Ein Literaturbericht“
Dipl. Verw.-wiss. Patrick von Maravic, Universität Potsdam
Erschienen in: Dietrich Budäus, Christoph Reichard, Reinbert Schauer (Hrsg) 2005:
Public und Nonprofit Management – Aktuelle Forschungsergebnisse aus Deutschland und Österreich. Linz: Trauner, S. 117-141.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung 2
2 Aktueller Erkenntnisstand - Literaturanalyse 3
2.1 Die Ethikdebatte 4
2.2 Unsicherheit und Entfremdung 9
2.3 „Neue Andockstellen“ für korruptive Praktiken durch vermehrte öffentlich-
private Interaktionen 11
2.4 Dezentral Verwaltungsorganisation vs. effektive Kontrollmechanismen 14
3 Fazit 18
1 Einleitung
Die strukturellen Anreize für korruptive Praktiken haben sich seit den 1980er Jahren in allen westlichen Industrienationen erhöht. Erhebungen der Antikorruptionsbewe- gung „Transparency International“ zeigen, dass Korruptionsprobleme nicht mehr einseitig bei den Ländern des Südens zu verorten sind, sondern ebenfalls zu erhebli- chen Wohlfahrtsverlusten in den Industrienationen führen. Das Auftreten dieser neuen Korruptionsrisiken ist das Resultat eines Amalgams einiger seit etwa 20 Jahren simul- tan stattfindender Entwicklungen. Zu diesen Entwicklungen gehören Probleme bei der Regulierung politischer Parteienfinanzierung, die Internationalisierung bzw. Globali- sierung von Handel und Finanzmärkten, ein zunehmend verschärfter internationaler Standortwettbewerb zwischen Kommunen, Regionen und Staaten sowie ein vielfach konstatiertes Verschwimmen der Grenzen von öffentlich-gemeinwohlbezogenen und privat-individualistischen Werten.1 Bei der Erörterung der Frage inwiefern New Pub- lic Management2 (NPM) Korruption in der öffentlichen Verwaltung begünstigt, gilt es diese Kontextfaktoren im Hinterkopf zu behalten? Setzte es sich die New Public Ma- nagement Bewegung noch am Anfang der 1990er Jahre zum Ziel Verwaltungshandeln transparenter und korruptionsresistenter zu gestalten,3 so werden immer häufiger die negativen Korruptionsfolgen dieser Anstrengungen beobachtet. Korruption bezeichnet ganz allgemein den Missbrauch von Macht auf Veranlassung oder aus eigener Initiati- ve zur Erlangung eines persönlichen Vorteils.4
In diesem Aufsatz werden zentrale Argumente aus der internationalen Literatur zu den unbeabsichtigten Folgen von Public Management Reform zusammengetragen und in einen gewissen Sinnzusammenhang gebracht. Ohne die Plausibilität und empirische Validität der Argumente in diesem Stadium der Arbeit abschließend beurteilen zu können, sollen dem Leser durch diese Darstellung zum einen die verstreut und verein- zelt auffindbaren Kritikpunkte als ein gewisses Gegenbild zu allzu naiver Reformbejahung präsentiert werden, zum anderen soll auf die Notwendigkeit hinge- wiesen werden diesen Punkten systematisch-empirisch nachzugehen.
In der Regel wird die Frage nach dem Verhältnis zwischen New Public Management und Korruption theoretisch und nur in Ausnahmefällen auf der Grundlage empirisch gesicherter Erkenntnisse diskutiert und dabei durchaus unterschiedlich beantwortet.
Unter Verwaltungsforschern besteht diesbezüglich ein deutlicher Dissens. So wird auf der einen Seite argumentiert, New Public Management unterbinde Korruption durch die Einführung von Wettbewerb, Qualitätsstandards, Leistungsmessung und Verwal-
1 Pujas/Rhodes (1999), S. 698.
2 Hood (1991); Lane (1997); Reichard (2002); Pollitt/ Bouckaert (2000).
3 z.B. Osborne/Gabler (1997).
4 von Alemann (1993), S. 858.
tungstransparenz im Unterschied zum traditionellen Bürokratiemodell.5 Auf der ande- ren Seite wird ein positiver Zusammenhang zwischen New Public Management Reform und der Korruptionsanfälligkeit von Verwaltungen gesehen.6
Das Hauptargument der Kritiker lautet, dass Regierungen ihre Modernisierungsstrate- gien einseitig auf Wirtschaftlichkeits-, Effizienz- und Effektivitätskriterien ausrichten und dabei die Rechtmäßigkeit und Gemeinwohlbezogenheit im Sinne ethischen Ver- waltungshandelns vernachlässigen.7 NPM habe, so das Argument, zu einem Verwaltungssystem mit dezentralen Verantwortungsstrukturen, ermächtigten Mana- gern, reduzierten hierarchischen Kontrollen und flexibel gestaltbaren Entscheidungsprozessen geführt. Ein weiterer Aspekt betrifft die wachsende Bedeu- tung von Wettbewerb bei der öffentlichen Auftragsvergabe im Rahmen von Gewährleistungsmodellen. Diese Veränderungen des Verwaltungssystems hätten, so die Argumentation der Kritiker, erhebliche Auswirkungen auf die Korruptionsanfäl- ligkeit von Verwaltungen.
Das derzeitige Verhältnis zwischen Annahmen und empirischen Belegen bezüglich des Verhältnisses von NPM und Korruption lässt sich wie folgt charakterisieren: Die Vermutungen aus Wissenschaft und Praxis, dass NPM Korruption begünstige sind vielfältig und zahlreich. Die genaueren Hinweise sind aber oftmals vage und allge- mein gehalten und empirische Beweise existieren fast überhaupt nicht. Eben weil die bisherige Debatte eher spekulativen Charakter hat, soll im Folgenden ein systemati- scher Literaturüberblick über diese Argumente gegeben werden.
2 Aktueller Erkenntnisstand - Literaturanalyse
Ziel der folgenden Ausführungen ist die Darstellung des derzeitigen Erkenntnisstan- des zu den negativen Auswirkungen von New Public Management auf die Korruptionsanfälligkeit von Verwaltungen. Diese Debatte befasst sich in der Regel mit voneinander isoliert betrachteten Aspekten. Als zivile Kolateralschäden von Pub- lic Management Reform wird u.a. eine veränderte Werteinfrastruktur im öffentlichen Sektor (2.1.), Entfremdung, Verunsicherung und Überforderung von Verwaltungsmit- arbeitern konstatiert (2.2.), die Entstehung neuer und weiterer „Andockstellen“ für korruptive Praktiken wird auf eine vermehrte öffentlich-private Interaktion zurückge- führt (2.3.) und ein Missverhältnis von zunehmend dezentral strukturierter
5 Vgl. verschiedene Beiträge in von Maravic/Reichard (2003).
6 Vgl. Adonis (1997), S. 103-117; Doig (1997), S. 95-114; Ders. (1998), S. 143-168; Löffler (2000), S.
141-163; Yesilkagit/Vries (2002), S. 579-597.
