U M P a p e r s
Veröffentlichungsreihe des I n t e r n a t i o n a l e n I n s t i t u t s für Management und V e r w a l t u n g W i s s e n s c h a f t s z e n t r u m B e r l i n
IIM/78 - 14c
LABOUR MARKET ADMINISTRATION IN THE UNITED KINGDOM
A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g i n Großbritannien by
J a n e t L e w i s
T h i s n a t i o n a l r e p o r t i s p a r t o f a f i v e c o u n t r y c o m p a r i s o n o f em- p l o y m e n t a g e n c i e s , c a r r i e d t h r o u g h under t h e d i r e c t i o n o f E r h a r d B l a n k e n b u r g and E r h a r d F r i e d b e r g . N a t i o n a l r e p o r t s have a l s o been w r i t t e n by H o r s t H a r t f o r Sweden (IIM/78-14a), U t a K r a u t k r a m e r
f o r t h e F e d e r a l R e p u b l i c o f Germany (IIM/78-14b), G i a n p i e t r o M a z z o l e n i f o r I t a l y (IIM/78-14d), and M a r t i n e M o r e l f o r F r a n c e
(IIM/78-14e). A g r a n t o f t h e S t i f t u n g Volkswagenwerk e n a b l e d us t o f i n a n c e t h e c r o s s - n a t i o n a l f i e l d work.
A u g u s t 1978
IIM P a p e r s
P u b l i c a t i o n s e r i e s o f t h e I n t e r n a t i o n a l I n s t i t u t e o f Management W i s s e n s c h a f t s z e n t r u m B e r l i n
ZUSAMMENFASSUNG
ARBEITSMARKTVERWALTUNG IN GROSSBRITANNIEN
F a l l s t u d i e d e r b r i t i s c h e n A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g im Rahmen des Länder-Vergleichs
Das b r i t i s c h e System d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g , das s i c h s e i t 1973 im Neuaufbau b e f i n d e t , i s t a u f d e r l o k a l e n Ebene i n v e r s c h i e d e n e O r g a n i s a t i o n e n f r a g m e n t i e r t : A r b e i t s l o s e n - v e r s i c j i e x u n g , A r b e i t s p l a t z v e r m i t t l u n g , B e r u f s b e r a t u n g und F o r t b i l d u n g s i n d j e w e i l s i n d e r Kompetenz e i g e n e r I n s t i t u - t i o n e n . H i n z u kommt d i e Konkurrenz p r i v a t e r V e r m i t t l u n g s - a g e n t u r e n . D i e I n s t i t u t i o n e n d e r A r b e i t s V e r w a l t u n g werden auf d e r n a t i o n a l e n Ebene k o o r d i n i e r t von d e r Manpower
S e r v i c e s Commission. D i e s e s paritätisch b e s e t z t e A r b e i t s - m a r k t d i r e k t o r i u m i s t j e d o c h i n s t i t u t i o n e l l m i t wenig Steuerungskompetenzen a u s g e s t a t t e t . Das b r i t i s c h e System i s t damit v e r g l e i c h s w e i s e d e z e n t r a l i s i e r t und wenig
v e r r e c h t l i c h t .
SUMMARY.
LABOUR MARKET ADMINISTRATION IN GREAT BRITAIN
C a s e - s t u d y o f B r i t i s h l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n i n t h e c o n t e x t o f a f i v e - c o u n t r y - c o m p a r i s o n •
The B r i t i s h system o f l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n i s b e i n g
r e c o n s t r u c t e d s i n c e 1973. I t i s c h a r a c t e r i s e d by t h e f r a g -
m e n t a t i o n o f unemployment i n s u r a n c e , placement s e r v i c e s ,
v o c a t i o n s c o u n s e l l i n g and f u r t h e r t r a i n i n g . Each o f t h e s e
f u n c t i o n s a r e under t h e a u t h o r i t y o f s e p a r a t e i n s t i t u t i o n s .
