhomogene, teils widersprüchli- che Rechtsprechung sowie die Komplexität der vom Ge- setzgeber eingeführten Rechtsbegriffe),

verwaltungspraktische Aspekte (d. h. der Ruf der Verwal- tung nach Vereinfachung und Regelentscheidungen, der sich nicht zuletzt aus der zuvor dargestellten hohen Zahl der zu bearbeitenden Fälle herleitet),

Kommunikationsprobleme (die sowohl zwischen als auch innerhalb von Fach- verwaltungen bestehen,

aber auch Akzeptanzpro-

--

bleme bei den Landnutzern einschließen, etwa was die Bereitschaft angeht, Flä- chen für Kompensations- maflnahmen zur Verfügung zu stellen) und

politische Gründe (wie ein die Methodenvielfalt för- dernder Föderalismus so- wie ein mangelnder politi- scher Wille zu effektiveren gesetzlichen Regelungen).

Das ist ein ganzer Straufi a n Gesichtspunkten, die alle in der Literatur mittlerweile viel- -- Abb. 2: Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsflächen sowie der Einwohnerzahl 1950- fältig belegt und diskutiert

1998 (Quelle: Umweltplan Baden-Württemberg). sind und dabei zugleich deut-

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lich machen, dass sich mit der Eingriffsregelung nicht nur vielschichtige Fragestellungen verbinden, sondern auch die Kriterien für einen möglichen Erfolg oder Misserfolg durch- aus komplex sein können. Solche greifen nämlich zu kurz, wenn sie nur das betrachten, was an Maßnahmen in der Fläche umgesetzt wird, denn es muss auch in Rechnung ge- stellt werden, was sich in mittlerweile 2 7 Jahren Eingriffsre- gelung im Verwaltungsvollzug und im politischen Raum in den Köpfen getan hat.

2.2.4.2 Weiterhin ungebremste Flächeninanspruchnahme Unstrittig ist, dass die Flächeninanspruchnahme weiter un- gebremst voranschreitet und sich zudem immer weiter von der Entwicklung der Bevölkerungszahl abkoppelt (vgl. Abb.

2). Die für Siedlungs- und Verkehrszwecke in Anspruch ge- nommene Fläche hat sich in Deutschland in nur 50 Jahren verdoppelt; immer noch nimmt die Siedlungs- und Ver- kehrsfläche täglich um ca. 105 ha zu (Statistisches Bundes- amt 2003). Die gegenüber früheren Jahren zwar leicht rück- läufigen Zahlen markieren dabei wohl noch keine eigentli- che Trendwende, sondern sind vor allem auf die lahmende Baukonjuntur zurückzuführen. Zwar ist in der Statistik die Siedlungs- und Verkehrsfläche nicht mit „versiegelter Flä- che" gleichzusetzen, sondern enthält auch Frei- und Erho- lungsflächen, darunter sogar die Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen.

Jedoch ist dies eine Entwicklung, die eindeutig nicht nach- haltig ist und eindrücklich belegt, dass die Eingriffsregelung ihrem Anspruch, den Status quo von Natur und Landschaft vor weiterer Verschlechterung zu bewahren, bislang nicht hat erfüllen können. Ein besonderes Problem stellt die Aus- dehnung der Siedlungsentwicklung in den Randzonen der Verdichtungsräume, die sog. Suburbanisation dar, das zu- nehmende Auseinanderfallen von Wohnen und Arbeiten, Versorgungs- und Freizeiteinrichtungen, das neuen Mobi- litätsbedarf, neue Verkehrsengpässe und Umweltbelastun- gen erzeugt. Dies ist allerdings nicht nur der Eingriffsrege- lung anzulasten, sondern genauso ein Problem der gesamten räumlichen Planung mit ihren weiteren Instrumenten, etwa der Landschafts-, Regional- und Landesplanung, deren Len- kungsmöglichkeiten hier bislang umfassend versagt haben.

2.2.4.3 Mangelhafte Verfügbarkeit naturscliutzfachlich geeigneter Flächen und ungenügende Abstimmung der Fläclienauswalil

Als weiteres Problem erweist sich, dass mit hohem methodi- schem Aufwand abgeleitete und begründete Ausgleichs- und Ersatzmaßnahrnen nach erfolgter Planfeststellung oft räum- lich verschoben werden müssen, wenn es an die Ausführung geht. Oft stellt sich hier nämlich (z.T. mehrere Jahre später) heraus, dass die Flächen nicht oder nicht mehr verfügbar sind, etwa weil noch Flurbereinigungen anstehen (zu kon- kreten Beispielen vgl. R ~ S S L I N G & JESSEL 2003). Dabei ist dann nicht mehr unbedingt sichergestellt, ob auch die neuen Grundstücke so ausgestaltet sind, dass die ihnen ursprüng- - lieh zugedachten Maßnahmenwirkungen erreicht werden können: Tatsächlich umgesetzte Ausgleichs- und Ersatz- maßnahmen orientieren sich oft an pragmatischen Flächen-

verfügbarkeiten, die aber nicht sicherstellen, ob dabei dem Anspruch der Eingriffsregelung folgend ein konkreter Be- zug auf die beeinträchtigten Funktionen gewährleistet ist.