7 Gregory (2002), S. 17-38; Savoie (1998), S. 394-414.
Verwaltungsorganisation und effektiven Kontrollmechanismen kritisiert (2.4.). Im Folgenden werden die hier aufgezählten Aspekte im Einzelnen behandelt.
2.1 Die Ethikdebatte
Die derzeit stattfindende Debatte über ‚Ethisierung’8 der öffentlichen Verwaltung lässt sich in fast allen europäischen und angelsächsischen Ländern verfolgen. Insbesondere die angelsächsische Verwaltungsforschung setzt in diesem Bereich Akzente. Die Insti- tutionalisierung entsprechender Forschungsgruppen weist auf die steigende Bedeutung von Ethikforschung hin. Dieses zeigt sich beispielsweise an der Einrichtung einer E- thik-Studiengruppe im Rahmen der American Society for Public Administration (ASPA). Auch im europäischen Rahmen der European Group of Public Administrati- on (EGPA), dem Zusammenschluss europäischer Verwaltungswissenschaftler, wurde 2003 eine ähnliche Studiengruppe gegründet.9
Nicht zuletzt der erste Bericht (1995) des von Premierminister Major in Großbritan- nien eingerichteten Committee on Standards in Public Life (CSPL) löste in Großbritannien eine Ethikdebatte aus. Dieses auch als ‚Nolan Committee’ bekannte Expertengremium war mit dem Auftrag ausgestattet, den damals in der Öffentlichkeit bestehenden Sorgen über das ethisch korrekte Verhalten von Verwaltungsmitarbeitern nachzugehen. Dabei standen insbesondere die vermehrten kommerziellen Aktivitäten der Verwaltung im Fokus der Kommission, die Lösungsvorschläge dem Parlament unterbreiten sollte. Der erste Bericht konstatierte eine Diskrepanz zwischen den hohen Erwartungen der Bevölkerung an die Integrität und das ethisch korrekte Verhalten der Verwaltungsmitarbeiter und der tatsächlichen Wahrnehmung eben dieses Verhaltens im Alltag. Die Erwartung der Bevölkerung und die Art und Weise wie die Verwaltung im alltäglichen Umgang wahrgenommen wurde, gingen deutlich auseinander. Aus diesem Grund erarbeitete dieses Gremium einen ersten Verhaltenskodex. Die folgen- den sieben Verhaltensstandards wurden entwickelt: selflessness, integrity, objectivity, accountability, openness, honesty, leadership.10
Auch in Kanada folgte einem 1995 veröffentlichten Bericht des kanadischen Rech- nungshofes eine aufgeregte Diskussion über Rechtschaffenheit, Interessenkonflikte und Handhabung öffentlicher Gelder im Dienste der Öffentlichkeit. In diesem Bericht
“Ethics and Fraud Awareness in Government” wurde 1995 gemahnt, dass die kanadi- sche Öffentlichkeit der Verwaltung mit Misstrauen begegne und das Vertrauen gegenüber der Regierung rückläufig sei. Zahlreiche Skandale, zum Beispiel der soge-
8 Behnke (2004).
9 EGPA Study Group “Ethics and Integrity of Governance” http://www.fernuni- hagen.de/POLALL/EGPA/index.htm
10 Committee of Standards in Public Life (CSPL) (2001).
nannte Human Resource Scandal, sollen sich in diesem Zusammenhang negativ auf das Vertrauen der Bevölkerung in die Exekutive ausgewirkt haben.11
Wird von Korruption im NPM-Kontext gesprochen, so wird von einigen Autoren et- was entschuldigend von den unbeabsichtigten oder, im Sinne Mertons, von unvorhersehbaren Folgen der Reform12 gesprochen. Darunter werden alle nicht ge- wollten und unerwarteten13 Wirkungen von jeweils rationalen Entscheidungen verstanden.14 Als unbeabsichtigte Auswirkungen, die auf den von NPM ausgehenden Organisationswandel zurückgeführt werden können, gelten zum einen, laut Savoie, die Unsicherheit bei Verwaltungsmitarbeitern und zum anderen organisatorische Unord- nung. 15
Die auf Korruption Bezug nehmende Ethikdebatte wird vornehmlich in der sozial- und rechtswissenschaftlichen Literatur geführt und im Kontext eines grundlegenden gesellschaftlichen Wertewandels verortet, welcher sich durch die Betonung „hedonis- tisch-materialistischer“16 Werte und einer fortschreitenden Individualisierung auszeichne. Aus sozialwissenschaftlicher Perspektive wird der Wertewandel in der öffentlichen Verwaltung als Niedergang traditioneller Werte beschrieben, zu denen unter anderem Rechtmäßigkeit, Gleichheit, Integrität, Unbestechlichkeit und Loyalität gezählt werden.17 Der Norm wird allgemein ein „lebensdienlicher Funktionswert“ im Verwaltungsalltag zugeschrieben.18 Werte sollen dem Entscheidungsträger in Fällen von Interessenkonflikten helfen, die richtige Entscheidung zu treffen. Dieses gelte im Rahmen von NPM als umso wichtiger, da die Schnittstellen von öffentlichen und pri- vaten Interessen zunehmen.19
Im Zentrum des Diskurses stehen die Konsequenzen so genannter Marktwerte für das Verhalten von Verwaltungsmitarbeitern. Individuelle Nutzenmaximierung, Flexibili- tät, Effizienz, Effektivität und Wirtschaftlichkeit zählen zu den „neuen Marktwerten“,
