Fachhochschul-Studiengang Immobilienwirtschaft
Auswirkungen der Ausgliederung öffentlicher Immobilien auf deren Instandhaltung
Verfasst von: Ing. Wilfried ERASIM Betreut von: Mag. Peter Höflechner Einreichdatum: 31. März 2008
Ich versichere:
• dass ich die Diplomarbeit selbständig verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt und mich auch sonst keiner unerlaubten Hilfe bedient habe.
• dass ich dieses Diplomarbeitsthema bisher weder im In- noch im Ausland in irgendeiner Form als Prüfungsarbeit vorgelegt habe.
__________________ _________________________
Datum Unterschrift
Widmung
Meiner Familie, meiner Freundin, meinem Betreuer.
Kurzfassung
Titel Auswirkungen der Ausgliederung öffentlicher Immobilien auf deren Instandhaltung
Inhalt Es wird untersucht, welche Auswirkungen die Ausgliederung öffentlicher Immobilien auf deren Instandhaltung generell und insbesondere auf die Instandhaltungskosten hat.
Hintergrund Der Beitrag dieses Werkes wird darin gesehen, das bestehende Theoriedefizit zum Thema Ausgliederung öffentlicher Immobilien zu verringern und eine bisher hochwissenschaftliche Betrachtung dieser bisher stark normativ gefärbten Diskussion zu versachlichen.
Hypothese „Wenn man staatliche Immobilien aus der Bundesverwaltung in eine Kapitalgesellschaft mit Bundesanteilen überträgt, die Instandhaltung, Betrieb und Verwaltung gegen Nutzungsentgelte durchführt, dann stellt sich eine Reduktion der Instandhaltungskosten ein.“
Methode u. Belege Zur Beantwortung der Forschungsfrage und zur Falsifikation bzw. Verifikation der Hypothese werden zunächst explorativ Grundlagen zur Instandhaltung in der Bundesgebäude- verwaltung, zur Instandhaltung in der Bundesimmobilien- gesellschaft und zur strategischen Gebäudeinstandhaltung an sich aufgearbeitet.
In einem weiteren Schritt wird anhand eines hypothesen- testenden Vergleichs der Instandhaltungskosten eine Aussage getroffen und diese mit den zuvor ermittelten Grundlagen interpretiert.
These Mit der Ausgliederung öffentlicher Immobilien hat keine Reduktion der Instandhaltungsaufwendungen stattgefunden.
Diese Entwicklung ist auf den übernommenen Instand- haltungsrückstau, die vermieterseitige Erhaltungspflicht und den stattgefundenen Paradigmenwechsel zurückzuführen.
Schlagwortkatalog Bundesimmobiliengesellschaft, BIG, Bundesgebäude- verwaltung, BGV, öffentliche Immobilien, Ausgliederung, Facility Management, Instandhaltung, Instandhaltungskosten
Abstract
Title Effects of the spinoff of public real estate on its maintenance
Content The effects of the spinoff of public real estate on its maintenance is to be studied – both in general terms and in particular with regard to its effect on maintenance costs.
Background The contribution of this study is seen as being the reducing the theoretical lacunae associated with the spinoff of public real estate and introducing objectivity to this highly scientific discussion of this strongly normative subject matter.
Hypothesis “If federal real estate is transferred from federal administration to a corporation with federal shares which carries out maintenance, operation and administration in exchange for proceeds received from use of the building, there is a reduction in maintenance costs.“
Methods and
evidence To answer the research issue and to falsify or verify the hypothesis the foundations of maintenance in the federal building administration, the maintenance in the Bundes- immobiliengesellschaft (Federal Real Estate Company) and the strategic maintenance of buildings will be studied and analysed.
A comparison of maintenance costs used to test the hypothesis will then serve to make a statement and to interpret this statement on the basis of the information gathered.
Thesis The spinoff of public real estate has not led to a reduction in maintenance costs. This development can be explained by the deferred maintenance backlog, the paradigm shift that has taken place and the application of the landlord and tenant law.
Index Bundesimmobiliengesellschaft (Federal Real Estate Company), BIG, Bundesgebäude-verwaltung (Federal Building Administration), BGV, public real estate, spinoff, facility management, maintenance, maintenance costs
Inhaltsverzeichnis
1 Vorwort... 1
2 Einleitung... 2
3 Grundlagen der Bundesgebäudeverwaltung... 3
3.1 Öffentliche Immobilien... 3
3.2 Bau- und Liegenschaftsverwaltung des Bundes ... 7
3.2.1 Die öffentliche Gebäudeverwaltung in den letzten 200 Jahren... 7
3.2.2 Die Bundesgebäudeverwaltung... 9
4 Ausgliederung der Bundesgebäude... 11
4.1 Das Instrument der Ausgliederung ... 11
4.1.1 Grundlagen der Ausgliederung ... 11
4.1.2 Das ökonomische Dilemma von Ausgliederungen ... 12
4.1.3 Deutsche Reformansätze... 13
4.1.4 Entwicklung der Ausgliederung der Bundesgebäudeverwaltung... 13
4.2 Die Bundesimmobiliengesellschaft ... 16
5 Instandhaltung öffentlicher Immobilien... 19
5.1 Grundlagen der Instandhaltung... 19
5.1.1 Versuch einer Definition in Anlehnung an die Betriebswirtschaft... 19
5.1.2 Instandhaltung nach der ÖNORM B1801-1... 25
5.1.3 Instandhaltung im Lebenszyklus eines Gebäudes... 28
5.1.4 Zusammenspiel von Instandhaltung und Reparaturzyklen... 31
5.1.5 Steuerrechtliche Aspekte... 36
5.2 Wohnrechtliche Rahmenbedingungen der Instandhaltung ... 39
5.2.1 Erhaltungspflicht des Vermieters... 40
5.2.2 Finanzierung ... 45
5.3 Grundlagen des Instandhaltungsmanagements... 49
5.3.1 Strategische Instandhaltung ... 49
5.3.2 Präventive Instandhaltungsstrategien... 52
5.3.3 Korrektive Instandhaltungsstrategien... 56
5.3.4 Kategorien der Gebäudeanforderung ... 58
5.3.5 Ziele der Instandhaltung... 60
5.3.6 Entscheidungsprinzipien zur Ableitung von Strategien ... 64
5.3.7 Instandhaltungsstrategien im heterogenen Portfolio ... 65
5.3.8 Methoden der Ermittlung und Prognose von Instandhaltungskosten... 66
5.4 Instandhaltungsmanagement bei öffentlichen Immobilien... 73
5.4.1 Instandhaltungsmanagement in der Bundesgebäudeverwaltung... 73
5.4.2 Instandhaltungsmanagement in der Bundesimmobiliengesellschaft... 77
5.4.3 Bauen für die Ewigkeit? Überlegungen zur Instandhaltungsstrategie... 79
6 Analyse der Auswirkungen... 81
6.1 Gang der Untersuchung ... 81
6.2 Kostenvergleich ... 81
6.3 Ergebnisinterpretation... 84
6.3.1 Paradigmenwechsel... 84
6.3.2 Strategische Instandhaltung ... 85
6.3.3 Erhaltungspflicht... 86
6.3.4 Conclusio ... 87
7 Nachwort... 88
8 Executive Summary (deutsch) ... 89
9 Executive Summary (englisch) ... 93
10 Abkürzungsverzeichnis ... 97
11 Literaturverzeichnis ... 98
11.1 Literaturverzeichnis ... 98
11.2 Verzeichnis sonstiger Quellen ... 103
12 Abbildungsverzeichnis ... 107
1 Vorwort
Am 20. Dezember 2005 wurde im Rahmen meines Fachhochschulstudiums ein Mentoring-Treffen mit dem damaligen BIG-Vorstand DI Herbert Logar abgehalten. Im Zuge dieser Gesprächsrunde wurde unter anderem auch über die Ausgliederung der Bundesimmobilen und deren Sinnhaftigkeit gesprochen. Dabei tätigte Herr Logar die Aussage, dass man nunmehr nach immobilienwirtschaftlichen Ansätzen agiert und folglich die Instandhaltung des Gebäudebestandes strategisch angeht. Ob dadurch die Erhaltungsaufwendungen langfristig gesenkt werden können, konnte er nicht beantworten und gab zu, diesbezüglich sprichwörtlich im Dunkeln zu tappen.
Aus diesem Gespräch heraus entwickelte sich in weiterer Folge ein für mich interessantes Thema für eine Diplomarbeit. In der BIG rannte ich mit meinem Anliegen offene Türen ein und es begann die Untersuchung der Instandhaltung öffentlicher Gebäude.
