DGB-Bundesvorstand, Bereich öffentlicher Dienst und Beamte
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Stellungnahme des DGB vom 30. März 2009
zum Entwurf
eines Vierten Versorgungsberichts der Bundesregierung
(Stand: 3. Februar 2009)
1. Vorbemerkung
Mit der Föderalismusreform I ist die Versorgung der Beamtinnen und Beamten der Länder und Kommunen in die alleinige Zuständigkeit der Länder übergegangen. Diese Entwicklung spiegelt sich auch in dem nun vorliegenden Entwurf des Vierten Versorgungsberichts wider:
Die Vorgängerberichte fassten die Beamtenversorgung grundsätzlich als einheitliches Sys- tem auf und legten den Berichtsauftrag entsprechend so aus, die Entwicklung dieses Sys- tems in Vergangenheit und Zukunft darzustellen.
Der aktuell vorliegende Entwurf hingegen beschränkt sich in seinem analytischen Teil auf die Beamten- und die Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst, soweit sie auch nach der Föde- ralismusreform noch in der Verantwortung der Bundesregierung liegt. Die Versorgung der Beamtinnen und Beamten in den Ländern und Kommunen wird hingegen nur noch in einem eigenen Anhang in Grundzügen dargestellt. Die Begründung hierfür lautet: „Auf der Basis einheitlicher Annahmen zur Entwicklung des Versorgungsrechts in Bund und Ländern ist eine transparente und realistische Darstellung der Entwicklung der Versorgungsleistungen und -ausgaben nicht mehr möglich.“ (S. 35)
Durch die Beschränkung auf die Versorgung in Verantwortung des Bundes hat der Versor- gungsbericht wenig Aussagekraft. Dies ist genauso unsinnig, wie eine Beschränkung des Alterssicherungsberichts auf die der Rechtsaufsicht des Bundes unterstehenden Rentenver- sicherungsträger und Versorgungseinrichtungen. Der ursprüngliche Berichtsauftrag des Ver- sorgungsberichts ist damit eindeutig verfehlt. Der Zweck des Berichts wurde in Art. 17 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und ver- sorgungsrechtlicher Vorschriften (BeamtVÄndG) vom 18.12.1989, mit dem der Versorgungs- bericht erstmals etabliert wurde, eindeutig formuliert: „Der Bericht soll die jeweils im Vorjahr erbrachten Versorgungsleistungen im öffentlichen Dienst [eigene Hervorhebung] enthalten sowie Hochrechnungen für die in den nächsten 15 Jahren zu erwartenden Versorgungsleis- tungen“.
Der DGB fordert für die Zukunft, dass der Bund auf der Grundlage ebenfalls vorzulegender Landesversorgungsberichte in Wahrnehmung seiner gesamtstaatlichen Verantwortung wie- der einen umfassenden Versorgungsbericht zur Versorgung in Bund und Ländern vorlegt.
Wenn nötig, sind hierfür Gesetzesänderungen zu fordern, die den Berichtsauftrag von Bund und Ländern entsprechend fassen.
2. Die wesentlichen Inhalte des Berichts
Aufgabe des von der Bundesregierung in jeder Legislaturperiode vorzulegenden Versor- gungsberichts ist es, Auskunft über die Versorgungsleistungen der Alterssicherungssysteme des öffentlichen Dienstes und ihre wesentlichen Bestimmungsgrößen zu geben. Darstellung und Analyse der Versorgungsleistungen erfolgen im Vierten Versorgungsbericht von 1970 bis 2006, die Vorausberechnungen für die Jahre 2007 bis 2050. Zentrales Merkmal des vor- liegenden Berichtsentwurfs ist die Schwerpunktsetzung auf die Entwicklung der Versor- gungsleistungen und -ausgaben des Bundes.
Im Ersten Teil werden die Ergebnisse des Gesamtberichts zusammen gefasst und denen des Dritten Versorgungsberichts gegenübergestellt. Der Vergleich der Vorausberechnungen des Dritten und des Vierten Versorgungsberichts ergibt, dass die vorausberechnete Zahl der Versorgungsempfänger bis 2050 hinter den Vorausberechnungen des Dritten Versorgungs- berichts zurück bleibt. Es wird angenommen, dass Beamtinnen und Beamte wegen der An- hebung der Altersgrenzen länger im aktiven Dienst verbleiben werden. Zudem sind die Ver- sorgungsausgaben bis 2007 im Bundesbereich langsamer gestiegen als in der mittleren Mo- dell-Variante des Dritten Versorgungsberichts angenommen. Als Gründe werden die Kür- zung der Sonderzahlung und niedrigere Versorgungsanpassungen angegeben.