11 Kroeger (2000).
12 Hood (2000), S. 18; Savoie (1998), S. 396.
13 Merton (1936), S. 895.
14 Crozier/Friedberg (1979), S. 8.
15 Savoie (1998), S. 406f.
16 Sommermann (1998), S. 298.
17 Beck-Jorgensen/Bozeman (2002), S. 63-77.
18 Klages (2002), S. 471.
19 OECD (2000), S. 28.
die, so das Argument auch von NPM-Befürwortern, auf Kosten anderer Werte, bei- spielsweise Gleichheit, an Dominanz gewännen.20
Sommermann konstatiert für den deutschen Verwaltungskontext, dass dieser Para- digmenwechsel die „Integration der Angehörigen des öffentlichen Dienstes in eine konsensfähige, verlässliche Verwaltungskultur“21 gefährde. Die einseitige Ausrich- tung auf die Effizienz einer Organisation, so das kritische Argument über die zugrunde liegende Logik von NPM, ordne alle anderen Werte diesem Effizienzgedan- ken unter und stelle das Eigeninteresse über das des Gemeinwohls. Der Übergang von den traditionellen Werten, den „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“
(Art. 33.4 GG), zu Marktwerten fördere die Einstellung von Akteuren, öffentliche Regeln privat und eigennützig auszulegen, die öffentliche Organisation als privates Eigentum zur persönlichen Nutzenmaximierung und öffentliche Aufgaben als Markt- transaktionen aufzufassen.22
Die Ursache für eine korruptionsbegünstigende Werteerosion in der Verwaltung wird unter anderem von Löffler,23 Beck-Jorgensen und Bozeman24 sowie Self25 in der NPM-orientierten Verwaltungsreform gesehen. Löffler nennt vier konkrete Faktoren, die in Bezug auf etwaige Korruptionsrisiken Herausforderungen für den öffentlichen Dienst darstellen würden:
• die Verwischung von Verantwortlichkeiten durch Public-Private Partnerships und Auftraggeber-Auftragnehmer Modelle,
20 Pollitt 1993; Löffler (2000), S. 142; siehe auch Reichard (2002), S. 273.
21 Sommermann (1998), S. 298.
22 Vgl. Hood (2000), S. 29. Gregory (2002, S. 29) untersucht am Beispiel Neuseelands genau diesen Zusammenhang zwischen Korruptionsrisiken und der Art und Weise, wie Reformen in den 80er und 90er Jahren durchgeführt wurden. Seiner Meinung nach zeigen die Reformen, dass die in Neuseeland traditionell bestandene Kultur der Rechtskonformität - „culture of compliance“ – von Reformern als Belastung und nicht als Wert an sich betrachtet wurde. Einige Reformmaßnahmen, so Gregory, haben zu einer Vergrößerung des Handlungsspielraums von Managern geführt, um besser zielorientiert Han- deln zu können und weniger durch eine legalistische Regelbefolgungsmentalität behindert zu werden:
„`Can do` was expected to become much more compelling than `can´t do`”. Gregory sieht einen Zu- sammenhang zwischen diesen durch die Reformen hervorgerufenen Veränderungen und der Verurteilung des höchsten neuseeländischen Rechnungsprüfers aufgrund von Korruptions- und Be- trugsvorwürfen. Die Verurteilung des Leiters des für die Kontrolle des Verwaltungshandelns wichtigen Rechnungshofes, schadete der Glaubwürdigkeit der Exekutive in der Öffentlichkeit nachhaltig.
23 Vgl. Loeffler (2000).
24 Vgl. Beck-Jorgensen/Bozeman (2002).
25 Vgl. Self (1993).
• die Ausdehnung des Entscheidungsspielraums von Amtsträgern,
• die Fragmentierung einer zuvor relativ homogenen Verwaltungsstruktur sowie
• die Auflösung des Beamtenethos zugunsten unterschiedlich geprägter Verwal- tungskulturen.26
Auch von Peter Self wird die konfligierende Dichotomie privater und öffentlicher Werte als problematisch benannt. Er befürchtet die einseitige Dominanz von Markt- werten, die Absorbierung des traditionellen Beamtenethos und die Erhöhung des Korruptionsrisikos durch vermehrte Andockstellen durch privatwirtschaftliche Prakti- ken im öffentlichen Raum.27 Unterstützt wird Self von Meny, dem Doyen der französischen Korruptionsforschung, der ähnlich wie Self auch für sein eigenes Land die negative ‘Penetration’ von Marktwerten konstatiert.28 Die Aufgaben des Wertesys- tems der öffentlichen Verwaltung werden von Meny als eine Art Immunsystem verstanden, das der Stärkung des Individuums in seiner Entscheidungsfindung dient.
Dieses Werteimmunsystem wird durch solche individualistischen Werte geschwächt, die bisher im nicht-öffentlichen, d.h. privatwirtschaftlichen Raum dominierten.
Im englischen Gesundheitssektor, der in den 80er Jahren des vergangenen Jahrhun- derts weitgehend durch NPM-Reformen umstrukturiert wurde, beobachten nicht nur Ferlie et al einen Niedergang der Rechtschaffenheit bei einer Reihe von Organisatio- nen.29 Auch Doig charakterisiert die Reform des Gesundheitssektor auf der einen Seite als innovativ und unternehmerisch, auf der anderen Seite als „an area of risk, misun- derstanding and conflict of purpose“.30 Selbst Manager im Gesundheitssektor sehen einen Widerspruch zwischen der strikten Regelbefolgung und dem Diktum der Ergeb- nisorientierung. Doig zeigt am Gesundheitssektor, dass NPM zu einem Unternehmergeist im öffentlichen Sektor führt, der die Grenzen zwischen öffentli- chem Dienst und privatem Nutzen verschwimmen ließe. Teilweise würden öffentliche Gelder zur Finanzierung eines Lebensstils genutzt wie er in der Privatwirtschaft üblich sei.31
Ein ähnliches Phänomen lässt sich bei der Bezahlung und dem Lebensstil von neusee- ländischen Führungskräften im öffentlichen Dienst registrieren. Als Folge übergroßer
26 Löffler (2000), S. 142f.
27 Self (2000), S. 118.
28 Meny (2000), S. 206.
29 Ferlie/Ashburner/Fitzgerald (1995),S. 375.
30 Doig (1998), S. 145.
31 Ders., S. 164.
Einkommensunterschiede beobachtet Gregory Neid, Missgunst sowie das Gefühl der willkürlichen Ungleichbehandlung innerhalb der Belegschaft.32
Eine etwas andere Position wird von Janett vertreten. Mit Hilfe einer Befragung von Mitarbeitern der schweizerischen Bundesverwaltung stellt er fest, dass auf der einen Seite NPM-Reform zur Eliminierung korruptionsfördernder Praktiken und Instrumen- te beitrage, wozu er die Einführung klarerer Rechenschaftsregeln und Kompetenzabgrenzungen, bessere Transparenz aufgrund Leistungs- und Zielvereinba- rungen und eine verbesserte Kontrolle zählt.33 Letztendlich lasse sich aber laut Janett die Behauptung, „NPM erhöhe das Korruptionsrisiko,34 empirisch bisher weder be- noch widerlegen.
Entgegen dieser Meinung wird in der Begründung zur Novellierung des Schweizeri- schen Korruptionsstrafrechts vom 19. April 1999 von der Bundespräsidentin Dreifuss und dem Bundeskanzler Couchepin der Wandel im Berufsbild der Beamten für die Korruptionszunahme verantwortlich gemacht.35 Wird zunächst ein allgemeiner Bezug zwischen der Internationalisierung der Märkte, steigendem Wettbewerbsdruck, Globa- lisierung sowie einem sich verändernden „Berufsbild der Beamten“ festgestellt, so finden sich in den sich anschließenden Ausführungen konkrete Hinweise zum Zu- sammenhang von innovativem und flexiblem „Einsatz des Ermessen“, New Public Management36 und der Gefahr, dass sich Beamte in diesem Zusammenhang über die traditionellen Wertmaßstäbe der Unabhängigkeit und Unbestechlichkeit hinwegsetzen könnten.