Das Verfahren der Eingriffsregelung, etwa in der Planfest- stellung, spielt sich dabei im Wesentlichen zwischen der Ge- nehmigungs- und der Naturschutzbehörde sowie weiteren berührten Fachbehörden ab; betroffene Landwirte und Grundstückseigentümer können sich zwar über Stellung- nahmen und in der Anhörung äußern, werden aber in der Regel noch nicht aktiv einbezogen. Die Klärung von Flä- chenverfügbarkeiten bereits im Vorfeld anstehender Geneh- migungen und daran geknüpfte konsensuale Verfahren, in denen etwa gemeinsam mit den Landwirten das Spektrum der Möglichkeiten abgesteckt wird, erfordern zudem einen beträchtlichen Aufwand, der aber derzeit in der Regel nicht vergütet wird. Entsprechend hat der Planer, der meist nur mit dem landschaftspflegerischen Begleitplan beauftragt ist, kaum einen Anreiz, sich von sich aus bereits vertieft um die tatsächliche Verfügbarkeit der von ihm dargestellten Flächen zu kümmern.

2.2.4.4 Exemplarische Ergebnisse von Nachkontrollen Auch die Ergebnisse von Nachkontrollen zur Umsetzung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zeigen ein durch- wachsenes Bild. In Brandenburg liegt aus stichprobenhaften Nachkontrollen von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, die zwischen 1999 und 2002 über vier Jahre hinweg für das brandenburaische Ministerium für Landwirtschaft. Um-

-

weltschutz und Raumordnung durchgeführt wurden, mitt- lerweile ein Fundus von zusammen 391 über~rüften Aus- gleichs- und Ersatzflächen vor (vgl. u.a. RUDOLF + BACHER, JESSEL ^LQ U-PLAN 1999-2002). Dieser ermöglicht zwar nicht statistisch abgesichert, aber doch in der Tendenz Aussagen über die Praxis der Eingriffsregelung in diesem Bundesland.

Dabei zeigt sich sowohl in der Gesamtschau als auch im De- tail jedes Jahr wiederkehrend folgendes Bild (vgl. auch Abb.

3):

Von den 391 kontrollierten Maßnahmen waren zusammen 239 Maßnahmen und damit 6 9 % vollständig hergestellt, 5 6 Maßnahmen ( 1 4 % ) teilweise; 9 6 Maßnahmen (25 %) waren nicht realisiert (vgl. Abb. 3, obere Grafik). Dies ent- spricht nicht den Anforderungen der Eingriffsregelung, da man prinzipiell von einer vollständigen Umsetzung aller Maßnahmen auszugehen hat. Z u beachten ist zudem, dass nur solche Vorhaben in diese Untersuchung einbezogen wurden. bei denen nach Angaben der Naturschutzbehörden von einem guten Realisierungsgrad auszugehen war.

Betrachtet man nun im zweiten Schritt die Qualität der Um- setzung (vgl. Abb. 3, mittlere Grafik), konnte über die Jahre hinweg nur noch 48 % der Maßnahmen eine gute und 21 % eine mittlere Qualität attestiert werden; 13 % mussten als unzureichend eingestuft werden; der Rest war nicht reali- siert. Dahinter verbergen sich gängige Mängel wie zu ge- ringe Flächengröße und Anzahl der Pflanzen, mangelnde Pflanzqualitäten oder falsche Ausführung einer Maßnahme (z.B. Sukzession statt Extensivierung, d.h. eine Fläche wurde einfach sich selbst überlassen, anstatt sie wie vorge-

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Rechtliche Grundlagen von Eingriffsplanungen

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Planung und Umsetzung

Nachkontroilm~ 1gsS,2002

VolstBndgkel: dar Herslalung aller Mallnahmen (n

-

^391).

140 1 I

Qualitat der Herrtellung aller Maßnahmen (n = 381).

I 1

1999

1

²⁰⁰⁰

1

²⁰⁰¹

1

²⁰⁰²

B gute Quaiiit 63 23 22 30 1

1 1

Wertung B rnküere Qualität B unzureichende ~ualitä(

nicht realisiert / ohne

Qualitat der PRege aller Maßnahmen (n = 391).

I I

28 9 102

Abb. 3: Ergebnisse von Nachkontrollen zu Ausgleichs- und Ersatzmaßnah- men in Brandenburg 1999-2002, untergliedert nach der Vollständigkeit der Herstellung der 391 erfassten Maßnahmen, der Qualität ihrer Herstel- lung sowie der Qualität der Pflege (RUDOLF

+

BACHER, JESSEL ^gi U-PLAN).

H gute Qualiiäi minlere Qualität

B unzureichende Qualität 1

nicht realisierII ohne wertund

geben in extensiver Form weiter zu nutzen).

