Sperrfrist: Sperrfrist: Freitag, 28. Februar 2014, 9.00 9.00 Uhr Das Asylwesen im Kanton Bern Abklärungen der Oberaufsichtkommission Das Asylwesen im Kanton Bern – Abklärungen der Oberaufsichts-

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Sperrfrist:

Sperrfrist: Freitag, 28. Februar 2014, 9.00

Das Asylwesen im Kanton Bern Abklärungen der Oberaufsicht kommission

Bericht vom 25. Februar 2014 zuhanden des Grossen Rats des Kantons Bern

9.00 Uhr

Das Asylwesen im Kanton Bern – Abklärungen der Oberaufsichts-

Februar 2014 zuhanden des Grossen Rats des Kantons Bern

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Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... 3

1 Zusammenfassung ... 4

2 Ausgangslage ... 6

2.1 Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen ... 6

2.2 Das Asylwesen im Kanton Bern ... 6

2.2.1 Die Verwaltungsstruktur ... 6

2.2.2 Aufgabenteilung mit Leistungsvertragspartnern ... 7

3 Vorgehen der OAK ... 9

4 Schwerpunktbereich Abläufe und Strukturen im MIP ... 11

4.1 Problemfeld Finanzflüsse ... 11

4.1.1 Die festgestellten Mängel ... 11

4.1.2 Die ergriffenen Massnahmen der POM ... 12

4.1.3 Feststellungen der OAK ... 12

4.2 Problemfeld Organisation/Aufbau ... 18

4.3 Problemfeld Controlling und Kontrolle ... 19

4.4 Fazit der OAK ... 21

5 Schwerpunktbereich Zusammenarbeit mit den Vertragspartnern ... 23

5.1 Problemfeld: Fehlende Strategie ... 23

5.2 Problemfeld: Kommunikation ... 25

5.3 Problemfeld: Controlling versus Kontrolle ... 27

5.4 Fazit der OAK ... 28

6 Weiteres Vorgehen ... 29

7 Antrag der Oberaufsichtskommission ... 29

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Abkürzungsverzeichnis

EG AuG und AsylG Einführungsgesetz vom 20. Januar 2009 zum Ausländer- und Asylgesetz EV AuG und AsylG Einführungsverordnung vom 14. Oktober 2009 zum Ausländer- und

Asylgesetz

FILAG Gesetz vom 27. November 2000 über den Finanz- und Lastenausgleich FLG Gesetz vom 22. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und

Leistungen

FLV Verordnung vom 3. Dezember 2003 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen

FLW Weisungen über die Steuerung von Finanzen und Leistungen GEF Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern GRG Gesetz vom 8. November 1988 über den Grossen Rat

IKS Internes Kontrollsystem

KAIO Amt für Informatik und Organisation des Kantons Bern MIDI Migrationsdienst des Kantons Bern

MIP Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern OAK Oberaufsichtskommission des Grossen Rats

POM Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern

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1 Zusammenfassung

Nachdem das Asylwesen des Kantons Bern auf Grund von Medienberichten und Vorstössen im Grossen Rat in den öffentlichen Fokus geraten war, hat die Oberaufsichtskommission am 19.

Februar 2013 den Grundsatzentscheid gefällt, vertiefte Abklärungen zu treffen. Nach der ersten Sichtung einer umfangreichen Dokumentation und einem Gespräch mit der Polizei- und Militärdi- rektion hat die Kommission entschieden, sich in ihrer Untersuchung auf zwei Bereiche zu kon- zentrieren:

a) Strukturen und Abläufe im Amt für Migration und Personenstand (MIP)

Mit der Analyse durch das Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmen KPMG sowie des Dienststellenberichts 2012 der Finanzkontrolle lagen umfassende Informationen über die bestehenden Mängel bezüglich Strukturen und Abläufe der für das Asylwesen zuständigen Kantons- behörde vor. Konkret machte die Finanzkontrolle, welche die Erkenntnisse der Überprüfung durch KPMG für ihren Bericht berücksichtigte, folgende wesentlichen Feststellungen:

§ Jahresabschlüsse Asyl waren ungenügend (2008-2010) oder nicht vorhanden (ab 2011).

§ Die Ausrichtung von Integrationspauschalen an die Betreiber von Asylzentren und die Gewährung einer Defizitgarantie erfolgten ohne rechtliche Grundlage.

§ Die Leistungsverträge mit Vertragspartnern waren uneinheitlich und lückenhaft.

§ Im Datenverwaltungssystem waren potenzielle Forderungen von 45 Millionen Franken für Krankenkassen- und Gesundheitskosten enthalten, bei denen nicht klar war, wie viel davon auf mangelhafte Datenpflege zurückzuführen war und wie viel von den Krankenversicherern effektiv zurückgefordert werden konnte.

§ Die Stellvertretungen im MIP waren nicht geregelt.

§ Es war keine oder nur eine ungenügende Kontrolle gegenüber Vertragspartnern vorhanden.

Die Kommission entschied auf Grund der vorhandenen Unterlagen, hierzu keine eigene neue Untersuchung durchzuführen, sondern das Hauptaugenmerk auf die Schaffung von Transparenz gegenüber dem Grossen Rat und der Öffentlichkeit und auf die Aufarbeitung der festgestellten Mängel zu richten. Zu diesem Zweck liess sich die OAK im Wesentlichen vierteljährlich mit einem schriftlichen Reporting von der Polizei- und Militärdirektion über die Umsetzung der Massnahmen informieren – ergänzt durch mündliche Auskünfte.

Aus Sicht der OAK ist es der POM bisher nur teilweise gelungen, die nötige Transparenz herzu- stellen. Am augenfälligsten scheint dies bei der Bereinigung der potenziellen Forderungen ge- genüber Krankenkassen zu sein. Trotz mehrmaligen Nachfragen durch die OAK und trotz verschiedenen Tabellen, welche die POM der OAK vorlegte, erschloss sich nicht, welche Positionen rückforderbar waren und welche effektiv zurückgefordert wurden. Gemäss Zahlen vom 10. De- zember 2013 der Finanzkontrolle geht es effektiv um 46,7 Millionen Franken, die im Asydata als nicht erledigte Posten erfasst waren und deren Werthaltigkeit auf Grund fehlender Datenpflege unklar war. Davon machte der Ende 2013 noch nicht verjährte Teil an offenen Positionen 16,5 Millionen Franken aus. Bei der Mehrheit dieser Positionen handelt es sich laut Finanzkontrolle nicht um effektive Forderungen, sondern um statistische Posten oder um Beträge wie Zahnarzt- kosten, die nicht rückforderbar sind. Letztlich bleibt gemäss aktuellem Stand eine Summe von 1,45 Millionen Franken offener Posten, wovon nur ein Teil effektiv rückforderbar sein wird.

Wenig zur Transparenz trägt das Datenverwaltungssystem Asydata bei, auf das sich die POM bei der Bearbeitung der Asyldossiers abstützt. In diesem Bereich sieht die OAK dringenden

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Handlungsbedarf. Sie erwartet, dass der Ersatz des Systems in Koordination mit dem Kantona- len Amt für Informatik (KAIO) rasch an die Hand genommen wird.

Mitverantwortlich für die Intransparenz von Daten und Buchhaltung ist aus Sicht der OAK die ungenügende fachliche Führung durch die Geschäftsleitung des MIP. Diese muss ihre Verant- wortung für die Finanzen des Asylwesens, die Richtigkeit der Zahlen und die korrekte Verbu- chung wahrnehmen.

Letztlich kann die OAK nicht erkennen, dass jemand auf Stufe Direktion oder Amt die zwingend benötigte Führungsverantwortung wahrnimmt und sicherstellt, dass die nach wie vor bestehenden Transparenz-Defizite aufgearbeitet werden und klare, zweckmässige Prozesse und Abläufe etabliert werden.¹

b) Zusammenarbeit mit den Vertragspartnern

Ziel des zweiten Untersuchungsschwerpunkts war es festzustellen, wie zweckmässig die Aus- gestaltung der Zusammenarbeit zwischen dem MIP und den Vertragspartnern ist, die im Auftrag des Kantons die Asylsozialhilfe vollziehen. Dazu hat die Kommission Vertreter aller Vertragspart- ner einzeln zu einem Hearing eingeladen, ebenso den Amtsvorsteher des MIP, der seit Septem- ber 2007 im Amt ist, und die Leiterin des Migrationsdiensts (MIDI), die ihre Aufgabe im Juni 2011 angetreten hat. Im Rahmen dieser Befragungen erhielt die OAK zahlreiche schriftliche Dokumen- te, die sie in ihre Beurteilung einbezog.

Als wesentliche Erkenntnisse der Untersuchung zu diesem Schwerpunktbereich lassen sich folgende Feststellungen machen:

- Die Zusammenarbeit zwischen dem Kanton als Auftraggeber und mehreren Vertrags- partnern ist seit dem Abgang von Schlüsselpersonen im MIDI und dem Wechsel an der Spitze des Migrationsdiensts belastet. Das gegenseitige Vertrauensverhältnis ist gestört.

- Die Kommission hat im Rahmen ihrer Untersuchung drei Problemfelder festgestellt, die letztlich zur belasteten Zusammenarbeit geführt haben:

§ Problemfeld: Fehlende Strategie: Für die OAK ist keine Strategie erkennbar, die für alle Beteiligten klare Handlungs- und Leitlinien vorgibt. Die bestehenden Do- kumente, insbesondere die Weisungen und Leistungsverträge, können diese Lü- cke nur unzureichend schliessen.

§ Problemfeld Kommunikation: Obschon es in diesem Bereich während der Un- tersuchung durch die OAK vereinzelt Verbesserungen gegeben hat, besteht nach wie vor Optimierungsbedarf.