Laut deLeon und Green erfolgt Korruption aus dieser Werteperspektive aus einer Po- sition der Stärke. Die Handlung würde durch diese neuen Werte scheinbar legitimiert.
Sie bezeichnen solche Personen als „cowboys“, weil sie als Verwaltungsmitarbeiter, gemeinnützige oder private Akteure im Dienste des Staates relativ unabhängig und außerhalb der bürokratischen Ordnung handeln und ihren eigenen Nutzen auf Kosten der Allgemeinheit vermehren würden.37
32 Gregory (2002), S. 9.
33 Janett (2000), S. 204.
34 Ders., S. 213.
35 Dreifuss/Couchepin (1999), S. 5501.
36 Dazu findet sich in Fußnote 16 der Gesetztesbegründung ein konkreter Literaturhinweis zu “den Risiken des “New Public Management”.
37 deLeon/Green (2000).
2.2 Unsicherheit und Entfremdung
Als ein weiterer korruptionsbegünstigender Faktor wird Unsicherheit und Entfrem- dung genannt. Unsicherheit ist laut Fiebig und Junker38 häufig das Motiv für Korruption, weil die Delinquenten meinen sich nur das zu nehmen, was ihnen im Rahmen ihrer Tätigkeit sowieso zustehe und ihnen von offizieller Seite nicht zuge- standen würde. Frustration über die vorherrschenden Arbeitsbedingungen, die Streichung des Urlaubs- und Weihnachtsgeldes, Unter- oder Überforderungen sowie die Nichtanerkennung von Arbeitsleistung gelten in der Korruptionsforschung als klassische Entstehungsbedingungen korruptionsbegünstigender Situationen.39
Doig versteht ebenfalls Unsicherheit und Frustration von Mitarbeitern im öffentlichen Dienst als Motiv für Korruption und als Indikator für die Auswirkungen von Verwal- tungsreform.40 Mitarbeiter fühlen sich nicht mehr an die Regeln der öffentlichen Verwaltung gebunden. Sie begreifen den ihnen zugewiesenen Bereich als persönliches und privates Verfügungsrecht, als Entschädigung und Wiedergutmachung.
Befragungen von Angestellten im öffentlichen Dienst in Kanada, den Vereinigten Staaten und Großbritannien haben ergeben, dass Angestellte aufgrund der vorgenom- men Reformen und Einschnitte im öffentlichen Dienst zunehmend demoralisiert seien.41 Ursachen werden unter anderem in dem von Politikern und Medien häufig bemühten Vergleich zwischen privatem und öffentlichem Sektor gesehen, in dem letz- terer als inkompetent, unflexibel und ineffizient dargestellt wird. Die veraltete öffentliche Verwaltung könne in keiner Weise mit der Privatwirtschaft mithalten, so die oftmals vertretene Meinung. Die damit verbundene Schuldzuweisung an die öf- fentliche Verwaltung, wie sie in einigen Ländern die Verwaltungsreform begleitete, wird gemeinhin als „bureaubashing“ bezeichnet. Diese Art rhetorischer Bürokraten- prügel bezeichnete Self bereits 1993, also zur Hochzeit der britischen Umstrukturierungen des öffentlichen Sektors als „sporadic and emotional pastime which had serious effects upon public service morale, and which was supported by painful changes in pay, promotion and discretion of officials“.42 Self macht in diesem Zusammenhang auch auf die gestiegene Bedeutung materieller Faktoren aufmerksam.
Der Wandel hin zu ungesicherten Aufstiegsmöglichkeiten, Abbau der Arbeitsplatzsi- cherheit und Zukunftsperspektiven, die sich im Rahmen der NPM-Reform in Großbritannien ergaben und aus ökonomischer Perspektive konsequent erscheinen
38 Fiebig/Junker (2000), S. 99.
39 Höffling (2002), S. 205; siehe auch von Maravic (2004).
40 Doig (1995), S. 196.
41 Savoie (1998), S. 405.
42 Self (1993), S. 80.
mögen, haben sich jedoch aus dieser Perspektive auf die Moral verheerend ausge- wirkt.43
Aber auch was den Umgang zwischen Politikern und Verwaltungsbeamten unterein- ander betrifft, so wird ein Übergang von einem „integrative“ zu einem „aggregative“
System insbesondere für die skandinavischen Länder beobachtet.44 In einer integrati- ven Organisation existiert eine Art Gemeinschaftsgefühl, das sich aufgrund der gemeinsam erlebten und geteilten Geschichte und Traditionen bindend auf die Mit- glieder auswirkt. Mit dieser Integration ist ein Zugehörigkeitsgefühl verbunden, das einen gemeinsamen Daseinszweck definiert und in dem Normen als Handlungsorien- tierung fungieren. Dass man sich an bestimmte Verhaltensnormen hält, wird als eine Art ungeschriebener Vertrag verstanden.45 In einer als „aggregative“ zu bezeichnen- den Organisation existieren die Akteure relativ unabhängig voneinander. Sie zeichnen sich durch Misstrauen, Wettbewerb, Zweckrationalität und Unsicherheit aus. Um in einer solchen Umwelt Verhalten auf eine bestimmte Art und Weise zu beeinflussen, sind, laut March und Olsen, sowohl materielle als auch immaterielle Anreize notwen- dig. Loyalität und Integrität werden in dieser Art Organisation flexibel handhabbare Faktoren, und der Wechsel von Loyalitätsbezügen erfolgt relativ schnell aufgrund von weniger Reibungsverlust. Anstatt durch einen bestimmten Beamtenethos geleitet zu werden, wird durch materielle wie auch immaterielle Anreize Einfluss auf das Verhal- ten der Akteure genommen.
Für Neuseeland, einst Prototyp und Anschauungsbeispiel für Reforminitiativen in an- deren Ländern, zeigt eine offizielle Untersuchung des State Sector Standard Boards ein ähnliches Ergebnis:
„The Board has also noted remuneration for lower level public employees lagging behind the private sector and behind professional and managerial staff in the state sec- tor, the pressure of work throughout the state services, and adverse effects on staff morale as a consequence of public attacks by politicians on state sector employees”.46 Im Sinne einer durch Reformen herbeigeführten Transformation einer Organisation von „integrative“ zu „aggregative“, empfindet ein Verwaltungsmitarbeiter die durch New Public Management verursachten Folgen als Vertragsbruch zwischen Organisa- tion und Individuum. Es ist dann unwahrscheinlich, dass sich Akteure an die Regeln
43 Frederickson weist ebenfalls auf eine Erosion der Mitarbeitermoral in Folge der in den USA vorge- nommenen NPM-Reform hin und hebt den Zusammenhang zwischen moralischem Niedergang und Loyalität der Mitarbeiter zu ihrer Organisation hervor (Frederickson 1999, S. 272).