Was dann drittens die Qualität der Pflege an- geht (vgl. Abb. 3, untere Grafik), wiesen nur -,

noch 70 Maßnahmen (18 %) eine gute Qua- lität auf, 4 7 Maßnahmen (12 % ) eine mittlere und 65 (knapp 1 7 % ) eine schlechte. 209 Maßnahmen (53 % ) waren nicht realisiert

I 9 12 19

oder mussten, etwa aufgrund unzurei-chen- der Angaben in den Planunterlagen, ohne Wertung bleiben. Immer wieder - und auch hier zeigt sich über alle betrachteten Jahre hinweg derselbe Trend - erwies es sich, dass Maßnahmen zwar qualitativ hochwertig rea- lisiert wurden, die Qualität der Pflege aber in vielen Fällen nur als mittel oder unzureichend einzustufen war. Dies zeigt, dass es eben nicht

28 33 29 110

ausreicht, Naturschutzmaßnahmen umzuset- zen, sondern auch ihre langfristige Sicherung und Pflege über einen entsprechenden Träger _- gewährleistet sein muss. Eine der Ursachen, über die sich nur spekulieren lässt, könnten aber auch regionale Besonderheiten sein, etwa die vielen Sandböden in Brandenburg, die - verbunden mit einem trockenen Früh- jahr - den Anwuchserfolg von Gehölzen, die

9 11 13

einen beträchtlichen Anteil der kontrollierten Maßnahmen ausmachen, gering ausfallen lassen, selbst wenn die Pflanzungen nach Art und Umfang korrekt realisiert wurden.

8 7 18

16 7 14 38

Besonders bei den Gehölzpflanzungen fiel auf, dass viele bereits nach zwei Jahren völlig abgängig waren. Ursachen waren unsach- gemäße Ausführung von Baumpfählen (wie sie Abbildung 4 beispielhaft zeigt), Solitär- bäume, die mitten in bereits bestehende Gehölzstrukturen hineingesetzt wurden, eine fehlende Wässerung oder falsche Auswahl des Standortes.

11 2 17 25

Betrachtet man die Ubersicht der kontrollier- ten und umgesetzten Maßnahmen, aufge- schlüsselt nach einzelnen Maßnahmentypen (Abb. S), fällt auf, dass Baum- und Gehölz-

15 5 5 38

pflanzungen im Realisierungsgrad schlechter abschneiden als forstliche Maßnahmen, bei denen Umsetzungsgrad und Qualität der Pflege insgesamt besser zu beurteilen waren.

Ein Grund mag darin liegen, dass letztere in der Regel in enger Absprache mit dem jewei- ligen Forstamt durchgeführt und von den zu- ständigen Forstleuten auch in der weiteren Entwicklung begleitet wurden. Ein weiterer, erschreckend häufig auftretender Grund für Defizite waren Planungsfehler. Ein Beispiel, die Pflanzung eines Eichen-Buchen-Waldes, mit der man versucht hatte, direkt die poten-

ziell natürliche Vegetation in die Fläche zu

-

setzen, veranschaulicht Abbildung 6 (links).

Dass es auch anders geht, zeigt der daneben

10.4

^{Bergstedt -} Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5/04

stehende Waldumbau eines nicht standortgerechten Pappel- durchaus differenziertes, wenngleich in der Grundtendenz forstes, eine hiIaßnahme, die alternativ zu Aufforstungen eher skeptisches Bild. Damit kommen wir wieder zur ein- leider noch viel zu wenig getätigt wird. Hervorzuheben ist, gangs gestellten Frage zurück: Ist die Eingriffsregelung nun dass es sich hier um eine Maßnahme handelte, die (als eine eine Erfolgsgeschichte?

der Kompensationsmaßnahmen zur Sanierung der Elbedei-

Bei der weiteren Beantwortung mag helfen, den Spieß ein- che) im Biosphärenreservat Brandenburgisches Elbtal in en-

mal herumzudrehen und ein Kontrastszenario aufzustellen, ger Absprache mit der dortigen Biosphärenreservatsverwal-

das fragt, was wäre, wenn es die Eingriffsregelung denn tung und den F;orstbehörden, also im Zusammenwirken mit

nicht gäbe. Auch hierzu einige Gedanken und Thesen:

lokalen Ansprech~artnern. realisiert wurde.

Weitere im Rahmen der Nachkontrollen dokumentierte Po- sitivbeispiele stellen häufig im Zusammenhang realisierte Komplexmaßnahmen dar, so etwa die in Abbildung 7 wie- dergegebene Fläche, auf der ein Komplex von Feuchtwiesen, Seggenriedern bis hin zu Sandtrockenrasen etabliert wurde.

Pflegemaßnahmen lassen sich auf solchen im räumlichen Zusammenhang stehenden Komplexflächen besser durch- führen. Ahnliches gilt für komplexe Maßnahmen zur Ver- besserung des Landschaftswasserhaushaltes, die sich mit der Anhebung von Wasserständen verbinden und dabei grö- ßere zusammenhängende Bereiche erfordern. Gelungene Beispiele sind nach den Erfahrungen aus den Nachkontrol- len in Brandenburg oft auch die Anlage von Kleingewäs- sern, die in Auen eine sinnvolle Strukturanreicherung dar- stellen und an denen oft eine rasche Spontanentwicklung einsetzt.

Der Umfang an Kompensationsflächen, der sich insge- samt aufsummiert, ist beträchtlich. Beispielsweise geht man alleine für Südhessen von einem Kompensationsflä- chenbedarf von Ca. 6000 ha in den nächsten zehn Jahren aus (HEUSER 2003, S. 227); für ganz Brandenburg ist ver- waltungsintern gleichfalls von mehreren 1000 ha jährlich die Rede. In vielen Gebieten, in denen Kompensations- maßnahmen anfallen, haben sie jedenfalls durchaus be- obachtbaren Einfluss auf die Landschaftsentwicklung.