§ Problemfeld Controlling versus Kontrolle: Die OAK hat Verständnis dafür, dass das MIP angesichts der Erkenntnisse von KPMG und der Finanzkontrolle die Kon- trollintensität in letzter Zeit massiv erhöht hat. Nichtsdestotrotz ist die Kommission der Meinung, dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Controlling und Kon- trolle angestrebt werden muss.

Gestützt auf die Erkenntnisse ihrer Untersuchung hat die OAK acht Empfehlungen formuliert. Für die Überprüfung der Umsetzung dieser Massnahmen und der pendenten Punkte aus den Berich- ten der Finanzkontrolle wird die OAK auch nach Vorliegen dieses Berichts ihre Oberaufsicht über die Thematik weiterhin wahrnehmen.

1 Die POM schreibt in ihrer Stellungnahme vom 22. Januar 2014 zum Bericht: „Auf Grund der eingeleiteten Massnahmen und der nachstehenden Stellungnahme ist für die POM klar erkennbar, dass die Führungsverantwortung in der Direktion wahrgenommen wird und die Optimierungen im Asylwesen umgesetzt werden. Den diesbezüglichen pauschalen Vorwurf auf Seite 5 des Berichts weisen wir deshalb in aller Form zurück und fordern die OAK auf, den letzten Abschnitt im Management Summary zu streichen.“

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2 Ausgangslage

Zum besseren Verständnis ist es aus Sicht der OAK unabdingbar, in aller Kürze die wichtigsten Grundsätze und Abläufe zum Asylwesen zu erläutern.

2.1 Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen

Gemäss Artikel 121 Absatz 1 der Bundesverfassung ist die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl Sache des Bundes. Das eidgenössische Asylgesetz vom 26. Juni 1998 sieht vor, dass der Bund gewisse Aufgaben und Kompetenzen an die Kantone delegiert. So ist der Bund zuständig für die Abwicklung der Asylverfahren, für den Betrieb der Empfangszentren und für die Verteilung der Asylsuchenden an die Kantone. Die Ausrichtung der Sozialhilfe, dazu gehört namentlich die Unterbringung, die Betreuung und die medizinische Versorgung der Asyl- suchenden, liegt in der Verantwortung der Kantone. Für diese Aufgabe werden die Kantone vom Bund mit einer Globalpauschale pro Asylsuchenden und Tag entschädigt. Sie lag 2012 für den Kanton Bern bei rund 55 Franken. Die Pauschale setzt sich zusammen aus einem Anteil für Mietkosten, einem Anteil für Sozialhilfe und Betreuungskosten sowie einem Anteil für Kranken- versicherungsprämien, Selbstbehalt, Franchisen und weitere medizinische Leistungen wie zum Beispiel Zahnarztbesuche. Ferner erhalten die Kantone pro Asylgesuch einen Beitrag an die Verwaltungskosten in der Höhe von 1120 Franken. Schliesslich vergütet der Bund den Kantonen einen einmaligen Pauschalbetrag für die Gewährung der Nothilfe an rechtskräftig abgewiesene Asylsuchende, der 2012 6100 Franken betrug. Mit der Globalpauschale nach Artikel 22 der Asyl- verordnung 2 des Bundes vom 11. August 1999 sollten sämtliche vergütbaren Aufwendungen der Kantone für die Sozialhilfe bei kostengünstigen Lösungen abgegolten sein.

Gemäss dem aktuellen Verteilschlüssel des Bundes ist der Kanton Bern verpflichtet, 13,5 Pro- zent der Personen aufzunehmen, die in der Schweiz ein Gesuch um Asyl stellen. 2011 wurden dem Kanton Bern so 2746 Personen zugewiesen, 2012 kletterte die Zahl auf 3743 Personen und erreichte damit nach 1999 den höchsten Wert. Per 31. Dezember 2012 befanden sich im Kanton Bern rund 6200 Personen im Asylprozess. Dabei machten vorläufig Aufgenommene, das sind Personen, die zwar einen negativen Asylentscheid haben, aber aus humanitären Gründen in der Schweiz bleiben dürfen, sowie Asylsuchende im Verfahren ungefähr je die Hälfte aus. Dazu kommen Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretens- oder Wegweisungsentscheid, die gemäss Bundesverfassung Anrecht auf Nothilfe haben.

Die Schweizer Asylpolitik ist seit Jahren geprägt durch Veränderungen der gesetzlichen Grund- lagen auf Bundesebene. Das 1998 erlassene Asylgesetz wurde rund 15 Mal teilrevidiert, zuletzt anlässlich der dringlichen Revision, welche das Schweizer Stimmvolk am 9. Juni 2013 gutge- heissen hat. Diese Revision schaffte die Grundlage, dass der Bund Asylsuchende in eigenen Bundeszentren unterbringen kann und die Verfahren beschleunigt werden können.

2.2 Das Asylwesen im Kanton Bern 2.2.1 Die Verwaltungsstruktur

Gesetzliche Grundlage auf kantonaler Ebene bilden im Wesentlichen das Einführungsgesetz zum Ausländer- und Asylgesetz vom 20. Januar 2009 (EG AuG und AsylG), die Einführungsver- ordnung zum Ausländer- und Asylgesetz vom 14. Oktober 2009 (EV AuG und AsylG) und die Direktionsverordnung der POM vom 29. April 2010 über die Bemessung der Sozialhilfeleistungen für Personen des Asylbereichs. Die Erlasse regeln unter anderem die Zuständigkeiten und geben

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die Höhe der Sozialhilfe vor. Gemäss Artikel 3 Absatz 1 des EG AuG und AsylG ist die POM für die Gewährung der Sozialhilfe an Asylsuchende zuständig. Dies war nicht immer so. Bis 2003 unterstand die Abteilung für die Asylsozialhilfe der GEF. Auslöser für die Zusammenlegung der verschiedenen Aufgabenbereiche des Asylwesens war eine Motion des damaligen Grossrats und heutigen Polizei- und Militärdirektors. Der Grosse Rat hiess diese in der Septembersession 2000 mit 96 Ja- bei 70 Nein-Stimmen und einer Enthaltung gut. Per 1. Oktober 2003 wurde der Trans- fer in das MIP der Polizei- und Militärdirektion vollzogen, woraus der MIDI in seiner heutigen Form entstand. Das Personal, die Organisation, die Abläufe und das Datenverwaltungssystem Asydata wurden in die neuen Strukturen übernommen. Auch in den folgenden Jahren blieben die ursprünglichen Strukturen unverändert erhalten. Erst als es zwischen Ende 2010 und Anfang 2012 zum Abgang mehrerer Schlüsselpersonen im MIDI kam, darunter Ende 2010 auch des Lei- ters des Migrationsdiensts, deren Nachfolgerin ihre Arbeit im Juni 2011 aufnahm, wurde dies von der Amtsleitung des MIP im März 2012 zum Anlass genommen, eine generelle Standortbestim- mung durchzuführen und das Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmen KPMG mit einer externen Überprüfung zu beauftragen.²

2.2.2 Aufgabenteilung mit Leistungsvertragspartnern

Mit dem Erlass des EG AuG und AsylG wurden die Gemeinden aus der Verantwortung für die Gewährung der Sozialhilfe im Asylwesen entlassen. Die Verantwortung wurde dem MIDI über- tragen, der öffentliche oder private Träger mit der Ausrichtung der Asylsozialhilfe betrauen kann (vgl. Art.7 Abs. 1 der EV AuG und AsylG und Art. 4 Abs. 1 EG AuG und AsylG).³ Gemäss Artikel 9 Absatz 1 der EV AuG und AsylG müssen im Leistungsvertrag folgende Minimalbedingungen festgehalten werden:

• Der MIDI definiert ein Gebiet, in dem die Trägerin oder der Träger tätig ist. Er hört zuvor die im Gebiet liegenden Gemeinden an.

• Die Trägerin oder der Träger verfügt über ein Konzept zur Qualitätsentwicklung und -sicherung.

• Sie oder er stellt dem Migrationsdienst fristgerecht alle Informationen zur Verfügung, welche für die Steuerung des Angebots, die Qualitätssicherung und die vergleichende Über- prüfung der Leistungskosten erforderlich sind.

Aktuell hat das MIP Leistungsverträge mit sechs Trägerschaften abgeschlossen. Es sind dies die Asylkoordination Thun, der Verein Asyl Biel und Region, das Kompetenzzentrum Integration der Stadt Bern, die Heilsarmee Flüchtlingshilfe und die ORS Service AG. Dazu kommt die Firma Zih- ler Social development, die das Zentrum für unbegleitete, minderjährige Asylsuchende Bäregg in Langnau mit 50 Plätzen betreut.

Die genannten Institutionen führen insgesamt rund 20 Asylzentren, darunter mehrere Notunter- künfte in Zivilschutzanlagen. Nach einer gewissen Zeit in dieser sogenannten Phase 1 werden Asylsuchende und Vorläufig Aufgenommene in Wohnungen untergebracht. Auch in dieser sogenannten Phase 2 sind Vertragspartner für die Gewährung der Sozialhilfe zuständig. Während einige Partner in beiden Phasen tätig sind, beschränkt sich das Kompetenzzentrum Integration

2 Vgl. Fussnote 15

3 Die POM führt in der Stellungnahme vom 22. Januar 2014 aus, dass die Kantone die Unterbringung der Asylsuchenden an Leis- tungsvertragspartner delegieren können, dies aber nicht tun müssen: „Die Zusammenarbeit mit den Leistungsvertragspartnern ist deswegen ein klassisches Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis. Das MIP könnte die Unterbringung auch mit eigenem Personal umsetzen. Die Auslagerung der Aufgabe mit Leistungsverträgen bringt jedoch die nötige Flexibilität im dynamischen Umfeld. Aus historischen Gründen ist die gegenseitige Abhängigkeit zwischen Leistungsvertragspartnern und MIP gross und es gibt auf dem Markt relativ wenige Anbieter für diese Nachfrage. Das MIP hat deshalb in der Vergangenheit darauf geachtet, dass ein solides partnerschaftliches Verhältnis mit den Leistungsvertragspartnern besteht.“

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der Stadt Bern auf die Phase 2, während die ORS Service AG im Kanton Bern einen Leistungs- vertrag ausschliesslich für Phase 1 besitzt.

