1. Einleitung
In der akademischen Debatte uÈber die optimale Ausgestaltung des Alterssiche- rungssystems wird keine Frage so kontrovers und so hitzig diskutiert wie die nach der Wahl des Finanzierungsverfahrens,also der Wahl zwischen Kapital- deckung,Umlage oder einer Kombination beider Verfahren. Das ist vor allem deshalb bemerkenswert,da es sich hier auf den ersten Blick um ein Effizienz- problem zu handeln scheint,also um Fragen,die man prinzipiell wissen- schaftlich klaÈren zu koÈnnen scheint,und weniger um ein Verteilungsproblem, dessen LoÈsung staÈrker von zugrundeliegenden (und oft unausgesprochenen) Werturteilen abhaÈngt. Bei naÈherem Hinsehen stellt sich dann jedoch heraus, dass eine AÈnderung des Finanzierungsverfahrens ± sprich: ein Umstieg von der Umlage zur Kapitaldeckung ± Verteilungswirkungen hat,wenn auch weniger zwischen unterschiedlich beguÈterten Schichten der BevoÈlkerung in einer Generation als zwischen jungen und alten Generationen.
Von daher wird auch verstaÈndlich,wie die Diskussionslinien im politischen Raum verlaufen: Das Umlageverfahren wird primaÈr von den Bewahrern des Sozialstaats verteidigt,die in Deutschland vor allem in den beiden groûen Volksparteien (und innerhalb der CDU/CSU besonders im ArbeitnehmerfluÈgel) zu finden sind,waÈhrend das Kapitaldeckungsverfahren mehr AnhaÈnger bei den Freien Demokraten und GruÈnen sowie in den Jugendorganisationen der Parteien (mit Ausnahme der Jungsozialisten) findet (vgl. Fischer 1999). Dabei hat in den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts das Interesse am Kapitaldeckungs- verfahren allgemein zugenommen, da das Bewusstsein einer ,,Krise`` des Sozial- staats gerade auch im Hinblick auf den GeburtenruÈckgang und den dadurch verursachten Wandel in der Altersstruktur der BevoÈlkerung gewachsen ist ± interessanterweise jedoch in Deutschland,einem der LaÈnder mit besonders drastischem GeburtenruÈckgang keineswegs mehr als in anderen LaÈndern (z.B.
USA,Groûbritannien).
Kapitaldeckungs- versus Umlageverfahren
Friedrich Breyer*
UniversitaÈt Konstanz und Deutsches Institut fuÈr Wirtschaftsforschung
* Wertvolle Hinweise gaben Prof. Dr. Jens Alber (Konstanz),Prof. Dr. Axel Borsch Supan (Mannheim), Prof. Dr. Stefan Homburg (Hannover),Prof. Dr. Wolfram Richter (Dortmund),Prof. Dr. Gert Wagner (Berlin),Dr. Martin Kolmar und Dipl. Vw. Mathias Kifmann (Konstanz),und bei der Beschaffung der Daten war stud.rer.pol. Normann Lorenz (Konstanz) behilflich.
Erschienen in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik ; 1 (2000), 4. - S. 383-405 https://dx.doi.org/10.1111/1468-2516.00024
In diesem Beitrag soll der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis uÈber die Funktionsweise und der Auswirkungen der beiden Finanzierungsverfahren in der Alterssicherung umfassend dargestellt werden. Dabei dient Abschnitt 2 zunaÈchst einer allgemeinen Beschreibung der Verfahren und der institu- tionellen Voraussetzungen ihrer Anwendung. Abschnitt 3 ist einem Vergleich der Renditen beider Verfahren gewidmet,wobei auch die unterschiedlichen Risiken angesprochen werden,Abschnitt 4 befasst sich mit dem Problem des UÈbergangs von einem Verfahren zum anderen und Abschnitt 5 enthaÈlt den Versuch einer abschlieûenden Wertung.
2. Funktionsweisen und institutionelle Voraussetzungen 2.1. Methodische Vorbemerkung
Gesicherte wissenschaftliche Aussagen gelten in Fragen der Alterssicherung wie auf anderen Gebieten der Wirtschaftswissenschaften stets unter gewissen einschraÈnkenden Rahmenbedingungen,d.h. nur bei Abstraktion von manchen ,,StoÈrfaktoren`` der realen Welt. Daher gebietet es die intellektuelle Redlichkeit, die wichtigsten Elemente der Modellwelten zu rekapitulieren,fuÈr die die im folgenden zu resuÈmierenden Resultate im strengen Sinne abgeleitet wurden.
Ein Kunstgriff,der gerade in der oÈkonomischen Theorie der Alterssicherung und hier insbesondere bei einem Vergleich der Finanzierungsverfahren hilft, ,,vor lauter BaÈumen den Wald`` nicht aus dem Blickfeld zu verlieren,besteht darin,die gesamte Erwerbsphase eines Individuums sowie den anschlieûenden Ruhestand zu jeweils nur einer Periode (gleicher LaÈnge) zusammenzuziehen.
Damit wird ein Modell ,,uÈberlappender Generationen`` (englisch: OLG-Modell) konstruiert,in dem zu jedem Zeitpunkt nur zwei verschiedene ± erwachsene und daher eigenstaÈndig wirtschaftende ± Altersgruppen oder ,,Generationen``
existieren,wodurch die moÈglichen Tausch- und Transferbeziehungen sehr einfach werden.
Es wird ferner unterstellt,es gebe nur ein Gut,das sowohl als Konsum- als auch als Kapitalgut dient. Eine weitere Vereinfachung besteht in der Model- lierung des Zusammenhangs zwischen Ersparnis,Kapitalbildung und Markt- zins,fuÈr die im allgemeinen nur zwei polare FaÈlle untersucht werden:1
1. eine kleine offene Volkswirtschaft,die den Welt-Kapitalmarktzins als exogen betrachtet,zu dem sie also beliebig hohe Ersparnisse anlegen oder Kredite aufnehmen kann,so dass heimische Ersparnis und Kapitaleinsatz vollstaÈndig entkoppelt sind,und
2. eine geschlossene Volkswirtschaft ohne Zugang zum Welt-Kapitalmarkt.2 Nimmt man zusaÈtzlich eine Investitionsdauer von einer Periode sowie eine
1. Nur vereinzelt (wie in Breyer und Wildasin 1993) interessiert man sich fur Okonomien,die sowohl offen als auch im Verhaltnis zum Weltmarkt nicht ,,klein`` sind.
2. Naturlich stellt die Erde insgesamt (noch) eine geschlossene ,,Volks``wirtschaft dar.
sofortige Abschreibung an,so folgt unmittelbar,dass die Ersparnis einer Periode den Kapitalbestand der darauf folgenden Periode ausmacht.
Diese vereinfachenden Annahmen erlauben es,die wesentlichen theoretischen ZusammenhaÈnge klar herauszuarbeiten.
2.2. Das Umlageverfahren
Beim Umlageverfahren wird die Versorgung der nicht mehr arbeitsfaÈhigen alten BevoÈlkerung durch Transfers der jeweils erwerbstaÈtigen Generation sicher gestellt. Diese Transfers koÈnnen in Naturalleistungen bestehen wie innnerhalb der Groûfamilie fruÈherer Jahrhunderte,in der die Alten mitversorgt wurden, oder in Geldleistungen wie in den modernen staatlichen Rentenversicherungs- systemen. Kennzeichnend fuÈr das Umlageverfahren ist die Eigenschaft,dass der TraÈger des Systems zu keinem Zeitpunkt (uÈber eine geringe LiquiditaÈtsreserve hinaus) uÈber nennenswertes VermoÈgen verfuÈgt.
Wie bei jedem Transfersystem,das naturgemaÈû nicht auf einer bi- oder multi- lateralen Tauschbeziehung basiert,muss ein Mechanismus gefunden werden,die Transfergeber zur Teilnahme zu veranlassen. Dieser kann bestehen in
a) einer allgemein anerkannten sozialen Norm oder Konvention, b) direktem staatlichem Zwang oder
c) dem Versprechen einer mindestens gleichwertigen Gegenleistung.