In a d d i t i o n , t h e r e i s c o m p e t i t i o n between p u b l i c a g e n c i e s
and p r i v a t e placement s e r v i c e s . B r i t i s h l a b o u r market
a d m i n i s t r a t i o n i s c o o r d i n a t e d n a t i o n a l l y by t h e Manpower
S e r v i c e s Commission, however, t h i s b e i n g c o m p a r a t i v e l y
weak i n r e g u l a t o r y i n s t r u m e n t s . I n c o m p a r i s o n , t h e B r i t i s h
system can be c h a r a c t e r i s e d as f r a g m e n t a r y , d e c e n t r a l i s e d
and w i t h a low degree o f ' l e g a l r e g u l a t i o n .
CONTENTS
PAGECh 1 DJlMUCTIONS
1.1. Möglichkeiten und Grenzen der Arbeitsämter 'Aktive Arbeitsmarktpolitik zu betreiben' (Einleitung von Erhard Blankenburg).
1.2. Introduction by Janet Lewis.
1.2.1.
Background and focus of the study.
1.2.2.
The aims and methods of the study i n practice.
1.2.3. Cross-national perspectives.
Chp 2 THE STRUCTURE OF LABOUR MARKET ADMINISTRATION
2.1. I n t r o d u c t i o n . 1 2.2. J o b p l a c e m e n t and v o c a t i o n a l c o u n s e l l i n g . 2
2.2.1. A d u l t p l a c e m e n t . 2 2.2.2. V o c a t i o n a l c o u n s e l l i n g . 7
2.3. The payment o f unemployment and o t h e r c a s h b e n e f i t s . 10
2.4. T r a i n i n g . 14 2.4.1. I n d u s t r i a l T r a i n i n g B o a r d s . 15
2.4.2. Government T r a i n i n g C e n t r e s . 18 2.5. The p r e s e n t s t r u c t u r e o f l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n . 20
2.6.. O t h e r ' r e l e v a n t a c t o r s ' i n t h e management o f l a b o u r market. 22
2.7. Summary. 23 Chp 3 JOB PLACEMENT AND VOCATIONAL COUNSELLING
3.1. I n t r o d u c t i o n . 25 3.2. The Employment S e r v i c e Agency - J o b c e n t r e s and employment 26
o f f i c e s .
3.2.1. The s t r u c t u r e and s t a f f i n g . 26 3.2.2. C o n t a c t s between the s e r v i c e and. i n d i v i d u a l j o b 30
s e e k e r s : p l a c e m e n t .
3.2.3. C o n t a c t s between t h e s e r v i c e and the i n d i v i d u a l 36 j o b s e e k e r s : t r a i n i n g .
3.2.4. S p e c i a l s e r v i c e s o f f e r e d to t h e j o b s e e k e r . 37 3.2.5. C o n t a c t between t h e s e r v i c e and e m p l o y e r s . 40 3.2.6. M a i n t a i n i n g the b a l a n c e between the d i f f e r e n t c l i e n t s . 44
3.3. P r o f e s s i o n a l and E x e c u t i v e R e c r u i t m e n t (PER). 49 3.3.1. C o n t a c t between PER and e m p l o y e r s . 49 3.3.2. C o n t a c t between PER and t h e j o b s e e k e r . 52 3.3.3. The management o f the b a l a n c e between c l i e n t s . 56
3.3;4. C o n t a c t between PER and o t h e r p a r t s o f t h e 57 . employment s e r v i c e .