Für die konkrete Abwicklung ihrer Aufgaben erhalten die Leistungsvertragspartner gemäss der Direktionsverordnung der POM vom 29. April 2010 über die Bemessung der Sozialhilfeleistungen für Personen des Asylbereichs vom MIP pro Asylsuchenden und Tag eine Pauschale, die sich aus einer Unterstützungs-, einer Betreuungs- und eine Unterbringungspauschale zusammen- setzt. Damit decken die Vertragspartner zum einen ihre eigenen Aufwände (Löhne, Infrastruktur), zum anderen finanzieren sie damit die Sozialhilfe, die an die Asylsuchenden ausbezahlt wird, aber auch weitergehende Aufwände für Sprachkurse oder Freizeitaktivitäten. Die finanzielle Un- terstützung der Asylsuchenden orientiert sich an der Höhe der Bundesbeiträge und ist auch ab- hängig vom Verhalten der Betroffenen (vgl. Art. 5 Abs. 1 EG AuG und AsylG). Die Gewährung der Sozialhilfe in der ersten und zweiten Phase unterscheidet sich teilweise, zum Beispiel in Be- zug auf den Auszahlungsrhythmus. In den Zentren erfolgt die Auszahlung wöchentlich, in der Phase 2 monatlich. Darum existieren für beide Phasen unterschiedliche Leistungsverträge. Die genannten Kosten werden den Vertragspartnern vom Kanton quartalweise vorgeschossen und nach Vorliegen der definitiven Abrechnung bereinigt. Die Transferzahlungen, die der Bund an den Kanton Bern ausrichtet, variieren je nach Höhe der Asylgesuche zwischen 50 bis 70 Millio- nen Franken jährlich.

Der einzige Bereich in der Asylsozialhilfe, in welchem das MIP selber operativ wirkt, ist die Fi- nanzierung der Auslagen für medizinische Leistungen und Krankenkassenprämien. Zur Deckung dieser Kosten behält das MIP einen Teilbetrag der Globalpauschale des Bundes zurück.

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3 Vorgehen der OAK

Gestützt auf ihren gesetzlichen Auftrag, die Oberaufsicht über den Regierungsrat, die Verwaltung und andere Träger öffentlicher Aufgaben auszuüben (Art. 22 Abs. 2 Bst. a Grossratsgesetz GRG) und damit auch die Rechtmässigkeit, Zielkonformität, Effizienz, Wirksamkeit, Risikobehaf- tung und Angemessenheit des Verwaltungshandelns zu überprüfen, hat die Oberaufsichtskom- mission am 19. Februar 2013 entschieden, vertiefte Abklärungen zu den Abläufen im bernischen Asylwesen durchzuführen. Auslöser war die zunehmende öffentlich Kritik, die zum einen in Me- dienberichten, zum anderen in Vorstössen im Grossen Rat⁴ manifest wurde. In einem ersten Schritt forderte die OAK von der Polizei- und Militärdirektion verschiedene Unterlagen ein, um sich einen Überblick über die Thematik zu verschaffen. Bestandteil der umfangreichen Dokumen- tation waren unter anderem die Empfehlungen des Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunter- nehmens KPMG, die Berichte der Finanzkontrolle zu den Dienststellenprüfungen der Jahre 2003 bis 2012, die Leistungsverträge 2013 mit den Vertragspartnern und die zu diesem Zeitpunkt gül- tige Weisung zur Leistung von Sozialhilfe für Personen des Asylbereichs im Kanton Bern. Ge- wisse Teile des Dienststellenberichts der Finanzkontrolle vom 31. Januar 2013 gelangten im Ap- ril auf Grund einer Indiskretion an die Öffentlichkeit. Die von einer nicht bekannten Urheberschaft begangene Amtsgeheimnisverletzung und die strafrechtliche relevante Veröffentlichung haben nicht nur die Verwaltungsarbeit der POM erschwert, sondern auch die Untersuchung der OAK negativ beeinflusst. Auf Grund der umfangreichen Dokumentation stellte die Kommission dem Polizei- und Militärdirektor und einer Delegation der POM am 2. Mai 2013 zahlreiche Fragen und legte gestützt auf die vorgenommene Auslegeordnung gleichentags den Umfang und die Stoss- richtung der Überprüfung definitiv fest. Zugleich beauftragte das Plenum der OAK den Aus- schuss GEF/POM⁵, die Untersuchung durchzuführen. Dabei legte die Kommission zwei themati- sche Schwerpunkte fest:

• Strukturen und Abläufe im MIP: Im Rahmen ihrer Überprüfungen hatten das Bera- tungsunternehmen KPMG und die Finanzkontrolle Mängel festgestellt in Bezug auf die Finanzflüsse, die organisatorischen Strukturen und die Kontrolltätigkeit. Auf Grund der beiden Prüfergebnisse, die sich in den wesentlichen Punkten deckten, beschloss die Kommission, keine zusätzliche, eigene Untersuchung durchzuführen. Als Ziel legte die Kommission fest, gegenüber dem Grossen Rat und der Öffentlichkeit Transparenz zu schaffen und sicherzustellen, dass die festgestellten Mängel durch das MIP bereinigt werden. Um dieses Ziel zu erreichen, liess sich die OAK von der Polizei- und Militärdirek- tion mit einem vierteljährlichen Reporting über den Stand der Umsetzung der Massnah- men informieren. Das erste derartige Reporting erhielt der Ausschuss Anfang Juli 2013, das zweite Anfang Oktober 2013. Ergänzend zu den schriftlichen Reportings hat sich der Ausschuss am 22. November 2013 von Vertretern des MIDI spezifisch über die Aufarbei- tung der offenen Krankenkassenforderungen mündlich informieren lassen.

• Zusammenarbeit mit den Vertragspartnern: Die Kommission setzte sich in einem zwei- ten Schwerpunktbereich zum Ziel, zu überprüfen, wie zweckmässig die Ausgestaltung der

4 Interpellation 027-2013 Sancar: Rechtsverletzung des Kantons Bern in der Unterkunft für Asylsuchende; Motion 174-2012 Linder:

Genügend Unterkünfte für Asylsuchende in Kooperation mit den Gemeinden zur Verfügung stellen; Motion 194-2012 Kneubühler:

Mehr Wettbewerb um Betreuung Asylsuchender – für professionelle und qualitativ hochstehende Betreuungsdienstleistungen; In- terpellation 173-2012 Linder: Betreuung von Asylsuchenden: Transparenz und Vertrauen schaffen; Interpellation 119-2012 Imbo- den: Wie wird eine menschenwürdige Unterbringung von Asylsuchenden gewährleistet?; Motion 120-2012 Imboden: Unterbringung von Asylsuchenden durch fachlich geeignete, nicht gewinnorientierte Organisationen.

5 Dem Ausschuss GEF/POM gehörten während der Untersuchung folgende Grossratsmitglieder an: Walter Neuenschwander (BDP, Rubigen; bis zum Rücktritt per 30. Juni 2013 Ausschussleiter), Moritz Müller (SVP, Bowil; ab 1. Juli 2013 Leiter des Ausschusses), Melanie Beutler (EVP, Mühlethurnen), Christoph Grimm (glp, Burgdorf), Christian Hadorn (SVP, Ochlenberg), Marianne Schenk (BDP, Schüpfen; ab 1. Juli 2013), Elisabeth Hufschmid (SP, Biel; bis 30. Juni 2013). Der Ausschuss wurde in seiner Arbeit stets unterstützt vom Kommissionspräsidenten Hans-Jörg Rhyn (SP, Zollikofen) und vom Vizepräsidenten Fritz Ruchti (SVP, Seewil).

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Zusammenarbeit zwischen dem MIP und den Vertragspartnern ist, die im Auftrag des Kantons die Asylsozialhilfe vollziehen. Um dies zu erreichen, hat die Kommission alle aktuellen Vertragspartner separat zu einem Hearing eingeladen, ebenso den Amtsvorsteher des MIP und die Leiterin des MIDI. Um sicherzustellen, dass sich die befragten Füh- rungspersonen der Verwaltung frei äussern konnten, hat sie der Regierungsrat gestützt auf einen schriftlichen Antrag der OAK vom Amtsgeheimnis entbunden. Im Rahmen all der erwähnten Befragungen erhielt der Ausschuss zahlreiche schriftliche Dokumente, die er in die Untersuchung einbezog.