Alternativen a) und b) liegen dicht beieinander,da die Existenz sozialer Normen
± wie derjenigen,seine Eltern im Alter zu unterstuÈtzen ± und die Androhung von Sanktionen sich gegenseitig verstaÈrken. Eine moÈgliche Sanktion besteht darin, dass man selbst der Versorgung durch die eigenen Kinder verlustig geht,wenn man seine Eltern vernachlaÈssigt hat (vgl. Hammond 1975,Sjoblom 1985). Diese allein ist jedoch nur dann wirksam,wenn die fragliche Gegenleistung attraktiv genug ist (siehe Punkt c) oder keine anderen MoÈglichkeiten der Alterssicherung ± z.B. auf entwickelten KapitalmaÈrkten,vgl. Abschnitt 2.3. ± bestehen.
2.3. Das Kapitaldeckungsverfahren
Im Kapitaldeckungsverfahren speist sich das Einkommen im Alter aus der verzinsten RuÈckzahlung einer im Erwerbsabschnitt getaÈtigten und auf Kapital- maÈrkten angelegten Ersparnis. Im Unterschied zum Umlageverfahren kann es daher in Form bilateraler (Kredit-)VertraÈge angewendet werden. Der Vertrags- partner,der die Rolle des Kreditnehmers spielt,kann der Staat oder eine parafiskalische Institution sein (wie z.B. in der Zweiten SaÈule des Schweizer- ischen Rentensystems),jedoch ist auch eine privatwirtschaftliche LoÈsung moÈglich,bei der diese Rolle von Versicherungsunternehmen gespielt wird.
Auch hierbei geht es allerdings nicht ganz ohne Staat,da die Einhaltung der genannten privaten VertraÈge notfalls mit Hilfe rechtsstaatlicher Sanktionen sichergestellt werden muss.
3. Renditen und Risiken
3.1. Die Mackenroth-These
Einen Vergleich von Rendite und Risiko der beiden Verfahren kann man sich dann sparen,wenn sie realwirtschaftlich betrachtet immer auf das gleiche hinauslaufen,m.a.W. wenn das Kapitaldeckungsverfahren nur ein Schleier vor der RealitaÈt ist, dass ,,aller Sozialaufwand immer aus dem Volkseinkommen der laufenden Periode gedeckt werden muss`` (Mackenroth 1952)3 und somit ± unabhaÈngig vom Finanzierungsverfahren ± der Konsum der Alten nur durch einen entsprechenden Konsumverzicht der Jungen ermoÈglicht werden kann.
Diese These wird noch heute gerade von vielen Politikern und Praktikern der Rentenversicherung fuÈr richtig gehalten,sie erweist sich jedoch bei naÈherem Hinsehen als falsch bzw. irrefuÈhrend (vgl. Homburg 1988,S.66ff.).
Eine kleine offene Volkswirtschaft kann ± insgesamt gesehen ± Konsum- moÈglichkeiten in die Zukunft transferieren,indem sie in einer Periode Kapitalexport betreibt und die betreffenden Auslandskredite in der Folge- periode zuruÈckfordert,m.a.W. Perioden positiver und negativer Leistungs- bilanzsalden aufeinander folgen laÈsst. FuÈr eine geschlossene Volkswirtschaft faÈllt diese MoÈglichkeit weg; dennoch gibt es Wege,KonsummoÈglichkeiten in die Zukunft zu uÈbertragen,z.B. durch eine vermehrte Produktion langlebiger KonsumguÈter wie WohnhaÈuser: Alte (und junge) Menschen nutzen eben nicht nur GuÈter,die in der gleichen Periode hergestellt worden sind.
Noch entscheidender ist in diesem Fall jedoch der Umstand,dass selbst dann,wenn die Mackenroth-These vordergruÈndig richtig waÈre,ihre Implika- tion,es sei gleichguÈltig,welches Finanzierungsverfahren angewendet wird,irrig ist. Denn sie unterstellt,dass die HoÈhe des Sozialprodukts in beiden FaÈllen die gleiche ist. Dies ist jedoch dann ein Trugschluss,wenn von dem Finanzierungs- verfahren die Ersparnis und damit die Kapitalbildung und ± bei gegebenem Arbeitseinsatz ± die HoÈhe des Sozialprodukts abhaÈngen. Eine theoretische Analyse (z.B. Feldstein 1977,Homburg 1988,S.43) zeigt nun eindeutig,dass die gesamtwirtschaftliche Ersparnis im Umlageverfahren geringer sein muss als im Kapitaldeckungsverfahren,da die UmlagebeitraÈge aus der Sicht der Individuen wie Ersparnisse wirken,dies jedoch volkswirtschaftlich nicht sind,da sie direkt als Transfers an die Rentner ausgezahlt werden. Empirisch ist es zwar schwierig, einen Anstieg der privaten Ersparnis nach einem Wechsel zum Kapital- deckungsverfahren (wie etwa in Chile nach 1980) nachzuweisen (vgl. etwa Holzmann 1997),jedoch weist die Evidenz immerhin auf einen Anstieg der volkswirtschaftlichen Sparquote hin (Edwards 1998,S.257).4
3. Zur Urheberschaft dieser These vgl. Schmahl (1981).
4. In den ublicherweise verwendeten Gleichgewichtsmodellen treten (keynesianische) negative Beschaftigungseffekte einer Ausweitung der Ersparnis auf das Sozialprodukt nicht auf. Anders dagegen z.B. Meinhardt u.a. (1999).
3.2. Die implizite Rendite des Umlageverfahrens
Die interne Rendite i,die ein Teilnehmer aus einem Einnahmen-Ausgaben- Strom im Modell uÈberlappender Generationen erzielt,errechnet sich aus der einfachen Formel
1iEinnahmen in Periode t1 Ausgaben in Periode t BeruÈcksichtigt man ferner die IdentitaÈten
Ausgaben in tPro-Kopf-Beitrag in t und
Einnahmen in t1Pro-Kopf-Beitrag in t1Beitragszahler in t1 Rentner in t1 so wird unmittelbar klar,dass die interne Rendite von zwei EinflussgroÈûen abhaÈngt,naÈmlich:
1. der relativen GroÈûe der beiden aufeinanderfolgenden Generationen und damit der Wachstumsrate der BevoÈlkerung
2. der Entwicklung der Pro-Kopf-BeitraÈge.
Insbesondere die zweite Komponente verleitet zu der Aussage,dass mit umlagefinanzierten Renten ± zumindest fuÈr eine begrenzte Periodenzahl ± beliebig hohe Renditen erzielbar sind. So ist mit der EinfuÈhrung eines Umlagesystems fuÈr die erste Generation von LeistungsempfaÈngern,die selbst noch keine BeitraÈge zahlen mussten,per definitionem eine unendlich hohe Rendite verbunden,weil der Nenner der Renditegleichung null ist. Ferner kann bei gegebenem (positiven) Beitrag,den eine Generation gezahlt hat,jedes beliebige Renditeniveau einfach dadurch erzielt werden,dass der Beitrag der Folgegeneration hoch genug festgelegt wird (vgl. etwa Spremann 1984).
Diese Aussagen sind jedoch insofern unbefriedigend,als sie kein klares Bild davon zeichnen,welche Renditen im Umlageverfahrendauerhafterzielt werden koÈnnen. DaruÈber hinaus lassen sie die Frage offen,auf welcher Grundlage BeitraÈge von nachwachsenden Generationen eingezogen werden koÈnnen. Ist dabei das Instrument der Kopfsteuer nicht verfuÈgbar,so wird die Beitrags- erhebung kaum anders erfolgen koÈnnen,als es heute in vielen LaÈndern der Fall ist,naÈmlich in Form einer Steuer entweder auf den Konsum oder auf das Einkommen von Personen im Erwerbsalter. Im folgenden wird daher der Einfachheit halber unterstellt,
1. die einzige Quelle des Beitrags sei eine proportionale Abgabe auf das Arbeitseinkommen der jeweils erwerbstaÈtigen Generation,und
2. der Beitragssatz sei fuÈr alle Zeiten konstant.
Die erste Annahme besagt,dass ein Beitrag zu einem Umlagesystem oÈko- nomisch ± wenn auch nicht juristisch ± wie der Erwerb eines Anteils am Human-
kapital der naÈchsten Generation wirkt. Die zweite Annahme ist im Rahmen einer Untersuchung der dauerhaft erzielbaren Rendite deshalb sinnvoll,weil der Beitragssatz in jeder Periode nach oben begrenzt ist und daher zumindest eine permanente Steigerung dieses Satzes nicht zulaÈssig ist. In einer geschlossenen Volkswirtschaft betraÈgt die (technische) Obergrenze 100 Prozent,aber schon lange vorher weicht die zeitliche Struktur des Konsums zu Lasten der Erwerbs- periode von den WuÈnschen der Individuen ab. In einer kleinen offenen Volks- wirtschaft beruht sie auf den Grenzen der Bereitschaft des Auslands,inlaÈndischen Beitragszahlern Kredite zur Finanzierung ihres Konsums zu gewaÈhren.