Die bisherige und die in der Zukunft zu erwartende Entwicklung der Versorgung der Beamten und Richter des Bundes, der Soldaten, der Versorgungsempfänger nach G 131, der Beam- ten der ehemaligen Deutschen Bundesbahn, der Beamten der ehemaligen Deutschen Bun- despost und der Beamten im mittelbaren Bundesdienst wird im Zweiten Teil des Berichts dargestellt. Dieser Teil enthält auch einen Überblick über Reformen in der Beamten- und Soldatenversorgung von 1992 bis 2006 und gibt Auskunft über die daraus resultierenden Einsparungen in den öffentlichen Personalhaushalten des Bundes und über individuelle Auswirkungen der Reformen anhand ausgewählter Fallkonstellationen. Außerdem wird über die Beihilfeausgaben für Versorgungsempfänger berichtet. Ein separater Abschnitt widmet sich der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes.
Im Dritten Teil (Anhang) werden die Versorgung nach Dienstordnungen und die Entwicklung der Versorgungsleistungen aus Sonderversorgungssystemen der ehemaligen DDR behan- delt. Wie bereits in der Vorbemerkung festgestellt, wird die Versorgung der Beamtinnen und Beamten in den Ländern und Kommunen im Anhang nur noch in Grundzügen bis zum 01.01.2007 dargestellt. Der Dritte Teil enthält außerdem Begriffserläuterungen, statistische Annahmen für die Modellrechnungen sowie einen statistischen Anhang in Form von Tabel- len.
Die zentralen Aussagen des Berichts lassen sich wie folgt zusammen fassen:
• Die Zahl der Versorgungsempfängerinnen und -empfänger beim Bund ist seit 2001 rückläufig.
• Die gesetzliche Altersgrenze wird immer häufiger erreicht.
• Die durchschnittlichen Ruhegehaltssätze sind gesunken.
• Die Versorgungsausgaben des Bundes sind rückläufig.
• Die Entwicklung der Versorgungsausgaben ist im Verhältnis zum künftigen Bruttoin- landsprodukt und künftigen Steuereinnahmen stabil.
• Die nachhaltige Finanzierung der Beamtenversorgung ist durch die Umstellung auf Kapitaldeckung sichergestellt.
Dies wird u. a. auf folgende Ursachen zurückgeführt:
• Umfangreiche Reformmaßnahmen, mit denen seit Anfang der 1990er Jahre Maß- nahmen der GRV übertragen worden sind,
• eine dadurch erzielte finanzielle Entlastung des Bundeshaushalts von 1998 bis 2006 um rund 1,67 Mrd. Euro,
• Personalabbau in den letzten 15 Jahre,
• der 2007 errichtete Versorgungsfonds des Bundes sowie
• die seit 1999 gebildete Versorgungsrücklage des Bundes
3. Zu einzelnen Kapiteln im Besonderen
Zu Zweiter Teil, Kapitel A. Beamten- und Soldatenversorgung
Wie bereits in seiner Stellungnahme zum Dritten Versorgungsbericht bedauert der DGB, dass die Bezugsdauer der Versorgungsbezüge von Ruhestandsbeamtinnen und Ruhe- standsbeamten nicht dargestellt wird. Eine solche Übersicht sollte sowohl nach Aufgabenbe- reichen als auch nach Laufbahngruppen gegliedert sein.
Der DGB begrüßt, dass aus der Darstellung ersichtlich wird, welche deutlichen Einschnitte die Versorgungsempfänger in den letzten Jahren hinnehmen mussten. Das gilt sowohl für den deutlichen Rückgang des durchschnittlichen Ruhegehaltssatzes als auch für die vermin- derten Versorgungsanpassungen. Diese Darstellung hilft, Vorurteilen in der Öffentlichkeit
und in Teilen der Politik entgegenzutreten, die Versorgungsempfänger seien, anders als die Rentner, bisher geschont worden.
Zu Zweiter Teil, Kapitel A. Einleitung 6.2. Einsparungen in den öffentlichen Personalhaushal- ten des Bundes und individuelle Auswirkungen der Reformen anhand ausgewählter Fall- konstellationen
Der DGB begrüßt, dass die Auswirkungen der seit 1998 durchgeführten Kürzungsmaßnah- men im Jahre 2006 auch anhand von Fallgruppen dargestellt werden. Leider erschließen sich insbesondere die Übersichten II A 8 bis II A 10 nicht leicht, insbesondere der „schnelle Leser“, der nur die Tabellen betrachtet und den Fließtext außer acht lässt, wird in die Irre geführt. Hier ist eine Überarbeitung insbesondere der Tabellenbeschriftungen geboten.