Als erste Schwierigkeit zu Beginn der Arbeit kam die Erkenntnis, dass eine immobilienwissenschaftliche Behandlung der Instandhaltung von Immobilien erst seit kurzem vorgenommen wird und folglich nur spärlich Literatur zur Verfügung steht.
Die zweite relevante Schwierigkeit bestand im Vergleich der Systeme und des Zahlenmaterials zwischen der BGV und der BIG. In einem Expertengespräch wurde ich darauf hingewiesen, wie kompliziert ein Vergleich zwischen „all-inklusive und Vollpension“ herzustellen ist.
Letztlich bleibt zu hoffen, dass, basierend auf einer breiten literarischen Basis und relevanten Daten und Aussagen von Experten, eine Aussage getroffen werden kann, die einer fundierten Beantwortung der Forschungsfrage dienlich ist.
2 Einleitung
Der Beitrag dieses Werkes wird darin gesehen, das bestehende Theoriedefizit zum Thema Ausgliederung öffentlicher Immobilien zu verringern und eine bisher hochwissenschaftliche Betrachtung dieser stark normativ gefärbten Diskussion zu versachlichen. Diese Arbeit richtet sich an die an Budgetausgliederungen interessierten Entscheidungsträger in Politik, Wirtschaft und in der BIG selbst.
Dieser Arbeit liegt folgende Forschungsfrage zugrunde:
„Wie haben sich die Kosten für die laufende Instandhaltung bundeseigener Immobilien mit der Ausgliederung in die BIG verändert?“
Aus der eben erwähnten Forschungsfrage wurde folgende kausale Hypothese abgeleitet:
„Wenn man staatliche Immobilien aus der Bundesverwaltung in eine Kapitalgesellschaft mit Bundesanteilen überträgt, die Instandhaltung, Betrieb und Verwaltung gegen Nutzungsentgelte durchführt, dann stellt sich eine Reduktion der Instandhaltungskosten ein.“
Zur Beantwortung der Forschungsfrage und zur Falsifikation bzw. Verifikation der Hypothese ist es zunächst erforderlich, explorativ Grundlagen zur Gebäudeinstand- haltung an sich, zur Instandhaltung in der Bundesgebäudeverwaltung und zur Instandhaltung in der Bundesimmobiliengesellschaft aufzuarbeiten.
In einem weiteren Schritt soll anhand eines hypothesentestenden Vergleichs der Instandhaltungskosten eine Aussage getroffen werden und diese Aussage mit den zuvor ermittelten Grundlagen interpretiert werden.
Aus diesen Methodiken resultiert auch der Aufbau der Arbeit, die zunächst die Grundlagen der Bundesgebäudeverwaltung aufzeigt. Das Instrument der Ausgliederung wird in weiterer Folge abgehandelt, wobei hier auch näher auf die BIG eingegangen wird. Den thematischen Schwerpunkt stellt die Instandhaltung von öffentlichen Gebäuden dar. Hier mussten zunächst Grundlagen geschaffen werden, die in der Immobilienwirtschaft selbst noch nicht verankert sind.1
Abschließend wird ein Vergleich der Instandhaltungsaufwendungen der beiden untersuchten Verwaltungskörper, bezogen auf ein Jahr vor und nach der Ausgliederung angestellt in Hinblick auf die vorangegangene Theorie interpretiert.
1 In diesem Fall sei erwähnt, dass einige der wichtigsten Werke zur strategischen Instandhaltung erst im Zuge der Arbeit veröffentlicht wurden.
3 Grundlagen der Bundesgebäudeverwaltung
3.1 Öffentliche Immobilien2
Die gesamte Arbeit bezieht sich, wie aus dem Titel ersichtlich, auf öffentliche Immobilien. An dieser Stelle sei zu Beginn vorab kurz erläutert, was darunter zu verstehen ist und wie man heute damit umgeht.
Im Gegensatz zum relativ klar umschreibbaren Begriff des Baus – die Herstellung von mit dem Boden fest verbundenen Anlagen durch baugewerbliche Produktion – bzw. mit Bauten zusammenhängenden Aktivitäten, lässt sich das Merkmal der Öffentlichkeit anhand verschiedener Abgrenzungskriterien erläutern. Unter dem Terminus öffentlich – im Zusammenhang mit öffentlichen Bauten – sind zu subsumieren:
¾ Die öffentliche Hand im Sinne der Staatswirtschaft des Bundes, der Länder, Gemeindeverbände und Gemeinden, Stiftungen, Fonds, Anstalten, öffentlich- rechtliche Körperschaften, andere durch Gesetz bestimmte Rechtsträger sowie die Träger der Sozialversicherung.
¾ Öffentliche Unternehmen im Sinne von Unternehmen, an denen eine der oben angeführten Institutionen oder mehrere zusammen mit mindestens 50% beteiligt sind, von diesen betrieben werden oder von diesen beherrscht sind.
Im Zuge dieser Arbeit wird die Instandhaltung jener Immobilien betrachtet, die vom Bund an die BIG ausgegliedert wurden und nun einer völlig verschiedenen Behandlung unterliegen. In den Anlagen zum BIG-Gesetz wurden diese Objekte aufgelistet, die letztendlich von der BIG verwaltet werden sollten und in deren Eigentum übergingen.
Historische Objekte im Sinn des BIG-Gesetzes 2000 blieben wegen deren historisch- kulturellen Bedeutung oder seines Inhaltes (z.B. Museum) im Eigentum des Bundes3, da die Verwaltung dieser Objekte als Verankerung des kulturellen Erbes in der Gegenwart weiterhin als unmittelbar vom Staat wahrzunehmende öffentliche Aufgabe erachtet wird.4 Somit sind nicht alle „öffentlichen“ Objekte ausgegliedert worden.
2 Vgl. Pichler, Anton (1991): 260
3 Deren Verwaltung und bautechnische Betreuung wurde der Burghauptmannschaft übertragen.
4 Vgl. Marx, Gerda (2005): 64, Dissertation
Aus immobilienwirtschaftlicher Sicht ist das in Hinblick auf die Drittverwendungs- fähigkeit der Objekte mehr als notwendig, da eine Bewirtschaftung nach marktwirt- schaftlichen Gesichtspunkten oben angeführten Interessen entgegenstünde. 5
Öffentliche Bauten unterscheiden sich nicht durch eine zwangsläufig kollektive Bereitstellung (Angebot) von privaten Bauten. Eigenheiten ergaben sich in der Vergangenheit vielmehr aus der Folge der öffentlichen Bereitstellung (sowohl im Sinne von Trägerschaft als auch im Sinne von Entscheidung, Angebot, Finanzierung und Kontrolle), dem Auseinanderfallen des Verbundprinzips sowie dem politischen und bürokratischen Verhandlungs- und Abwicklungssystem.6
Abb. 1: Verteilung der Bundesnutzer
Justiz- ministerium; 7%
Bildungs- ministerium
(Schulen, Universitäten);
72%
Innen- ministerium; 7%
Finanz- ministerium; 6%
Drittmieter; 3%
Restliche Ministerien; 5%
Quelle: Logar, Herbert (2004): 7
Durch die marktwirtschaftliche Bewirtschaftung der Bauten seit deren Ausgliederung verschwinden diese Unterschiede unter großen Anstrengungen zusehends und öffentliche Standardimmobilien sind durchaus als marktgängig zu betrachten. Eine
5 Vgl. Hens, Markus (1999): 88f
6 Vgl. Pichler, Anton (1991): 265
Besonderheit, die alle öffentlichen Gebäudeportfolios, auch im Ausland, gemein haben ist die vollkommene Heterogenität. Die öffentliche Hand besitzt Objekte, deren Nutzungen völlig verschieden sind und keine einheitliche Behandlung ermöglichen. Die Vielfalt beginnt bei Schul-, Universitäts-, und Gerichtsgebäuden und reicht bis zu Konkordatskirchen. Anders als ein Investor, der in einem bestimmten Immobilien- segment agiert, ist ein Portfoliomanager der BIG mit einer Vielzahl von verschiedenen Immobilien konfrontiert. Da auch die Verwertung von nicht vom Bund genutzten Liegenschaften und Liegenschaftsteilen eine Kernaufgabe der BIG7 ist, musste der gesamte Bestand zu Beginn durchforstet werden. Anhand der Portfolio-Matrix der Boston Consulting Group erfolgte eine erste Segmentierung bzw. Aussonderung der Objekte nach strategischen Gesichtspunkten. Die Segmente wurden, wie unten darge- stellt, gebildet.8
7 Vgl. Marx, Gerda (2005): 39
8 Vgl. Logar, Herbert (2004): 19
6
Abb. 2: Portfolio-Matrix der BIG
Q2
Standorte die sich für eine hochwertige gewerbliche Nutzung eignen
Q4 Q3 Q1
Aktive Suche nach alternativer Nutzung
Investition in Sicherung(Stollen) und (Re-) Development
Optimierung und Ausschöpfung der
Flächenkapazität; Ausweitung Kerngeschäft
Intelligente Sanierungen
Erweiterungen, Neubauten
Im öffentlichen Interesse
Nicht unmittelbar marktfähig marktfähig
Schaffung einer Flächenauslastung durch Drittmieter
Verkauf an Dritt-Investoren
Projektentwicklung (evtl. gemeinsam mit Privaten)
Standorte mit niedrigem Nutzenpotenzial Umnutzung
Entwicklung Stilllegung
Verkauf
Verlagerung/
Zusammenlegung in günstigere Objekte
Flächenreduktion
Verwertung von Top-Standorten
am Markt
Vermietung zu Marktpreisen PE, Abschöpfung Devestition, langfristiger
Cash Flow
langfristige Kundenbindung, Betreibermodelle, Masterplanungen;
Beratung Halten, abbauen,
sichern und servisieren
Vermietung selektive Invest.