44 Christensen/Laegreid (2002), S. 119.
45 March/Olsen (1989), S. 22.
46 Gregory (2002), S. 4.
einer Organisation halten, wenn sich die zuvor vorhandene Sinngebungsfunktion - wie auch immer diese zuvor ausgesehen haben mag - der Institution in Folge von Refor- men auflöst und Orientierungslosigkeit bei den Mitarbeitern zur Folge hat. Wenn die Kosten der Loyalität für einen Mitarbeiter höher sind als der Nutzen und sich das Handlungsumfeld bzw. die Organisationskultur als „aggregative“ charakterisieren lässt, dann sinkt die Verpflichtungsfähigkeit einer Organisation in dem Maße, als sie nicht in der Lage ist diese ökonomische Handlungsrationalität umzudrehen und diese für eigene Zwecke zu nutzen.47
In der Korruptionsforschung ist es eine Binsenweisheit, dass Mitarbeiter, deren Zu- kunft unsicher ist, dazu neigen, ihre Sicherheit anderswo zu suchen. Dies geschieht beispielsweise durch die Annahme von Bestechungsgeldern oder den Wechsel in bes- ser dotierte Positionen der Privatwirtschaft. Rose-Ackerman bezeichnet diese instabilen Loyalitätsbeziehungen als „divided loyalties“.48
2.3 „Neue Andockstellen“ für korruptive Praktiken durch vermehr- te öffentlich-private Interaktionen
In der ökonomischen Korruptionsliteratur heißt es zur Vergabe öffentlicher Aufträge an private Unternehmen gebetsmühlenartig, dass das zentrale Mittel zur Reduktion von Korruption die vollständige Privatisierung öffentlicher Aufgaben sei und nicht die vermehrte Interaktion zwischen privatem und öffentlichem Sektor. Jede Schnittstelle, an der öffentliche und private Interessen miteinander verbunden sind, seien potentielle Andockstellen für Korruption: „Sectors where corruption flourishes are one where the government and private firms have a commercial contractual relationship“.49
Der propagierte Trend bezeichnet eine Verwaltung im Sinne des Auftraggeber- Auftragnehmer Modells als wünschenswert, die ihre Aufgabe in der Gewährleistung von Leistungen sieht und weniger in der Eigenherstellung. Private und gemeinnützige Anbieter konkurrieren am Markt um die Erbringung öffentlicher Aufträge und die öffentliche Hand hat die Möglichkeit auf die ökonomisch sinnvollsten Angebote zu- rückzugreifen. Erhöht sich diese öffentlich-private Interaktion in Folge von Contracting-out und Public Private Partnerships in einem Maße, in dem alle anderen Faktoren unverändert bleiben (‚ceteris paribus’), erhöht sich das Korruptionsrisiko gezwungenermaßen.
Lüder weist in seinem Aufsatz „Triumph des Marktes im öffentlichen Sektor“ auf den zunehmend beobachtbaren Zusammenhang zwischen der Fremdbeziehung öffentlicher
47 March/Olsen (1989), S. 137.
48 Rose-Ackerman (1999), S. 75.
49 Meny (2000), S. 205; Klitgaard (1988)
Leistung, schlecht ausgehandelter und verwalteter Verträge sowie der Steigerung des Korruptionspotentials hin.50 Er sieht dies als natürliche Folge einer Aufgabenerweite- rung des Staates sowie der Teilnahme des Staates am Markt. Die Konsequenz kann nur bedeuten, dass, möchte der Staat zum einen weiterhin als Marktteilnehmer auftre- ten, zum anderen aber das Korruptionsrisiko senken, die Transaktionskosten für erweiterte Kontrollanstrengungen steigen. Dass heißt, dass überall dort wo der Staat Leistungen über den Markt beziehen möchte, er auch ein entsprechendes Integritäts- management aufbauen muss.
Painter gehört zu den wenigen Autoren, die sich explizit mit diesem Phänomen aus- einandersetzen. NPM, so seine Argumentation, führe durch die Einführung von Wettbewerb zu der Etablierung eines „market for contracts“.51 Damit geschehe nichts anderes als die Übernahme von „worst practice“ aus solchen Sektoren (Bau, Müllent- sorgung, Rüstung etc.), in denen die Korruption bei der öffentlichen Auftragsvergabe auch im weberschen Bürokratiemodell bislang nicht unter Kontrolle gebracht werden konnte. Die Bauwirtschaft und die Bauverwaltung werden immer wieder als Muster- beispiel für Korruption und Bestechung bei der öffentlichen Auftragsvergabe angeführt.
Die Etablierung eines Vergabemarktes ziehe notwendigerweise „rent-seeking“ Ver- halten nach sich. ‚Rent-seeking’ bezeichnet in diesem Zusammenhang ein Verhalten von Individuen oder Unternehmen, das auf die Beeinflussung von Politikern oder Bü- rokraten abzielt, um Gesetze oder öffentliche Programme zu eigenen Gunsten zu ändern.52 Korruption ist beispielsweise ein Mittel unter vielen, um Vorteile gegenüber Konkurrenten zu erzielen. Den Wettbewerb um Verträge, so das Argument, würden nicht alle Teilnehmer als ein „level playing field“ begreifen, also einem Bereich, in dem durch ehrliches Handeln alle profitieren, sondern als einen Bereich, in dem durch Lobbyismus und Bestechung Vorteile erkauft werden. Grundsätzlich, so Painter, han- delt es sich bei Contracting-out um nichts anderes als die Umwandlung eines öffentlichen in ein zeitlich beschränktes privates Monopol:
„Indeed, because of the commercial stakes involved and the once-off culture of the decision to award a contract, the incentives and opportunities for bribery and other irregularities are particularly high“.53
Painter geht demnach davon aus, dass sich korruptive Praktiken durch die vermehrte Interaktion zwischen öffentlichem und privatem Sektor häufen.
50 Lüder (1995), S. 97; siehe auch Kalcheim (1999), S. 75.
51 Painter (2000), S. 170.
52 Lambsdorff (2001), 17.
53 Painter (2000), S. 170.
Ergänzend dazu führt Machura als Hindernis für den Erfolg kommunaler Vertragsmo- delle die fehlende Transparenz ins Feld. Er bezeichnet es als „eine eigenartige Praxis, Entscheidungen über Privatisierungen – seien es Verkäufe von öffentlichem Besitz oder die Vergabe von Leistungen – unter Ausschluss der Öffentlichkeit vorzuneh- men“.54 Die dadurch entstehenden Legitimitätseinbußen für Politik und Verwaltung würden noch durch Bestechungsskandale im Zusammenhang mit Auftragsvergaben, insbesondere bei Abwasser- und Abfallentsorgung, gesteigert. Mit der Auslagerung auf private Unternehmen steige das Korruptionsrisiko insofern, als das die „öffentlich gebundene Privatwirtschaft“ sowie Public-Private-Partnership Modelle einen geringe- ren Grad an Transparenz und Kontrollmöglichkeiten aufweisen würden als beispielsweise Kommunalbetriebe.