3.3.5. The impact o f PER and i t s e f f e c t i v e n e s s . 58
3.4. The c a r e e r s s e r v i c e . 60 3.4.1. C o n t a c t s between the c a r e e r s s e r v i c e and the i n d i v i d u a l :
v o c a t i o n a l g u i d a n c e . 62 3.4.2. C o n t a c t s between the c a r e e r s s e r v i c e and t h e i n d i v i d u a l :
j o b p l a c e m e n t . 63 3.4.3. C o n t a c t between the c a r e e r s s e r v i c e and e m p l o y e r s . 66
3.4.4. C o n t a c t between t h e c a r e e r s s e r v i c e and o t h e r a g e n c i e s . 67
3.4.5. The impact o f t h e c a r e e r s s e r v i c e . 68
3.5. Summary and c o n c l u s i o n s . 70
I
XI
XI
XIII
XV
PAGE
Chp 4 THE TRAINING SYSTEM AND ENTRY INTO WORK 72 4.1. The a l t e r n a t i v e avenues to q u a l i f i c a t i o n s and work. 72
4.2. S k i l l s h o r t a g e s and t r a i n i n g f o r s k i l l s i n t h e f u t u r e . 79 4.3. T r a d e u n i o n i n v o l v e m e n t i n t r a i n i n g and the c o n t r o l o f
e n t r y i n t o work. 84 4.4. The t r a n s i t i o n o f young p e o p l e f r o m s c h o o l to work. 90
4.5. C o n c l u s i o n s . 94 Chp 5 TRAINING 96 5.1. I n t r o d u c t i o n . 96 5.2. The T r a i n i n g S e r v i c e s A g e n c y ( T S A ) . 96
5.3. T r a i n i n g w i t h i n i n d u s t r y : . t h e TSA and t h e I n d u s t r i a l
T r a i n i n g B o a r d s . 97 5.3.1. E n g i n e e r i n g . 98 5.3.2. C o n s t r u c t i o n . 101 5.3.3. D i s t r i b u t i o n . 103 5.3.4. • TSA c o n t a c t w i t h and management o f ITBs. 105
5.3.5. TSA i n v o l v e m e n t w i t h t h e non-ITB s e c t o r o f i n d u s t r y . 107 5.3.6. Summary o f t h e i n v o l v e m e n t o f the TSA w i t h t r a i n i n g
i n i n d u s t r y and t h e work o f the I n d u s t r i a l T r a i n i n g
B o a r d s . 110 5.4. T r a i n i n g f o r i n d i v i d u a l s : the TSA and TOPS c o u r s e s . 111
5.4.1. The aims and t h e management o f TOPS c o u r s e s . 114 5.4.2. A p p l i c a n t s and p a r t i c i p a n t s o f TOPS c o u r s e s . 118 5.4.3. O t h e r s e r v i c e s p r o v i d e d by TOPS d i v i s i o n . 123 5.4.4. Summary o f t h e work o f t h e TSA i n t r a i n i n g i n d i v i d u a l s . '. 124
5.5. The s p e c i a l measures i n t r o d u c e d by t h e TSA. 126 5.5.1. S p e c i a l measures i n s t i t u t e d by the I T B s . 126
5.5.2. S p e c i a l measures a v a i l a b l e t h r o u g h TOPS. 128
5.6. Summary and c o n c l u s i o n s . 129 Chp 6 THE SPECIAL MEASURES INTRODUCED TO COMBAT INCREASING
UNEMPLOYMENT 131 6.1. The j o b c r e a t i o n programme. 132
6.1.1. The s p o n s o r s . 133 6.1.2. The p r o j e c t s . 134 6.1.3. The p a r t i c i p a n t s . 137 6.1.4. An o v e r a l l v i e w . 139 6.2. The work e x p e r i e n c e programme (WEP). 142
6.2.1. The s p o n s o r s . 143 6.2.2. The programme. 144 6.2.3. The p a r t i c i p a n t s . 147 6.2.4. The o v e r a l l v i e w . 148
6.3. J o b S u b s i d i e s . 149 6.3.1. The temporary employment s u b s i d y ( T E S ) . 149
6.3.2. S u b s i d i e s f o r young p e o p l e . 151
6.3.3. Job R e l e a s e Scheme. 153 6.3.4. S m a l l f i r m s employment s u b s i d y ( S F E S ) . 154
6.3.5. J o b i n t r o d u c t i o n scheme f o r d i s a b l e d p e o p l e . 155
PAGE
6.4. The development o f the s p e c i a l measures. 155 6.4.1. The new programme f o r young p e o p l e : t h e y o u t h
o p p o r t u n i t i e s programme (YOP). 156 6.4.2. The p r o p o s e d a d m i n i s t r a t i v e a r r a n g e m e n t s . 159
6.4.3. S p e c i a l measures f o r t h o s e 19 and o v e r . 162 6.4.4. An a d d i t i o n a l . p r o g r a m m e f o r young p e o p l e :
u n i f i e d v o c a t i o n a l p r e p a r a t i o n . 163
6.5. C o n c l u s i o n s . 164 Chp 7 THE CREATION OF EMPLOYMENT AND THE LOCATION OF INDUSTRY 168
7.1. The background to p r e s e n t r e g i o n a l p o l i c y . 168
7.2. The development a r e a s . 169 7.3. The measures u s e d . 171
7.3.1. D i r e c t measures. ' 171
7.3.2. Measures t o d i s t r i b u t e t h e p o p u l a t i o n . 174
7.3.3. L o c a l a u t h o r i t y powers. 177 7.4. T r e n d s i n r e g i o n a l p o l i c y i n t h e l a s t f i f t y y e a r s . 179
7.5. The a d m i n i s t r a t i o n o f r e g i o n a l p o l i c y . 184 7.6. Summary o f e x i s t i n g r e g i o n a l p o l i c y measures and t h e i r 186
a d m i n i s t r a t i o n .