HaÈlt man jedoch den Beitragssatz konstant,so lassen sich Ausgaben und Einnahmen eines Teilnehmers umformen zu
Ausgaben in tBeitragssatz Arbeitseinkommen in t Einnahmen in t1Beitragssatz Arbeitseinkommen in t1
Arbeitnehmer in t1 Rentner in t1 und,in die Renditegleichung eingesetzt,ergibt sich
1iLohnsumme in Periode t1 Lohnsumme in Periode t
Damit entspricht,wie schon Aaron (1966) herausfand,die Rendite des Umlageverfahrens der Wachstumsrate der Lohnsumme,die man naÈherungs- weise als die Summe der Wachstumsrate der (erwerbstaÈtigen) BevoÈlkerung und der Wachstumsrate der ArbeitsproduktivitaÈt ausdruÈcken kann.5
Empirisch unterlagen beide Raten,aber vor allem die Wachstumsrate der BevoÈlkerung,starken Schwankungen. So ist in Deutschland die Nettorepro- duktionsrate,die misst,in welchem Ausmaû sich eine Generation von Frauen selbst durch ToÈchter ersetzt,seit Mitte der 1960er Jahre von uÈber 1,1 auf 0,6 (Mitte der 1990er) gesunken,und Werte unter 1 findet man heute fuÈr alle EU- MitgliedslaÈnder (Eurostat 1996,S.116). Sieht man von Zuwanderungen aus dem auûereuropaÈischen Raum ab,so ist die Wachstumsrate der BevoÈlkerung also negativ.
Empirische Studien der internen Renditen der Teilnehmer an realen Umlage- systemen (fuÈr Deutschland: Schnabel 1998,fuÈr zehn EU-MitgliedslaÈnder:
Boldrin u.a. 1999) leiden darunter,dass die Voraussetzung eines konstanten Beitragssatzes in den untersuchten FaÈllen nicht erfuÈllt war,sondern die BeitragssaÈtze z.T kraÈftig stiegen. Auûerdem sind sie durch intragenerative Umverteilungskomponenten (z.B. von MaÈnnern zu Frauen und von Ledigen zu Verheirateten) verzerrt.6 Dennoch weist Schnabel (ebenda,S.397) fuÈr den
5. Samuelson (1958) sah von einem Produktivitatswachstum ab und nannte die interne Rendite des Umlageverfahrens daher den ,,biologischen Zins``.
6. Vgl. hierzu den Beitrag von W. Schmahl in diesem Band.
Durchschnitt uÈber alle Typen von Beitragszahlern von einem bestimmten Geburtsjahr (um 1980) an negative reale interne Renditen des deutschen Rentensystems aus.
Durch eine Anhebung des Beitragssatzes wird dieser Zusammenhang nicht grundsaÈtzlich veraÈndert. Sofern dieser naÈmlich nicht permanent steigt,sondern ein neues Plateau erreicht,ist von diesem Zeitpunkt an wieder die einfache Beziehung ,,interne Rendite gleich Wachstumsrate der Lohnsumme`` guÈltig. In diesem Zusammenhang ist auch an ein Risiko bei der Umlage zu denken,das darin besteht,dass nachfolgende Generationen moÈglicherweise den Beitragssatz senkenkoÈnnten. Auf diese Problematik wird in Abschnitt 4.2.2. eingegangen.
3.3. Die implizite Rendite des Kapitaldeckungsverfahrens
Im Kapitaldeckungsverfahren erwirtschaften die waÈhrend des Erwerbslebens gezahlten BeitraÈge (Ersparnisse) die Verzinsung,die die gewaÈhlte Anlageform mit sich bringt. Diese Aussage klingt auûerordentlich trivial,ihr Kern besagt jedoch, dass es nicht ,,die`` Rendite des Kapitaldeckungsverfahrens gibt, son- dern dass der Anleger zwischen erwarteter Rendite und Risiko eine AbwaÈgung treffen muss. Um zu konkreten Aussagen zu kommen,seien die Anspar- und die Entnahmephase getrennt betrachtet.
FuÈr die Ansparphase besteht eine moÈgliche Strategie darin,Staatsanleihen mit langer Laufzeit (10 Jahre oder mehr) zu kaufen. In Deutschland betrug die Realverzinsung bei dieser Anlageform im Zeitraum zwischen 1970 und 1994 durchschnittlich 4,1 Prozent pro Jahr (SachverstaÈndigenrat 1996,S.237).
Miegel (1998,S.51) ermittelt fuÈr den Zeitraum von 1980 bis 1995 sogar eine Rendite von 5 Prozent fuÈr Rentenpapiere und 4,2 Prozent fuÈr Lebensver- sicherungsanlagen. Man erhaÈlt bei dieser Anlageform eine optimale Absiche- rung des Nominalwerts des angelegten Betrags,ex ante verbleibt jedoch das Risiko einer nicht-antizipierten Inflation. Dieses koÈnnte zwar grundsaÈtzlich dadurch bewaÈltigt werden,dass der Staat preis-indexierte Anleihen ausgibt. Da diese jedoch spaÈter aus Steuermitteln bedient werden muÈssten,wuÈrde diese Maûnahme auf das Betreiben eines Umlagesystems hinauslaufen (vgl.
Thompson 1998,S.159). Immerhin wirkt die Ausgabe solcher Anleihen der Versuchung der Politiker entgegen,Teile ihrer Staatsausgaben durch Inflationierung zu finanzieren.
Eine hoÈhere erwartete Rendite,verbunden mit einer Abkopplung vom Inflationsrisiko,ist mit einer Anlage in einem breit gestreuten Aktienportfolio erzielbar. Betrachtet man dazu die Entwicklung verschiedener Aktienindizes in den letzten Jahrzehnten,so wird klar,dass man dabei je nach Zeitraum und Anlageland extrem unterschiedliche Renditen erwirtschaften kann. Tabelle 1 enthaÈlt einige Beispiele fuÈr die Entwicklung ausgewaÈhlter Aktienindizes in verschiedenen Perioden von jeweils mindestens 9±10 Jahren LaÈnge. Die Ergeb- nisse zeigen,dass die durchschnittliche jaÈhrliche Rendite (nominal) auch uÈber laÈngere ZeitraÈume 15 Prozent und mehr betragen,ebenso gut aber auch null sein oder Werte bis 10 Prozent annehmen kann.
Ein interessantes Simulations-Experiment auf der Basis europaÈischer Aktien- kurse aus dem Zeitraum 1970±1998 haben Miles und Timmermann (1999) durchgefuÈhrt. Auf der Basis typischer jaÈhrlicher Kursentwicklungen fuÈr zwei Typen von Jahren (Boom- und Rezessionsjahre) haben sie 1 Million ver- schiedene 30-Jahres-Perioden simuliert. Trotz eines mittleren jaÈhrlichen Kurs- anstiegs von (real) 6,25 Prozent im Durchschnitt aller Ziehungen betrug die Wahrscheinlichkeit einer negativen Durchschnittsrendite fast 3 Prozent,und mit einer Wahrscheinlichkeit von gut 9 Prozent lag die reale Durchschnitts- rendite unter 2 Prozent. Mit einer geaÈnderten Anlagestrategie,bei der zunaÈchst nur in Aktien investiert,spaÈter jedoch zugunsten kurzfristiger Staatspapiere umgeschichtet wird,kann die Wahrscheinlichkeit einer negativen Gesamt- rendite nur auf 2,2 Prozent gesenkt werden, obwohl die mittlere Durchschnitts- rendite auf 5 Prozent faÈllt.
Als Folge derartiger Renditeschwankungen kann ein auf die gesamte Erwerbsphase eines Individuums berechneter Sparplan,der bei durchschnitt- licher Rendite auf ein bestimmtes ZielvermoÈgen ausgerichtet ist,nach 40 Jahren Abweichungen um bis zu den Faktor 3 nach oben oder ± was gravierender ist ± nach unten ergeben (Thompson 1998,S.138).