Revitalisierung evtl. Umnutzung
Schulen Uni‘s Justiz
BMI (Zentralen) Verwaltungsgericht Verfassungsgericht…
Dezentrale BMI Nutzungen
Hundeschulen, Fischzucht, Luftschutzstollen..
Büroräumlichkeiten, Wohnungen, Leerstehungen, Grundstücke
Büronutzung des Bundes
70-75%
0-5%
10-15%
10-15%
Quelle: Logar, Herbert (2004): 19
3.2 Bau- und Liegenschaftsverwaltung des Bundes
In einem späteren Teil der Arbeit wird aufgezeigt, wie die Bundesgebäudeverwaltung Instandhaltungen am Immobilienbestand betrieb und welche Kritiken diesbezüglich regelmäßig ins Treffen geführt wurden. Zum Verständnis, wie es zu diesen viel kritisierten Arbeitsweisen und Strukturen kam wird in diesem Kapitel bewusst auf die Historie der Verwaltung öffentlicher Gebäude in Österreich eingegangen. Man soll dadurch ein Gefühl dafür, welche tief greifende Änderung mit der Ausgliederung öffentlicher Immobilien später einherging und woraus der große Reformbedarf in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts resultierte, bekommen.
3.2.1 Die öffentliche Gebäudeverwaltung in den letzten 200 Jahren
Der österreichische Staat besitzt Hochbauimmobilien im Ausmaß von ca. 17 bis 22 Millionen m² mit einer Gesamtkubatur von etwa 73 Millionen m³ umbauten Raumes9 und ist folglich seit jeher mit der Verwaltung eines der flächenmäßig größten Immobilienbestände in Österreich konfrontiert. Bis 1848 bildete der k.k. Hofbaurat die oberste Verwaltungsstelle für den staatlichen Hochbau, Straßen- und Wasserbau.10 Mit dem Reichsgesetzblatt 1860/268 vom 13. Dezember 1860 wurden die Grundzüge der Organisation des Staatsbaudienstes neu erlassen. Diese Struktur hat sich bis heute in seinen Grundzügen erhalten.
1905 unternahm man eine Aufteilung der Agenden auf fünf Departments, wobei das Hochbaudepartment die Jahresvoranschläge zur Erhaltung der Staatsbauten, die von den Landesstellen einlangten, sowie Abrechnung und Kollaudierung über Neu- und Umbauten zu prüfen hatte.
Bis zum Ende der Habsburgermonarchie wurden die Grundzüge der Organisation des Staatsbaudienstes laufend durch Verordnungen umgestaltet und einzelne Aufgabenbereiche der Verwaltungsebenen auf Bezirks-, Landes- und Ministerialebene definiert. Mit dem Übergang zur Republik und dem Bundesverfassungsgesetz von 1920 änderte sich an der Behördenorganisation der Liegenschaftsverwaltung nichts. Durch
9 Vgl. Gartner, Manfried (1994): 124
10 Vgl. Marx, Gerda (2005): 23, Dissertation
die Gründung der Republik verschoben sich aber Eigentumsverhältnisse im großen Maße , da große Vermögensmassen und Liegenschaften neue Besitzer erhielten, und das
„hofärarische“ Vermögen zum Eigentum der Republik erklärt oder unter dessen Verfügungsmacht gestellt wurde.11 Die den Ländern als ehemals autonomen Körperschaften gehörenden oder von ihnen verwalteten Vermögenschaften gingen in das Vermögen und in die Verwaltung der Länder über.12
1932 wurde es erforderlich, die alten Verwaltungsstrukturen, die noch aus der Zeit der Habsburgermonarchie stammten, zu überdenken. Es wurde eine innerministerielle Vereinbarung des Ministers für Handel und Verkehr erlassen, welche Dienststellen für die Verwaltung öffentlicher Bauten vorsah und diese Einrichtungen in ihrer Gesamtheit als Bundesgebäudeverwaltung I Dienststellen (BGV I) bezeichnete. 13
Während der Zeit des Dritten Reichs wurde die Liegenschaftsverwaltung dem deutschen System angepasst und in Reichsbauämter gegliedert. Nach 1945 wurden die Reichsbauämter wieder abgeschafft und dessen Aufgaben übernahm die provisorische Staatsregierung.
Auf die ersten Wahlen nach dem 2. Weltkrieg und die Einrichtung einer so genannten Staatsregierung folgte die Gründung von Staatsämtern, den Vorläufern der heutigen Bundesministerien. 14
Wie in der Monarchie bis 1918 blieben auch in der 2. Republik die öffentliche Liegenschaftsverwaltung und deren Zuständigkeiten auf viele Behörden aufgeteilt. Die Verwaltung aller Bauten und Liegenschaften unterlag ab 1945, bis auf Liegenschaften der Vertretungsbehörden im Ausland und jene des Militärs, dem Staatsamt für öffentliche Bauten, Übergangswirtschaft und Wiederaufbau, in weiterer Folge das heutige Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit. Grundsätzlich wurde somit die Verwaltung dem Bundesminister (jetzt) für Wirtschaft und Arbeit zugewiesen, in den jeweiligen Ressorts hatte jedoch jeder Minister Sonderkompetenzen, wenn es um Bau-
11 Vgl. Marx, Gerda (2005): 26, Dissertation
12 Vgl. ÜbergangsG 1920 in: BGBl. 8/1921: §11(1)
13 Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten, Sektion V, Staatlicher Hochbau, Abt. V/1 (1998): 1, interne Unterlagen
14 Vgl. Behörden-ÜG 1945 in: StGBl. 94/1945 : §65
und Liegenschaftsverwaltungen ging. 1946 wurde auch eine zweite Bundesgebäudeverwaltung parallel zur BGV I eingerichtet, die bundesunmittelbar die Verwaltung der freigewordenen militärischen Objekte, aber auch ziviler Immobilien, zur Aufgabe hatte und Bundesgebäudeverwaltung II genannt wurde.
Bereits in der Mitte der 80er Jahre des letzten Jahrhunderts entstanden ernsthafte Diskussionen über eine Organisationsreform der Bundesgebäudeverwaltung, welche schließlich im Dezember 1990 in das Koalitionsabkommen der damaligen Regierungspartner mündeten. Es wurde darin festgehalten, dass die Bau- und Liegenschaftsverwaltung des Bundes schrittweise einer Kapitalgesellschaft mit Bundesanteilen übertragen werden soll.15
1992 wurde die Bundesimmobiliengesellschaft mit beschränkter Haftung16 mittels des BIG-Gesetzes gegründet17, um in den darauf folgenden zehn Jahren die Verwaltung der bundeseigenen Immobilien zu übernehmen. Die Aufgaben der Bundesgebäudeverwal- tungen, die insbesondere Verwaltungsgeschäfte und Angelegenheiten des staatlichen Hochbaus waren, wurden ab dem Zeitpunkt durch (aufgrund der so genannten Auftragsverwaltung zur Verfügung stehenden) Gebäudeverwaltungsdienststellen und/oder Baudienststellen bzw. der BIG und anderen ausgegliederten Gesellschaften wahrgenommen.18
3.2.2 Die Bundesgebäudeverwaltung
Die Gesamtheit aller Organisationseinheiten, die der Erfüllung der Verwaltung aller Bauten und Liegenschaften des Bundes einschließlich aller Angelegenheiten des staatlichen Hochbaus dienen, wurde Bundesgebäudeverwaltung genannt.19
Die Bundesgebäudeverwaltung hatte zwei große Aufgabenbereiche, die klassischen Verwaltungsagenden und bautechnische Betreuungsaufgaben. Von der
15 Vgl. Arbeitskreis Verwaltungsreform - Wirtschaftsverwaltung der Zukunfts- und Kulturwerkstätte (1991): 2
16 Im Folgenden kurz BIG genannt
17 BIG-Gesetz in: BGBL 419/1992
18 Bundesministeriumfür wirtschaftliche Angelegenheiten, Sektion V, Staatlicher Hochbau, Abt. V/1 (1998): 3f, interne Unterlage
19 Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten, Sektion V, Staatlicher Hochbau, Abt. V/1 (1998): 1, interne Unterlage
Verwaltungszuständigkeit der BGV war eine Vielzahl von Immobilien aufgrund der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Ressort oder aus anderen Gründen ausgenommen.