Im Ersten Teil, Kapitel A. III. 3.2., wird beim Vergleich der Vorausberechnungen des Dritten und Vierten Versorgungsberichts daraufhin gewiesen, dass die Versorgungsausgaben ab 2030 infolge der höheren Zahl der Versorgungsempfänger steigen.
Für die Betroffenen wäre eine Darstellung der Auswirkungen der Einsparmaßnahmen viel aussagekräftiger, wenn die Einsparungen auf Fall- und Berufsgruppen bezogen bis 2050 fortgeschrieben würden. Dies diente auch einer sachgerechteren Bewertung von gegebe- nenfalls noch zu treffenden Maßnahmen, wenn es um die Herstellung des sozialen Konsen- ses über die Verteilung der Lasten der demographischen Entwicklung geht.
Hierfür hätte es sich angeboten, die Modellrechnungen über die prognostizierten Entwicklun- gen bis 2050 in die Betrachtungen mit einzubeziehen und mittels Simulation die Auswirkun- gen des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes für die einzelnen Fall- und Berufsgruppen aufzu- zeigen. Die Entwurfsfassung kommt nur zu der pauschalen Feststellung, „die Neuregelungen im Beamten- und Soldatenversorgungsrecht des Bundes werden zu weiteren Kürzungen der Pensionen führen“ (S. 78).
Hervorheben will der DGB die Aussage des Berichtsentwurfs, dass mit dem errechneten nominalen Einsparvolumen von 1,67 Mrd. im Zeitraum 1998 bis 2006 die Versorgungs- empfänger entscheidend zu Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beigetragen haben (siehe S. 76).
Zu Zweiter Teil, Kapitel A. I. 1.2. Ruhestandseintrittsverhalten
Die Darstellung des Zugangsverhaltens ist anders als im vorigen Versorgungsbericht rein deskriptiv. Durch die wegen des eingeschränkten Berichtsgegenstands fehlende Gegen- überstellung verschiedener Untergruppen (Vollzugsdienst, Schuldienst, allgemeine Verwal- tung) werden weitere Erkenntnisgewinne „verschenkt“.
Während einerseits betont wird, dass in 2006 das Erreichen der Regelaltersgrenze mit 63 Prozent den höchsten Wert seit 1993 darstelle (einschließlich der besonderen Altersgrenze sowie der Antragsaltersgrenze sogar 86,6 Prozent), wird dieses Ergebnis andererseits relati- viert, indem vermerkt wird, dass ein wachsender Teil der Beamten in den letzten Jahren aus der Freistellungsphase der Altersteilzeit in den Ruhestand getreten sei.
Darüber hinaus wird in diesem Bericht der Altersteilzeit als einem weiteren wichtigen Aspekt zur Erklärung der Veränderungen beim Zugangsalter und bei den Ruhestandseintrittsgrün- den (siehe S. 82ff.) bedauerlicherweise nicht ausreichend Beachtung geschenkt. Dabei wäre – angesichts der aktuellen Diskussion um eine Verlängerung der Altersteilzeitregelungen – eine fundierte Analyse der Auswirkungen der Altersteilzeit auf das Versorgungszugangsver- halten sehr hilfreich. Im Übrigen vermutet der DGB, dass sich die Altersteilzeit über Einspa-
Hinsichtlich des Rückgangs der Frühpensionierungen von 39,1 Prozent im Jahr 2000 auf 11,8 Prozent im Jahr 2006 wird auf Eindämmungsmaßnahmen wie z.B. Versorgungsab- schläge verwiesen. Dass sich aber an den Hauptgründen für die vorzeitige Pensionierung, (psychische und psychosomatische Erkrankungen) zwischen 2003 und 2007 kaum etwas verändert hat, zeigt, dass der Dienstherr keine Maßnahmen ergriffen hat, um die Ursachen zu bekämpfen bzw. eventuelle Maßnahmen nicht wirken.