Interessant erscheint in diesem Zusammenhang, dass die seit 1994 jährlich vom Bun- deskriminalamt veröffentlichten „Bundeslagerbilder Korruption“ seit dem 2000er Bericht immer deutlicher auf Korruptionsrisiken im Bereich der dezentralen Leis- tungserbringung hinweisen.55 So wird ausgeführt, dass die Bedeutung besonders verpflichteter Personen in dem Maße zunehmen wird, als das „immer mehr Bereiche des Verwaltungshandelns nicht mehr durch die öffentliche Hand selbst, sondern von privaten Dienstleistern durch vertragliche Bindungen ausgeführt werden.“ 56 In den nachfolgenden Berichten wird auf Korruptionsrisiken in privatrechtlich organisierten Leistungserbringern hingewiesen. Das Problem der dezentralen Korruption57 scheint demnach langsam in das Bewusstsein der Strafverfolgungsbehörden einzusickern. Das BKA geht sogar soweit korruptionsgefährdete Bereiche auf kommunaler Ebene zu nennen, unter anderem die Bereiche Wasser- und Abfallwirtschaft, die, so die Auto- ren, „immer öfter in privatrechtliche Organisationsformen überführt werden“.58
54 Machura (2001), S. 82.
55 In eine ganz ähnliche Richtung stößt der Bericht der Koordinierungsgruppe Korruptionsbekämpfung (KGK) des Landeskriminalamtes Baden-Württemberg aus dem Jahre 2000. In diesem auf das Land Baden-Württemberg abstellenden Bericht, heisst es, dass im Zuge der Einführung der dezentralen Bud- getverantwortung und der damit einhergehenden Stärkung der Eigenverantwortlichkeit auch eine höhere Motivation, größere Freiräume sowie neue Andockflächen für Korruption entstehen; KGK (2000), S. 26.
56 BKA (2000), S. 24; Bannenberg befürchtet, dass die Aufgabenverlagerung vom öffentlichen Dienst auf „Private oder Selbständige, etwa Architekten und Ingenieure“ ein Korruptionsrisiko mit sich bringt.
Dies begründet sie damit, dass im Zuge der Verschlankung des Staates und den damit einhergehenden Personalabbau, die zugleich vorgenommene Dezentralisierung dadurch Gefahr läuft zu scheitern, dass in sensiblen Bereichen das mit Kontrollaufgaben betraute Personal zurückgefahren wird. Dies betrifft in erster Linie das Mehr-Augen-Prinzip (Bannenberg (2000), S. 469).
57 Maravic (2004).
58 BKA (2002), S. 28.
2.4 Dezentrale Verwaltungsorganisation vs. effektive Kontrollme- chanismen
Die kritische NPM-Literatur konzentriert sich vornehmlich auf die negativen Auswir- kungen administrativer Dezentralisierung und der nicht adäquaten Anpassung von Kontrollmechanismen. Durch ein Missverhältnis von demokratischer wie auch büro- kratischer Kontrolle, so das von Kritikern vorgetragene Argument, auf der einen Seite sowie Dezentralisierung der Leistungserbringung auf der anderen Seite, erhöhten sich nicht nur die Risiken das Kontrollverfahren unterwandert werden würden, sondern das Korruptionsrisiko als solches.
Erstens führe ein zunehmend fragmentiertes Verwaltungssystems zu einer neuen Un- übersichtlichkeit der Accountability-Beziehungen und zweitens sei zu beobachten, dass es Verwaltungssystemen immer häufiger an dem nötigen Gewährleistungswissen mangele, um eine ausreichende Leistungsbestimmung, -vergabe und -kontrolle zu garantieren.
Unübersichtlichkeit der Accountability-Beziehungen
Aus Antikorruptionssicht sind multiple wie auch konfligierende Accountability- Beziehungen problematisch, da die Verantwortlichkeit des Einzelnen nicht eindeutig geregelt ist.59 Accountability-Beziehungen sind eng mit der Regelung von Steuerungs- und Kontrollbeziehungen innerhalb (‚Corporate Governance’60) und zwischen (‚Pub- lic Governance’61) Organisationen verbunden. Ein zuvor hierarchisch organisiertes System wird durch horizontal agierende und relativ unabhängige Akteure erweitert.
Neue Akteure kommen in den öffentlichen Raum der Leistungserbringung hinzu und alte Akteure verändern ihre Beziehungen zueinander. Anders formuliert, das Aufein- andertreffen von Politik, Verwaltung und Märkten hat eine Neubestimmung der unterschiedlichen Erwartungen, Pflichten und Rechenschaftsablegung zur Folge.62 Traditionelle Rechenschaftsablegung wird gemeinhin als prozessorientiert (‚Legitima- tion durch Verfahren’), hierarchisch kontrolliert und auf Vertrauen basierend beschrieben. Die neue Form der Rechenschaft oder wie es im Englischen als „new”
oder “managerial accountability“ bezeichnet wird, ist im Sinne von NPM ergebnis-
59 Campbell (2000), S. 141.
60 Schedler/Kolbe (2004).
61 Reichard (2002).
62 Klingner u.a. (2002), S. 119ff.
und wettbewerbsorientiert und konzentriert sich auf den verantwortlich handelnden Akteur.63 NPM-Reformen haben insbesondere in den ehemals eher zentralistischen angelsächsischen Ländern zu fragmentierten Verwaltungssystem geführt, in denen unabhängig operierende, hochspezialisierte Agenturen über öffentliche Mittel verfü- gen, um vorgegebene Ziele zu erfüllen.64 In diesem Sinne bezeichnet Thomas die Situation am Ende der 90er Jahre in Großbritannien überspitzt als “rule of nobody“.65 In dem Maße, indem das System der Rechenschaftsablegung in Folge der NPM- Reformen unklarer und komplexer geworden sei, seien auch neue Gelegenheiten ent- standen Kontrollen zu unterwandern und sich auf Kosten des Systems zu bereichern.66 Es ist mittlerweile ein anerkanntes Problem, dass sich die Ressortegoismen und zentri- fugalen Tendenzen in Folge der Devolution von Entscheidungskompetenzen erhöhen.67 Die Gefahr bestehe darin, dass „newly specialized agencies, many of which also enjoy decentralized authority, will go their own way“.68
• Doig kommt beispielsweise in einer Untersuchung des englischen Gesundheitssek- tors zu dem Ergebnis, dass die Anzahl von Agenturen in einem eklatanten Missverhältnis zu den bestehenden Kontroll- und Steuerungsmechanismen stehe.69
• Zwei niederländische Autoren untersuchen das Verhältnis von Dezentralisierung,
‚Managerialism’ und Korruption am so genannten „South Holland Banking Scan- dal“ und gelangen zu dem Schluss, dass die vermeintlich simple Rechnung der niederländischen Regierung von ‚Dezentralisierung ist gleich Qualitätsverbesse- rung’ nicht aufgehen kann, wenn man durch die Einsparung von Personal in