Da sich die Kommission in Bezug auf den Schwerpunktbereich „Strukturen und Abläufe im MIP“

sehr stark auf die Erkenntnisse der Finanzkontrolle abstützte, entschied sie zu Beginn der Unter- suchung, ihre eigene Prüftätigkeit eng mit der Finanzkontrolle zu koordinieren. Gestützt darauf hat sich der beauftragte Ausschuss zu Beginn und am Schluss der Untersuchung mit Vertretern der Finanzkontrolle ausgetauscht. Das zweite Gespräch Mitte Dezember 2013 diente dazu, sich über erste Ergebnisse der Dienststellenprüfung 2013 zu orientieren, die Anfang Dezember statt- fand. Damit stellte die Kommission sicher, dass sie zumindest mündlich über die Nachprüfung der Finanzkontrolle orientiert war, als sie den eigenen Bericht am 17. Dezember 2013 verab- schiedet hat, um ihn gemäss Artikel 24 Absatz 1 GRG der betroffenen Behörde zur Stellung- nahme vorzulegen. Der Zeitplan war insofern vorgegeben, als es der OAK ein zentrales Anliegen war, dem Grossen Rat noch innerhalb der laufenden Legislatur Bericht zu erstatten.⁶

Die POM hat am 22. Januar 2014 zum Bericht Stellung genommen. Die OAK ist mit der Stel- lungnahme so verfahren, dass sie konkrete Änderungsvorschläge, welche die OAK als berechtigt erachtete, direkt in den Bericht eingearbeitet hat. Soweit es sich um konkret als Anpassungsvor- schläge gekennzeichnete Begehren handelte, welche die OAK nicht berücksichtigt hat, sind diese transparent gemacht und in Fussnoten wiedergegeben. Die OAK antizipiert mit diesem Vor- gehen das revidierte Grossratsgesetz, das am 1. Juni 2014 in Kraft treten wird und gemäss Arti- kel 55 Absatz 3 vorsieht, dass Berichte, in denen Kommissionen Empfehlungen und Feststellun- gen machen, auch die Stellungnahme der betroffenen Behörde enthalten.

6 In ihrer Stellungnahme vom 22. Januar 2014 schreibt die POM, dass der Bericht aus ihrer Sicht zu früh erfolge. Zahlreiche Optimie- rungen würden ihre volle Wirkung erst im Verlauf des Jahres 2014 entfalten. „Der Bericht fokussiert deshalb in erster Linie auf teilweise weit zurückliegende Ereignisse. Die POM konzentriert sich demgegenüber auf die optimalere Gestaltung der Zukunft.“

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4 Schwerpunktbereich Abläufe und Strukturen im MIP

Der Wechsel in der Leitung des MIDI im Juni 2011 und der Abgang weiterer, langjährig tätiger Schlüsselpersonen wurden von der Amtsleitung des MIP im März 2012 zum Anlass genommen, dem Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmen KPMG den Auftrag zur Überprüfung inter- ner Abläufe und Prozesse zu erteilen. Konkret sollte KPMG gemäss Aussagen des MIP das Ab- rechnungssystem und die Finanzflüsse im Asylbereich analysieren, Musterleistungsverträge erstellen sowie Schwachstellen im Controlling und der Leistungsprüfung aufdecken.

Die Überprüfung mündete im November 2012 in ein Schlusspapier, in welchem das Unterneh- men dem MIP „finale Empfehlungen“ zur Beseitigung verschiedener Mängel abgab. Die Empfeh- lungen betrafen teilweise übergeordnete Probleme, knüpften teilweise aber auch an ganz konkrete, operative Sachverhalte an. Der Grosse Rat und die Öffentlichkeit wurden über die Resulta- te ausschliesslich im Rahmen der Fragestunde der Januarsession 2013 informiert. Ende 2012 und in Kenntnis der Unterlagen der KPMG begann die Finanzkontrolle ihre Dienststellenprüfung.

Die Finanzkontrolle hatte die POM bereits im November 2011 darauf aufmerksam gemacht, dass sie im MIP 2012 eine solche Prüfung durchführen werde. Bei der Überprüfung, welche die Fi- nanzkontrolle mit einem Bericht am 31. Januar 2013 abschloss, richtete sie den Fokus auf den MIDI und die Abteilung Finanzen des MIP. Der Bericht der Finanzkontrolle nahm die wesentlichen Feststellungen und Empfehlungen der KPMG-Untersuchung auf. Darum bezieht sich die OAK im Folgenden hauptsächlich auf den Prüfbericht der Finanzkontrolle.

4.1 Problemfeld Finanzflüsse

4.1.1 Die festgestellten Mängel

Finanzkontrolle und KPMG kamen auf Grund ihrer Überprüfungen im Jahr 2012 zu folgenden Feststellungen:

• Das MIP war nicht in der Lage, Aussagen darüber zu machen, wie die Bundespauschalen genau verwendet werden und wie gross der Anteil an Kosten ist, die der Kanton selber tragen muss.

• Die Jahresabschlüsse Asyl waren unvollständig oder fehlten ganz.

• Das Herunterbrechen des Jahresergebnisses Asyl auf die einzelnen Partnerorganisatio- nen war nicht möglich.

• Bei der Nothilfe existierte keine saubere Abgrenzung zwischen den einzelnen Rech- nungsjahren.

• Im System Asydata waren potenzielle Forderungen gegenüber Krankenversicherern in der Höhe von 45 Millionen Franken erfasst, bei denen nicht klar war, wie viel davon auf mangelhafte Datenpflege zurückzuführen war und wie hoch die Summe war, die effektiv zurückgefordert werden kann. Zudem waren diese Forderungen im Buchhaltungssystem FIS nicht erfasst.

• Den Vertragspartnern wurden Defizitgarantien und Integrationspauschalen ausgerichtet, obwohl dafür keine gesetzliche Grundlage bestand.

• Die Vertragspartner erhielten vom MIP Vorschüsse, deren Höhe 175 Prozent der voraus- sichtlichen Quartalszahlung ausmachte. Insgesamt betrug die Summe der Vorschüsse für alle Vertragspartner zusammengerechnet 22 Millionen Franken. Die Finanzkontrolle emp- fahl, die Vorschüsse, sollten sie nicht sofort zurückbezahlt werden können, in Darlehen umzuwandeln und die dafür nötigen Ausgabenbeschlüsse einzuholen.

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• Für die Verwendung der Mittel des Kontokorrents Asylreserve, einem „Topf“, der mit den Überschüssen aus den Nothilfepauschalen des Bundes alimentiert worden war, fehlte eine korrekte gesetzliche Grundlage.

4.1.2 Die ergriffenen Massnahmen der POM

Gemäss den Ausführungen in den beiden Quartalsreportings und den mündlichen Ergänzungen hat die POM die festgestellten Mängel inzwischen wie folgt aufgearbeitet:

• Im Hinblick auf die Jahresrechnung 2014 sollen die Buchungsregeln geändert werden, so dass künftig detailliertere Jahresabschlüsse im Sinne der Empfehlung der Finanzkontrolle erarbeitet werden können. Die neue Buchhaltungsstruktur folgt den Teilprodukten, die sich an den neuen Prozessabläufen im MIDI orientieren.

• Seit 1. Januar 2013 erhalten die Vertragspartner Akontozahlungen, die noch einen Drittel der Summe der früheren Vorschusspraxis ausmachen. Vertragspartner, die das nötige Kapital haben, können schriftlich auf die Vorauszahlungen verzichten. Zudem hat das MIP die Vertragspartner aufgefordert, die erhaltenen Vorschüsse zurückzuzahlen. Bis zum 31. September 2013 wurden vom Total von 22 Millionen Franken 5,475 Millionen Franken zurückgezahlt, für 6,5 Millionen Franken lagen Zahlungszusagen vor. Die Ver- tragspartner wurden aufgefordert, die restliche Summe bis Ende 2013 ebenfalls zurück- zuzahlen.

• Die Leistungsverträge für das Jahr 2014 sehen keine Defizitgarantie mehr vor.

• Auf Grund der fehlenden gesetzlichen Grundlage wurden den Vertragspartnern ab März 2012 keine Integrationspauschalen mehr bezahlt. Eine Arbeitsgruppe aus Vertretern der GEF und der POM prüft Lösungen, um mit einer Revision des EG AuG und AsylG die Grundlagen für die künftige Gewährung von Integrationsleistungen zu schaffen.

• Das Kontokorrent Asylreserve soll künftig als Spezialfinanzierung geführt werden. Die gesetzlichen Grundlagen sollen mit einer Anpassung des EG AuG und AsylG geschaffen werden. Um die Zeit zu überbrücken, bis die Revision vollzogen wird, ist ein Reglement erstellt worden. Das Geld der Asylreserve wird verwendet, um die wegen der Reduktion der Bundespauschale⁷ erwarteten ungedeckten Kosten, namentlich die Kosten für die Sonderunterbringung und die Sicherheit, zu bezahlen.

• Für die Finanzierung der Betreuung von unbegleiteten, minderjährigen Asylsuchenden hat der Regierungsrat am 3. Juli 2013 einen Ausgabenbeschluss für das Jahr 2014 ge- fällt. Die Kosten werden aus der Asylreserve finanziert.

• Bei der Summe von 45 Millionen Franken handelt es sich um potenzielle Forderungen gegenüber den Krankenversicherern aus den Jahren 2006 bis 2012. Weil Rückforderun- gen gegenüber Krankenkassen nach fünf Jahren verjähren, hat sich das MIP auf die Auf- arbeitung der Forderungen ab 2009 konzentriert. Hauptzielsetzung ist neben der Aufar- beitung der noch nicht verjährten Rechnungsjahre die Prozessoptimierung, damit für die neu erfassten Leistungen die Werthaltigkeit von Forderungen sofort geklärt wird. Zugleich wurde die Anzahl Krankenkassen, bei denen Asylsuchende versichert sind, von ursprüng- lich sieben im Jahr 2009 auf eine reduziert. Für die Aufarbeitung der Altlasten im Kran- kenversicherungsbereich wurden im MIDI befristet zusätzlich zwei Personen angestellt.

4.1.3 Feststellungen der OAK

Am 5. April 2013 erschien in der Zeitung „Bund“ ein Artikel, in welchem in Folge einer Indiskreti- on aus dem vertraulichen Bericht der Finanzkontrolle zur Dienststellenprüfung 2012 zitiert wurde.

7 Mit Revision der eidgenössischen Asylverordnung 2 per 1. April 2013 ist die Höhe der Globalpauschale abhängig von der durch- schnittlichen Erwerbsquote der vorläufig Aufgenommenen und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung. Der Kanton Bern belegt in der entsprechenden Statistik einer der hinteren Plätze.