7.6.1. R e g i o n a l p o l i c y i n a c t i o n . 187 7.6.2. L o c a l a u t h o r i t y i n v o l v e m e n t i n i n d u s t r i a l l o c a t i o n . 191
7.7. Summary and c o n c l u s i o n s . 193 Chp 8 EMPLOYEES' VIEWS ON RECRUITMENT, TRAINING AND MANPOWER
PLANNING by J i l l G r i s t 195
8.1. I n t r o d u c t i o n . 195 8.2. The c h o i c e o f company and t h e i r background c h a r a c t e r i s t i c s . 195
8.3. R e c r u i t m e n t . 197 8.3.1. R e c r u i t m e n t p o l i c i e s . 197
8.3.2. R e c r u i t m e n t o f a p p r e n t i c e s and t e c h n i c i a n s . 197
8.3.3. The r e c r u i t m e n t o f s k i l l e d c r a f t s m e n . 199 8.3.4. R e c r u i t m e n t o f s e m i - s k i l l e d and u n s k i l l e d w o r k e r s . 201
8.3.5. R e c r u i t m e n t o f c l e r i c a l and s e c r e t a r i a l s t a f f . 202 8.3.6. R e c r u i t m e n t o f J u n i o r A d m i n i s t r a t i v e s t a f f . 203 8.3.7. Management and h i g h e r t e c h n i c a l r e c r u i t m e n t . 203 8.4. Companies' p e r c e p t i o n o f p u b l i c a g e n c i e s as a s o u r c e o f
r e c r u i t m e n t . 205 8.4.1. P r o f e s s i o n a l & E x e c u t i v e R e c r u i t m e n t . 205
8.4.2. The Job C e n t r e s . 206 8.4.3. The C a r e e r s S e r v i c e . 208 8.5. Government measures to a s s i s t t h e young unemployed. 209
8.5.1. Work E x p e r i e n c e . 209 8.5.2. O t h e r s p e c i a l measures f o r young p e o p l e . 210
PAGE
8.6. Company t r a i n i n g . 211 8.6.1. T r a i n i n g arrangements w i t h i n the p a r e n t g r o u p . 211
8.6.2. The I n d u s t r i a l T r a i n i n g B o a r d s . ' 212
8.6.3. Company r e l a t i o n s w i t h S k i l l c e n t r e s . 215
8.7. Manpower p l a n n i n g and redundancy. 217 8.8. C o n c l u s i o n - Companies r e s p o n s e to government i n i t i a t i v e s
i n t h e l a b o u r m a r k e t . 220 8.8.1. Companies a t t i t u d e to l a b o u r m a r k e t a g e n c i e s . 220
8.8.2. Companies r e s p o n s e to o v e r a l l government a c t i o n
i n t h e l a b o u r m a r k e t . 221
Chp 9 CONCLUSIONS 224 9.1. L a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n . 224
9.1.1. A c h i e v i n g a b a l a n c e between t h e needs o f
d i f f e r e n t c l i e n t s . 225 9.1.2. A c h i e v i n g an e f f e c t i v e d i v i s i o n o f r e s p o n s i b i l i t y
between o r g a n i s a t i o n s . 228 9.1.3. The management o f t h e s i z e o f the l a b o u r f o r c e . ~~ 231
9.1.4. The management o f t h e t r a n s i t i o n f r o m s c h o o l t o work and t h e i n t r o d u c t i o n o f a p p r o p r i a t e t r a i n i n g
f o r t h e t w e n t i e t h c e n t u r y . 232
9.2. Summary. 233 B i b l i o g r a p h y . 234
I
G e s a m t p r o j e k t :
"MÖGLICHKEITEN UND GRENZEN DER ARBEITSÄMTER, 'AKTIVE ARBEITSMARKTPOLITIK' ZU BETREIBEN"
1. Zur P r o b l e m s t r u k t u r
A r b e i t s m a r k t p r o b l e m e s i n d n i c h t nur d u r c h konjunk-
