Globale Migration und die schweizerische Migrationsaussenpolitik

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Monatsthema

4 Die VolkswirtschaftDas Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2011

Einflussfaktoren der Migration

Die Ursachen und Faktoren der Migra

tion sind dermassen komplex, dass keinerlei gesicherte Prognosen möglich sind – und zwar weder global noch regional. Aufgezeigt werden können etwa die Pull-Faktoren, wel

che die Einwanderung in ein bestimmtes Land fördern (z.B. demografische Entwick

lung, Arbeitskräftebedarf, Bruttosozialpro

dukt) oder Push-Faktoren, welche Auswan

derung bewirken können (z. B. Armut, Konflikte, Klima, Inflation), sowie erkennba

re Tendenzen.¹ Daraus lassen sich Szenarien aus heutiger Sicht ableiten.

Das Ausmass der Migration ist zu einem grossen Teil mit wirtschaftlichen und demo

grafischen Unterschieden erklärbar. Die Dy- namik der Migration wird hingegen von Fak

toren wie sozialen Netzwerken oder Entwick

lungen im Transport, Informations, Kom

munikations und Menschenrechtsbereich beeinflusst. Mit diesen Faktoren sowie den staatlichen Lenkungsmassnahmen – oft aus

gestaltet als migrationshemmende Faktoren wie Grenzkontrollen und VisaVorschriften – lässt sich hinreichend darlegen, weshalb Migrationsbewegungen (zu welchem Zeit

punkt, auf welchen Routen und in welche Regionen und Staaten) beobachtet werden können.

Zunahme der Einwanderung und Folgen für die Schweiz

Der Runde Tisch Migrationspolitik 2030² hat sich dieser Frage angenommen. Er ge

langte in seinem Bericht vom Juni 2011 – ba

sierend auf Prognosen der OECD und des Bundesamtes für Statistik (BFS) sowie nach Prüfung verschiedener Szenarien – zur Auf

fassung, dass die Einwanderung in die

Die Globalisierung ist mit einem Anstieg der internationalen Mig- rationsbewegungen verbunden.

Gemäss der Internationalen Orga- nisation für Migration (IOM) wur- den 2010 weltweit ca. 214 Mio.

internationale Migranten gezählt.

Rund 3% der Weltbevölkerung lebt länger als ein Jahr ausserhalb des Geburtslandes. Hinzu kom- men weltweit etwa 47 Mio. Flücht- linge und Vertriebene. Europa be- herbergt rund 70 Mio. oder 33%

der weltweit gezählten Migranten.

Vor diesem Hintergrund stellt sich für die Staaten zunehmend die Frage nach einer wirksamen Steu- erung. Eine der hauptsächlichen Herausforderungen besteht darin, die notwendigen Rahmenbedin- gungen zu schaffen, damit die Mi- gration sicher, legal und in Wahr- nehmung der Rechte und Interes- sen aller Beteiligten erfolgen kann. Zu berücksichtigen ist da- bei auch die Rolle der Migrantin- nen und Migranten als potenzielle Akteure für die Entwicklung.

Nach Auffassung des Runden Tisches Migrationspolitik 2030 sollte sich die Politik sich schon heute mit den absehbaren Folgen einer weiter steigenden Zuwanderung befassen. Gefordert sei insbesondere eine aktive Migrationsaussenpolitik.

Foto: Keystone

Dr. Eduard Gnesa Sonderbotschafter für internationale Migration, Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit DEZA, Bern

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Monatsthema

nehmen, die sich aus der aktuellen schweize

rischen Zulassungspolitik ergeben, und Vorschläge für kurz und mittelfristige Ver

besserungs und Korrekturmassnahmen un

terbreiten. Dazu gehören Politikbereiche wie Integration, Arbeitsmarkt, Aus und Weiter

bildung, Diplomanerkennung, Raumpla

nung, Wohnungs und Immobilienmarkt, Energieverbrauch, Verkehr, Umwelt, innere Sicherheit sowie das Verhältnis der Schweiz zur EU.