Die Bundesgebäudeverwaltung war aus ihrer Entstehung heraus sehr komplex strukturiert.20 Die oberste Zuständigkeit lag beim Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten. (BMWA). Aus der historischen Entwicklung heraus wurde in die BGV I und BGV II unterschieden. Weiters wurde eine Differenzierung nach dem Aufgabenbereich vorgenommen und darüber hinaus territorial unterschieden. Die einzelnen BGV-Dienststellen waren jeweils in Abteilungen gegliedert, in denen wiederum Gebäudeverwalter tätig waren.21 Zum Zeitpunkt der Gründung der BIG im Jahr 1992 waren insgesamt 33 Dienststellen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit mit der Bundesgebäudeverwaltung betraut.22
20 Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten, Sektion V, Staatlicher Hochbau, Abt. V/1 (1998): 6, interne Unterlage
21 Seda, Fritz (2008): Gespräch
22 Vgl. Marx, Gerda (2005): 32, Dissertation
4 Ausgliederung der Bundesgebäude
Die Ausgliederung der öffentlichen Immobilien und die Gründung der BIG hatten wesentlichen Einfluss auf die Instandhaltung der Gebäude. Für diesen Schritt gab es eine Reihe von Überlegungen und Erwartungen. Rückwirkend betrachtet ging damit ein grundlegender Paradigmenwechsel einher, dessen tief greifende Auswirkungen alle Bereiche der Gebäudeverwaltung betreffen.
4.1 Das Instrument der Ausgliederung 4.1.1 Grundlagen der Ausgliederung
„Das Phänomen der Budgetausgliederung kann wie folgt beschrieben werden: Eine Gebietskörperschaft /Bund, Land, Gemeinde) überträgt eine Aufgabe die sie bislang in eigener Regie, d.h. mit ihrer Verwaltung und mit ihren finanziellen Mitteln, wahrgenommen hat, auf einen eigens dafür geschaffenen Rechtsträger.“23
Genauer umrissen hat man unter Ausgliederung einen Vorgang zu verstehen, bei dem eine von der staatlichen Verwaltung in eigener Zuständigkeit und mit eigenen Organen besorgte Aufgabe auf eine juristische Person privaten Rechts übertragen wird, die diese Aufgabe fortan in ihrer Zuständigkeit und mit ihren Organen besorgt, wobei die ausgegliederte juristische Person in einer rechtlich institutionalisierten Verbindung mit dem ausgegliederten Rechtsträger steht. Diese Verbindung bestünde in der Regel in einer Kapitalbeteiligung oder in Form von Einflussrechten durch organisatorische oder finanzielle Steuerungen.24
Als offizielle Begründung für eine Ausgliederung wird stets eine Erhöhung der Effizienz und der Aufgabenerfüllung angegeben. Durch die Ausgliederung würden Hemmnisse der administrativen Strukturen und Prozeduren abgestreift und durch ein flexibles wirtschaftliches Management ersetzt. Die Ausgliederung entlaste das Budget der Gebietskörperschaften und ermögliche dem ausgegliederten Rechtsträger eine
23 Bolter, Eva Maria (1994): 24
24 Vgl. Marx, Gerda (2005): 172f
zeitgemäße Gebarung. … Die Abschichtung vom Staat biete die Chance einer Entpolitisierung der für die Aufgabenbesorgung maßgebenden Entscheidungsabläufe.25
4.1.2 Das ökonomische Dilemma von Ausgliederungen
Bolter schreibt, dass es sich bei Ausgliederungsprozessen um eine zu hinterfragende Entwicklung handelt: 26
„Wo immer eine Marktlösung möglich ist, wäre aus Sicht der ökonomischen Effizienz Eigentumsprivatisierung die bessere Alternative. In den Fällen in denen grobe Marktvollkommenheiten auftreten oder, was weit häufiger der Fall sein dürfte, Marktlösungen politisch nicht erwünscht sind, müsste jedoch eine umfassende Regulierung der wichtigsten Eckpfeiler des Leistungsangebots (Preis/Tarife, Mengen, Qualität, Zugang) des ausgegliederten Rechtsträgers zur Anwendung kommen. Dann aber schwinden auch rasch die ökonomischen Vorteile der eigenständigen Rechtsform dahin und die betreffende Aufgabe könnte aufgrund der angeführten Nachteile genauso gut weiterhin mit den bestehenden, aber reformierten Verwaltungsstrukturen wahrgenommen werden.“
Die BIG ist bei ihren Bestrebungen, nach marktwirtschaftlichen Ansätzen zu agieren, durchaus mit Marktlösungen konfrontiert, die politisch nicht erwünscht sind. Es wurden Rahmenbedingungen (Bundesimmobiliengesetz) und Ziele (MRG) im Zuge der Gründung der BIG umrissen. Eine zusätzliche umfassendere Regulierung wie oben beschrieben, erscheint nicht erforderlich, zumal Bauten von besonderer Bedeutung für die Öffentlichkeit ohnehin nicht an die BIG übertragen wurden.
Die vorangegangenen Kommentare des Verfassers zeigen, dass man anhand ökonomischer und wirtschaftspolitischer Grundsatzfragen keine Aussage über eine Auswirkung einer Ausgliederung treffen kann. Vielmehr ist auf die Tätigkeit abzustellen und diese zu untersuchen. Im Fall der BIG werden somit Auswirkungen der Ausgliederung anhand immobilien-wirtschaftlicher Ansätze beleuchten.
25 Vgl. Bolter, Eva Maria (1994): 30f
26 Bolter, Eva Maria (1994): 61
4.1.3 Deutsche Reformansätze
Im Zuge der Recherchen für diese Arbeit wurde eine Vielzahl an Literatur zur Instand- haltung öffentlicher Gebäude in Deutschland gefunden. Diese intensive Befassung mit der Thematik soll helfen, Lösungsansätze zur nachhaltigen Bewirtschaftung öffentlicher Immobilien zu finden. In Deutschland werden noch heute große öffentliche Immobilienbestände durch öffentliche Verwaltungsstellen bewirtschaftet. Auch dort lautet ein Gebot der Stunde, sich aktiv mit dem Management der Instandhaltung oder, wie man in Deutschland sagt, Unterhaltung, des öffentlichen Gebäudebestandes ausein- anderzusetzen. Unbestritten ist, dass das System erneuert werden muss.
In den letzten Jahren wurden in den einzelnen deutschen Ländern ernsthafte Überlegungen angestellt, die Verwaltung tief greifend zu reformieren, ein Kosten- bewusstsein für die Raumnutzung zu schaffen und Instandhaltungsmaßnahmen strategisch und langfristig zu planen.27 Die Ausgangslage ist hier dieselbe, wie zu Ende der BGV. In Österreich kann man inzwischen Auswirkungen der Ausgliederung erkennen. Der Paradigmenwechsel, welcher statt gefunden hat und für ein tief greifendes Umdenken notwendig war, wäre aus heutiger Sicht mit Reformen alleine nicht umzusetzen gewesen.