t u r e l l e , sondern auch d u r c h s t r u k t u r e l l e Veränderungen b e d i n g t . R e g i o n a l e , b r a n c h e n s p e z i f i s c h e und p e r s o n e n - bezogene Probleme ( d i e d u r c h s e l e k t i v e Maßnahmen gelöst werden müssen) t r e t e n auch außerhalb t y p i s c h e r R e z e s s i o n s - phasen a u f . " A k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k " , wie s i e von
der OECD'empfohlen w i r d , trägt d i e s e r E r k e n n t n i s Rechnung, und d i e Regierungen d e r m e i s t e n w e s t l i c h e n I n d u s t r i e -
n a t i o n e n haben s i c h d i e s e Empfehlungen i n z w i s c h e n zu e i g e n gemacht. J e d i f f e r e n z i e r t e r a l l e r d i n g s p o l i t i s c h e M a ß -
nahmen e i n g e s e t z t werden s o l l e n , ' d e s t o größere Bedeutung kommt d e r gegebenen E n t s c h e i d u n g s - und V e r w a l t u n g s -
s t r u k t u r zu.
Wir gehen n i c h t A r b e i t s m a r k t p r o b l e m e insgesamt an, -sondern s t e l l e n d i e F r a g e , welchen A n t e i l an i h r e r Lösung d i e
V e r w a l t u n g nehmen kann. W o l l t e man das F e l d ' A r b e i t s m a r k t -
p o l i t i k ' insgesamt c h a r a k t e r i s i e r e n , müßte man d a b e i be-
tonen, daß das g e s e t z t e ' Z i e l 'Vollbeschäftigung' nur d u r c h
e i n e K o m b i n a t i o n v e r s c h i e d e n e r P o l i t i k e n v e r f o l g t werden
kann. ' A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ' im e n g e r e n ' S i n n e h a t w e i t -
gehend d i e F u n k t i o n , F o l g e p r o b l e m e zu behandeln.,.
XI
1.2. Intxodiiction by Janet Lewis
1.2.1.
Background and f o c u s o f the s t u d yT h i s r e p o r t i s one o f a s e r i e s o f f i v e r e s u l t i n g f r o m a c r o s s - n a t i o n a l c o m p a r a t i v e s t u d y o f ' l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n ' . The c o u n t r i e s
i n v o l v e d were Germany, F r a n c e , Sweden, I t a l y and E n g l a n d . W h i l e the c o n c e p t o f l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n i s a f a m i l i a r one i n Germany and Sweden, i t i s n o t a commonly u s e d term i n t h i s c o u n t r y and t h e r e f o r e r e q u i r e s some e x p l a n a t i o n . I n Germany, one agency has r e s p o n s i b i l i t y f o r j o b p l a c e m e n t , government s p o n s o r e d t r a i n i n g , v o c a t i o n a l c o u n s e l l i n g , the payment o f unemployment b e n e f i t and o t h e r w o r k - r e l a t e d b e n e f i t s ,
g r a n t i n g work p e r m i t s and managing s p e c i a l measures to a l l e v i a t e unemployment.
I t was i n i t i a l l y - e x p e c t e d t h a t i t w o u l d be easy to d e f i n e the p r e c i s e a r e a o f i n t e r e s t f o r the s t u d y i n . a l l f i v e c o u n t r i e s on t h e b a s i s o f t h i s s t r u c t u r e , b u t t h i s p r o v e d n o t t o be the c a s e . • The d i f f e r e n c e s between the f i v e c o u n t r i e s r a i s e d q u e s t i o n s about the a p p r o p r i a t e b o u n d a r i e s i n Germany as w e l l as the o t h e r . c o u n t r i e s , and made i t
n e c e s s a r y to i d e n t i f y the e s s e n t i a l elements o f ' l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n ' from f u n c t i o n s , r a t h e r t h a n a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e s .