Migrationsaussenpolitische Ziele des Bundesrates

Ohne den Ergebnissen der Arbeitsgruppe vorzugreifen, bin ich überzeugt, dass die Zie

le in der Migrationsaussenpolitik keiner fun

damentalen Änderung bedürfen. Sie basieren auf den drei Werten Wohlstand, Solidarität und Sicherheit, die unserer Migrationspolitik zugrunde liegen. Die schweizerische Migra

tionspolitik soll:

− die für den wirtschaftlichen, gesellschaft- lichen und kulturellen Wohlstand der Schweiz erforderliche Zuwanderung ge

währleisten;

− einen Beitrag zum Wohlstand der Her- kunfts- und Transitländer leisten, indem die Synergien zwischen Migration und Entwicklung vermehrt ausgeschöpft wer

den;

− die humanitäre Tradition der Schweiz widerspiegeln, indem Personen auf der Flucht vor Verfolgung Schutz gewährt wird;

− die Sicherheit der Schweizer Bürgerinnen und Bürger sowie der Migrantinnen und Migranten garantieren, indem die Integ

ration eingewanderter Personen gefördert, die irreguläre Migration und der Men

schenhandel bekämpft sowie Personen mit irregulärem Status eine Rückkehr in Würde und Sicherheit gewährleistet wird.

Mit einem konsequenten migrationsaus

senpolitischen Engagement achtet die Schweiz darauf, den Druck auf ihre Grenzen und ihr Gebiet einzudämmen sowie das Po

tenzial der Migration für ihre Wirtschaft und ihre Gesellschaft zu optimieren, ohne dabei die Interessen der anderen beteiligten Partei

en ausser Acht zu lassen. Jede Verbesserung im internationalen Migrationsmanagement stellt einen Mehrwert für die Schweiz dar.³ Aktuelle Herausforderungen

und Lösungsansätze

Seit Inkrafttreten des Freizügigkeitsab

kommens (FZA) im Jahre 2002 konzentrie

ren sich die Bemühungen der Schweiz zur Schweiz mit grosser Wahrscheinlichkeit ge

genüber heute zunehmen wird. Dabei könne auch in Zukunft am bewährten ZweiKreise

Modell festgehalten werden: nichtkontin

gentierte Zuwanderung von Erwerbstätigen aus der EU und kontingentierte Zulassung von Arbeitskräften aus Drittstaaten. Auf län

gere Sicht werde sich die Zuwanderung aus der EU wegen der ähnlichen demografischen Situation in den meisten EUStaaten wie in der Schweiz vermutlich abschwächen. So lässt sich bereits heute darüber diskutieren, wie die Schweiz 2030 ihren absehbaren Per

sonalbedarf für bestimmte Branchen – wie etwa in der Pflege – auch aus Drittstaaten wird decken können bzw. müssen.

Aufgrund dieses hochwahrscheinlichen Szenarios soll sich die Politik nach Auffas

sung des Runden Tisches schon heute mit den absehbaren Folgen der Zuwanderung befassen, namentlich mit den Herausforde

rungen in den Bereichen Integrationsfähig

keit und bereitschaft, Arbeitsmarkt, Asylpo

litik oder irreguläre Migration. Dabei sei auch eine aktive Migrationsaussenpolitik ge

fordert. Weitere Fragen betreffen unter ande

rem die Raumplanung oder die Infrastruk

tur.

Der Bundesrat hat am 4. Mai 2011 eine interdepartementale Arbeitsgruppe zu den Themen Personenfreizügigkeit und Zuwande- rung eingesetzt, welche u.a. jene Fragen be

handeln soll, die auch der Runde Tisch gestellt hat. Die Arbeitsgruppe soll eine ver

tiefte Analyse der Chancen und Risiken vor

1 Vgl. dazu OECD (2009): L’avenir des migrations inter- nationales vers les pays de l’OECD.

2 Teilnehmende am Runden Tisch waren Vertreter der vier Bundesratsparteien, die Sozialpartner sowie Experten von Bund, Kantonen und NGO.