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Auf Grund des Zeitungsberichts und der dazugehörigen Karikatur konnte der Eindruck entstehen, dass beim MIP 60 Millionen Franken, also die Summe, die der Kanton im Durchschnitt pro Jahr vom Bund für die Asylsozialhilfe erhält, verschwunden seien. Dieser Vorwurf stand so nie im Raum. Die Kritik der Finanzkontrolle richtete sich im Kern gegen die Tatsache, dass das MIP nicht transparent aufzeigen konnte, wohin die Bundesgelder im Detail fliessen und ob sie ausreichen, um die Ausgaben des Kantons Bern im Asylwesen zu decken.

Irritierend ist für die Kommission, dass viele der von KPMG und der Finanzkontrolle im Dienst- stellenbericht 2012 festgestellten Mängel bezüglich der Finanzflüsse bereits früher bekannt waren.⁸ So hat die Finanzkontrolle im Rahmen ihrer Dienststellenprüfungen zwischen 2004 und 2010 zum Teil mehrmals auf die Mängel hingewiesen, die Ende 2012 wieder festgestellt worden sind:

• Vorschüsse an die Leistungserbringer waren nicht klar geregelt (Prüfung 2004, Prüfung 2005).

• Offene Forderungen im Bereich der Krankenkassenprämien waren nicht bilanziert und die Kontrolle war ungenügend dokumentiert (Prüfung 2004, Prüfung 2005, Prüfung 2006, Prüfung 2008, Prüfung 2010).

• Nothilfe war nicht korrekt verbucht (Prüfung 2010).

Die Finanzkontrolle blieb mit ihrer Kritik nicht allein: Das Bundesamt für Migration führte vom 3.

bis 5. November 2009 gestützt auf die gesetzliche Aufsichtspflicht gemäss Artikel 95 des eidge- nössischen Asylgesetzes im Kanton Bern eine risikoorientierte System- und Einzelfallprüfung durch. Im Prüfbericht vom 15. März 2010 kam das Bundesamt für Migration zu folgendem Urteil:

„In der Staatsrechnung 2008 sind die Kosten des Asylbereichs nicht transparent ausgewiesen.“⁹ Dies wäre ein weiterer Hinweis gewesen, der aus Sicht der OAK hätte dazu Anlass geben müs- sen, die Rechnungsführung zu hinterfragen, auch wenn das Bundesamt für Migration im gleichen Bericht zum Schluss kam, dass der Kanton Bern „kein Risiko-Kanton“¹⁰ darstelle und die Abrech- nungsdifferenz zum Bund im Quervergleich mit dem gesamtschweizerischen Durchschnitt unter- durchschnittlich ausfalle. Im Schlussbericht vom 23. Januar 2012, der Rechenschaft ablegte über die Umsetzung der vom Bund abgegebenen Empfehlungen, erneuerte das Bundesamt für Migra- tion jedoch seine Kritik. Es schrieb: „Für die Rechnungsjahre 2009 und 2010 konnte das Bun- desamt für Migration keine eindeutigen Verbindungen zwischen dem Produkt Asyl in der Staats- rechnung, dem zur Verfügung gestellten Zahlenmaterial zur Asyl- und Flüchtlingsrechnung und den Personengruppen herstellen, für die der Bund die Globalpauschalen ausrichtet.“¹¹ Es kündig- te zudem an, die Empfehlung im Rahmen der nächsten Deckungsgradanalyse für die Rech- nungsjahre 2012 und 2013 weiterzuverfolgen.

Es ist aus Sicht der OAK offensichtlich, dass der Gesamtüberblick über die Finanzflüsse in all diesen Jahren gefehlt hat. Ein Beleg dafür, wie freihändig die Gelder geflossen sind, ist der Um-

8 Die POM stellt in der Stellungnahme vom 22. Januar 2014 zum Bericht fest, dass es aus Sicht der POM bis 2010, mit Ausnahme der Bereinigung der Krankenkassenforderungen, keinen weiteren, dringenden Handlungsbedarf aus den Berichterstattungen der Finanzkontrolle gab. „Die Bemerkungen der Finanzkontrolle in den Dienststellenprüfungen 2004-20010 waren alle mit Wesentlich- keit ‚mittel‘ aufgeführt und wurden vom MIP bearbeitet. Für die Vorschüsse an die Leistungserbringer wurden in den Prüfungsbe- richten 2004 und 2005 Detailregelungen in den Verträgen verlangt. Umstritten waren die Vorschüsse von der Finanzkontrolle aber im Grundsatz nicht. Die Bereinigung der Bilanzierung der Krankenkassenprämien erwies sich aufgrund der Schwächen des Sys- tems Asydata als schwierige und überaus zeitintensive Aufgabe. Im Bericht der Finanzkontrolle über die Prüfung des Migrations- dienstes des Jahres 2010 wurde im Rahmen der Nachrevision lediglich der Punkt ‚Bereinigung der offenen Forderungen gegenüber Krankenkassen weiterverfolgen‘ als einzige noch nicht erledigte Beanstandung der Vorjahre aufgenommen.“

9 Bundesamt für Migration: Bericht über die risikoorientierten System- und Einzelfallprüfungen im Kanton Bern, durchgeführt vom 3.

bis 5. November 2009, S. 27.

10 Ebd., S. 6.

11 Bundesamt für Migration: Schlussbericht zu den Empfehlungen aus dem Bericht über die risikoorientierten System- und Einzelfall- prüfungen im Kanton Bern, durchgeführt vom 3. bis 5. November 2009; Abschluss am 23. Januar 2012, S. 9

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stand, dass den Vertragspartnern längere Zeit jährlich 400‘000 Franken Integrationspauschalen ausbezahlt worden sind, ohne dass dafür eine gesetzliche Grundlage bestanden hat. Gemäss Aussage der POM ging bei der Ausarbeitung des EG AuG und AsylG aus unerklärlichen Grün- den die Bestimmung vergessen, welche die Zuständigkeiten der POM für die Förderung der In- tegration von Vorläufig Aufgenommenen geregelt hätte. Eine Arbeitsgruppe aus Vertretern von GEF und POM ist deshalb jetzt daran, im Hinblick auf eine Teilrevision des EG AuG und AsylG die entsprechenden Grundlagen zu schaffen. Ähnlich verhält es sich mit der Defizitgarantie, die ebenfalls ohne gesetzliche Basis in die Leistungsverträge aufgenommen worden war. Der Um- stand, dass die Defizitgarantie offenbar geschaffen wurde, weil auf Grund des Systemwechsels von den Gemeinden zu den Vertragspartnern Kosten zum Vorschein gekommen waren, die von den Gemeinden vor dem Wechsel nicht klar beziffert worden waren, vermag das rechtsstaatliche Defizit nicht aufzuwiegen. Mit der Gewährung von Defizitgarantien ohne dazugehörige Rechts- grundlage wurde eindeutig das Legalitätsprinzip verletzt. Schliesslich lässt auch die überdurch- schnittlich grosszügige Bevorschussung der Vertragspartner Zweifel aufkommen, ob der Kanton damals gemäss den in der Kantonsverfassung festgeschriebenen Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (vgl. Art. 101) gehandelt hat. Es ist auf Grund des aktuellen Kenntnis- stands davon auszugehen, dass der Kanton zwischen 2010 und 2012 rund 3,4 Millionen Franken für die Defizitdeckung an die Vertragspartner ausgezahlt hat, ohne dass dafür eine gesetzliche Grundlage bestanden hat.

Die OAK hat zur Kenntnis genommen, dass die Polizei- und Militärdirektion auf Grund der Er- kenntnisse des Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmens KPMG und der Finanzkontrol- le den „unbestrittenen Optimierungsbedarf“ anerkannt hat und ankündigte, das Asylwesen „auf eine klarere und vor allem transparentere Basis“¹² zu stellen.

Gestützt auf die Ausführungen in den Quartalsreportings kann die OAK feststellen, dass der Wil- le zur Veränderung sichtbar ist und mit dem Stopp der Integrationspauschale, der Streichung der Defizitgarantie oder dem Abbilden gewisser Prozesse Mängel beseitigt worden sind.

Gewisse Massnahmen werden zudem erst 2014 umgesetzt. So ist geplant, in der neuen Legisla- tur eine Revision des EG AuG und AsylG durchzuführen, um gesetzliche Anpassungen vorzu- nehmen (Kontokorrent Asylreserve, Neuregelung Integrationspauschale). Ebenfalls erst aufs Jahr 2014 wird das MIP die Buchungsregeln erweitern, um den Detaillierungsgrad und die Aus- sagekraft der Jahresrechnung Asyl zu erhöhen. Die der OAK vorliegenden Jahresrechnungen 2011 und 2012 sowie die Quartalsabrechnung des ersten Quartals 2013 und die Halbjahresab- rechnung für Januar bis Juni 2013 enthalten zwar die wichtigsten Kernzahlen, aber sie sind nicht weiter aufgeschlüsselt, wie das Beispiel des Jahresabschlusses 2012 zeigt:

12 Schreiben der POM an die OAK vom 8. März 2013, S. 3

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(Quelle: MIP)

Die Zahlen geben zwar einen groben Überblick, lassen sich aber nicht in Relation setzen zur Anzahl Durchgangszentren, zur Anzahl Vertragspartner oder zur Gesamtzahl der Tage, für die der Kanton eine Globalpauschale erhalten hat. Darum erwartet die OAK, dass 2014 der geforder- te Detaillierungsgrad erreicht wird. Auch um dem Bund gemäss Art. 5a der eidgenössischen Asylverordnung 2 aufzeigen zu können, wenn die Globalpauschalen für die Aufwendungen nicht ausreichen sollten.