Zu Zweiter Teil, Kapitel A. I. 3. bis 5. Vorausberechnungen von 2007 bis 2050
Für bemerkenswert hält der DGB im Zusammenhang mit dem Kapitel „Vorausberechnungen“
folgende Aussage in den Vorbemerkungen: „Bei den langfristigen Vorausberechnungen des Vierten Versorgungsberichts handelt es sich nicht um Prognosen der künftigen Versor- gungsausgaben. Die Modellrechnungen verdeutlichen lediglich, wie sich die maßgeblichen Einflussgrößen - etwa die Zahl und Struktur der Versorgungsempfänger - bei unterschiedli- chen Annahmen über die Bezügeanpassungen auf die künftigen Versorgungsausgaben auswirken.“ (S. 36)
Die langfristige Prognose ist zudem nur eingeschränkt aussagekräftig. Langfristige Progno- sen sind stets von den im Modell gewählten Veränderungsraten abhängig. Deshalb bedauert der DGB sehr den Wegfall der „Null-Variante“, die im letzten Versorgungsbericht eine Be- trachtung unabhängig von unsicheren prognostizierten Wachstumsraten ermöglichte.
Trotz ansteigender Zahl der Versorgungsempfänger zwischen 2007 und 2050 von 81.000 auf 108.000 und Versorgungsausgaben, die von 2,1 auf 7,1 Mrd. steigen, wird die maß- gebliche Versorgungsquote bei einer durchschnittlichen jährlichen Versorgungsanpassung von 2 Prozent von 0,09 auf 0,07 Prozent fallen. Werden durchschnittlich Versorgungsanpas- sungen von 2,5 Prozent unterstellt, bleibt sie mit 0,09 Prozent im Jahr 2050 unverändert. Die Versorgungssteuerquote wird bei Variante 1 von 0,91 auf 0,72 Prozent, bei Variante 2 von 0,91 auf 0,89 Prozent sinken. Die Aussage des Berichtsentwurfs, dass die Versorgungsemp- fänger durch die Kürzungsmaßnahmen weiter getroffen werden, wird bestätigt. Dies belegen auch die bereits vorhandenen Daten über die durchschnittlichen Ruhegehaltssätze. Sie sind von 1994 bis 2007 im Bestand von 73,2 auf 72,8 Prozent gefallen, bei den Zugängen sogar von 73,5 auf 70,1 Prozent (siehe S. 89).
Die in der Öffentlichkeit gern zitierte Darstellung des Zuwachses der Versorgungsleistungen in Euro, die ein völlig irreführendes Bild der tatsächlich erwarteten „Belastung“ durch Versor- gungsausgaben ergibt, tritt dadurch viel zu sehr in den Vordergrund.
Zu Zweiter Teil, Kapitel A. VII. Beihilfeausgaben für Versorgungsempfänger
Dass der Vierte Versorgungsbericht auch die Beihilfeaufwendungen ausweist, begrüßt der DGB. Zur weiteren Diskussion der Beihilfe fehlt allerdings eine Darstellung nicht nur der ab- soluten Pro-Kopf-Beträge, die in verschiedenen Bereichen für Beihilfe aufgewendet werden, sondern auch der Aufwendungen relativ zur individuellen Höhe der Versorgungsleistungen.
Zu Dritter Teil: Anhang C. Beamtenversorgung in den Ländern und Gemeinden Dieser sehr knapp gehaltene Berichtsteil enthält, anders als im Dritten Versorgungsbericht, keinerlei Differenzierung der verschiedenen Berufsgruppen (Schuldienst, Vollzugsdienst, allgemeine Verwaltung etc.). Damit ist er wenig aussagekräftig.
Es fehlt in diesem Berichtsteil auch eine Prognose. Dies mit der nicht mehr vorhandenen Gesetzgebungskompetenz der Bundesregierung erklären zu wollen, ist wenig überzeugend.
Schließlich ist auch das Versorgungsrecht des Bundes im Jahr 2030 oder 2040 heute nicht bekannt. Jede Prognose muss zwangsläufig auf dem bestehenden Recht aufsetzen und gibt gerade dadurch Anhaltspunkte für eventuell notwendige Korrekturen.
An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass die Versorgungsempfängerstatistik des Statis- tischen Bundesamtes selbstverständlich auch nach der Föderalismusreform die Statistiken der Länder zu einer Gesamtstatistik zusammenfasst. Es wäre daher durchaus zumutbar ge- wesen, die Auswertung auch hinsichtlich der Versorgungsempfänger von Ländern und Kom- munen mindestens in vergleichbarer Tiefe vorzunehmen wie diejenige der Versorgungsemp- fänger des Bundes.
Auch in diesem Berichtsteil wird das veränderte Zugangsverhalten beschrieben, ohne die veränderten Regelungen der Altersteilzeit als Ursache überhaupt zu erwähnen. Hier gilt un- eingeschränkt das bereits oben Gesagte.