Beim Vergleich der Renditen unterschiedlicher Anlageformen ist zusaÈtzlich zu beachten,dass zwar ein einzelner Sparer,nicht jedoch eine gesamte Generation, seine Aktiva in Staatspapieren halten kann. Soll die Existenz kapitalgedeckter Altersvorsorge nicht zu einem gleichzeitigen Anstieg der (expliziten) Staatsschuld fuÈhren,so muss sogar der LoÈwenanteil der Vorsorge in Form von Realkapital gehalten werden. Bisweilen wird nun von BefuÈrwortern des Umlageverfahrens (vgl. etwa SchmaÈhl 1998) argumentiert,der volkswirtschaftliche Kapitalbestand sei dafuÈr zu klein. Dieser Einwand ist aus zwei GruÈnden nicht triftig. Zum einen ist schon heute in Deutschland der Wert des reproduzierbaren Anlagekapitals mit 14,4 Billionen DM mehr als doppelt so hoch wie der Barwert aller bestehenden RentenanspruÈche (Siebert 1998,S.26). Zum anderen wuÈrde mit einer Ersetzung umlagefinanzierter durch kapitalgedeckte Alterssicherung in einer geschlossenen Volkswirtschaft die Kapitalbildung angekurbelt. Die Kehrseite einer solchen Entwicklung besteht jedoch wegen der abnehmenden GrenzproduktivitaÈt des Kapitals in einem Absinken der Durchschnittsrendite in einem Ausmaû,das Miles Tabelle 1 Kursentwicklungen ausgewaÈhlter Aktienindizes
Land/Index Zeitraum Stand des Indexes JaÈhrliche
Beginn Ende Nominalrendite
USA/Dow Jones 01/72 01/82 889 882 0,1%
USA/Dow Jones 01/82 01/00 882 11.357 15,2%
Deutschland/DAX 01/70 01/81 629 490 2,2%
Deutschland/DAX 01/80 01/00 493 6751 14,0%
Japan/Nikkei 01/90 01/99 38.916 13.416 11,2%
Quelle:http://www-public.tu-bs.de:8080/~y0003876und eigene Berechnungen
(1999,S.28) auf einen halben bis einen Prozentpunkt schaÈtzt. Dieses Ergebnis wuÈrde etwa relevant,wenn alle OECD-LaÈnder gleichzeitig ihre Umlagesysteme auslaufen lieûen.7
In der Entnahmephase ist es fuÈr den Sparer ± in Abwesenheit eines Vererbungsmotivs ± wichtig,sich gegen zwei verschiedene Risiken abzusichern, naÈmlich zum einen die Unsicherheit uÈber die eigene Lebensdauer und zum anderen das Risiko einer nicht antizipierten Inflation. Das erstgenannte Risiko laÈsst sich durch die Umwandlung des gesamten angesparten Kapitals in einen Leibrentenvertrag ausschalten. Allerdings sind mit dieser Anlageform Trans- aktionskosten verbunden. Mitchell u.a. (1997) schaÈtzen fuÈr die USA im Jahr 1995 den Barwert der Leibrenten fuÈr einen durchschnittlichen 65jaÈhrigen auf ca. 80±85 Prozent ihres aktuarischen Werts,wenn man zur Abzinsung den Zinssatz fuÈr langfristige Staatsanleihen verwendet.8Eine neuere Untersuchung der MaÈrkte fuÈr private Leibrenten in sechs LaÈndern (James und Vittas 1999) findet,dass die entsprechende Relation generell uÈber 90 Prozent betrug.9 Gemessen an den Transaktionskosten anderer Versicherungssparten scheinen hier also die Kosten der Versicherung nicht unangemessen hoch gewesen zu sein.10Zu beachten ist bei diesen Ex-post-Berechnungen zudem,dass private LeibrentenvertraÈge keinen Schutz gegen das Inflationsrisiko bieten.
3.4. Zwischenfazit
Die oben praÈsentierten Zahlen zeigen,dass das Kapitaldeckungsverfahren bei zukunftsbezogener Betrachtung mit hoher Wahrscheinlichkeit,wenn auch nicht mit absoluter Sicherheit,fuÈr eine Generation als ganze eine hoÈhere Rendite der angelegten BetraÈge erbringen wird als das Umlageverfahren. Ist man sich uÈber die relative Verzinsung der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital in der Zukunft jedoch nicht sicher,z.B. weil die Parameter der Produktionstechnologie ZufallseinfluÈssen unterliegen koÈnnen,so empfiehlt es sich nach Merton (1983),unter Risikogesichtspunkten eine Kombination aus beiden Finanzierungssystemen zu unterhalten.
Dieser Sichtweise widerspricht allerdings die Arbeit von Homburg (1991),in der der Autor unter idealisierten Bedingungen zeigt,dass langfristig keine Unsicherheit uÈber die relativen Renditen herrscht,sondern der Zinssatz hoÈher
7. Birg und Borsch Supan (1999,S.218ff.) errechnen ein noch weit geringeres Absinken um 0 0,25 Prozentpunkte, wenn allein Deutschland zum Kapitaldeckungsverfahren ubergeht und in den OECD Landern bzw. weltweit investiert. Allerdings entsteht dabei ein gewisses Wahrungs risiko.
8. Der Wert steigt,wenn man die Sterbetafeln der Gruppe der tatsachlichen Kaufer von Leibrenten verwendet,auf ca. 90 Prozent. Benutzt man zur Diskontierung den Zinssatz auf Industrie Obligationen,so liegt der Wert allerdings um ca. 10 Prozentpunkte niedriger.
9. Die Lander waren Australien,Chile,Israel,Kanada,die Schweiz und Singapur.
10. Dagegen liegen die Verwaltungskosten staatlicher Rentensysteme in den OECD Landern bei durchschnittlich nur 3,1 Prozent der Leistungsausgaben, wobei Deutschland mit 2,86 Prozent knapp darunter liegt (vgl. Mitchell 1997,S.406).
sein muss als die Wachstumsrate des Sozialprodukts (oder der Lohnsumme).
Hinreichende Voraussetzung hierfuÈr ist die Existenz eines nicht-vermehrbaren Produktionsfaktors wie Boden oder eines nicht-vermehrbaren Konsumgutes wie ,,alte Meister``. Richter (1993) hat dieses Resultat auf die Merton-Welt mit stochastischen Arbeitseinkommen verallgemeinert. Auch hier sichert die Exis- tenz des Faktors Boden den Renditevorteil des Kapitals. Aus Renditegesichts- punkten allein kann man daher auch bei Unsicherheit die Aufrechterhaltung einer umlagefinanzierten Rentenversicherung nicht empfehlen. Da man jedoch nicht sicher sein kann,ob diese idealisierten Bedingungen tatsaÈchlich gelten,und es kurzfristige Abweichungen geben kann,ist zu folgern,dass aus der Perspektive des risikoaversen Individuums ein optimales Alterssicherungs- system Elemente beider Finanzierungssysteme enthaÈlt.
3.5. Weitere GruÈnde fuÈr Diversifikation
Die bisherige Argumentation in diesem Abschnitt beruhte auf der Unter- stellung,man koÈnne das Finanzierungsverfahren in der Rentenversicherung unabhaÈngig von anderen Gestaltungsmerkmalen waÈhlen. Nur dann macht ein isolierter Rendite-Risiko-Vergleich Sinn. Dieses Bild aÈndert sich,sobald man davon ausgeht,dass kapitalgedeckte Pensionen nur privatwirtschaftlich organi- siert werden koÈnnen11und damit eine intragenerative Umverteilung mit ihnen nicht bewerkstelligt werden kann. Miles (2000) argumentiert,dass der Wunsch nach Absicherung eines individuellen Arbeitseinkommens-Risikos jedoch die Existenz einer Pauschalrente rechtfertigt,die in diesem Fall nur durch eine Umlage finanziert werden kann. Diese Argumentation ist allerdings nicht schluÈssig,da der Staat uÈber andere (steuerliche) Instrumente intragenerativer Umverteilung verfuÈgt. Beispielsweise koÈnnte eine Verpflichtung zur privaten Altersvorsorge auch TransferempfaÈngern auferlegt werden.
Ferner wird behauptet (Sinn 1998),ein staatliches Umlageverfahren sei als Absicherung gegen zwei weitere Risiken notwendig,naÈmlich
1. das Risiko,kinderlos zu bleiben und damit kein intrafamiliaÈres Umlageverfahren betreiben zu koÈnnen,und
2. das Risiko,dass die eigenen Kinder ihren Verpflichtungen in einem solchen Verfahren nicht nachkommen.