Das wird an Abbildung 8 deutlich, die (als Ausschnitt aus dem brandenburgischen Eingriffs- und Kompensations- flächenkataster EKIS) die Anordnung von Kompensati- onsmaßnahmen im Erweiterungsbereich des NSG Nuthe-Nieplitz-Niederung zeigt, das durch die roten Grenzen markiert ist und seinerseits Teil des Naturparks Nuthe-Nieplitz, eines Großschutzgebietes in Brandenburg ist. Die Kompensationsmaßnahmen wurden hier gezielt eingebunden,-um Defizite bei der Erweiterung des ~Chutz- 2.2.5 Ein Kontrastszenario: Wo wären wir, wenn es die

gebietes abzubauen und überwiegend extensivere Nut- Eingriffsregelung nicht gäbe?

zunesformen zu etablieren. Ihre Größe und Verteilung U

Die Betrachtung, ob die Eingriffsregelung die in sie gesetz- insbesondere in den, den Blankensee, Gössinsee und Rie- ten Erwartungen erfüllt hat, ergibt insgesamt also ein bener See umgebenden Feuchtgebieten ist dabei geeignet, wichtige Lücken im Lebens- raumverbund zu schließen.

Konzeption und Durchfüh- rung lagen beim Landschafts- Förderverein Nuthe-Nieplitz e.V - auch dies, d. h. die Reali- sierung über einen regionalen Träger, ist ein wichtiger Fak- tor für den Erfolg. Anzumer- ken bleibt allerdings, dass es sich in diesem Fall um über- wiegend in größerer Entfer- nung von den Eingriffsorten im selben Naturraum reali- sierte Kompensationsmaß- nahmen handelte. die z. T. kei- nen unmittelbaren funktiona- len Bezug zu den Eingriffsfol- gen mehr aufwiesen.

Die Umsetzung der Ein- griffsregelung hat in dem guten Vierteljahrhundert ihres Bestehens viel zum Umweltbewusstsein sowohl Abb. 4: Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen - Beispiele für unsachgemäß realisierte bei den Vorhabenträgern als auch bei den genehmi- Gehölzpflanzungen: Unsachgemäße Baumverankerung (linkes Bild); in eine bestehende

Gehölzstruktur gesetzter Solitärbaum (rechtes Bild) (Fotos: R. Rudolf). genden Behörden beigetra-

Bergstedt - Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5/04

10.5

Rechtliche Grundlagen von Eingriffsplanungen

111-3

Planung und Umsetzung

Es gibt zwar keine offiziell verfügbaren Aufstellungen,

aber die Gelder für Aus-

-

gleichs- und Ersatzmaßnah- men dürften diejenigen für herkömmliche Natur- schutzmaßnahmen in den Etats der Offentlichen Hand mittlerweile deutlich ubersteigen. Ohne die Ein- griffsregelung wäre der Na- turschutz finanziell deut- lich schlechter gestellt. Ge- nau dies weckt aber auch Begehrlichkeiten, wobei derzeit die Gefahr groß ist, dass die Eingriffsregelung zu dem Finanzierungsin- strument im Naturschutz ^, wird. Es spricht aber ande-

I

^rerseits dort, wo Konzepte wie die ^{nichts dagegen,} Abb. 5: Ergebnisse von Nachkontrollen in Brandenburg 1999-2002: Auswertung der LandSchaftsPlanung Hand- 391 kontrollierten Maßnahmen nach Maßnahmentypen (RUDOLF + BACHER, JESSEL & lungsbedarf aufzeigen und

U-PLAN). sich zugleich ein räumli-

cher wie inhaltlicher Bezus _"

gen. Ohne sie wäre das Bewusstsein, dass Folgen von Pro- zu Folgen eines Eingriffs herstellen lässt, gezielt Kompen- jekten weitestmöglich zu „reparierenx sind, mit Sicher- sationsmaBnahmen einzubinden.

heit weitaus geringer, schwächer ausgeprägt wäre auch der Begründungszwang für tatsächliche Notwendigkeit von Vorhaben mit erheblichen Umweltauswirkuncren.

Auch dies sollte man in Rechnung stellen, da es zugleich auf der Hand liegt, dass sich ein 100 %iges Verschlechte- rungsverbot kaum wird umsetzen lassen, genauso wenig wie ein echter „Ausgleich" naturwissenschaftlich gese- hen möglich ist - gleichwohl sind beide als Regulativ und Leitidee wichtig.

Ohne die Eingriffsreglung würde der Naturschutz sich sehr viel stärker auf Schutzgebiete konzentrieren. Wichtig ist, dass die Eingriffsregelung gerade auch dem Erhalt von Mindeststandards in der „Normallandschaft" dient und damit hilft, den Gedanken eines Naturschutzes auf der ganzen Fläche umzusetzen, der dahin geht, dass nir- gendwo ein bestimmtes Niveau der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes bzw. in den Qualitäten des Land- schaftsbildes unterschritten wird.