Alles in allem ist es der POM aus Sicht der Kommission bislang jedoch nicht gelungen, nachzu- weisen, dass der Überblick über die Finanzströme vorhanden ist. Exemplarisch für die fehlende Transparenz ist der Bereich der von der Finanzkontrolle feststellten Positionen im Asydata, deren Werthaltigkeit nicht geklärt ist: Obwohl der zuständige Ausschuss nach dem ersten Reporting Präzisierungen im Hinblick auf das zweite Reporting forderte, obwohl der Ausschuss nach dem zweiten Reporting nochmals schriftliche Anschlussfragen stellte und obwohl er sich schliesslich auch noch mündlich informieren liess, hat die OAK bis am Schluss keine Zahlen vorgelegt erhalten, die unmissverständlich aufzeigen, welcher Teil der potenziellen Forderungen auf mangelhafte Datenpflege zurückzuführen ist und wie hoch die Summe ist, die effektiv zurückgefordert werden könnte. Die OAK hat im Verlauf der Untersuchung zwar viele Daten erhalten, nur haben diese insofern nicht zur Transparenz beigetragen, als sie zum Teil widersprüchliche Werte enthiel- ten oder neue Fragen auslösten.

Die OAK bedauert, dass die Verantwortlichen im MIP es versäumt haben, gegenüber dem Aus- schuss Transparenz in Bezug auf die Finanzströme zu schaffen. Diesbezüglich in der Pflicht steht aus Sicht der OAK namentlich der zuständige Finanzverantwortliche im MIP.

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Wie eine aktuelle Auswertung der Finanzkontrolle zeigt, ist die Ursache für die fehlende Transpa- renz in diesem Bereich zu einem überwiegenden Teil die ungenügende Datenpflege, die dazu geführt hat, dass sich im Asydata Einzelpositionen im Gesamtwert von 46,7 Millionen Franken angehäuft haben, die nicht mit dem Buchhaltungssystem FIS abgestimmt waren und bei denen folglich nicht klar war, ob Geld zurückgefordert werden kann und wenn ja, ob dies getan worden ist. Die Zusammenstellung der Finanzkontrolle, die den Stand vom 10. Dezember 2013 wider- gibt, zeigt, dass es sich dabei effektiv um die Zahlen aus den Jahren 2006 bis 2012 gehandelt hat, wovon 30,2 Millionen Franken verjährt sind und nicht weiter analysiert wurden. Von den verbleibenden 16,5 Millionen Franken war die grosse Mehrzahl der Posten fälschlicherweise als offen im Asydata enthalten, weil es sich dabei beispielsweise um nicht rückforderbare Zahnarzt- kosten handelte. Der Betrag, der am Schluss übrig bleibt sind 1,45 Millionen Franken. Die Fi- nanzkontrolle geht davon aus, dass davon 30 Prozent effektiv zurückgefordert werden können, was eine Summe von 480‘000 Franken ausmachen würde.

Darstellung N-Positionen Asydata gemäss Dienststellenbericht Finanzkontrolle 2012

(Stand 10.12.2013)

^{CHF Mio.} ^%

Offene Posten 2006 - 2012 (Statistik Asydata N-Positionen) 46.70 Verjährungsfristen abgelaufen / nicht weiter analysiert

(N-Positionen 2006 - 2008/ KK bis 2011)

-30.22

Offene Posten im Zeitpunkt der aktuellen Nachrevision (nicht verjährt) 16.48 100.0%

Offene Posten welche keine Forderung des Kt. BE darstellen (Eigenleistungen, Zahnarztkosten, Sonderunterbr. etc.)

-15.03 91.2%

Rechnungen aus medizinischen Aufwendungen im Zeitpunkt der Nachrevision (Rückforderungsansprüche an Krankenkassen noch nicht verjährt)

1.45 8.8%

Geschätzter Zahlungseingang aus Leistungspflicht der Krankenkassen (nach Franchisse / Selbstbehalt; Annahme 1/3)

0.48 2.9%

Daraus kann folgender Schaden aus den offenen Posten 2006-2012 durch man- gelhafte Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber Krankenkassen abgelei- tet werden:

CHF Mio.

Geschätzte verjährte Rückforderungen von medizinischen Leistungen 2006-2008 (Annahme 2.9% von CHF 30.2 Mio.)

0.89

Verjährte Rückforderung zuviel bezahlter Krankenkassenprämien (2006-2011) (z.B. für untergetauchte oder unkontrolliert ausgereiste Asylsuchende)

1.80

Total 2.69

(Quelle FK)

Aufgrund dieser Analyse stellt die OAK fest, dass dem Kanton in diesem Bereich in den Jahren 2006 bis 2012 ungedeckte Kosten in Höhe von 2,69 Mio. Franken entstanden sind.¹³

Dringender Handlungsbedarf besteht aus Sicht der OAK im Zusammenhang mit dem Datenver- waltungssystem Asydata. Das Informatiksystem ist 2003 unverändert von der GEF in die POM übernommen worden. Es verfügt über eine nur ungenügend ausgebaute Schnittstelle mit dem kantonalen Verbuchungssystem FIS, weshalb im Zuge der internen Aufarbeitung ein Manage-

13 Die POM schreibt in der Stellungnahme zum Bericht vom 22. Januar 2014: „Die Aussagen über ungedeckte, verjährte Kosten von 2,69 Mio. Franken stützen sich auf grobe, nicht abschliessend verifizierbare Schätzungen der Finanzkontrolle, denen sich die POM nicht anschliessen kann.“

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mentinformationssystem aufgebaut werden musste, um überhaupt die nötige Zusammenstellung der wichtigsten Kennzahlen machen zu können. Da Asydata auch über keine Schnittstelle zur Bundesdatenbank ZEMIS verfügt, sind bei der Triagestelle des MIP zwei Vollzeitstellen nötig, um die Personendaten der Asylsuchenden für das Asydata von Hand von einem ins andere System zu übertragen. Das System erweist sich auch insofern als Risiko, als die Firma, welche das Sys- tem betreut und den Support leistet, offenbar aus lediglich zwei Personen besteht. Ein Ausfall des veralteten Systems hätte massive Auswirkungen auf die Aufgabenerfüllung des MIP. Der Handlungsbedarf ist beim MIP erkannt worden und es ist geplant, Asydata zu ersetzen, sobald alle vorhandenen Daten zur Migration vorbereitet sind. Für die OAK müssen die entsprechenden Schritte aber so rasch als möglich eingeleitet werden, weil die Ansprüche an die Transparenz vermutlich erst mit einer sauberen Informatik-Lösung vollumfänglich erfüllt werden können und der Ersatz einer Informatiklösung ein langwieriger Prozess ist.

Empfehlung 1: Es ist sicherzustellen, dass dem MIP für die Steuerung der Asylsozialhilfe ein modernes Personendatenverwaltungssystem zur Verfügung steht. Dabei soll unter Einbezug des KAIO eine Applikation zur Anwendung kommen, bei der aus Effizienzüber- legungen möglichst keine manuellen Eingaben von Daten, die ein grosses Fehlerrisiko darstellen, nötig sein werden und die über Schnittstellen zum Buchhaltungssystem des Kantons und zur Datenbank des Bundes verfügt.

Die POM hat in ihrer Stellungnahme vom 22. Januar 2014 festgehalten, dass der MIDI den Auf- trag erhalten hat, bis zum 30. April 2014 zu prüfen, wie und zu welchem Zeitpunkt eine Ablösung sinnvoll stattfinden kann. Die Empfehlung der OAK wird von der POM ausdrücklich begrüsst.

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4.2 Problemfeld Organisation/Aufbau

• Die Abwicklung des gesamten Geldflusses innerhalb des MIP war bis Anfang 2012 auf ein paar wenige Schlüsselpersonen verteilt.

• Weil für zentrale Abläufe keine Prozesse definiert waren, ging mit dem Abgang dieser Personen Know-how verloren.

• Stellvertretungen waren generell nicht sichergestellt.

• Es fehlte an einem aktualisierten Internen Kontrollsystem (IKS).

• Revisionsbemerkungen der Finanzkontrolle und des Bundesamts für Migration wurden nicht sauber und vollständig abgearbeitet.

Gemäss den Ausführungen in den Quartalsreportings hat die POM die festgestellten Mängel wie folgt aufgearbeitet:

• Das MIP hat bei der Neubesetzung von offenen Stellen für eine erhöhte Professionalisie- rung gesorgt und Sachbearbeiter angestellt, die einen engen Bezug zum Aufgabengebiet haben (z. B. Person mit Krankenkassenerfahrung für Abwicklung der Krankenkassenzah- lungen).

• Die neu angestellten Sachbearbeiter wurden in mehrtägigen Sequenzen über die relevan- ten finanztechnischen Erlasse des Kantons (FLG, FLV, FLW) unterrichtet.

• Im MIDI wurden im Herbst 2012 und im März 2013 zwei Controller angestellt, so dass deren Stellvertretung gewährleistet ist. Die Abgrenzung zwischen Controller und Sachbear- beiter ist sichergestellt.

• Es soll für alle Bereiche des MIP ein Internes Kontrollsystem (IKS) erstellt werden. In einem ersten Schritt sind die vorhandenen Risiken erfasst worden. Die IKS sollen im Rah- men der Prozessoptimierung erstellt werden.

• Das MIP hat einen Monitoringprozess ausgearbeitet, der sicherstellen soll, dass Bemer- kungen von Finanzkontrolle oder Bundesamt für Migration entsprechend aufgearbeitet werden.