Die erste BegruÈndung waÈre nur dann stichhaltig,wenn ± in Abwesenheit des mit der Versicherung gegen Kinderlosigkeit verbundenen Moral-Hazard-Effekts
± die Durchschnittsfamilie so viele Kinder haÈtte,dass die Rendite des Umlage- verfahrens die Kapitalverzinsung uÈberstiege. Neben dem oben zitierten theoretischen Ergebnis von Homburg (1991) spricht dagegen auch noch die Tatsache,dass in einer Welt mit entwickelten KapitalmaÈrkten eigene Kinder auch ohne staatliches Umlageverfahren nicht zur Alterssicherung benoÈtigt
11. Z.B. weil man Politikern die Verwaltung eines Kapitalstocks ebenso zutraut wie einem Hund das Halten eines Wurstvorrats.
werden (Felderer 1992). Der zweite Grund uÈberzeugt nicht,solange die Rechtsordnung noch andere Mechanismen ± wie z.B. den Sozialhilfe-Regress
± vorsieht,mit denen Kinder zur finanziellen UnterstuÈtzung ihrer Eltern verpflichtet werden koÈnnen.
Ein Umlageverfahren kann aber im Hinblick auf Bildungsinvestitionen eine effizienzsteigernde Rolle spielen: Da die Generation der Eltern an den ErtraÈgen dieser Investitionen direkt nicht teilhat,kaÈme es zu einer Unterinvestition in das Humankapital der Kinder-Generation. Hier wirkt die Existenz eines Umlageverfahrens fuÈr die Generation als ganze wie eine Pigou-Subvention, die ihr den Anreiz vermittelt,diese Investitionen auf effizientem Niveau vorzunehmen (vgl. etwa Wigger 2000).
Richtig ist ferner,dass nur das Umlageverfahren in der Lage ist,eine Generation gegen den Totalverlust des Produktivkapitals durch Kriege oder Naturkatastrophen zu versichern,wie er die deutsche Situation nach dem 2.
Weltkrieg kennzeichnet. Diesen Aspekt betonen u.a. Gordon und Varian (1988).
Schlieûlich wird gelegentlich behauptet (vgl. Wagner 2000,S.116,142),das Kapitaldeckungsverfahren eigne sich nicht zur Abdeckung des Risikos der ErwerbsunfaÈhigkeit,da dies starke systemische Komponenten enthalte und daher schwer kalkulierbar sei. So wuÈrde ErwerbsunfaÈhigkeit bei unguÈnstiger Arbeitsmarktlage groûzuÈgiger attestiert als bei VollbeschaÈftigung. Dieses Argu- ment kann aus zwei GruÈnden nicht uÈberzeugen. Zum einen werden private BerufsunfaÈhigkeits-Versicherungen von Lebensversicherungs-Gesellschaften durchaus angeboten. Zum anderen ist die offenbar praktizierte Zweckent- fremdung des Rentensystems zur LoÈsung von Arbeitsmarktproblemen gerade ein Indiz fuÈr Staatsversagen und laÈsst keine SchluÈsse auf das Funktionieren des Marktes im Falle einer Privatisierung zu.
4. Der UÈbergang von der Umlage zur Kapitaldeckung 4.1. Der UÈbergang als effizienzsteigernde Maûnahme?
4.1.1. Das Kriterium der intergenerativen Pareto-Verbesserung
Angesichts des oben aufgezeigten Renditevorteils des Kapitaldeckungsverfahrens erscheint es eine verlockende Idee,die umlagefinanzierte Rentenversicherung abzuschaffen und statt ihrer ein kapitalgedecktes System zu installieren. Fraglich ist nur,ob ein solcher UÈbergang so bewerkstelligt werden kann,dass es dabei keine Verlierer gibt. GemaÈû einem anerkannten Prinzip der wirtschafts- politischen Beratung kann man als OÈkonom eine staatliche Maûnahme dann ohne Bedenken empfehlen,wenn sie fuÈr keinen Betroffenen Nachteile mit sich bringt,also eine Pareto-Verbesserung bedeutet. Dieses Kriterium kann auch im intergenerativen Kontext angewendet werden; Richtschnur ist dann,ob alle heute und in Zukunft lebenden Generationen durch den UÈbergang mindestens genauso gut gestellt werden wie bei einer unendlichen Fortsetzung des Umlageverfahrens.
Diese einfache Version des intergenerativen Pareto-Kriteriums ist streng- genommen nur in einer einfachen Modellwelt sinnvoll,in der alle Ange- hoÈrigen einer Generation in ihren PraÈferenzen und FaÈhigkeiten homogen sind.
Sobald man realistischerweise HeterogenitaÈt auch innerhalb der jeweiligen Generationen unterstellt,muss gefordert werden,dass sich kein Mitglied irgendeiner heutigen oder zukunftigen Generation durch den UÈbergang zum Kapitaldeckungsverfahren verschlechtert. Dabei spielen vor allem die (intra- generativen) UmverteilungsvorgaÈnge eine Rolle,die mit den heute prakti- zierten Versionen des Umlageverfahrens verbunden sind. Diese genauere Fragestellung hat allerdings in der Literatur bislang nur eine untergeordnete Rolle gespielt,da die Autoren eine analytische Trennung des Finanzierungs- verfahrens von den Umverteilungsmaûnahmen (zu letzteren vgl. den Beitrag von SchmaÈhl in diesem Heft) bevorzugt haben.
UnabhaÈngig von diesen Komplikationen ist es unmittelbar einsichtig,dass die sofortige und ersatzlose Abschaffung eines bestehenden Umlagesystems keine Pareto-Verbesserung bewirken kann,weil es dann eine letzte Beitragszahler- Generation gaÈbe,die keine Leistungen mehr aus dem Rentensystem bezieht und daher auf jeden Fall schlechter dasteht als bei einer FortfuÈhrung des Umlage- systems. Grundmuster eines jeden UÈbergangs muss daher die Aufnahme einer (expliziten) Staatsschuld in einer HoÈhe sein,die ausreicht,um die Leistungen an die letzte Beitragszahler-Generation zu finanzieren.12Kernfrage fuÈr die Existenz eines Pareto-verbessernden UÈbergangs ist daher,ob es einen Plan fuÈr die Bedienung der Staatsschuld gibt,der es gestattet,
1. die (zusaÈtzliche) Staatsschuld in einer endlichen Anzahl T von Perioden abzubauen und
2. keine der Generation in der UÈbergangszeit von T Perioden schlechter zu stellen als bei einer Fortsetzung des Umlageverfahrens.
Falls dies gelingt,ist tatsaÈchlich eine Pareto-Verbesserung erreicht,da alle nach Periode T lebenden Generationen von der hoÈheren Rendite des Kapital- deckungsverfahrens (s.o.) profitieren und keinen Beitrag mehr zum Abtragen der Staatsschuld leisten muÈssen.
4.1.2. Ein unverzerrendes Umlageverfahren
ZunaÈchst sei der Einfachheit halber unterstellt,dass mit der Erhebung der BeitraÈge zum Umlagesystem keine verzerrende Wirkung auf das Arbeitsangebot einhergehe,weil entweder
a) die BeitraÈge in Form einer Pauschalsteuer von allen Personen im erwerbsfaÈhigen Alter erhoben werden oder
b) die Arbeitszeit nicht vom einzelnen gewaÈhlt werden kann,sondern gesetzlich fixiert ist.
12. In einer kleinen offenen Volkswirtschaft fuhrt diese Staatsschuld zu einer Verschlechterung der Leistungsbilanz in gleicher Hohe.
Wird das Umlageverfahren abgeschafft,so kann man nach einem Vorschlag von Townley (1981) bei allen nachfolgenden Generationen ± ohne sie im Vergleich zum Umlageverfahren schlechter zu stellen ± eine (Pauschal-)Steuer in HoÈhe des Renditevorteils zwischen Kapitaldeckung und Umlage erheben.