Abb. 6: Beispiele für forstliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen: Links: Geplanter Eichen-Buchen-Wald, bei dem man

versucht hat, die potenziell natürliche Vegetation direkt in die Fläche zu pflanzen und der völlig abgängig ist (Foto: H. Röi3- ^-.

ling). Rechts: In der Durchführung gelungener Waldumbau eines naturfernen Pappelforstes in der Elbtalaue, eine Option, die sich an Stelle von Aufforstung anbietet und die öfter wünschenswert wäre. (Foto: R. Rudolf).

10.6

Bergstedt - Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5/04

Abb. 7: Beispiele für eine Komplexmaßnahme: Etablierung eines Komplexes aus Feuchtwiesen, Schilf und Seggenriedern so- wie - in Hangbereichen - Sandtrockenrasen (Bahnkraftwerk Kirchmöser der VEBA Kraftwerke AB, BrandenburgIHavel) (Fotos: B. Jessel)

Nicht zu unterschätzen sind ebenfalls die Präventivwir- kungen, die die Eingriffsregelung in verfahrenspsycholo- gischer Hinsicht bereits im Vorfeld entfaltet: Das Wissen, dass keine Vermeidung und kein Ausgleich (bzw. nach Rechtslage des im April 2002 novellierten BNatSchG auch: kein Ersatz) möglich sind und eine Abwägung zwi- schen den Belangen von Natur und Landschaft und denen des Vorhabens erforderlich wird, erhöht den Begrün- dungszwang bei Vorhaben, die zu erheblichen Beein- trächtigungen führen können. Viele Abklärungen finden dabei bereits im Vorfeld statt. wobei es die Stellunp. der _"

Naturschutzbehörden erheblich stärkt, wenn sie, wie in einer Reihe von Bundesländern der Fall, im Vollzug der Eingriffsregelung nicht nur das Be-, sondern auch das Einvernehmen zu erteilen haben (JESSEL 2002).

Festzuhalten bleibt daher: Gemessen an den dargelegten Ansprüchen wurde der große Wurf durch die Eingriffsrege- lung zwar nicht erreicht, sie bewirkt aber durchaus in klei-

nen Schritten Erfolge sowohl im Bewusstsein der Beteiligten als auch in Synergie zu anderen NaturschutzmaBnahmen in der Umsetzung vor Ort.

2.2.6 Einige Perspektiven in der Weiterentwicklung der Eingriffsregelung

Welche Perspektiven bieten sich nun vor diesem Hinter- grund? Auch hier gilt es wieder, nicht auf einfache Lösungen zu setzen, sondern verschiedene Möglichkeiten gleichzeitig im Blick zu haben, die für die weitere Ausgestaltung der Ein- griffsregelung von Bedeutung sein können. Die folgenden Aspekte können in diesem Sinne sicher keinen Anspruch auf Vollständigkeit erheben, sondern erschlieflen sich aus dem Arbeits- und Erfahrungsbereich der Verfasserin.

Bergstedt - Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5/04

10.7

Rechtliche Grundlagen von Eingriffsplanungen 111-3

Planung und Umsetzung

Lm+bOe&e. FeldgeMhe W I M r und FoWm Xoi;r

Abb. 8: Kompensationsmaßnahmen und Landschaftsentwicklung: Einbindung von Kompensationsmaßnahmen in den Na- turpark und die geplante Erweiterung des NSG Nuthe-Nieplitz-Niederung (Darstellung basierend auf einem Ausschnitt des brandenburgischen Eingriffs- und Kompensationsflächenkataster EKIS).

2.2.6.1 Von der Nachkontrolle zum systematischen Qualitätsmanagement

Wichtig ist zunächst das Bewusstsein, dass die Umsetzung der Eingriffsregelung mit der Ableitung und Festsetzung von Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen noch nicht zu Ende ist. Es muss sichergestellt werden, dass die Maßnahmen tatsachlich realisiert werden bzw. sich in die angestrebte Richtung entwickeln. Anzustreben ist damit ein professionelles Qualitätsmanagement, in dem nicht nur die Durchführung der in den Genehmigungsunterlagen festge- setzten Maßnahmen nachgewiesen wird (sog. Durchfüh- rungskontrollen), sondern man auch mit weitergehenden Funktionskontrollen (die die tatsächliche Wirksamkeit einer Maßnahme nachweisen) und mit Effizienzkontrollen (die das Verhältnis von Aufwand und Ertrag bei der Erreichung bestimmter Maßnahmenziele beleuchten) ansetzt. Die dar- gelegten, für Brandenburg getätigten Nachkontrollen etwa hatten sich explizit auf besagte Durchführungskontrolle zu beschränken, die die korrekte Realisierung der Maßnahmen gemäß der Vorgaben in den Planunterlagen zu beleuchten hatte. Es konnten damit aber noch keine Erfahrungen über

ihre tatsächlich eintretende Wirksamkeit gesammelt werden bzw. konnte vielfach auf der H a n d liegenden Planungsfeh- lern, die aber gleichwohl in den Genehmigungsbescheiden des Ofteren als Auflagen festgesetzt worden waren, nicht vertieft nachgegangen werden. Angesichts knapper Mittel und Personalressourcen ist es zudem wichtig, Hinweise für die Naturschutz- und Genehmigungsbehörden zu entwi- ckeln, wo Prioritäten gesetzt werden sollten, d. h. etwa bei welchen Fallkonstellationen eine Nachl<ontrolle besonders angesagt ist. Effektivitätsbetrachtungen in der Eingriffsre- gelung zielen nämlich gerade auch auf den effizienten und zielgerichteten Einsatz von Nachkontrollen.