3 Vgl. Aussenpolitischer Bericht des Bundesrates (2010).

Quelle: ILO, Economically Active Population Estimates and Projections 1980–2020 / Die Volkswirtschaft Legende: In den hoch entwickelten Staaten vor allem

des industrialisierten Nordens nimmt die Zahl der Einwoh- ner wie auch die Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter nur minimal zu, und dies dank Migration. Teilweise stagnieren die Zahlen oder sind sogar rückläufig. Dem- gegenüber sehen sich die Staaten des Südens mit einer stark wach senden Bevölkerung konfrontiert. Die Wirt- schaftsentwicklung kann mit der steigenden Zahl von Menschen, die ins erwerbsfähige Alter eintreten, nicht Schritt halten.

Grafik 1

Entwicklung der aktiven Bevölkerung der Welt, 1980–2020

1980 1990 2000 2010 2020

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0

Weniger entwickelt Hoch entwickelt

Welt In Mrd.

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Monatsthema

Schliesslich ist nach wie vor die globale Gouvernanz der internationalen Migrations

ströme zu nennen: Auf internationaler Ebene wächst das Bewusstsein, dass die Migration ein transnationales Phänomen ist, das eine regionale und internationale Zusammenar

beit erfordert, damit angemessene Lösungen gefunden und die verschiedenen Interessen gewichtet werden können. Die meisten Staa

ten sind heute gleichzeitig Einwanderungs, Auswanderungs und Transitstaaten.

Instrumente der schweizerischen Migrationsaussenpolitik

Die Instrumente stützen sich auf die fol

genden Grundsätze:

− einen umfassenden Ansatz der Migration im Sinne der Berücksichtigung der wirt

schaftlichen, gesellschaftlichen und kultu

rellen Chancen als auch der Herausforde

rungen.

− einen partnerschaftlichen Ansatz im Sinne einer engen Zusammenarbeit zwischen den Herkunfts, Transit und Zielstaaten sowie mit anderen Akteuren (internatio

nale Organisationen, Privatwirtschaft, NGO).

− einen Gesamtregierungsansatz im Sinne einer sehr engen interdepartementalen Zusammenarbeit.

Der Bundesrat hat im Februar 2011 einen Bericht der Verwaltung über die internatio

nale Migrationszusammenarbeit zustim

mend zur Kenntnis genommen und die er

wähnten Grundsätze gutgeheissen wie auch die Instrumente konkretisiert.

Zu den wichtigsten Instrumenten gehört der internationale und regionale Migrations

dialog. Als Beispiel sei der diesjährige Vorsitz der Schweiz beim Globalen Forum für Migra- tion und Entwicklung genannt: An dieser in

formellen Plattform beteiligen sich ca. 150 Staaten, um konkrete Erfahrungen auszutau

schen und Partnerschaften im Migrations

und Entwicklungsbereich zu entwickeln. Der intensive regionale Dialog mit der EU – FZA, Schengen, Dublin, Frontex etc. – ist bekannt, weshalb hier nicht näher darauf eingegangen wird. Bilaterale Migrationsabkommen regeln die Zusammenarbeit in Bereichen wie Rück

kehr (bisher 47 Abkommen), Visa oder Aus

tausch von Stagiaires. Aufgrund meiner Funktion als Sonderbotschafter habe ich in zahlreichen bilateralen und multilateralen Gesprächen die Erfahrung gemacht, dass es zunehmend schwierig ist, die vielfältigen In

teressen der Partnerstaaten in ein Abkom

men einzubeziehen, das sich auf einen einzi

gen Bereich der Migrationszusammenarbeit konzentriert. Neben der Rückübernahme Steuerung der Migration hauptsächlich auf

die Migration aus Drittstaaten. Denn EU

und EftaStaatsangehörige (Bulgarien und Rumänien noch mit Bedingungen) sind frei, in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit auszu

üben und sich hier aufzuhalten. Überdies wird durch bestimmte Instrumente – z.B. die Schengen/DublinAbkommen – die innere Sicherheit der Schweiz erhöht. Zusätzlich zu den bereits getroffenen Massnahmen bezüg

lich FZA wird sich der Bundesrat wie er

wähnt zu den Auswirkungen des freien Per

sonenverkehrs und zu allfälligen weiteren Verbesserungen noch äussern.