Through d i s c u s s i o n , a consensus emerged t h a t t h e s t u d y was p r i m a r i l y c o n c e r n e d w i t h government a g e n c i e s r e s p o n s i b l e f o r managing the s i z e and c o m p o s i t i o n o f the work f o r c e . Thus i t i n c l u d e d j o b p l a c e m e n t ,
government s p o n s o r e d t r a i n i n g and v o c a t i o n a l c o u n s e l l i n g a l l o f w h i c h a r e c o n c e r n e d to get i n d i v i d u a l s i n t o e x i s t i n g j o b s . Unemployment i n s u r a n c e was n o t i n c l u d e d as the a d m i n i s t r a t i o n o f r o u t i n e payments to i n d i v i d u a l s who a r e unemployed has o n l y i n d i r e c t i n f l u e n c e on the work f o r c e . S p e c i a l measures t o a l l e v i a t e unemployment were o f i n t e r e s t and they p r o v i d e a l i n k to the o t h e r s i d e o f the c o i n : the management o f the s u p p l y o f j o b s . O n l y i n Sweden i s t h i s l a t t e r c o n c e r n seen as a c e n t r a l p a r t o f l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n r a t h e r t h a n p a r t o f g e n e r a l economic management. The o t h e r f o u r c o u n t r i e s have been c o n c e r n e d to i n t r o d u c e 'job c r e a t i o n schemes' to p r o v i d e work f o r the unemployed and t h e s e have been the r e s p o n s i b i l i t y o f a g e n c i e s l i n k e d t o p l a c e m e n t and t r a i n i n g . But the m a j o r q u e s t i o n s about employment
XII
development and the l o c a t i o n o f work i n t h e s e f o u r c o u n t r i e s a r e the r e s p o n s i b i l i t y o f a d i f f e r e n t s e t o f a g e n c i e s and o r g a n i s a t i o n s , and a r e t h e r e f o r e n o t seen as p a r t o f ' l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n ' .
Thus the study i s p r i m a r i l y f o c u s s e d on the way i n w h i c h government a g e n c i e s manage the e n t r y o f i n d i v i d u a l s i n t o j o b s . However, i n
p r a c t i c e i t was f o u n d to be v i t a l to examine t h i s i n t h e c o n t e x t o f the l a b o u r market i t s e l f and w i t h an u n d e r s t a n d i n g o f the work o f the a g e n c i e s t h a t were c o n c e r n e d to c r e a t e and m a i n t a i n permanent j o b s . The e x t e n t to w h i c h i t was p o s s i b l e to g a i n an u n d e r s t a n d i n g o f the c o n t e x t and o t h e r a c t o r s v a r i e d between the d i f f e r e n t c o u n t r i e s , d e p e n d i n g on the time a v a i l a b l e , and the d i f f e r e n t p a t t e r n s o f agency r e s p o n s i b i l i t y and a d m i n i s t r a t i o n i n the c o u n t r i e s c o n c e r n e d . The s p e c i f i c i n t e r e s t s o f i n d i v i d u a l r e s e a r c h e r s i n each c o u n t r y a l s o v a r i e d , b o t h p e r s o n a l l y and as a p r o d u c t o f t h e i r n a t i o n a l c u l t u r e , so t h a t a l t h o u g h the c o r e a r e a s o f s t u d y were s i m i l a r i n a l l c o u n t r i e s , the
e x t e n s i o n s o f t h e p r o j e c t i n t o the l a b o u r market i t s e l f o r o t h e r a g e n c i e s have d i f f e r e d .