4.1.4 Entwicklung der Ausgliederung der Bundesgebäudeverwaltung
In den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts war man an einem Punkt angelangt, wo auch die Politik erkannte, dass die Bundesgebäudeverwaltung einige System- und Strukturschwächen aufweist. Die größte Schwäche des Systems war die Kostenfreiheit von Raum. Dieser Umstand förderte die Entwicklung von bestimmten Faktoren, die insgesamt zu einem progressiven Anstieg der Baukosten für Instandhaltung, Generalsanierung und Neubau führten. Während eines Fortbildungsseminars zur
„Bewirtschaftung von Bauten und Liegenschaften in Hochschulen“ vom 16.-18.11.2000 an der Universität Hamburg führte Dr. H. Chromy als Referent eben diese Faktoren als
27 Vgl. Bauministerkonferenz (2004): 23f, online
ausschlaggebend für einen Anstieg der Baukosten für Instandhaltung, Generalsanierung und Neubau ins Treffen. 28 Diese Faktoren waren im Wesentlichen29:
¾ Raumnutzungseffizienz: Die nutzenden öffentlichen Stellen kamen nicht für die Kosten der Instandhaltung, des Neubaus und der Generalsanierung auf, sondern diese Kosten trug in Summe das Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten aus seinem Budget, was zu einem verminderten Kostenbewusstsein seitens der öffentlichen Stellen in Bezug auf die Nutzung der öffentlichen Räumlichkeiten führte.
¾ Freie Bestandsobjekte konnten nur dann verwertet werden, wenn von keiner Bundesdienststelle ein Bedarf angemeldet wurde.30
¾ Die für die Instandhaltung des Immobilienbestandes zur Verfügung stehenden Budgetmittel betrugen in den letzten Jahren im Schnitt nicht mehr als ATS 100/m² Gebäudefläche und Jahr und entsprachen damit nur 40-50% der erforderlichen Mittel, wie sie am freien Markt in der Regel für vergleichbare Objekte zur Verfügung gestellt werden.31
¾ Die Budgetmittel des Bundesministeriums für wirtschaftliche Angelegenheiten für Neubau und Generalsanierung waren sehr beschränkt, weshalb die Reihung von Projektrealisierungen oft von den tatsächlichen Bedürfnissen abwich und mitunter vom Durchsetzungsvermögen bedarfsanmeldender Stelle abhing.
¾ Für die bedarfsanmeldenden Ministerien hatten die Höhen der Herstellungskosten für Neubauten und Generalsanierungsmaßnahmen keine
28 Vgl. Chromy, Hartwig (2000): 1, online
29 Chromy, Hartwig (2000): 1f, online
30 Die Bedarfsmeldung musste weder zeitlich limitiert sein, noch war damit Entgeltlichkeit oder eine Verpflichtung zur raschen Bedarfsbedeckung verbunden. Chromy, Hartwig (2000): 1f, online
31 Wissenschaftliche Untersuchungen belegen, dass für die Instandhaltung von Gebäuden im Schnitt pro Jahr 1 bis 1,5 % der Herstellungskosten aufzuwenden wären. Dies würde bei durchschnittlichen Herstellungskosten von ATS 20.000,-- bis ATS 25.000,--/m² Gebäudefläche etwa ATS 200,-- bis ATS 250,-- per m²/Jahr bedeuten. Dabei ist noch nicht berücksichtigt, dass ein Teil der Bundesgebäude einer sehr hohen Abnützung unterworfen ist, die über das übliche Maß bei Wohn- bzw. Bürogebäuden hinausgeht. Dieser Umstand trifft insbesondere auf Bundesschulen, Hochschulen und alle Gebäude mit starkem Parteienverkehr zu. Chromy, Hartwig (2000): 1f, online
vorrangige Bedeutung, da sich diese nicht in deren Budget niederschlug, sondern vom Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten getragen wurden.32
¾ Die rasche Umsetzung eines Projektes war nur bedingt möglich, da man an die zur Verfügung stehenden Budgetmitteln gebunden war, welche jährlich überarbeitet wurden. Folglich dauerten Projektrealisierungen verhältnismäßig lange, was zu zwischenzeitlichen Nutzungsänderungen und entsprechenden Mehrkosten führte.
¾ Durch die Jährlichkeit des Budgets war die Finanzierung eines Projektes nicht gesichert. Das führte zu langen Planungsfristen und häufigen Änderungen.33
¾ In der praktischen Umsetzung von Generalsanierungen war es öfters der Fall, dass man über den erforderlichen Sanierungsbedarf hinaus bauliche Erneuerungen durchführte, da man bereits damit rechnete, dass so schnell keine neuen Mittel vom Bund für das gleiche Objekt zur Verfügung gestellt würden.
¾ Verwaltungsstellen wurden nicht sanktioniert, wenn diese über das erforderliche Maß und über die notwendige Qualität hinaus Immobilien anforderten und nutzten oder ihre Standorte nicht nach volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten wählten.34
Die Meinung, man habe den öffentlichen Immobilienbestand lediglich oder in erster Linie zur Budgetkonsolidierung aus politischen Maßgaben heraus ausgegliedert, kann nach sachlicher Betrachtung der Entwicklung zur Ausgliederung nicht nachvollzogen werden. 35
32 Die Raumbedarfsfestsetzung blieb in erster Linie den bedarfsanmeldenden Ministerien vorbehalten.
Hartwig (2000): 1f, online
33 „Durch die Aufsplitterung der Organisation bei der Entscheidung zu abgeschlossenen Planungsphasen (Nutzer, Nutzerressort, BGV und Wirtschaftsministerium) wurde dieser Umstand noch verstärkt, noch dazu als die Einhaltung von Entscheidungsfristen im Planungsablauf an keine unmittelbaren finanziellen Konsequenzen gebunden war.“, Hartwig (2000): 2, online
34 Pichler, Anton (1991): 271f
35 Eine Verringerung des Budgetdefizits nach EU-Kriterien durch Verbuchung der Kaufpreise aus der Liegenschaftsübertragung in die BIG ändert laut EUROSTAT (Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaft) nichts am Gesamtvermögen und konnte daher nicht zur Verringerung der Neuverschuldung herangezogen werden. Vgl. Rechnungshof (2003): 184
4.2 Die Bundesimmobiliengesellschaft
Der Arbeitskreis Verwaltungsreform-Wirtschaftsverwaltung der Zukunfts- und Kulturwerkstätte erarbeitete 1990 ein Konzept zur Verwaltungsreform des Bundeshochbaus und der Liegenschaftsverwaltung, das vorsah, diese Organisationseinheiten weitgehend auszugliedern. Man war der Ansicht, dass dieser Verwaltungsbereich keine hoheitlichen Verwaltungsaufgaben mehr darstelle, sondern bereits damals als „Privatwirtschaftsverwaltung des Bundes“ definiert sei.36
Im Dezember 1990 wurde schließlich folgende Vereinbarung in das Koalitionsabkommen der Regierungsparteien aufgenommen:
„Die Bau- und Liegenschaftsverwaltung des Bundes soll schrittweise einer Kapitalgesellschaft mit Bundesanteilen übertragen werden, die Instandhaltung, Betrieb und Verwaltung gegen marktorientierte Nutzungsentgelte durchführt….“37
Konkret galten folgende Zielvorgaben:38
¾ Die Aufgabe einer Bundesimmobiliengesellschaft ist es, einen bestimmten, klar umrissenen Bestand an Immobilien zu besitzen und zu verwalten und dabei gleichzeitig alle erforderlichen Baumaßnahmen zu planen, zu finanzieren, zu errichten und zu erhalten wie ein privater Bauherr.
¾ Die Gesellschaft … hat gewinnorientiert zu agieren. Damit ist das ungeheure, bislang tot liegende Kapital der Republik Österreich am Liegenschaftssektor vermögensrechtlich zu bewirtschaften.
¾ Die Bundesdienststellen sind (als) Mieter in den Liegenschaften dieser Gesellschaften untergebracht, sind aber berechtigt, sich am privaten Markt mit Raum zu versorgen. Damit wird der genutzte Raum nach marktwirtschaftlichen Kriterien zum Kostenfaktor für die Bundesdienststellen, …gleichzeitig wird dem Prinzip der vollen Budgetwahrheit Rechnung getragen.39 (…) Für nicht genutzte
36 Arbeitskreis Verwaltungsreform-Wirtschaftsverwaltung der Zukunfts- und Kulturwerkstätte (1991): 1
37 vgl. Arbeitsübereinkommen (1990): 35ff
38 Arbeitskreis Verwaltungsreform-Wirtschaftsverwaltung der Zukunfts- und Kulturwerkstätte (1991): 4
39 Vgl. Arbeitskreis Verwaltungsreform-Wirtschaftsverwaltung der Zukunfts- und Kulturwerkstätte (1991): 4
Objekte fließen keine Mieteinnahmen, sie sind daher sofort von der Gesellschaft unter Entfall der Bundesbedarfserhebung zu verwerten.40
¾ Die Gesellschaftsstruktur ist schrittweise zu entwickeln…
Der Entfall der Bedarfserhebung stellte an sich eine deutliche Verbesserung des Portfoliomanagements dar. Problematisch ist die Verwertung von öffentlichen Liegenschaften aber immer noch in Bezug auf die öffentliche Wahrnehmung.