Auf Seite 219 unten im letzten Absatz findet sich ein Zahlendreher: Ein Zuwachs um gut 300.000 auf knapp 1,2 Mio. Beamte entspricht niemals einem Zuwachs von 261 Prozent.
Auch der dort genannte Wert von 176 Prozent Zuwachs für die Gemeinden ist unplausibel:
Wenn man die Abbildung II C 2 betrachtet, ist dort keine Entwicklung auf mehr als das Dop- pelte sichtbar.
4. Schlussbemerkung
Das Fazit des Vierten Versorgungsberichts lautet, die nachhaltige Finanzierung der Beam- tenversorgung des Bundes ist gesichert. Der DGB hebt angesichts dieser Aussage noch mals hervor, dass die relativ positive Entwicklung der Versorgungsausgaben im Bund durch teilweise drastische Kürzungen des Versorgungsniveaus erkauft ist. Das Fazit des Berichts muss folglich durchaus kritisch beurteilt werden.
Da die nachhaltige Finanzierung der Beamtenversorgung – das Gleiche gilt im Übrigen auch für die gesetzliche Rentenversicherung – in erster Linie durch Einbußen bei den Beschäftig- ten erreicht wurde, darf es zudem konsequenterweise in den nächsten Jahren keine weiteren Kürzungen geben. Nach Auffassung des DGB bedeutet dies insbesondere:
• Keine Abkoppelung der Versorgungsanpassung von den Anpassungen der Besol- dung.
• Gewährung von Sonderzahlungen in Höhe der Sonderzahlung für Besoldungsemp- fänger.
• Keine strukturellen Veränderungen wie Absenkung der Steigerungsrate des Ruhe- gehaltssatzes.
Im Vorfeld der Erstellung des Dritten Versorgungsberichts der Bundesregierung hatte der DGB Anforderungen an einen Versorgungsbericht formuliert. Sie haben nicht an Aktualität und Dringlichkeit verloren. Deshalb greift der DGB einige dieser Forderungen abschließend nochmals auf und plädiert dafür, sie bei der Erstellung künftiger Versorgungsberichte zu be- rücksichtigen.
Vorzusehen ist die Darstellung der tatsächlichen Wirkungen übertragener Maßnahmen aus der Rente auf die Beamtenversorgung.
Da in der politischen Auseinandersetzung immer die „Wirkungsgleichheit“ der Maßnahmen in den Alterssicherungssystemen behauptet oder bestritten wird, ist diese im Nachhinein zu überprüfen. Im Rahmen der Versorgungsberichte der Bundesregierung ist ein entspre- chendes Instrumentarium zu entwickeln.
Eine detaillierte Darstellung der Finanzentwicklung der Versorgungsrücklagen in Bund, Ländern und Gemeinden ist vor dem Hintergrund der demographischen Ent-
wicklung unverzichtbar.
Neben der Beschreibung, wie der Kapitalstock der Versorgungsrücklagen sich zusam- mensetzt, wie sich die Rendite über die Jahre entwickelt hat und wie hoch die jeweiligen
„Beitragszahlungen“ waren, gehört hierzu auch die Darstellung des Anteils, der von den Be- amtinnen und Beamten getragen wurde.
Der DGB hält eine - über die bisherigen Informationen hinausgehende - umfassende und differenzierte Darstellung der Entwicklung der Beihilfeaufwendungen für uner- lässlich.
Die Datengrundlage für die Versorgungsempfängerinnen und -empfänger ist unzureichend.
Vielmehr wären Differenzierungen nach Beamtinnen und Beamten im aktiven Dienst bzw. im Ruhestand, nach Familienangehörigen, nach Altersgruppen, Berufsbereichen, Geschlecht, Kostenarten, Krankheitsbildern, freiwillig gesetzlich Krankenversicherten und privat Kranken- versicherten sowie nach Bund, Ländern und Gemeinden notwendig, wie sie bei den Betrach- tungen zur Beamtenversorgung üblich sind. Hierzu müssen auch Analysen der Länder he- rangezogen werden. Aus unserer Sicht ist es ein unhaltbarer Zustand, dass hierzu bislang keine Daten vorgelegt, verglichen und analysiert wurden, was jedoch für die weitere politi- sche Debatte um Ausgaben für derzeitige und künftige Versorgungsempfängerinnen und - empfänger ein wichtiger Punkt wäre. Ein Beihilfebericht wäre deshalb endlich zu konzipieren, zu erarbeiten und vorzulegen.