2.2.6.2 Ergänzung des ordnungsrechtlichen Ansatzes der Eingriffsregelung um kooperative Elemente Vermehrt zu überlegen ist, in welche11 Bereichen der ord- nungsrechtliche Ansatz der Eingriffsregelung um koopera- tive Elemente ergänzt werden kann, z. B. durch die frühzei- tige Einbindung regionaler Akteure, um Flächenverfügbar- ^{- '} keiten rechtzeitig zu ermitteln und Bewirtschaftungsoptio- nen abzustimmen. Dabei kann es eine wichtige Aufgabe des

10.8

^{Bergsredt -} Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5104

chen nicht halten, tut sich die Frage auf, inwieweit es durch- aus angebracht sein kann, vom Ordnungsrecht bis hin zur rechtlich möglichen Ent- eignung der in den Zulas- sungsbescheiden festgesetzten Ausgleichs- und Ersatzflächen Gebrauch zu machen, - eine Möglichkeit, die zwar als ul- tima ratio besteht, aber in der Praxis kaum getätigt wird.

Einen kooperativen Ansatz stellen auch sog. „Land- schaftsschauen" dar, die einen wichtigen Bestandteil der be- schriebenen Nachkontrollen, die für das brandenburgische Umweltministerium seit vier Jahren durchgeführt werden, bilden: In gemeinsamen Orts- terminen von Naturschutz- und Genehmigungsbehörden, Vorhabensträgern und a n der

Abb. 9: Offentlichkeitswirksame „Landschaftsschauen", in denen Positiv- wie Negativ- planung beteiligten ~ ü ~ ~ , ~ aspekte kontrollierter Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen mit den a m Verfahren Beteilig- werden beispielhafte positiv-

ten vor O r t diskutiert werden, können eine Möglichkeit darstellen, um den hoheitlichen und ~ ~von K ~ ~~ - ~ ~ i ~ ~ ~ ~ ~ k ~ ~

Ansatz der Eingriffsregelung um kooperative Elemente zu ergänzen (Foto: D. Jenny). pensationsmaßnahmen öf- fentlichkeitswirksam anhand von Fallbeispielen vorgestellt Planers sein, Spielräume aufzuzeigen: Das heißt, dass etwa und gemeinsam mit den a m Verfahren Beteiligten diskutiert das Ziel der Kompensation nicht verhandelbar ist, wohl (Abb. 9). Die Resultate fließen in eine im Internet abrufbare aber verschiedene Maßnahmen und Möglichkeiten, um zu Handlungsanleitung ein, die Hinweise zur Durchführung diesem Ziel zu gelangen (MULLER-PFANNENSTIEL 2003), von Nachkontrollen, zu dabei erforderlichen Prioritätenset- oder dass es innerhalb eines bestimmten Umgriffs verschie- Zungen sowie über Vorgehensweisen und Zuständigkeiten dene für sie geeignete räumliche Bereiche gibt. Auch den Be- bei der Behebung von Mängeln gibt und die aufgrund der treibern von Flächenpools kann eine wichtige lokale bzw. aktuellen Ergebnisse laufend fortgeschrieben wurde (Ru- regionale Moderatorenfunktion zukommen, indem sie be- D O L F

+

BACHER, JESSEL ^8r U-PLAN 2002,2001,2000a). Ein reits im Vorfeld von Eingriffen die Verfügbarkeiten mögli- Ergebnis dieser Landschaftsschauen war, dass etwa die Zu- cher Ausgleichs- und Ersatzflächen abklären, den Flächen- sammenarbeit zwischen Naturschutz und Immissions- erwerb professionell vorbereiten und so zu einer besseren schutz sowie zwischen Naturschutz und Wasserwirtschaft Kooperation mit den Landnutzern beitragen (SCHÖPS 8r aufgrund konkreter Fälle im Umweltministerium in Ge- SZARAMOWICZ 2003). sprächen zwischen den betreffenden Abteilungen themati- siert wurde und im ersteren Fall nun ggf. in einen Zusam- Vor dem Hintergrund, dass in der aktuellen Naturschutz-

menarbeitserlass mündet. Zudem ist auch hier die psycholo- diskussion Kooperation und Akzeptanz geradezu Mode-

gische Wirkung nicht zu unterschätzen, die sich vor allem worte darstellen, sei aber davor gewarnt, zu hohe Erwartun-

bei den Vorhabensträgern einstellte, indem sich rasch her- gen damit zu verbinden. Die Frage ist nicht nur, wie man

umsprach, dass jedes Jahr in einem oder zwei ausgewählten solche Prozesse ausgestaltet, sondern wie man den mit

Landkreisen in Brandenburg stichprobenhafte Kontrollen ihnen verbundenen Aufwand letztlich finanziert. So müsste

durchgeführt und aus den untersuchten Beispielen positive Betreibern von Flächenpools und Planungsbüros der Auf-

wie negative Aspekte öffentlich gemacht wurden.