Mit der Beschlussfassung über das Bundesimmobiliengesetz vom 17. Juli 1992 wurde der Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten ermächtigt, eine Bundesimmobiliengesellschaft mit beschränkter Haftung zu gründen, deren Anteile zu 100% vom Bund zu halten sind.41
Abb. 3: Organigramm BIG
Quelle: www.big.at
40 Der Entfall der Bedarfserhebung stellte an sich eine deutliche Verbesserung des Portfoliomanagements dar. Problematisch ist die Verwertung von öffentlichen Liegenschaften aber immer noch in Bezug auf die öffentliche Wahrnehmung. In Zeiten von Debatten zum gegenwärtigen Schulsystem ist es nahezu undenkbar, sei es marktwirtschaftlich noch so sinnvoll wie zweckmäßig, ein bestandsfreies Schulgebäude am Markt zu verwerten.
41 BIG-Gesetz in: BGBL 419/1992 §1(1)
Das Portfoliomanagement der BIG (vgl. Abb. 3: „Organigramm BIG“) liefert mit seiner Tätigkeit die Grundlagen zur operativen Umsetzung der Immobilienstrategie und so genannte Objektteams sorgen österreichweit vor Ort im Einsatz, für die nachhaltige Betreuung und Bewirtschaftung der Immobilien hinsichtlich Wirtschaftlichkeit und größtmöglicher Wertsteigerung.42
Die BIG steht zu 100% im Eigentum der Republik Österreich. Die Verwaltung dieser 100%igen Anteilsrechte an der BIG wurde dem BMWA übertragen, welches auch die Agenden der Eigentümervertretung der BIG wahrnimmt. Gleichzeitig stellt der Bund den eigentlichen Abnehmer des angebotenen Raumes dar. Die jeweiligen Ressorts, aber auch ausgegliederte Stellen sind jene Mieter, die sich heute bei der BIG mit notwendigem Raum versorgen. Diese Konstellation kann bei Streitigkeiten über Mietverhältnisse zum Problem werden.
42 Vgl. Bundesimmobiliengesellschaft (2007): online
5 Instandhaltung öffentlicher Immobilien
5.1 Grundlagen der Instandhaltung
Der erste Schritt zur Untersuchung der Instandhaltungskosten in der öffentlichen Gebäudeverwaltung ist eine genaue Definition dessen, was man alles unter Instandhaltung zu verstehen hat. Aus dieser Abgrenzung können dann weiters Kosten zugerechnet, ausgeschieden oder abgegrenzt werden.
Problematisch hierfür zeigt sich die geringe Behandlung in der (immobilienwirtschaftlichen) Literatur, die einheitliche Definitionen vermissen lässt. Es mangelt nicht an Konzepten zum Management von Instandhaltungskosten aus dem Feld der produzierenden Industrie, welche sich bereits seit den 1950er Jahren damit befasste, Reparatur- und Wartungskosten an Maschinen zu messen, auszuwerten und zu organisieren.
5.1.1 Versuch einer Definition in Anlehnung an die Betriebswirtschaft
Die Betriebswirtschaft, insbesondere jene der produzierenden Industrie, befasste sich schon lange mit der Thematik Instandhaltungskosten. Werksleitungen versuchten seit jeher das Risiko eines Produktionsausfalles durch gezielte Instandhaltung der erforderlichen Maschinenanlagen zu minimieren. Als Folge dieser intensiven Befassung mit dem Thema gibt es auf diesem Gebiet ausreichend Datenmaterial und Erkenntnisse, um Instandhaltungen bedarfsgerecht zu prognostizieren und zu planen. Dieses Material dient als Grundlage, um eine genaue Definition des Begriffs Instandhaltung für die Immobilienwirtschaft zu finden. Folgende betriebswirtschaftliche Aussage wird der Definition zugrunde gelegt und mit Kommentaren für die Immobilienwirtschaft abgeleitet.
„Die Instandhaltung ist die Beseitigung von ersetzbarem, normalem Verschleiß an aktivierungspflichtigen Anlagen.“43
Für Potyka stehen hinter dieser Aussage folgende Überlegungen:
43 Giesbert, Harald (1969): 9
„Instandhaltung beinhaltet sowohl die Erhaltung als auch Ersatz (ggf. mit gewissen Veränderungen), aber nicht Erweiterung, Verbesserung usw.“44
Hier werden Instandhaltungskosten von Investitionen unterschieden, die eine Anlage verbessern oder deren Einsatzbereich erweitern. Diese Teilung lässt sich mit der steuerrechtlichen Differenzierung in Herstellungs- und Erhaltungsaufwendungen vergleichen. Eine weitere Trennung der Erhaltungsaufwände in Instandhaltung und Instandsetzung ist nicht vorgesehen wir aber trotzdem von der BIG vorgenommen.
„Ob es sich um Klein- oder Großinstandhaltung handelt, sollte weniger von der Summe der Kosten her gesehen werden, als aus der Sicht der Wichtigkeit. Werden wesentliche Teile der Anlage erneuert oder kehren gleichartige Instandhaltungen immer wieder, so ist das viel wichtiger als wenn nach Jahren normaler Alterung und Abnutzung schließlich eine „Generalüberholung“ fällig wird, die letzten Endes auch noch alle Unterlassungssünden der Vergangenheit umfaßt.“45
Abb. 4: „Gebäudeabnutzung für Massivbauten“ zeigt, dass die Substanz von Gebäuden einer steten Abnutzung unterzogen ist. Ab einem bestimmten Zeitpunkt ist ein gewisser Schädigungsgrad46 erreicht, der in Bezug auf die ordnungsgemäße Verwendung nicht mehr tolerierbar ist. Die möglichst realistische Einschätzung des Schädigungsgrades stellt die BIG vor große Probleme, da vom übernommenen Gebäudebestand keine aussagekräftigen Unterlagen vorhanden sind.
Die oben angeführte Aussage in Bezug auf Generalüberholung kontra laufende präventive Instandhaltung kann inhaltlich auch für Immobilien angewandt werden, jedoch sind statt der Ausdrücke Klein- und Großinstandhaltung, Generalüberholung und laufende Instandhaltung zu verwenden. Welche Instandhaltung letztendlich zum Einsatz kommt resultieren im Idealfall aus einer bestimmten Instandhaltungsstrategie.
44 Giesbert, Harald (1969): 10
45 Giesbert, Harald (1969): 10
46 Vgl. Fuchsbichler, Manfred (1991): 14
Abb. 4: Gebäudeabnutzung für Massivbauten
51 01 5
2 02 5 5 0 7 5 1 0 0 1 2 5 1 5 0
Wertverminderung in%
2 5 % 5 0 % 6 5 %
1 0 0 % 7 5 1 0 0 1 2 5 1 5 0
G e b ä u d e a lte r in J a h re n
v e rm u tlic h e N u tz u n g s d a u e r in J a h re n
Quelle: Potyka, Hugo (1985): 36
„Die Beseitigung ist nicht immer und ohne weiteres aus materiellen und zeitlichen Gründen möglich. Oft kann nur eine behelfsmäßige Instandhaltung durchgeführt werden, weil die Zeit, die Ersatzteile oder das Ersatzpersonal fehlen.“47
Eine unterlassene oder fehlerhafte Instandhaltung resultiert bei Immobilien sehr selten aus der Tatsache, dass keine Zeit vorhanden war, da es sich hier um Objekte handelt, deren Nutzung sich regelmäßig über einen Zeitraum von Jahrzehnten erstreckt und Instandhaltungsmaßnahmen nicht kurzfristig anfallen. Ebenso wenig spielt das Vorhandensein bestimmter Einsatzstoffe eine Rolle. Im Idealfall werden Abnutzungsvorräte kontrolliert und rechtzeitig aufgrund einer langfristig geplanten Instandhaltung rechtzeitig behandelt.