Zu den Herausforderungen – insbesonde

re in Bezug auf die Drittstaaten – gehört die Wahrnehmung der Migration, die nach wie vor hauptsächlich als Problem und selten als Chance wahrgenommen wird. Die Migration muss in der Öffentlichkeit und von der Poli

tik differenzierter betrachtet werden. Es ist richtig, die negativen Aspekte der Migration zu vermindern. Gleichzeitig ist aber auch das Potenzial der Migration – z.B. für die wirt

schaftliche Entwicklung – zu verbessern. Bei der regulären Migration wird eine Herausfor

derung für die Schweiz darin bestehen, trotz des sich verschärfenden internationalen Wettbewerbs um qualifiziertes Personal die für das Wirtschaftswachstum nötigen Ar

beitskräfte zu rekrutieren. Die irreguläre Mi- gration verhindert, dass Staaten auf Grundla

ge ihres souveränen und legitimen Rechts entscheiden können, welche Personen sich in ihrem Staat aufhalten können und welche nicht. Diese mangelnde Kontrolle hat direkte oder indirekte Auswirkungen auf eine Viel

zahl von Politikbereichen, wie z.B. Sicherheit, Schulwesen oder Arbeitsmarkt. Zudem sind Personen, die sich irregulär in einem Land aufhalten, oft in einer verletzlichen Position (etwa aufgrund von Menschenhandel). Effi

ziente Strategien gegen irreguläre Migration können darin bestehen, dass in den Her

kunftsländern Alternativen – sprich: Arbeits

plätze für junge Leute – angeboten werden.

Für die Rückkehr sind Rückübernahmeab

kommen nach wie vor richtig; vermehrt sind aber die Reintegration und die Anliegen der Herkunftsstaaten in einem breiteren Kontext mit einzubeziehen. Auch die Gewährung von Schutz vor Ort ist ein wichtiges Anliegen, insbesondere für Flüchtlinge, die in ihrer Herkunftsregion keinen Schutz erhalten. Der Konnex zwischen Migration und Entwick

lung wird zunehmend zu beachten sein: Das Potenzial der Migration für die Entwicklung kann noch stärker ausgeschöpft werden. Die Migration müsste etwa bei der Ausarbeitung sektorieller Politiken oder der regionalen und lokalen Entwicklungsstrategien syste

matischer berücksichtigt werden.

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Monatsthema

beitskräften in gewissen Branchen kom

men, insbesondere im Gesundheitswesen.

– Die demografische Situation in Europa entspricht jener in der Schweiz; d.h. der Einwanderungsdruck aus den EUStaaten in die Schweiz klingt ab, und die Schwei

zer Firmen stehen in einem starken inter

nationalen Wettbewerb um Arbeitskräfte.

Hingegen bleibt die Schweiz als Einwan

derungsland für Personen aus NichtEU

Staaten weiterhin attraktiv (Arbeitsbedin

gungen, Lebensqualität, soziale Sicher

heit).

– Der Migrationsdruck auf die Schweiz nimmt zu, weil Migrationsursachen – wie Kriege, Umweltzerstörungen oder Klima

wandel – zunehmen werden.

Was heisst dies für die migrationsaussen

politische Zukunft der Schweiz? Wie der Bundesrat in letzter Zeit immer wieder be

tont hat, ist eine noch aktivere Migrations

aussenpolitik gefragt. Mit dem Fokus allein auf einer innenpolitischen Steuerung der Migration können aktuelle Migrationspro

bleme nicht gelöst werden. Selbstverständlich sind bei einer kohärenten Politik auch die Bedürfnisse der Schweizer Wirtschaft, die Aufnahme und Integrationsfähigkeit sowie Sicherheitsfragen in der Schweiz zu berück

sichtigen. Mit anderen Worten: keine schran

kenlose Zuwanderung. Es bedarf nationaler und internationaler Instrumente zur Len

kung von legalen und irregulären Migrati

onsbewegungen. Eine bilaterale, regionale und multilaterale Zusammenarbeit mit den Herkunfts und Transitstaaten von Migran

ten ist unabdingbar zur Handhabung der mit Migration verbundenen Probleme und Chancen.