Diese Steuereinnahmen reichen jedoch,wie in Breyer (1989) gezeigt wird,nicht aus,um die Staatsschuld in endlicher Zeit auf null zu reduzieren. Im Gegenteil:
die Staatsschuld muss in jeder Periode in HoÈhe des Kapitalmarkt-Zinssatzes bedient werden,waÈhrend die Steuereinnahmen lediglich dem Produkt aus der HoÈhe der Staatsschuld und der Differenz zwischen Zinssatz und Wachstumsrate der Lohnsumme entsprechen. Somit reichen sie konstruktionsgemaÈû gerade aus,den Teil des Zinses zu finanzieren,um den dieser die Wachstumsrate uÈbersteigt,der Rest muss als Neuverschuldung aufgenommen werden. Damit bleibt bei dieser Politik die Pro-Kopf-Staatsschuld konstant.
In der geschlossenen Volkswirtschaft hat die Abschaffung des Umlage- verfahrens den scheinbaren zusaÈtzlichen Vorteil,dass die dadurch angeregte zusaÈtzliche Kapitalbildung das Sozialprodukt aller zukuÈnftigen Generationen erhoÈht,was die RuÈckzahlung der Staatsschuld erleichtern sollte. Dem steht jedoch der Nachteil entgegen,dass eine Staatsschuld per definitionem nur im Inland und dort nur bei AngehoÈrigen der jungen Generation aufgenommen werden kann.
Damit es zu einer zusaÈtzlichen Kapitalbildung kommt,muÈssen diese Personen also zu einem Konsumverzicht bewegt werden,fuÈr den sie im Alter gemaÈû ihrer intertemporalen Grenzrate der Substitution kompensiert werden muÈssen. Das zusaÈtzliche Kapital fuÈhrt dagegen in der nachfolgenden Periode nur zu einer Mehrproduktion in HoÈhe der GrenzproduktivitaÈt des Kapitals. Da in der Aus- gangssituation die beiden Grenzraten mit dem Zinssatz und daher miteinander uÈbereinstimmen,ist der Konsumverzicht aus der Mehrproduktion allein nicht finanzierbar,sondern es muss ein neues Darlehen bei der jungen Generation der naÈchsten Periode aufgenommen werden. Auch hier geht die Folge der notwendigen Darlehen nicht gegen null (vgl. Breyer ebenda).13
Die oÈkonomische Intuition hinter den beiden Resultaten lautet,dass in einer Situation mit hohem Kapitalmarktzins (relativ zur Wachstumsrate der Lohn- summe) mit der Aufnahme eines Kredits allein kein Vorteil zu erzielen ist,da ja auch dieser Kredit mit dem hohen Zins zu bedienen ist. Das Vorhaben,das Umlageverfahren unter diesen UmstaÈnden durch Kapitaldeckung zu ersetzen, erscheint wie der Versuch,einen Fluss so umzuleiten,dass das Wasser bergauf flieût.
4.1.3. Ein verzerrendes Umlageverfahren
Die zuletzt unterstellte Modellwelt ist allerdings recht unrealistisch,da weder die Arbeitszeit fuÈr den einzelnen unbeeinflussbar ist noch Pauschalsteuern erhoben werden koÈnnen. Das entgegengesetzte Extrem bilden Rentensysteme (wie das in den Niederlanden),die einheitliche Pro-Kopf-Renten auszahlen,sie
13. Sehr schon hat es Homburg (1996, S.237) ausgedruckt: ,,Saying that it would be profitable to havemore wealth is different from saying that it would be profitable toformmore wealth.``
aber mit proportionalen Abgaben auf das Arbeitseinkommen finanzieren:14 Hier ist die Verzerrung der Arbeitsangebotsentscheidung maximal. Dement- sprechend konnte Homburg (1990) zeigen,dass in einem solchen Fall in einer kleinen offenen Volkswirtschaft ± vorausgesetzt,ihre Wachstumsrate ist geringer als der Weltmarktzins ± eine zur AbloÈsung des Umlagesystems auf- genommene Staatsschuld in endlicher Zeit abgebaut werden kann. Die BegruÈndung ist,dass infolge der Beseitigung der Verzerrung auf dem Arbeitsmarkt die Individuen mit einer hoÈheren Sondersteuer belegt werden koÈnnen,ohne dass ihr Nutzen dadurch unter das Niveau im Umlageverfahren sinkt,und damit der Abbau der Staatsschuld gelingt.15
Gegen eine vorschnelle Deutung dieses Ergebnisses als ,,Ineffizienz des Umlageverfahrens`` koÈnnen allerdings zweierlei Bedenken geltend gemacht werden. Zum einen beruht es auf der Annahme,alle AngehoÈrigen einer Generation seien in ihren FaÈhigkeiten homogen. Ist dies nicht der Fall,so ist mit der lohnproportionalen Beitragserhebung eine Umverteilung von den produktiveren zu den weniger produktiven Mitgliedern einer Generation verbunden. Eine Abschaffung des Umlagesystems betrifft folglich die Niedrig- einkommensbezieher haÈrter,weil sie von der Umverteilung profitiert haben.
Wendet man fuÈr diesen Fall nicht das intergenerative,sondern das ,,individuelle`` Pareto-Kriterium an, so zeigt sich (vgl. Brunner 1994, 1996, Fenge und Schwager 1995),dass eine Pareto-Verbesserung nur dann erzielt wird,wenn die LohnelastizitaÈt des Arbeitsangebots relativ groû und die Varianz der ArbeitsproduktivitaÈten relativ gering ist. Ein weiterer,grundsaÈtzlicher Einwand wird im naÈchsten Abschnitt formuliert.
4.1.4. Ein Umlageverfahren mit TeilhabeaÈquivalenz
Zwischen den beiden zuletzt untersuchten Extremen liegen viele reale Rentensysteme wie das der gesetzlichen Rentenversicherung in Deutschland, die lohnproportionale BeitraÈge mit beitragsproportionalen RentenanspruÈchen verknuÈpfen.16 Auch hier ist die Arbeitsangebotsentscheidung verzerrt,wenn die ,,Rendite`` des Umlagesystems vom Kapitalmarktzins abweicht. Denn dann muss der Teil des Beitrags,der uÈber den Barwert der RentenanspruÈche hinausgeht,als (gegenleistungslose) Lohnsteuer aufgefasst werden.
Das Problem ist jedoch,dass,wie Fenge (1995) fuÈr eine kleine offene Volkswirtschaft gezeigt hat,diese Verzerrung durch einen Ausstieg aus dem
14. Aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanzierte Grundrenten gibt es auch in Australien, Neuseeland und den skandinavischen Landern.
15. Breyer und Straub (1993) zeigen,dass das gleiche auch fur die geschlossene Volkswirtschaft gilt. Allerdings hangt das Resultat dieser Autoren von der Existenz einer Pauschalsteuer ab.
16. Der Fachausdruck fur die entsprechende Leistungsberechnung lautet ,,Teilhabe Aquivalenz``.
Rentenanspruche und gezahlte Beitrage zweier Mitglieder einer Alterskohorte stehen jedoch dann nicht im gleichen Verhaltnis zueinander,wenn der Beitragssatz uber die Zeit variiert und die Einkommensprofile sich voneinander unterscheiden. Zudem enthalt das deutsche Rentensystem zahlreiche,wenn auch eher kleine Abweichungen vom Prinzip der Teilhabeaquivalenz.
Umlageverfahren nicht beseitigt oder auch nur reduziert werden kann. Denn angenommen,es werde wiederum eine Staatsschuld in HoÈhe der AnspruÈche der letzten Beitragszahlergeneration aufgenommen,dann muss,damit diese Staats- schuld in Pro-Kopf-GroÈûen nicht waÈchst,in jeder Periode ein Prozentsatz der Staatsschuld,der der Differenz zwischen Marktzins und Wachstumsrate entspricht,durch eine Steuer finanziert werden. VerfuÈgt der Staat jedoch,wie angenommen,nicht uÈber unverzerrende Steuern,so kann es nur eine verzer- rende,z.B. die Lohnsteuer sein. Die HoÈhe dieser Steuer ist aber exakt identisch mit dem oben genannten verzerrenden Anteil des Beitrags im Umlageverfahren.
Das Ausmaû der Verzerrung des Arbeitsangebots wird also durch die Ersetzung des Umlageverfahrens durch eine (explizite) Staatsschuld nicht geaÈndert.
Mit Hilfe des Ergebnisses von Fenge kann man die zuvor untersuchte Ab- schaffung eines ,,verzerrenden`` Umlagesystems gedanklich in zwei Schritte zerlegen:
1. eine Umstellung des Verfahrens auf beitragsaÈquivalente Leistungen,die ± bei homogener BevoÈlkerung ± fuÈr sich genommen eine Pareto-Verbesserung bewirkt,und
2. eine Abschaffung des Umlageverfahrens mit beitragsaÈquivalenten Leistungen.