63 Dies., S. 109; vgl. auch Bovens (2004).
64 Malpass (2000), S. 245; Reid (1999), S. 128-145.
65 Thomas (1998), S. 386.
66 Thomas (1998), S. 350; vgl. auch Budäus/Finger (1999), S. 341. Budäus und Finger weisen in ihrer Bestandaufnahme der Verwaltungsreform von 1999 darauf hin, dass es im Zuge der „Ablösung des Bürokratiemodells“ auch zu einem Abbau von Kontrollen gekommen sein. Dies sehen die Autoren insbesondere deshalb als problematisch an, als dass die Einheit von Fach- und Ressourcenkompetenz auch die Verbreitung der Korruptionsmöglichkeit mit sich bringt. Auch ihre Forderung nach einem
„Auf- und Ausbau einer umfassenden und wirksamen Revision“ weist auf wahrgenommene Defizite im Zuge der Verwaltungsreform hin.
67 Reichard (2002), S. 273; Schedler/Proeller (2000), S. 82.
68 Pollitt/Bouckaert (2000), S. 81.
69 Doig (1998), S. 146.
entscheidenden Kontrollfunktionen blind wird für illegales Finanzgebaren auf kommunaler Ebene.70
Der Handlungsspielraum einzelner Manager und Verwaltungseinheiten wird durch die Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung erhöht, wobei die Schwierigkeit darin besteht, das Ausmaß an Handlungsfreiheit durch die Bestimmung von Rechten, Pflichten und Rechenschaftsablegung optimal zu bestimmen, um ein, wie Campbell es nennt, „excess of discretion“ zu vermeiden.71 Folgt man dieser Logik, kann die Folge nur ein zunehmender Koordinations- und Steuerungsaufwand des gesamten Verwal- tungssystems sein, um eine mögliche Unterminierung der Kontrolle zu unterbinden und die Rechenschaft zu gewährleisten.72
Gewährleistungswissen und Gewährleistung der Leistungserbringung
Die Ausgliederung von Tätigkeiten erfordert entsprechendes Gewährleistungswissen, um die Leistungsbestimmung, -vergabe und -kontrolle durchzuführen. Die Möglich- keit der Unterminierung der Kontrolle des Verwaltungssystems wird möglicherweise durch die Zunahme von Contracting-out hochspezialisierter Dienstleistungen erleich- tert, da auf Seiten der Regierung eben dieses Gewährleistungswissen in zunehmenden Maße fehle.73 Dieses Wissen ist notwendig, um entsprechende Verträge zu erstellen, diese zu überwachen und gegebenenfalls zu sanktionieren.74 In diesem Zusammen- hang wird immer wieder auf das unterentwickelte Gewährleistungswissen der öffentlichen Verwaltung hingewiesen.75 Dies ist oftmals dann der Fall, wenn in Folge von Stellenabbau auch institutionelles Wissen verloren geht. Als Folge von Contrac- ting-out entsteht bei fehlenden Gegenmaßnahmen ein institutioneller Gedächtnisverlust (“memory loss”) und die Abhängigkeit von externer Expertise steigt an. In einigen Ländern lässt sich eine Auseinanderentwicklung von zunehmen- der Fremderstellung hochspezialisierter Dienstleistungen und gleichzeitiger Abnahme
70 Yesilkagit/de Vries (2002), S. 595.
71 Campbell (2000), S. 141.
72 Christensen/Laegreid (2002), S. 97.
73 Eigene Untersuchungen am sog. „Focus Housing Association“ Korruptionsfall in Großbritannien bestätigen den Eindruck, dass oftmals nicht das angemessen kontrolliert wird, was dezentralisiert wird (von Maravic/Reichard (2003), S. 125f.).
74 Auch das Neue Steuerungsmodell in Deutschland führe zu einer größeren Spezialisierung innerhalb des Verwaltungssystems, wodurch die Kontrolle erschwert würde, da bei den Kontrollierenden in der Regel der Sachverstand fehle (Fiebig/Junker 2000: 89).
75 Kalcheim (1999), S. 79.
des institutionellen Kontrollwissen auf Seiten des Gewährleisters feststellen. Für die Vereinigten Staaten konstatiert Kettl:
„government’s reliance on contracting out has increased, so too has its disinvestment in its own capacity. At one time, scholars of public administration celebrated the fact that the government employed world-class experts on virtually every issue: mapma- kers, chemists, engineers, attorneys, housing economists, agricultural analysts, food safety specialists. The government no longer has such a range of in-house expertise.“76 In eine ähnliche Richtung geht ein Bericht des australischen Parlaments, in dem es etwas überspitzt heißt: „the level of expertise which seems to be available in the vari- ous bureaucracies has diminished to such an extent that they actually no longer know what they are tendering for“.77
Klages weist in seinen Ausführungen auf eine notwendige Differenzierung zwischen
„dem“ Konzept und der Implementation des New Public Management hin. Legt man diese konzeptionelle Perspektive zu Grunde, so bedeutet die Dezentralisierung von Verantwortlichkeiten zunächst einmal den Abbau hierarchischer Kontrollen traditio- neller Art. Nichtsdestotrotz besteht in der Kombination zentraler wie auch dezentraler Kontroll- sowie Evaluationsverfahren die Chance, diese neuen Verfahren den alten gegenüber überlegen zu gestalten. Was jedoch die Seite der tatsächlichen Implementa- tion anbetrifft, so lässt sich laut Klages für Deutschland feststellen, dass eben dieses Zusammenspiel von Dezentralisierung und der Einführung moderner Kontroll- und Evaluationsverfahren bei weitem nicht gegeben ist. Dieses führt er zum einen auf die Komplexität eines solchen Vorhabens zurück, zum anderen auf das Aufbrechen der Implementation in Projekte. Die Folge ist, dass die sauber etablierten Verknüpfungen beider Seiten eher die Ausnahmen sind. Und genau daraus ergeben sich die Situatio- nen, die korruptes Handeln ermöglichen.78
Was sich durch die Aussagen fast aller Autoren zieht, ist die Feststellung, dass das Verhältnis von Dezentralisierung, Verselbständigung oder Auslagerung von Leis- tungserbringungsverantwortung in einem eklatanten Missverhältnis zum gleichzeitigen Auf- und Ausbau von Kontrollkapazitäten und –kompetenzen steht.