Die Tatsache, dass das Wissen über die Abläufe und die Finanzflüsse während Jahren offenbar bei ein paar wenigen Personen konzentriert war, wirft bei der OAK die Frage nach der Aufsichts- verantwortung auf. Die Konstellation lässt vermuten, dass niemand in der Lage war, die Hand- lungen der Prozess bestimmenden Personen zu kontrollieren – was letztlich zur fehlenden Transparenz geführt hat. Dabei hätte es auch hier schon vor 2012 Signale gegeben, die auf den Handlungsbedarf hingewiesen hätten. In den Dienststellenprüfungen der Jahre 2005 und 2008 hatte die Finanzkontrolle zweimal explizit empfohlen, das Know-how besser zu dokumentieren und der Schaffung von Stellvertretungen Beachtung zu schenken.

Erstaunlich ist aus Sicht der Kommission, dass es nicht möglich war, gewisse Kenntnisse über die damaligen Prozesse und Abläufe vor dem Abgang der Wissensträger zu sichern. Dadurch mussten die Prozesse später praktisch komplett neu erarbeitet werden. Die Aufarbeitung der Krankenkassenforderungen gestaltet sich noch zwei Jahre nach dem Weggang der Schlüssel-

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personen als ausserordentlich aufwändig, weil die Transaktionen von damals zum Teil schlicht nicht mehr nachvollzogen werden können.

Die Kommission kommt auf Grund der ihr vorliegenden Informationen zum Schluss, dass mit der Einstellung von Controllern ein Schritt gemacht worden ist, um die Stellvertretung in einer

Schlüsselaufgabe sicherzustellen. Um das Know-how im MIP längerfristig und nachhaltig aufzu- bauen, sind klar definierte Prozesse und klare Kompetenzzuteilungen zwingend.

Entscheidend ist aus Sicht der OAK, dass jemand die Verantwortung für den gesamten Prozess- ablauf übernimmt und sicherstellt, dass der Finanzprozess und der Datenverarbeitungsprozess miteinander verknüpft werden. Die OAK erwartet, dass der Geschäftsleiter des MIP auf Grund der ihm übertragenen Kompetenzen seine Führungsverantwortung über die zentralen Prozesse, über die Gesamtorganisation und über die Finanzen wahrnimmt, um auf diese Weise sicherzustellen, dass die nach wie vor bestehenden Transparenz-Defizite aus einer übergeordneten Optik aufgearbeitet werden.

4.3 Problemfeld Controlling und Kontrolle

• Im MIP herrschte keine klare Funktionstrennung: Personen, die die Quartalsabrechnun- gen erstellten, waren auch für die Rechnungsführung zuständig.

• Das MIP führte nur sehr eingeschränkt Kontrollen bei den Vertragspartnern durch. Es fanden kaum Kontrollen vor Ort statt, es war nicht sichergestellt, dass Jahresrechnungen der Vertragspartner eingefordert und plausibilisiert wurden.

• Die Leistungsverträge mit den Vertragspartnern sind nicht standardisiert und es fehlt teilweise an Klarheit.

Gemäss den Ausführungen in den Quartalsreportings hat die POM die festgestellten Mängel wie folgt aufgearbeitet:

• Zwischen dem Migrationsdienst und der Finanzabteilung des MIP wurden Gespräche aufgenommen zur Bereinigung der bestehenden Schnittstellen.

• Das MIP hat das einjährige Pilotprojekt Migrationsinspektoren abgeschlossen und die zwei Migrationsinspektoren in den Migrationsdienst integriert. Die Inspektoren haben die Aufgabe, in verschiedenen Bereichen Kontrollen durchzuführen. So führen sie Kontrollen der mit Staatsbeiträgen finanzierten Aufwendungen durch. Sie sind verantwortlich für die Inspektionen in der Unterbringung der Asylsuchenden oder für die Sicherstellung eines geregelten Betriebs unter Beachtung der Hausordnung und der Leistungsverträge.

• Die Leistungsverträge 2014 wurden komplett überarbeitet: Es existiert neu ein Standard- vertrag für die Phase 1 und einer für die Phase 2. Abgesehen davon gelten für alle Ver- tragspartner die gleichen Bedingungen.

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Auf Grund der zur Verfügung stehenden Unterlagen und Informationen hat die OAK den Ein- druck, dass sich die POM stark darum bemüht, ihre Kontrolltätigkeit – sowohl intern wie nach aussen gegenüber den Vertragspartnern – im Vergleich zu früher auszubauen. Zeugnis davon geben die bereits erwähnte Anstellung von zwei Controllern oder die Überführung des Pilotpro- jekts Migrationsinspektoren in die ordentlichen Strukturen. Die OAK erachtet diese Bestrebungen als zweckmässig und sinnvoll.

Was die Kontrollen gegenüber den Vertragspartnern betrifft, ist für die OAK klar, dass diese nicht nur legitim sind, sondern dass sie für den Kanton als Auftraggeber der entsprechenden Leistun- gen zwingend sind. In diesem Sinne sieht die Kommission in der Etablierung der Migration- sinspektoren durchaus eine Möglichkeit, die Einhaltung des Leistungsauftrags angemessen zu kontrollieren. Allerdings stellen sich für die OAK in Bezug auf den Umfang und das Ausmass der Kontrollen gewisse Fragen (siehe Kapitel 5.3).

Ungeklärt ist aus Sicht der OAK die Bereinigung der Schnittstelle zwischen dem MIDI und der Finanzabteilung des MIP. Aus Sicht der OAK existiert zwischen dem MIDI, dessen Datenbasis das Asydata mit den spezifischen Daten zu den Asylsuchenden darstellt, und der Finanzabtei- lung des MIP, deren Grundlage das kantonale Buchhaltungssystem FIS darstellt, eine zu grosse Distanz. Die beiden Bereiche hängen sehr stark voneinander ab und müssen aus Sicht der Kommission die Bewältigung der Asylsozialhilfe gemeinsam anpacken.

Empfehlung 2: Angesichts der grossen Bedeutung, welche die Finanzen im Asylwesen spielen, erachtet es die OAK als nötig, dass im MIP eine engere Zusammenarbeit zwi- schen den Fachleuten der Buchhaltung und den Fachleuten für die strategische Umset- zung der Asylsozialhilfe stattfindet, wobei die Geschäftsleitung des MIP ihre Verantwor- tung besser wahrzunehmen hat.

Gemäss Stellungnahme vom 22. Januar 2014 zum Bericht erachtet die POM diese Empfehlung für richtig und zweckmässig. Sie soll so umgesetzt werden.

In Bezug auf die Leistungsverträge ist inzwischen ein wichtiger Schritt gemacht worden, indem erstmals einheitliche Verträge ausgearbeitet worden sind für die Phase 1 und die Phase 2. Die Vereinheitlichung der Leistungsverträge mit den Vertragspartnern ist ein längst fälliger Schritt. Es ist für die Kommission nicht nachvollziehbar, dass während Jahren ohne sachliche Gründe unterschiedliche Verträge existiert haben. Besonders stossend ist für die OAK die Tatsache, dass in einem Fall ein Leistungserbringer seinen Vertrag selber formuliert hat.¹⁴ Das Prinzip der Rechtsgleichheit verlangt, dass für gleiche Leistungen auch identische Leistungsverträge bestehen müssen. Ansonsten entsteht eine Ungleichbehandlung, die nicht nur rechtlich fragwürdig ist, sondern auch in Bezug auf ein effizientes und gerechtes Controlling unangemessen ist.

Im Rahmen der Absicht, die Kontrollen zu verstärken, plädiert die POM dafür, dass die Finanz- kontrolle bei den Vertragspartnern künftig „Stichproben“ vornehmen soll. Gemäss Artikel 14 Ab- satz 1 Buchstabe d des Finanzkontrollgesetzes obliegt der Finanzkontrolle die Finanzaufsicht über Organisationen und Personen ausserhalb der kantonalen Verwaltung, denen der Kanton öffentliche Aufgaben übertragen hat. Insofern erachtet die OAK die gesetzliche Grundlage als

14 Vgl. dazu die Antwort des Regierungsrats auf die Interpellation 163-2013 Sancar.

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gegeben, damit die Finanzkontrolle die Bücher der Vertragspartner prüfen kann. Die OAK wider- setzt sich diesem Ansinnen der POM nicht. Ganz entscheidend ist für die Kommission jedoch, dass die Aufsichtstätigkeit durch die Finanzkontrolle die POM und das MIP in keiner Weise von ihrer Aufsichts-Verantwortung entbindet.

4.4 Fazit der OAK

Es ist unbestritten, dass der Vollzug der Sozialhilfe im Asylwesen eine hochkomplexe Angele- genheit ist. Die Behörden haben es mit Menschen zu tun, für die sie einerseits gesetzlich vorge- schrieben eine Betreuung zu gewährleisten haben, die andererseits aber frei sind zu entschei- den, wo sie sich aufhalten wollen. Die grossen Schwankungen der Anzahl Asylsuchender zwin- gen den Kanton, das Unterbringungsangebot oft innert kürzester Zeit anzupassen. Erschwerend kommt hinzu, dass der übergeordnete bundesgesetzliche Rahmen und die Zielsetzungen im Asylwesen seit Jahren Änderungen unterworfen sind. Insofern ist sich die OAK durchaus be- wusst, dass die Gewährung der Asylsozialhilfe für die betroffene Behörde eine sehr grosse Her- ausforderung darstellt.