Wie von Fenge gezeigt wurde,fuÈhrt der 2. Schritt allein nicht zu einer (weiteren) Pareto-Verbesserung,sondern lediglich einer intergenerativen Umverteilung. Daher ist die Quelle der von Homburg (1990) aufgezeigten Wohlfahrtsgewinne im Fall des verzerrenden Systems nicht in der Abschaffung des Umlageverfahrens,sondern im Wechsel der Bemessungsbasis fuÈr die Leistungen zu suchen. Diese ist in der von Homburg unterstellten Modellwelt homogener Individuen unbestreitbar wohlfahrtserhoÈhend.17 Bei heterogener BevoÈlkerung ist dagegen die Beseitigung eines Umverteilungsinstruments auch nicht als Effizienzgewinn zu werten.
Wir koÈnnen damit ganz allgemein folgern,dass ein UÈbergang von der Umlage zur Kapitaldeckung per se niemals zu einer Pareto-Verbesserung fuÈhrt, sondern stets zu einer Umverteilung zwischen AngehoÈrigen verschiedener Generationen.
4.1.5. Sonstige Quellen von Effizienzgewinnen
Als eine weitere Quelle einer Pareto-Verbesserung durch UÈbergang zu einem Kapitaldeckungsverfahren werden in einigen neueren Arbeiten (etwa Belan u.a. 1998,Corsetti und Schmidt-Hebbel 1997) ExternalitaÈten der Kapital- bildung aÁ la Romer (1986) identifiziert: HaÈngt der Output jeder einzelnen Firma nicht nur vom eigenen Kapitaleinsatz,sondern auch vom Kapital- bestand der Volkswirtschaft insgesamt ab,so uÈbertrifft die soziale Grenz- produktivitaÈt des Kapitals die Marktverzinsung. Folglich kann eine AbschoÈpfung der MehrertraÈge durch Besteuerung dazu verwendet werden,
17. Andererseits ist die Annahme,in einer Welt homogener Individuen werde eine verzerrende Steuer erhoben,etwas lebensfremd.
eine zur AbloÈsung des Umlageverfahrens aufgenommene Staatsschuld in endlicher Zeit abzubauen.
Die geschilderte Argumentation verkennt jedoch,dass auch in diesem Fall ± analog zu dem in Abschnitt 4.1.3. behandelten ± die Abschaffung des Umlage- verfahrens fuÈr eine Realisierung der Wohlfahrtsgewinne nicht maûgeblich ist.
Vielmehr koÈnnte bei Existenz der genannten ExternalitaÈten der gleiche Effekt auch durch jede andere Form der FoÈrderung der volkswirtschaftlichen Ersparnis erzielt werden (vgl. Sinn 2000,S.19).
4.2. Weitere Ziele eines (teilweisen) UÈbergangs
Als Fazit der bisherigen Betrachtungen laÈsst sich festhalten,dass ein teilweiser oder vollstaÈndiger UÈbergang von der Umlagefinanzierung in der deutschen Rentenversicherung (oder der irgend eines anderen Landes) zur Kapitaldeckung als solcher jedenfalls nicht zu einem Effizienzgewinn im Sinne des Pareto- Kriteriums fuÈhrt. Das bedeutet jedoch noch nicht,dass man nicht aus anderen GruÈnden einen solchen UÈbergang befuÈrworten kann. HierfuÈr kommen im wesentlichen zwei UÈberlegungen in Frage:
1. Durch den UÈbergang kann eine gerechtere Lastverteilung zwischen den Generationen erreicht werden.
2. Der UÈbergang ist unverzichtbar,weil die Option ,,Fortsetzung des Umlageverfahrens`` aus politischen GruÈnden keine zulaÈssige und damit verfuÈgbare Alternative darstellt.
In jedem Fall muss man sich jedoch klar machen,dass die Auswahl dabei im wesentlichen noch aus zwei Alternativen (und deren Mischformen) besteht, naÈmlich einem raschen UÈbergang,bei dem die Lasten aufgrund der Abtragung der im Umlageverfahren gebildeten Verpflichtungen auf eine kleine Anzahl von Geburtskohorten konzentriert werden,und einem langsamen,bei denen diese Verluste auf eine moÈglichst groûe Zahl,d.h. auf mehrere Generationen gestreckt werden.
4.2.1. Intergenerative Gerechtigkeit
Erkennt man die Tatsache an,dass es bei einem UÈbergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren unter den betroffenen Generationen nicht nur Ge- winner,sondern auch Verlierer geben wird,18so bedarf es eines Gerechtigkeits- kriteriums,mit dem diese Gewinne und Verluste verglichen werden,bevor man zu einer normativen Bewertung der ,,Wohlfahrtseffekte`` durch eine solche Reform kommen kann.19Dabei ist es erforderlich zu spezifizieren,
18. Dies ist nicht nur theoretisch unbestreitbar,sondern zeigt sich auch in allen publizierten numerischen Simulationsergebnissen von Ubergangsszenarien wie Borsch Supan (1998a), Feldstein und Samwick (1997) oder Kotlikoff u.a. (1998).
19. Erstaunlicherweise bezeichnen gerade besonders gluhende Verfechter eines Ubergangs wie Borsch Supan (1998b,S.150) und Siebert (1998,S.27) die Anwendung von Wohlfahrtskriterien
1. welcher Maûstab zur Messung von ,,Gewinnen`` und ,,Verlusten`` heran- gezogen werden und
2. welches Gerechtigkeitskriterium auf die Ergebnisse dieser Messung angewendet werden soll.
Zur ersten Frage kann man alternativ betrachten:
a) die gesamten Nettozahlungen an die Rentenversicherung uÈber den Lebenszyklus,
b) die Gesamtaufwendungen fuÈr Alterssicherung und Kindererziehung sowie die ErtraÈge aus der Rentenversicherung,
c) die VermoÈgensposition als ganze,also nicht nur die VermoÈgensaÈnderungen durch die Rentenversicherung.
MoÈgliche Antworten auf die zweite Frage sind u.a.:
a) die diskontierte Summe uÈber alle kommenden Generationen (Utilitarismus bei linearer Nutzenfunktion),20
b) die Orientierung am Ergebnis fuÈr die am schlechtesten gestellte Generation (Maximin).
Aus PlatzgruÈnden kann hier weder die Berechtigung der einzelnen Kriterien gepruÈft noch der Versuch unternommen werden,jede der sechs denkbaren Kombinationen von Maûstab und Kriterium ausfuÈhrlich zu diskutieren, sondern es sollen nur einige naheliegende Feststellungen getroffen werden:
± Orientiert man sich am Maûstab 1b),so sind nach beiden Gerechtigkeits- kriterien diejenigen Alterskohorten zusaÈtzlich zu belasten,die aufgrund ihrer geringen FertilitaÈt geringere Kosten der Kindererziehung zu tragen hatten. Eine einfache Maûnahme zur Umsetzung dieses Prinzips ist die Beibehaltung des Umlageverfahrens mit konstantem Beitragssatz,21 ver- bunden mit einer Bemessung des Rentenanspruchs nach der Kinderzahl.22
± Orientiert man sich am Maûstab 1a),so erkennt man,dass die diskontierte Summe der Nettoverluste aller zukuÈnftigen Generationen (2a) bereits durch
auf den intergenerativen Fall als zweifelhaft. So kritisiert Siebert das Pareto und das Kaldor Kompensations Kriterium mit dem Argument: ,,These criteria prevent economic change.``
Nach seinem impliziten Kriterium ist offenbar Wandel ein Wert an sich.
20. Die Frage nach der geeigneten Diskontrate ist durchaus nicht trivial,da die Diskontierung uber den LebenszykluseinerPerson zu trennen ist von der hier relevanten Bewertung der Zahlungen an die bzw. von denNachfahren.Dabei durfte das Gleichsetzen der beiden Raten bereits ein recht hohes Maû an Altruismus widerspiegeln,da man danach das Leben seiner Kinder wie die Fortsetzung des eigenen Lebens bewertet.
21. Vgl. auch Sudhoff (1995),die zeigt,dass das Umlageverfahren mit konstantem Beitragssatz eine bessere Versicherung gegen unerwartete demographische Anderungen bietet als das Umlageverfahren mit konstantem Rentenniveau oder das Kapitaldeckungsverfahren. Vgl. auch Thùgersen (1998).