I n the same way t h a t the d e f i n i t i o n o f ' l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n ' t u r n e d o u t t o be more f l u i d than was i n i t i a l l y e x p e c t e d , so the i n i t i a l a s s u m p t i o n s about the s t u d y became m o d i f i e d o v e r t i m e . I t was to be an i m p l e m e n t a t i o n s t u d y , t a k i n g as g i v e n t h a t 'an a c t i v e l a b o u r market p o l i c y ' had been f o r m u l a t e d i n each o f the c o u n t r i e s . The OECD Manpower and S o c i a l A f f a i r s committee had made recommendations on an
a c t i v e manpower p o l i c y i n 1964 to e x t e n d the scope o f t r a d i t i o n a l
p l a c e m e n t and t r a i n i n g a g e n c i e s so they c o u l d a c t i v e l y i n t e r v e n e r a t h e r than p a s s i v e l y a c c e p t market f o r c e s . The OECD recommendations a p p e a r to have had c o n s i d e r a b l e w e i g h t as m a j o r r e o r g a n i s a t i o n s o f the s t r u c t u r e of a d m i n i s t r a t i o n were c a r r i e d o u t by F r a n c e i n 1967, Germany i n 1969, and E n g l a n d i n 1973, m o d e l l e d to a v e r y l a r g e e x t e n t on Sweden's
e x p e r i e n c e i n the 1960s. The p r o j e c t r e p o r t e d h e r e was f o r m u l a t e d on the a s s u m p t i o n t h a t the r e s t r u c t u r i n g c a r r i e d out i n t h e s e c o u n t r i e s i n d i c a t e d t h a t an a c t i v e l a b o u r market p o l i c y had been f o r m u l a t e d and i t would t h e r e f o r e be p o s s i b l e to e l i c i t the g o a l s and e x p e c t a t i o n s o f
t h e s e o r g a n i s a t i o n s and examine the i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s . U n f o r t u n a t e l y t h i s s i m p l e v i e w o f p o l i c y and i m p l e m e n t a t i o n d i d n o t f i t w i t h r e a l i t y .
W i t h i n the B r i t i s h c o n t e x t , the c r e a t i o n o f the Manpower S e r v i c e s Commission (MSC) i n 1974. and some a t t e n d a n t a d m i n i s t r a t i v e changes
XIII
were e a r l y s t e p s i n the p r o c e s s o f f o r m u l a t i n g an a c t i v e manpower p o l i c y , r a t h e r than an i n d i c a t i o n t h a t such a p o l i c y had r e a c h e d m a t u r i t y . As a r e l a t i v e l y r e c e n t document p r o d u c e d by the MSC e n t i t l e d Towards a c o m p r e h e n s i v e manpower p o l i c y ("comprehensive"
has p e r h a p s r e p l a c e d " a c t i v e " i n c u r r e n t t e r m i n o l o g y ) s a y s : the MSC was e n t r u s t e d w i t h the t a s k o f d e v e l o p i n g and o p e r a t i n g a
comprehensive manpower p o l i c y . ^ I f the p o l i c y i s i t s e l f b e i n g d e v e l o p e d i t i s d i f f i c u l t to c a r r y o u t an i m p l e m e n t a t i o n s t u d y . M o d i f i c a t i o n s were t h e r e f o r e made d u r i n g the c o u r s e o f the s t u d y to
the a s s u m p t i o n s on w h i c h i t was o r i g i n a l l y c o n c e i v e d .
1.2.2. The aims and methods o f the study i n p r a c t i c e
W h i l e the d e b a t e s about b o u n d a r i e s and u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n s c o n t i n u e d t h r o u g h o u t the whole p r o j e c t , i t was n e c e s s a r y to get on w i t h the work a t the same t i m e ! T h i s was e a s i e r t h a n i t sounds as
a l l the r e s e a r c h e r s had a c l e a r n o t i o n t h a t what they were t r y i n g to u n d e r s t a n d was the way the 'system' worked. T h a t d e s p i t e the
d i f f e r e n c e s about the a g e n c i e s o r a c t o r s r e l e v a n t to t h e s t u d y , and the d i s a g r e e m e n t s about the e x i s t e n c e o r o t h e r w i s e o f an a c t i v e l a b o u r market p o l i c y , t h e r e was a s h a r e d a s s u m p t i o n t h a t we wanted to know what the v a r i o u s o r g a n i s a t i o n s d i d and what the s i g n i f i c a n t f a c t o r s
i n the s t r u c t u r e o r d a y - t o - d a y management were w h i c h a f f e c t e d t h e s e a c t i v i t i e s . T h i s common a s s u m p t i o n k e p t the r e s e a r c h i n the d i f f e r e n t c o u n t r i e s a l o n g . s i m i l a r t r a c k s d e s p i t e a l l the o t h e r d i f f e r e n c e s .