Die Schweiz hat in der Vergangenheit eine hohe Aufnahmekapazität und Integrations

kraft unter Beweis gestellt. Die Bilanz lässt sich – auch im Vergleich mit den EUStaaten – sehen. Bundesrat und Parlament haben in den letzten Jahren einige Verbesserungen in der Migrationsaussenpolitik eingeführt, die es nun umzusetzen gilt. Ich bin überzeugt, dass wir inmitten von Europa unsere Zusam

menarbeit mit der EU und den EUStaaten weiterführen müssen. Aufgrund der voraus

sichtlichen demografischen Entwicklung, des Arbeitskräftebedarfs und des grossen Migra

tionsdrucks aus NichtEUStaaten empfiehlt es sich, in Zukunft vermehrt mit Staaten aus

serhalb der EU Migrationspartnerschaften abzuschliessen – im Interesse der Schweiz und unter Einbezug der Interessen des be

treffenden Herkunftsstaats. Ebenso ist es richtig, dass sich die Schweiz wie bisher am internationalen Migrationsdialog aktiv betei

ligt. m

sind auch Visafragen, Grenzüberwachung, Rückkehrhilfe, Bekämpfung des Menschen

handels, Synergien zwischen Migration und Entwicklung (z.B. Diaspora, Remissen) oder Ausbildungs und Weiterbildungsmöglich

keiten wichtige Themen, die mit dem betref

fenden Partnerstaat unter Berücksichtigung beider Interessen einbezogen werden sollen.

Zu diesem Zweck wurde die Migrationspart- nerschaft geschaffen (Art. 100 Ausländerge

setz); bis heute hat die Schweiz mit Bosnien

Herzegowina, Serbien, Kosovo und Nigeria solche Partnerschaften geschlossen. Die bis

herigen Erfahrungen sind positiv. Weitere In

strumente sind Projekte zur Prävention der irregulären Migration und solche zum Schutz in der Herkunftsregion, die sogenannte Pro- tection in the Region. Dabei geht es um den verstärkten Schutz von Flüchtlingen in den Erstaufnahmeländern (nahe der Krisenregi

onen), was zur Verringerung der sekundären, irregulären Migrationsströmen beiträgt.

Zahlreiche parlamentarische Vorstösse be

stärken den Bundesrat in seiner Absicht, die

se Instrumente noch effizienter einzusetzen, insbesondere was den Schutz vor Ort, aber auch die Verringerung der irregulären Mig

ration betrifft.

Um die Wirksamkeit der Migrationsaus

senpolitik zu verstärken, hat der Bundesrat im Februar 2011 überdies einer Verbesserung der Struktur der interdepartementalen Zu

sammenarbeit beschlossen. Präsidiert wird das Plenum der interdepartementalen Ar

beitsgruppe Migration vom Direktor des Bundesamtes für Migration (BFM) und vom Eidg. Departement für auswärtige Angele

genheiten EDA (Staatssekretär und Direktor der Direktion für Entwicklung und Zusam

menarbeit Deza). Ebenfalls vertreten sind das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) und der Sonderbotschafter für internationale Migrationszusammenarbeit. Zur Umsetzung wurde ein Ausschuss eingesetzt, in dem wei

tere interessierte Amtsstellen mitwirken.

Fazit und Ausblick

Nach meiner persönlichen Einschätzung ist folgendes Szenario am wahrscheinlichs

ten:

– Das Produktionswachstum geht mittel

und langfristig weiter; der Wirtschafts

standort Schweiz bleibt attraktiv und der Strukturwandel – vor allem hin zum Dienstleistungssektor – setzt sich fort. Die Wirtschaft ist auf Zuwanderung angewie

sen.

– Es wird einen markanten Anstieg von Per

sonen über 65 Jahren geben.

– Infolge der Alterung der Schweizer Bevöl

kerung dürfte es zu einem Mangel an Ar