„Leider muß man auch damit rechnen, dass aus Unkenntnis oder gar Unwillen keine ordnungsgemäße Beseitigung der Störung erfolgt. Hier ist ein weites Feld für die Instandhaltungsorganisation- oder Überwachung. Hier hat der Begriff der Instandhaltungsqualität seinen Platz.“48
47 Giesbert, Harald (1969): 10
48 Giesbert, Harald (1969): 10f
Unkenntnis und Unwille sind bei Immobilien durchaus als Störfaktoren vorhanden, die, wie angesprochen, durch eine bessere Instandhaltungsqualität vermieden werden können. Der plötzliche Zusammenbruch einer (Wohn-)Immobilie stellt für den Gesetzgeber ein großes Risiko für die körperliche Unversehrtheit49 der Bewohner dar, weshalb es heute klare gesetzliche Regelungen gibt, die einen bestimmten Erhaltungszustand bei Gebäuden fordern und somit in weiterer Folge auch eine bestimmte Instandhaltungsqualität definieren.50 Diese vermieterseitigen Erhaltungspflichten unterliegt ebenfalls die BIG.
„Es gibt aber auch zahlreiche Fälle, in denen die Beseitigung eines Verschleißes nicht möglich ist, oder nicht (mehr), lohnend durchgeführt werden kann. Hier wird die Grenze zur Wirtschaftlichkeit erreicht, … .
Die Erhaltung alter Bausubstanz ist ebenso ökonomischen Gesetzmäßigkeiten unterworfen und erfordert einen sorgfältig geplanten Einsatz der hierfür verfügbaren finanziellen Mittel, um die Instandsetzungskosten in einer wirtschaftlich sinnvollen Relation zu den vergleichbaren Neubaukosten zu setzen. Diesbezüglich sei auf das Kapitel 5.1.3 verwiesen, wo es genau um die Thematik der Lebenszykluskosten- betrachtung geht.
Fuchsbichler meint, dass bei einer emotionslosen Betrachtung der Überlegung, einen Altbau instand zu setzen oder abzubrechen und durch einen Neubau zu ersetzen, vor allem viel mehr erwogen werden muss, ob ein Objekt überhaupt einem künftigen Raum- und Funktionsprogramm entspricht.51
Beseitigung heißt aber auch, dass es sich bei der Instandhaltung nicht um Anlagenerweiterungen bzw. (werterhöhende) Veränderungen handeln darf. Beides geht aber oft mit Instandhaltung einher. Der Bau einer Neuanlage zieht daher zwangsläufig die Instandhaltung (Überholung) vor- und nachgeschalteter Anlagen mit sich, weil
49 Zur Verletzung absoluter Rechte, wie es auch die körperliche Unversehrtheit ist:
Vgl. Bydlinski, Peter (2002): 247
50 Vgl. Stabentheiner, Johannes (2004): 13ff
51 Vgl. Fuchsbichler, Manfred (1991): 181f
hierzu gerade die günstigste Gelegenheit gegeben ist. Zwischen Neuanlagen und Instandhaltung kann nur eine theoretische Grenze gezogen werden.“52
Wenngleich es bei Immobilien keine vor- oder nachgeschalteten Anlagen gibt, so ist die oben erwähnte Thematik insofern relevant, als es an Gebäuden regelmäßig zu Erweiterungen und Zubauten kommt. So werden bei der Entwicklung von Altbauten oft Dachgeschoße ausgebaut und Souterrainflächen aufgewertet. Hier werden aus baupraktischen Gründen im gleichen Bauablauf Instandhaltungen in Form von Reparaturen und Wartungsarbeiten z.B. an der Gebäudehülle oder der Gebäudetechnik vorgenommen. Es gehen demnach Werterhöhung und Wartung des Objektes einher. Bei der späteren Untersuchung der Instandhaltungskosten wird man nicht umhin kommen, eine Abgrenzung vorzunehmen. So ist aus Generalsanierungskosten ein Anteil als Instandhaltungskosten anzusehen, der bei nicht erfolgter Sanierung ohnehin angefallen wären.53
„Ersetzbar bedeutet hier, dass über die Instandhaltung ganz oder teilweise ersetzt wird – im Gegensatz zum nicht ersetzbaren Verschleiß, der unter anderem durch die Abschreibung für Abnutzung (AfA) abgegolten wird. Hier zeigt sich deutlich, dass zwar zwischen Abschreibung und Instandhaltung ein Zusammenhang, aber keine Abhängigkeit voneinander besteht. Demnach ist es nicht richtig, wenn degressive Abschreibung und progressive Instandhaltungskosten zu einem gemeinschaftlichen und gleich bleibenden Betrag addiert und in den Kosten verrechnet werden. Die Abschreibung besteht neben der Abgeltung der nicht ersetzbaren Abnutzung auch noch aus anderen Komponenten, z.B. natürliche Alterung, technische Veralterung, Anlagenwagnis (wenn nicht gesondert verrechnet) usw. Diese haben vornehmlich Fixkostencharakter, während die Instandhaltung überwiegend Proportionalkostencharakter hat.“54
Die Definition sieht vor, dass von der Instandhaltung nur ein ersetzbarer Verschleiß beseitigt wird. Dieser ist bei Gebäuden ebenso gegeben wie ein nicht ersetzbarer. Für
52 Giesbert, Harald (1969): 11
53 Paradebeispiel hierfür ist das undichte Dach, das im Zuge einer Generalsanierung erneuert wird.
54 Giesbert, Harald (1969): 11
nicht ersetzbar kann auch hier angenommen werden, dass alle Kosten darunter fallen, die aufgrund der natürlichen Alterung eintreten und über eine Abschreibung berücksichtigt werden. Instandhaltung führt im Vergleich zu Herstellungsaufwendungen bloß zu einer marginalen Auswirkung auf die Abschreibung.55
Normal schließt jedes außergewöhnliche Ereignis, welches zu Instandhaltungen geführt hat, aus. Kosten, die für die Beseitigung von Brand-, Explosions-, Unwetterschäden u.ä.
anfallen, sind vielfach durch Versicherungen gedeckt. (…) Schadensfolgen von unachtsamer Bedienung, schlechter Behandlung, mangelhafter Wartung und unqualifizierter Instandhaltung gehören somit zu den „normalen“
Instandhaltungsereignissen ebenso wie jede normale, ersetzbare Abnutzung oder Alterung.56
Die obige Auslegung kann in dieser Form auch für die Definition von normalem Verschleiß an Gebäuden herangezogen werden. Kosten, die aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse entstanden sind und nicht gänzlich von Versicherungen getragen werden, sind vom allgemeinen Unternehmenswagnis zu decken und fallen jedenfalls nicht unter die normalen Kosten. Hier weicht die Definition von der ÖNORM ab.
Verschleiß ist entsprechend den Begriffen Abnutzung und Alterung Substanzminderung oder -veränderung, die die Nutzungsmöglichkeiten herabsetzt. Nur dann ist nämlich auch eine Instandhaltung notwendig. Wird die Nutzungsmöglichkeit nicht gemindert, braucht eine Instandhaltung nicht durchgeführt zu werden.
Eine Minderung der Nutzungsmöglichkeit wird im Wohnrecht auch in Form eines bedungenen Gebrauchs ausgedrückt. Ab wann die Nutzung nur mehr eingeschränkt möglich ist, lässt sich aus der diesbezüglichen Judikatur ableiten und ist je nach Nutzung unterschiedlich. Nicht außer Acht zu lassen ist eine zukünftige drohende Minderung der Nutzungsmöglichkeit. Bei der Gebäudeinstandhaltung spielt die vorbeugende Instandhaltung eine ebenso wichtige Rolle wie die Beseitigung vorhandener Schäden.
55 Vgl. Böhm, Werner (2005): 14
56 Giesbert, Harald (1969): 12
Aus der klassischen Definition nach Gisbert lässt sich nun folgende Bestimmung für Instandhaltung an Immobilien ableiten und ist mit obigen Kommentaren ausgelegt Grundlage für die spätere Betrachtung der Instandhaltungskosten der BIG und der BGV:
„Die Instandhaltung ist die Beseitigung von ersetzbarem, normalem Verschleiß an Gebäuden.“
5.1.2 Instandhaltung nach der ÖNORM B1801-1
Einer nutzungsorientierte Kostengliederungen innerhalb des Lebenszyklus von baulichen Objekten kommt die ÖNORM B1801-2 „Kosten im Hoch- und Tiefbau Objektdaten - Objektnutzung“ nach. Mit ihr wollte das österreichische Normungs- institut die Festlegung von Begriffen und Zuordnungsmerkmalen im Rahmen der Objekterrichtung und Objektnutzung als Voraussetzung für die Vergleichbarkeit von betriebswirtschaftlichen Ermittlungen objektabhängiger Kosten ermöglichen.