22. Da die dadurch entstehenden Lucken in der Altersversorgung durch privates Sparen aufzufullen sind,entspricht diese Option weitgehend der Empfehlung des Wissenschaftlichen Beirats beim BMWi (1998).
die Nettovorteile der vergangenen Generationen festliegt (Sinn 2000,S.15) und daher durch Reformen im Finanzierungsverfahren nicht mehr beeinflusst werden kann. Somit sind nach einem utilitaristischen Kriterium alle Optionen gleichwertig.
± Andererseits konzentriert ein rascher Abbau des Umlageverfahrens,z.B. auf das Niveau einer Grundrente,die Nettoverluste in etwa gleichem Umfang auf die heutigen Generationen,wie eine FortfuÈhrung des Umlageverfahrens mit gleichbleibendem Rentenniveau sie auf die zukuÈnftigen Generationen verlagert (Breyer 1998). Nach dem Maximin-Kriterium 2b) ist daher die genannte Reformoption kein Fortschritt. Eine Senkung der Maximallast ist dagegen mit einem langsamen Abschmelzen des Rentenniveaus verbunden.
± Orientiert man sich dagegen am absoluten Wohlfahrtsniveau der jeweiligen Generation (1c) und unterstellt ein weiteres dauerhaftes Wachstum der ProduktivitaÈt,so ist die am schlechtesten gestellte Generation moÈglich- erweise die heutige. Nach dem Maximin-Kriterium 2b) muÈsste danach jede Politik der Lastverschiebung von der Zukunft auf die Gegenwart,wie sie mit einem Abbau der Umlage notwendig verbunden ist,abgelehnt werden.
Im Umkehrschluss zu diesen Feststellungen ergibt sich,dass der Vorschlag eines raschen Abbaus der Umlagefinanzierung nur von Gerechtigkeitsvorstel- lungen unterstuÈtzt werden kann,die ein uÈberproportionales Gewicht auf das Wohlergehen zukuÈnftiger Generationen legen. Im naÈchsten Abschnitt wird zu pruÈfen sein,ob es zu erwarten ist,dass sich derartige Vorstellungen im politischen Entscheidungsprozess durchsetzen koÈnnen.
4.2.2. Langfristige politische StabilitaÈt des Rentensystems
Eine weitere BegruÈndung fuÈr einen zumindest teilweisen Abbau des Umlage- systems beruht auf der Erwartung,dass kuÈnftige Generationen von Beitrags- zahlern moÈglicherweise nicht bereit sein werden,die ihnen auferlegte Last zu tragen. Daher muÈsse schon heute darauf geachtet werden,die AnspruÈche der heutigen Beitragszahler nicht hoÈher als auf ein erfuÈllbares Maû anzusetzen. Die Frage der Akzeptanz des Umlageverfahrens bei der kommenden Generation wird auch als spezifisches (politisches) Risiko des Umlageverfahrens bezeichnet (vgl. Birg und BoÈrsch-Supan 1999,S.194) und den Risiken der Kapitalrendite gegenuÈbergestellt.
In der volkswirtschaftlichen Literatur werden Fragen der Akzeptanz des Umlageverfahrens in Modellen der politischen OÈkonomie behandelt.23 Ein groûer Teil dieser Literatur (etwa Sjoblom 1985) beschaÈftigt sich allerdings mit der Situation,in der die Teilnahme am Umlageverfahren fuÈr den einzelnen rentabel ist,und ist damit fuÈr die hier gestellte Frage nicht relevant.
Erst in juÈngster Zeit beschaÈftigen sich einzelne Arbeiten mit der Frage,wie sich die politische Mehrheit zum Rentensystem verhaÈlt,wenn dieses durch eine UÈberalterung der BevoÈlkerung im Vergleich zum Kapitaldeckungsverfahren
23. Fur einen Uberblick uber die Literatur bis in die 1990er Jahre hinein vgl. Breyer (1994).
unrentabel wird. Die naive Meinung,je aÈlter die BevoÈlkerung und damit die WaÈhlerschaft ist,umso schwerer sei es fuÈr die junge Generation,die inter- generativen Transfers im politischen Prozess zu vermindern,findet dabei BestaÈtigung in Arbeiten wie Verbon u.a. (1998) oder Marquardt und Peters (1997). Diese Sichtweise verkennt jedoch,dass die BeitraÈge von den JuÈngeren nicht als Pauschalsteuern erhoben werden koÈnnen,sondern sich diese durch Verminderung des (offiziellen) Arbeitsangebots oder im Extremfall durch Auswanderung vor einer Ausbeutung schuÈtzen koÈnnen (v. Hagen und Walz 1995,Breyer und Stolte 2000). BeruÈcksichtigt man diese AusweichmoÈglich- keiten,so sind dem Ausmaû erfuÈllbarer RentenanspruÈche enge Grenzen gesetzt, und man muss vermuten,dass zumindest ein nachhaltiger Anstieg des Beitragssatzes zum Umlageverfahren in Zukunft undurchsetzbar sein wird.
Auch in politischer Hinsicht kann man jedoch neben dem Interessenkonflikt zwischen unterschiedlichen Generationen auch noch den zwischen den Kinder- reichen und den Kinderarmen bzw. -losen fuÈr relevant halten. Wie Breyer und v. d.
Schulenburg (1990) gezeigt haben,ist es gerade bei schrumpfender BevoÈlkerung plausibel,dass die Mehrheit der WaÈhler aus Familien kommt,die im Vergleich zur GesamtbevoÈlkerung wachsen und daher mit einer intrafamiliaÈren Umlage besser fahren wuÈrden als mit einer gesellschaftlichen. Um diese WaÈhlergruppen fuÈr eine Aufrechterhaltung des Umlagesystems zu gewinnen,koÈnnten sich nach Kinderzahl gestaffelte BeitraÈge (oder auch Leistungen) eignen.
5. Zusammenfassung
Aus den obigen UÈberlegungen kann man eine Reihe von Schlussfolgerungen ziehen:
1. Eine kapitalgedeckte Altersvorsorge verspricht dem Teilnehmer im lang- jaÈhrigen Mittel eine hoÈhere Rendite als eine umlagefinanzierte,die Rendite ist jedoch mit einem gewissen Risiko behaftet,so dass die Vorteilhaftigkeit der Kapitaldeckung zwar mit hoher Wahrscheinlichkeit,aber nicht mit absoluter Sicherheit,behauptet werden kann. Ein optimales Alterssiche- rungssystem enthaÈlt daher aus der Perspektive des risikoaversen Indivi- duums Elemente beider Finanzierungssysteme.
2. Mit der Abschaffung eines existierenden Umlageverfahrens als solchem ist niemals ein Effizienzgewinn im Sinne des Pareto-Kriteriums verbunden. Bei der vielfach behaupteten groÈûeren ,,Effizienz`` des Kapitaldeckungsver- fahrens handelt es sich vielmehr um ein Fehlen von intra- und inter- generativen Umverteilungsinstrumenten,so dass mit einem Umstieg entsprechende Verteilungswirkungen einhergehen.
3. BezuÈglich der intergenerativen Umverteilung haÈngt die Bewertung eines denkbaren Umstiegs vom verwendeten Gerechtigkeitskriterium ab. Einige plausible Kriterien fuÈhren zu einer Favorisierung der FortfuÈhrung des Umlageverfahrens bei einem Einfrieren des Beitragssatzes.
4. Eine solche langfristige Strategie hat zudem bei der in Deutschland anzunehmenden demographischen Entwicklung groÈûere Chancen,im politischen Prozess akzeptiert zu werden,als eine Beibehaltung des heutigen Rentenniveaus oder ein langsamer,aber totaler Ausstieg aus dem Umlageverfahren.
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Abstract:In the academic debate on systems of old-age insurance no question is as controversial and as vigorously discussed as the choice between funded and unfunded financing modes. At first glance this is surprising because this choice seems to involve only an efficiency problem. However, closer inspection reveals that a change of the financing system implies redistribution, if not within, at least among, different generations. In this contribution, the present state of knowledge on the functioning and the effects of the two financing systems is summarized. The analysis focuses on a comparison of rates of return and risks involved in each system and on the problems connected with a transition from unfunded to funded pensions. As a result it is argued that without reference to specific criteria of distributive equity among generations the nowadays popular call for radical reform of unfunded social security systems is not well founded.