wand für ihre Recherchen zur Verfügbarkeit von Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen auch angemessen vergü-

2.2.6.3 Stärkere Berücksichtigung regionaler Aspekte und tet werden; bisherige Leistungsbilder und Haushaltsansätze

lassen aber hierzu kaum S ~ i e l r a u m . Des Weiteren sollte - Besonderheiten

auch wenn dies im Mainstream unpopulär klingen mag - Angesprochen wurde bereits die Wichtigkeit regionaler All- überlegt werden, wie kooperatives Vorgehen und Ord- sprechpartner für die Umsetzung und ggf. Betreuung von nungsrecht effektiver ineinander greifen können: Wenn sich Kompensationsmaßnahmen, etwa der Verwaltungen vcin etwa Grundstiickseigentiimer a n zuvor getroffene Abspra- Großschutzgebieten wie Biosphärenreservaten oder Natur-

Bergstedt - Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5104

10.9

Rechtliche Grundlagen von Eingriffsplanungen

111-3

Planung und Umsetzung

Abb. 10: Instrumente der Folgenbewältigung

parks, die in ihren Bereichen sowohl über Umsetzungserfor- dernisse als auch über Flächenverfügbarkeiten gut Bescheid wissen.

Auch bei der Ableitung und Begründung von Kompensati- onsmaßnahmen können regionale Aspekte eine Rolle spie- len. Dies betrifft neben spezifischen Standortvoraussetzun- gen vor allem die jeweilige betriebliche Situation der Land- wirte, von der es etwa abhängig ist, ob eine Grünlandnut- zung als Mähwiese oder als Weide wirtschaftlich tragfähig und in bestehende Betriebsabläufe integrierbar ist. Die Berücksichtigung solcher Voraussetzungen könnte in regio- nale Konventionen münden, welche Maßnahmen (z.B. Be- wirtschaftungsoptionen) jeweils als Kompensation für be- stimmte Beeinträchtigungen zum Ansatz gebracht werden können.

2.2.6.4 Einbindung der Eingriffsregelung in die Entwick- lung zu einem europäischen Planungssystem Neue Impulse für den Naturschutz gehen mittlerweile in weitaus stärkerem Maß von der Europäischen Union aus als von der nationalen Gesetzgebung. Sie haben mittlerweile dazu geführt, dass wir es mit einem ganzen Konglomerat an Instrumenten zur Folgenbewältigung zu tun haben: Neben der Eingriffsregelung bestehen die Verträglichkeitsprüfung nach

S

34 BNatSchG (FFH-Verträglichkeitsprüfung), die projektbezogene UVP sowie perspektivisch (d.h. bis Juli 2004 in nationales Recht umzusetzen) die Strategische Um- weltprüfung (SUP; vgl. Abb. 10). Zwar fordert auch Art. 5 Abs. 3 der europäischen UVP-Richtlinie „eine Beschreibung der Maßnahmen, mit denen erhebliche nachteilige Auswir- kungen vermieden, verringert und soweit möglich ausgegli- chen werden sollen." Jedoch ziehen bislang nur Eingriffsre- gelung und FFH-Verträglichkeitsprüfung konkrete (materi- elle) Rechtsfoleen in Form verbindlicher Kom~ensationsver- U

pflichtungen (Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen bzw.

Maßnahmen zur Sicherung der Kohärenz des Netzes NA- TURA 2000) bzw. von Vorgaben für Abwägung und Aus- nahmeverfahren nach sich. Damit verbindet sich zugleich

die Gefahr, dass materielle Standards, die nicht zwingend durch die EU vorgegeben sind, abgebaut werden - eine Ent-

wicklung, von der perspektivisch gerade auch die Eingriffs-

-

regelung betroffen sein könnte. Die Diskussion in Deutsch- land verläuft damit konträr zu der in anderen europäischen Staaten, in denen angestoßen durch die Inhalte von UVP- und FFH-Richtlinie Überlegungen zur Implementierung und Umsetzung von Vermeidungs- und Kompensations- maßnahmen für Beeinträchtigungen in Gang gekommen sind.

Nicht zuletzt auch aus Akzeptanz- und Vermittlungsgrün- den gegenüber einer breiten Öffentlichkeit gilt es, Wege zu entwickeln, um die jeweils spezifischen Intentionen dieser verschiedenen Instrumente der Folgenbewältigung zu ver- mitteln und sie unter Vermeidung von Doppelarbeit besser aufeinander abzustimmen, ohne dabei Abstriche am er- reichten Schutzniveau zu machen.

2.2.7 Zusammenfassung

Die Eingriffsregelung wurde 1976 mit dem Bundesnatur- schutzgesetz eingeführt, griff dabei aber bereits auf eine län- gere Tradition von „Landschaftspflegeplänen" zurück, die bei verschiedenen Vorhaben überwiegend zu deren Eingrü- nung erstellt wurden. Entsprechend dauerte es seine Zeit, bis sich über derartige „Gestaltungsmaßnahmen" hinaus die differenzierte wirkungsbezogene Herleitung und Umset- zung von Vermeidungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen durchsetzen konnte.