Gleichzeitig soll sie ein Regelwerk zur Standardisierung von Kostenrichtwerten darstellen und eine einheitliche Datenerfassung ermöglichen.57
Unter Nutzungskosten werden alle Kosten während der Objektnutzung erfasst, die objektabhängig sind. Nutzerspezifische Kosten werden nicht erfasst.58 Abb. 5: stellt die Gliederung der nutzungsbedingten Kosten nach der Norm dar, woraus abzulesen ist, dass sich die Erhaltungskosten anders als im Steuerrecht in Instandhaltungs-, Instandsetzungs- und darüber hinaus auch in Restaurierungskosten aufteilen lassen.
57 Österreichisches Normungsinstitut (1997): 1
58 Zum Beispiel produktionsbedingte Kosten
Abb. 5: Gliederung der Nutzungskosten
Hauptgruppe Untergruppe
1 Kapitalkosten 1.1 Fremdmittel
1.2 Eigenleistung
2 Abschreibung 2.1 ordentliche Abschreibung
2.2 außerordentliche Abschreibung
3 Steuern und Abgaben 3.1 Steuern
3.2 Abgaben
4 Verwaltungskosten 4.1 Eigenleistungen
4.2 Fremdleistungen
5 Betriebskosten 5.1 Ver- und Entsorgung
5.2 Aufsichtsdienste
5.3 Technische Dienstleistung 5.4 Objektreinigung
5.5 Sonstige Dienstleistungen
6 Erhaltungskosten 6.1 Instandhaltungskosten
6.2 Instandsetzungskosten 6.3 Restaurierungskosten
7 Sonstige Kosten 7.1 Sonstige Kosten
Quelle: Österreichisches Normungsinstitut (1997): 4
Definition der unter Punkt 6 angeführten Kosten in der Norm: 59
¾ Erhaltungskosten sind jene Aufwendungen, die anfallen, um den Bestand der Bausubstanz und ihres Wertes zu sichern.
¾ Instandhaltungskosten sind jene Aufwendungen, die zur Erhaltung durch einfache und regelmäßig wiederkehrende Maßnahmen, um die Funktionstauglichkeit zu erhalten, anfallen, z.B. Ausbesserungsmaßnahmen, Reparaturen, Beseitigung von Elementarschäden.
59 Vgl. Österreichisches Normungsinstitut (1997): 6
¾ Instandsetzungskosten sind jene Aufwendungen, die anfallen, um die Funktionstauglichkeit zu verlängern, z.B. Austausch von Bauteilen und technischen Anlagen.
¾ Restaurierungskosten sind jene Aufwendungen, die für die Herstellung eines früheren Zustandes, wobei die vorhandene Substanz bewahrt wird, anfallen, z.B.
Denkmalschutz.
Grundvoraussetzung für einen wirtschaftlich sinnvollen Umgang mit den Immobilienressourcen sind lt. Norm vergleichbare Gebäudekennzahlen und Daten- bestände für die Immobilien. Zur Neukonzeption und Verbesserung von Anforderungs- standards führen iterative Berechnungen der Kosten der Anforderungen, sodass die Kostenoptimierung ein wichtiges Entscheidungskriterium darstellt. Eine Optimierung der zur Verfügung zu stellenden Qualitäten ist möglich, wenn ermittelbare Relationen der Objektqualitäten, die entsprechend bewertet und eingeordnet werden können, zugrunde gelegt werden. Die Norm sieht einen Kennzahlenkatalog vor, der für Entscheidungen im strategischen Management der Objektbewirtschaftung herangezogen werden soll.60
Nach Ermittlung und Gliederung der Kosten für eine Objekt in die einzelnen Kostenarten wie in Abb. 5: werden diese durch die zugehörige Nettogrundrissfläche dividiert. Man erhält einen Kostenkennwert in EUR/m²NGF. In der Norm werden Kennzahlen angeboten, für: Nutzungskapazitäten, Kostendeckungen, Objekt- Auslastungen, Gesamtkosten, Betriebskosten, Reinigungskosten uvm. 61
Für öffentliche Gebäude ist die Anwendung derselben nicht sinnvoll, da die Werte nicht vergleichbar sind. Das Portfolio setzt sich zu heterogen zusammen. Bei den Baupreisen existiert in Österreich nach wie vor ein Ost-West-Gefälle. Die sehr unterschiedlichen Nutzungen, Lebensabschnitte und baulichen Zustände würden keine vergleichbaren Werte zulassen. Vergleichbare Benchmarks gäbe es bei öffentlichen Gebäuden in
60 Vgl. Österreichisches Normungsinstitut (2007):
61 Vgl. Österreichisches Normungsinstitut (1997): 14
anderen Ländern. Grundlagen für eine internationale Vergleichsbasis sind jedoch erst im Entstehen.62
Das Portfoliomanagement der BIG bedient sich daher so genannten Kennzahlen- bandbreiten, um eine Basis für die Bewirtschaftungsplanung zu schaffen. Diese Bandbreiten stellen einen gewissen Rahmen dar, in welchem sich die Werte einer Immobilie bewegen sollten.
5.1.3 Instandhaltung im Lebenszyklus eines Gebäudes
Die BIG übernahm einen Immobilienbestand von der BGV dessen Objekte unterschiedlichste Alter aufweisen. Nun ist es aber für eine Instandhaltungsplanung immanent zu wissen, in welcher zeitlichen Phase sich das zu bewirtschaftende Objekt gerade befindet. Die Betrachtung sollte anhand des gesamten Lebenszyklusses erfolgen.
„Lebenszykluskosten bezeichnen die totalen Kosten eines Systems während seiner gesamten Lebensdauer.“63
Gebäude und deren Bauteile unterliegen einem Prozess der Alterung, welcher nicht umkehrbar ist. Mit Hilfe der Maßnahmen der Instandhaltung sollen die sich als Mängel manifestierenden Auswirkungen der Abnutzungserscheinungen behoben werden.
Bedingt durch die Länge des Lebenszyklus eines Gebäudes fallen die einzelnen Maßnahmen in teilweise sehr langen und unregelmäßigen Intervallen an. Der Lebenszyklus wird in folgende Phasen untergliedert:
Objektentwicklung, -errichtung, -nutzung und -beseitigung. 64
Die längste Phase im Lebenszyklus eines Gebäudes bildet die der eigentlichen Objektnutzung. In dieser Phase ist das Objekt laufend funktionsfähig zu halten und an die sich wandelnden Anforderungen anzupassen.65
Seitens der BIG befanden sich nahezu alle übernommenen Objekte in dieser Phase. Wo sich die jeweiligen Gebäude genau befanden wusste niemand so recht. Obzwar man seit Jahren den Bestand in Objektdatenblättern aufnimmt, lässt sich nachträglich keine
62 Höflechner, Peter (2008): persönliches Gespräch
63 Wübbenhorst, Klaus (1984): 2
64 Vgl. Österreichisches Normungsinstitut (1995): 2
65 Vgl. Schäfers, Wolfgang (1997): 29
genaue Aussage treffen. Für eine Instandhaltungsplanung, die sehr vom baulichen Zustand abhängt oder für eine Investitionsplanung sind das denkbar schlechte Ausgangspositionen.
Abb. 6: Wert und Mieterträge im Lebenszyklus einer Immobilie
Mieteinnahmen
Gebäudewert
Projekt- entwicklung Bauphase Nutzungsphase
Repositionierung (Umbau) Abbruch
Grundwert
Projekt- entwicklung Nutzungsphase
Nutzungsphase Bauphase
Quelle: Manchen, Bernd (2006): 91, Skript
Übersteigen die mit den Instandhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen einhergehenden Kosten im Sinne eines Grenzkosten-Grenznutzen-Kalküls den wirtschaftlich vertretbaren Rahmen oder ist die Geschäftsgrundlage für eine weitere Nutzung entfallen, dann tritt die Immobilie in die Endphase des Lebenszyklusses ein.
Die weitere Behandlung der Immobilien wird dann Abriss und Neuentwicklung zur Folge haben. Mit den damit verbundenen Konzeptionierungsaktivitäten beginnt eine neue Lebenszyklusbetrachtung.66
Folgende Abbildung zeigt die typische Abfolge eines Lebenszyklusses von Gebäuden.
Erkennbar ist hier, dass zu mehreren Zeitpunkten hohe Investitionen getätigt werden müssen. Die bei diesen Maßnahmen anfallenden Kosten ergeben kumuliert einen Anhaltspunkt für den Basisbetrag einer ordnungsgemäßen Instandhaltungsrücklage.67 In den frühen Phasen des Immobilien-Lebenszyklusses werden die bedeutendsten kostenverursachenden Entscheidungen getroffen. Planerische und bauliche
66 Vgl. Schäfers, Wolfgang (1997): 29f
67 Vgl. Büngener, Ulf (2003): 53f