Ungeachtet dessen stellt sich für die Kommission die Frage, wie die von Finanzkontrolle und KPMG festgestellten Unzulänglichkeiten bezüglich der Strukturen und Abläufe jahrelang unbe- merkt bleiben konnten. Der jetzt aufgestaute Handlungsbedarf wäre aus Sicht der OAK zu ver- hindern gewesen, wenn die Überprüfung der Abläufe und Strukturen im MIP früher gemacht worden wäre.¹⁵ Die Eingliederung der ehemaligen GEF-Abteilung in die POM hätte dazu genutzt werden sollen, die Abläufe und Strukturen anzupassen und ein zweckmässiges Controlling auf- zubauen. Auch in den darauffolgenden Jahren wurde es verpasst, die klaren Hinweise der Fi- nanzkontrolle wahrzunehmen. Die Tatsache, dass die Haushaltsführung bei der Finanzkontrolle in ihren Dienststellenberichten jeweils „einen positiven Gesamteindruck“ hinterlassen hat, ist aus Sicht der OAK kein stichhaltiges Argument, um das Nichtaktivwerden zu legitimieren – zumal dieses Urteil der Finanzkontrolle jeweils explizit „unter Vorbehalt der Feststellungen und Bemer- kungen“ gefällt wurde. Dabei handelte es sich in der Mehrheit der Fälle um Feststellungen mit der Wesentlichkeit „mittel“¹⁶. Die Häufung der bereits früher einmal festgestellten Mängel hat bei der Dienststellenprüfung 2012 dazu geführt, dass die Finanzkontrolle sie mit der Wesentlichkeit

„gross“ klassifiziert hat.

Aus heutiger Sicht ist bedauerlich, dass die Finanzkontrolle über mehrere Jahre Feststellungen machte, bevor sie diese mit der Wesentlichkeit „gross“ klassifizierte. Das hat mit dazu geführt, dass die identifizierten Mängel nicht früher angegangen wurden.

Es gehört zur generellen Verantwortung der Dienstaufsicht, sicherzustellen, dass die Verwaltung regelkonform, zielgerichtet, effizient, termingerecht und risikogerecht handelt. Diese Verantwor-

15 In der Stellungnahme vom 22. Januar 2014 zum Bericht führt die POM aus, dass eine Überprüfung beim Übergang der Aufgabe von der GEF besser gewesen wäre. Auf Grund der raschen Umsetzung des Transfers (3 – 4 Monate) habe die Analyse jedoch nicht vorgenommen werden können. Gleichzeitig seien die Asylzahlen sprunghaft angestiegen, was eine Konzentration auf die operative Bewältigung der Unterbringung der Asylsuchenden erforderte. Eine vertiefte Standortbestimmung wurde von der Vorgängerin des heutigen Amtsvorstehers bis 2007 deshalb nicht umgesetzt. Weil sich die Auffassungen der damaligen Amtsleitung über die anzu- gehenden Herausforderungen nicht mit den Zielen der POM deckten, wurde die Amtsleitung Ende 2007 neu besetzt. Der neue Amtsvorsteher erhielt den Auftrag, unverzüglich die nötigen Reorganisationen in den Bereichen des Zivilstands- und Bürgerrechts- diensts und des Pass- und Identitätskartendiensts umzusetzen. Die Terminvorgaben des grossen und komplexen Projektes seien ausserordentlich eng gewesen und hätten die Amtsleitung und das gesamt Amt in den Jahren 2008 bis 2010 in besonders hohem Masse gefordert. Das Projekt habe trotz des ambitionierten Zeitplans erfolgreich abgeschlossen werden können. Durch die Kon- zentration der Amtsleitung auf dieses Projekt seien die nötigen Anpassungen im Migrationsbereich und insbesondere im Asylwesen erst in zweiter Priorität gestartet worden.

16 Die Finanzkontrolle beurteilt die Wesentlichkeit ihrer Prüfergebnisse als „klein“, „mittel“ oder „gross“. Für die Einstufung dienen folgende Kriterien: Höhe der finanziellen Auswirkung bzw. Bedeutung der Feststellung; Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts, Häufigkeit und Wiederholungen.

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tung ist unabhängig von Feststellungen der Finanzkontrolle wahrzunehmen. Wenn wie vorlie- gend die Finanzkontrolle aber schon auf Mängel hinweist, liegt es erst recht in der Verantwortung der verwaltungsinternen Kontrolle, diese zu prüfen und gegebenenfalls zu beheben.

Empfehlung 3: Feststellungen der Finanzkontrolle müssen auf ihre Ursache hin analy- siert und – sofern keine sachlichen Argumente dagegen sprechen – innert nützlicher Frist behoben werden. Über die Umsetzung von Feststellungen und Empfehlungen ist gegen- über der Finanzkontrolle Rechenschaft abzulegen.

Empfehlung 4: Die OAK ersucht die POM, auf allen Stufen die Organisation, die überge- ordneten Prozesse, die Kompetenzen und Verantwortungen so weit anzupassen, dass im MIP alle Führungsfunktionen wahrgenommen werden und im Finanzbereich des berni- schen Asylwesens die vollständige Transparenz hergestellt werden kann.

Die POM schreibt in ihrer Stellungnahme zum Bericht vom 22. Januar 2014, dass die Empfeh- lungen 3 und 4 umgesetzt werden. „Es ist der POM ein Anliegen, die Strukturen und Abläufe laufend zu verbessern.“

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5 Schwerpunktbereich Zusammenarbeit mit den Vertragspartnern

Artikel 4 Absatz 1 des EG AuG und AsylG hält fest, dass der kantonale Migrationsdienst mit der Gewährung der Sozialhilfe öffentliche oder private Träger beauftragen kann. Gegenwärtig hat der Kanton Verträge mit sechs Leistungserbringern abgeschlossen, die für die Unterbringung und Betreuung von Asylsuchenden in der Phase 1 und Phase 2 zuständig sind.

Anders als beim ersten Schwerpunktbereich hat die OAK zu diesem Schwerpunkt selbst umfassende Abklärungen vorgenommen. Für die OAK standen dabei folgende Fragen im Zentrum:

Wie zweckmässig ist die aktuelle Ausgestaltung der Zusammenarbeit von Migrationsbehörde und Vertragspartnern? Bietet die Zusammenarbeit Gewähr für eine effiziente Aufgabenerfüllung?

Erfolgt die Zusammenarbeit zielgerichtet?

Dass die Fragen berechtigt sind, belegt die Tatsache, dass die Zusammenarbeit seit gut zwei Jahren, also seit dem Weggang verschiedener Schlüsselpersonen und dem Wechsel an der Spitze des MIDI, belastet ist. Die Befragung der Vertragspartner hat deutlich gezeigt, dass bei der Mehrheit¹⁷ Misstrauen vorhanden ist und Kritik am MIP geübt wird. Dass die Zusammenarbeit beeinträchtigt ist, wird auch seitens der POM nicht bestritten.

Die Kommission hat im Rahmen ihrer Untersuchung sowohl Vertragspartner als auch die Füh- rung von MIDI und MIP angehört und kommt gestützt auf die ihr vorliegenden mündlichen und schriftlichen Informationen zum Schluss, dass es drei hauptsächliche Problemfelder gibt, die letztlich zur Beeinträchtigung der Zusammenarbeit geführt haben.

5.1 Problemfeld: Fehlende Strategie

Eine effiziente, zielgerichtete Zusammenarbeit wird dadurch erschwert, dass es im MIP für das Asylwesen keine Strategie gibt, die Klarheit schafft, welche Ziele der Kanton als Auftraggeber in welchem Zeitraum mit welchen Mitteln erreichen will.¹⁸ Was ist der Anspruch, den die POM be- züglich Unterbringung und Betreuung von Asylsuchenden einlösen will? Liegt der Schwerpunkt bei Phase 1 oder Phase 2? Welche Rolle spielen Arbeitseinsätze innerhalb der Asylsozialhilfe?

Nach welchen Grundsätzen und aus welchen Überlegungen heraus werden Asylsuchende auf die einzelnen Zentren verteilt? Dies sind Fragen, die eine Strategie beantworten könnte. Eine Strategie macht das Handeln des Auftraggebers für alle Beteiligten nachvollziehbar, indem das konkrete Handeln an einem übergeordneten Massstab gemessen werden kann. Eine Strategie legt Grundsätze fest, die über eine längere Zeit Gültigkeit haben. Auf diese Weise garantiert eine Strategie auch in einem äusserst wechselhaften Bereich wie dem Asylwesen eine gewisse Ver- lässlichkeit und Planbarkeit. Eine Strategie ist aus diesen Gründen letztlich auch ein zwingend notwendiges Führungsinstrument.

Es gab in den vergangenen Jahren durchaus Ansätze für Strategien, sie wurden jeweils aber nicht umgesetzt. So wurde im Zuge der Einführung des EG AuG und AsylG gemeinsam von MIDI und den Vertragspartnern die sogenannte Asylstrategie 2012 erarbeitet. Die Strategie sah vor, dass sich der Kanton auf die strategische Steuerung beschränken würde und die operative Um-

17 Wenige Vertragspartner bezeichnen die Zusammenarbeit als sehr gut und erkennen keinen Handlungsbedarf.

18 Die POM hält in ihrer Stellungnahme zum Bericht vom 22. Januar fest, dass es nicht richtig sei, dass das MIP seit Beendigung der Asylstrategie 2012 keinerlei strategische Ausrichtung habe. „Die strategische Stossrichtung besteht heute aus einer Angleichung an die finanziellen Vorgaben des Bundes. Das Prinzip dieser Strategie ist einfach und ermöglicht flexibel auf Veränderungen im Asyl- wesen zu reagieren: Erhöht der Bund die Abgeltung, gibt der Kanton diese weiter und die Leistungsvertragspartner werden in der Lage sein, die sozialen Leistungen für die betroffenen Personen auszuweiten. Verringert der Bund die Abgeltung, gibt der Kanton diese weiter und die Leistungsvertragspartner werden gezwungen sein, die sozialen Leistungen für die betroffenen Personen einzu- schränken. Der Kanton erhofft sich mittels dieser Strategie, dass die Leistungsvertragspartner effizienter, vorausschauender und zielgerichteter die zugegeben knappen finanziellen Mittel im Asylbereich für die betroffenen Personen einsetzen.“