Deutschland hat sich damit eine Regelung gegeben, die den Anspruch eines umfassenden Verschlechterungsverbots der Leistungsfähigkeit von Naturhaushalt und Landschaftsbild verfolgt und im Anwendungsbereich wie auch in den Rechtsfolgen weitergehend ist als in allen anderen Ländern (z. B. USA, Schweiz, Niederlande), in denen gleichfalls Re- gelungen zur Bewältigung von Umweltauswirkungen exi- stieren. Im Alltagsgeschäft der Naturschutzbehörden ist es dabei eine hohe Zahl an Vorgängen - vielfach mehrere 100 im Jahr -, die von den Fachreferenten zu bewältigen ist.

Eine kritische Betrachtung, inwieweit die Eingriffsregelung die in sie gesetzten Erwartungen tatsächlich erfüllt hat, er- gibt ein differenziertes Bild:

Die ungebremst voranschreitende Flächeninanspruch- nahme macht deutlich, dass der Anspruch des Ver- schlechterungsverbots nicht erfüllt werden kann und konnte.

Die Lage der Kompensationsflächen ist oft räumlich zer- splittert; sie orientiert sich in der Praxis weniger an fach- lichen Gesichtspunkten als vielmehr pragmatisch an ge- gebenen Flächenverfügbarkeiten.

Umsetzungsdefizite der festgesetzten Vermeidungs-, Aus- gleichs- und Ersatzmaßnahmen sind durch Nachkontrol- len mittlerweile vielfältig belegt; diese lassen aber auch positive Beispiele deutlich werden.

Diese zunächst recht skeptische Einschätzung führt zu der Uberlegung eines Kontrastszenarios, d. h. was denn umge-

10.10

^{Bergstedt -} Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5/04

kehrt wäre, wenn es die Eingriffsregelung nicht gäbe. Unter anderem

würden deutlich weniger naturschutzrelevante Maßnah- men realisiert; Umfang und Verteilung von Kompensati- onsflächen bewegen sich bereits aktuell in Dimensionen, die vielfach spürbaren Einfluss auf die Landschaftsent- wicklung haben;

wäre das in nunmehr über 25 Jahren sowohl bei den Vor- habensträgern als auch bei den genehmigenden Behörden gewachsene Bewusstsein, dass Folgen von Beeinträchti- gungen zu „reparierenL' sind, wesentlich geringer, gleich- falls der Begründungsaufwand für die Durchsetzung von Vorhaben mit erheblichen Umweltbeeinträchtigungen;

wäre angesichts leerer Kassen der finanzielle Spielraum für die Umsetzung von Naturschutzmaßnahmen spürbar enger als dies ohnehin schon der Fall ist;

würde sich Naturschutz wohl stärker auf Schutzgebiete konzentrieren (die Eingriffsregelung dient gerade auch der Einhaltung von Mindeststandards in der „Normal- landschaft");

wäre ihre Präventivwirkung im Vorfeld, d. h. bereits hier die Beratung der Behörden zu suchen und ein Vorhaben zu optimieren bzw. ggf. noch einmal zu überdenken, nicht gegeben.

Damit gilt für die Eingriffsregelung: Wenn auch mit ihr der groiJe Wurf noch nicht erreicht wurde, so doch viele kleine und sinnvolle Schritte. Verschlechterungsverbot und natur- schutzfachlicher „Ausgleich" sind dabei gleichermaßen un- erfüllbar wie dennoch als Leitstrategien wichtig. Davon aus- gehend sind Perspektiven zu diskutieren wie ein professio- nelles Qualitätsmanagement, die Ergänzung des ordnungs- rechtlichen Ansatzes der Eingriffsregelung über kooperative Elemente, eine stärkere Regionalisierung bei der Entwick- lung und Anerkennung von Maßnahmen und eine verbes- serte Abstimmung mit den anderen EU-rechtlich vorgegebe- nen Instrumenten der Folgenbewältigung. Gerade Letzteres wird sich als wichtig erweisen, damit auch künftig diejeni- gen materiellen Anforderungen der Eingriffsregelung, die über Vorgaben der EU hinausreichen, erhalten bleiben.

2.2.8 Literatur

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Naturersatz - Ersatznatur. - Schriftenreihe der Abteilung Landschaftsarchitektur, ITR Ingenieurschule In- terkantonales Technikum Rapperswil, Nr. 3, 38-59.

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RUDOLF

+

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http://www.brandenburg.de/land/mlur/n/erl999.pdf RUDOLF + BACHER; JESSEL, B. 8r U-PLAN (2000a): Erfolgs- kontrolle in der Eingriffsregelung. Handlungsanleitung zur Sicherung des MaiGnahmenerfolgs. Im Auftrag des Minis- teriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raum- ordnung des Landes Brandenburg. Potsdam, 18 S. Im Inter- net veröffentlicht unter: http://www.brandenburg.de/land/

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RUDOLF

+

BACHER; JESSEL, B. 8r U-PLAN (2000b): Erfolgs- kontrolle in der Eingriffsregelung. Im Auftrag des Ministe- riums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumord- nung des Landes Brandenburg. Potsdam, 25 S. Im Internet

Bergstedt - Handbuch Angewandter Biotopschutz - 25. Erg.Lfg. 5/04

10.11