76 Kettle zitiert von Frederickson (1999), S. 274.
77 Painter (2000), S. 176.
78 Klages in Maravic/Reichard (2004), S. 100.
3 Fazit
Der hier aus der Literatur gewonnene Eindruck eines scheinbaren Kausalzusammen- hanges zwischen dieser in der Tat heterogen und unterschiedlich verlaufenden Verwaltungsreformbewegung und einem wahrgenommen Anstieg des Korruptionsri- sikos, ist mit Vorsicht zu genießen. Trotz der zahlreichen Hinweise, die gewiss ernst genommen werden müssen, fallen die empirische Erkenntnisse bislang eher dürftig aus. Dies liegt zum einen an der Schwierigkeit des Feldzugangs zu Korruptionsfällen im Konkreten, zum anderen an der bislang allgemein zu konstatierenden mangelnden Reformevaluation. Dieser Mangel an Empirie sollte jedoch nicht in falscher Sicherheit wiegen und darüber hinwegtäuschen, dass eben doch auch von Reformbefürwortern Defizite in der Reformkonzeption und -implementation festgestellt werden. Führt man sich noch einmal die zuvor behandelten Punkte vor Augen, dann lassen sich diese auch relativ übersichtlich in die Bereiche Reformkonzeption und Reformimplementa- tion einteilen.
Unterschieden werden kann zwischen solchen unbeabsichtigten Konsequenzen, die aus der Art und Weise der Implementation folgen und denen, die aus dem Konzept des ‚New Public Management’ selber stammen. Was kann daraus gelernt werden? Die eingangs getroffene Aussage über unbeabsichtigte Konsequenzen gilt es hier zu diffe- renzieren. Zunächst lassen sich insgesamt fünf Bereiche ausmachen, die als Korruptionsursachen in der Literatur behandelt werden. Dazu gehören die Korrupti- onsmotivation, bestehend aus Wertewandel, Unsicherheit, Entfremdung und Überforderung, die Korruptionsmöglichkeit aufgrund der Interaktion zwischen Politik, Verwaltung und Privatwirtschaft und die Gelegenheit zur Unterminierung der Kon- trolle. Diese Begriffe werden anhand eines Schemas nach ihrem Ursprung systematisiert werden:
‚Unbeabsichtigte Folgen’
Korruptionsursachen
Konzeptionsfolgen Implementationsfolgen
Marktwerte X
Unsicherheit X X
Überforderung X
Möglichkeit zur Korruption X
Unterminierung der Kontrolle X Abbildung: Unbeabsichtigte Konsequenzen
Mit konzeptionellen Folgen sind die Folgen gemeint, die NPM inhärent sind, also von der Reformdoktrin selber gefordert werden. Unter diese konzeptionellen Folgen wird
beispielsweise der Wertewandel subsumiert, weil das neue Rollenverständnis des Ver- waltungsmanagers für NPM von grundlegender Bedeutung ist. Unsicherheit wird in der Literatur immer wieder als Folge von ‚bureaubashing’ und mit der Reform ein- hergehenden Verschlechterungen in der Bezahlung, Aufstiegsmöglichkeit etc. in Verbindung gebracht. Nichtsdestotrotz zielt New Public Management konkret auf die Abschaffung bestimmter Sicherheiten ab. Zu nennen sei hier nur die Abschaffung des Senioritätsprinzips. Demnach lässt sich dieser Punkt nicht eindeutig einem Kriterium zuordnen. Den konzeptionellen Folgen werden auch die in der Literatur vielfach kons- tatierten neuen Korruptionsmöglichkeiten (‚Andockstellen’) zugeordnet, weil sie aus der von NPM angestrebten Interaktion zwischen Verwaltung und Markt rekurrieren und als Teil der Auftraggeber-Auftragnehmer Trennung zu verstehen sind.
Die korruptionsfördernden Faktoren Entfremdung und Überforderung werden hier unter die Implementationsfolgen subsumiert. Sie folgen aus der Art und Weise der Reformumsetzung. Was die Möglichkeit zur Unterminierung der Kontrolle betrifft, so lässt sich eine eindeutige Einordnung nicht so leicht vornehmen. Zum einen ist es die Konsequenz der Auftraggeber-Auftragnehmertrennung bei zunehmender dezentraler Organisation des Verwaltungshandelns, zum anderen gibt es Anzeichen für fehlerhafte Umsetzung und mangelhafte Anpassung der Kontrollmechanismen im Zuge des Re- formprozesses. Nichtsdestotrotz überwiegen doch die Hinweise auf Implementationsprobleme in diesem Bereich.
Diese Unterscheidung gibt Aufschluss über die ‚qualitative’ Frage, ob ein etwaiges Korruptionsrisiko auf Konzeptionsfehler von NPM oder, wie es Klages ausdrückt, auf Implementationssünden79 zurückzuführen ist. Konzeptionelle Folgen sind laut diesem Verständnis keine Folgen des reformbedingten Wandels, sondern bleiben darüber hin- aus bestehen, weil sie inhärenter Bestandteil dieses bestimmten Verwaltungsmodells sind. Hingegen sind Implementationsfolgen zeitlich bedingt auftretende Effekte, de- nen durch entsprechende Korrekturstrategien entgegen gesteuert werden kann.
Wichtig ist diese Einordnung, weil sie notwendige Aufschlüsse über mögliche Lö- sungsansätze aufzeigt. Sie zeigt, dass in einem Fall von Implementationsfolgen, beispielsweise „Entfremdung“, die Einführung von Verhaltenskodizes nur bedingt nützlich sein kann, entschädigen diese doch nicht für moralische oder materielle Schlechterstellung.
Nun ließe sich trefflich argumentieren, dass, wenn erst einmal die Implementations- mängel beseitigt seien, das so genannte „Tal der Tränen“ durchschritten wurde, auch keine Korruptionsprobleme mehr existieren werden. Die Tatsache jedoch, dass trotz
79 Klages benutzte die englische Bezeichnung „possible pitfalls of the implementation of NPM”, während einer Internetdiskussion im Forum des International Public Management Network (IPMN) am 19. November 2002. Um deutlicher auf die Implementationsfehler hin- zuweisen, wird hier der etwas zugespitzte Begriff „Implementationssünden“ verwendet.
allem konzeptionelle Folgen existieren, zeigt, dass von der Implementation unabhän- gige Korruptionsursachen existieren, die in Form von Markt- oder Managementwerten, Wettbewerb oder der Trennung zwischen Auftraggeber und Auf- tragnehmer weiterhin für Probleme sorgen werden. Im Endeffekt muss gesagt werden, dass korruptionsbegünstigende Situationen auch weiterhin ein Risiko für solche Orga- nisation bilden, die dem NPM-Ideal nachempfunden wurden. Korruption kann in einem NPM-Modell genauso wie auch in anderen Organisationstypen auftreten. Es ist deshalb an der Zeit die konkreten Folgen unterschiedlicher Reforminstrumente genau- er auf ihre vielfach unterstellten Korruptionsfolgen hin empirisch zu untersuchen.
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