However, as a study o f the f i n a l r e p o r t s f r o m each o f the c o u n t r i e s w i l l show, the emphases d i d v a r y . I n E n g l a n d , t h e p r o j e c t became a
q u e s t f o r the ' o r g a n i s a t i o n a l l o g i c ' o f each agency. I t was assumed t h a t b e h a v i o u r i n o r g a n i s a t i o n s i s p a t t e r n e d r a t h e r t h a n random. Thus the a c t i o n s o f i n d i v i d u a l s w o r k i n g w i t h i n o r g a n i s a t i o n s as they go
about t h e i r d a i l y t a s k s , f i t i n t o a c o h e r e n t framework o f g o a l s and e x p e c t a t i o n s , b o t h h e l d b y . t h e i n d i v i d u a l s about t h e m s e l v e s and about
1) MSC(October 1976. )
the o r g a n i s a t i o n . The f o r m a l a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e i n t e r a c t s w i t h the assumptions h e l d by i n d i v i d u a l s about the w o r l d and the p l a c e and r o l e o f t h e agency w i t h i n i t , to c r e a t e a p a t t e r n o f a c t i v i t i e s and ways o f h a n d l i n g s i t u a t i o n s . T h i s p a t t e r n i s much r i c h e r t h a n the
f o r m a l o r g a n i s a t i o n map m i g h t suppose, and i s a l s o c a p a b l e o f m o d i f i c a t i o n t h r o u g h changes i n a t t i t u d e s as w e l l as changes i n s t r u c t u r e . However, i t i s a l s o assumed to have a c o n s i s t e n c y o v e r r e a s o n a b l e p e r i o d s o f time, and a s t r e n g t h b e c a u s e i t i s c o n s t r u c t e d f r o m i n t e r p r e t a t i o n s o f r e l a t i v e l y s t a b l e phenomena. Thus 'an
o r g a n i s a t i o n can a c q u i r e a ' l o g i c ' w h i c h p a t t e r n s the r e l a t i o n s h i p s w i t h i n i t and between i t s s t a f f and i n d i v i d u a l s i n the o u t s i d e w o r l d ; and w h i c h p r o v i d e s a framework f o r r e a c t i n g to new c i r c u m s t a n c e s . The d e s c r i p t i o n t h a t f o l l o w s i n t h i s r e p o r t a t t e m p t s t o show t h e p a t t e r n o f the way i n w h i c h the o r g a n i s a t i o n s work and the l o g i c u n d e r l y i n g the p a t t e r n , as w e l l as t h e f o r m a l s t r u c t u r e .
The p r i m a r y s o u r c e o f m a t e r i a l was i n t e r v i e w s c o n d u c t e d w i t h i n d i v i d u a l s i n v o l v e d i n a d m i n i s t e r i n g s e r v i c e s a t a l l l e v e l s i n t h e h i e r a r c h y . T h i s was c o u p l e d w i t h some o b s e r v a t i o n o f and v i s i t s t o the e s t a b l i s h m e n t s i n v o l v e d s u c h as J o b c e n t r e s and S k i l l c e n t r e s . As a m a j o r f o c u s o f the r e s e a r c h was.the way iñ w h i c h the system
worked a t the l o c a l l e v e l , two a r e a s were c h o s e n f o r p a r t i c u l a r s t u d y , T e e s s i d e and Southampton. The aim i n i t i a l l y was to f i n d r e l a t i v e l y comparable p l a c e s i n each o f the f i v e c o u n t r i e s , t a k i n g G o t t e n b u r g as the b a s i c u n i t . T e e s s i d e appeared to f i t t h i s d e f i n i t i o n b e s t and was the f i r s t o f the two p l a c e s to be s t u d i e d . I t was t h e n f e l t t h a t a second a r e a w o u l d g r e a t l y s t r e n g t h e n the d e s c r i p t i o n and a n a l y s i s and t h a t a p l a c e o f comparable s i z e b u t o u t s i d e the development a r e a s and w i t h a h i g h e r p e r c e n t a g e o f employment i n s e r v i c e i n d u s t r i e s would be a p p r o p r i a t e . Southampton f i t t e d t h e s e c r i t e r i a and i n t e r v i e w s were
then c o n d u c t e d t h e r e . W h i l e two a r e a s a l l o w f o r g r e a t e r g e n e r a l i s a b i l t h a n one, the d a t a b a s e i s c l e a r l y i n a d e q u a t e f o r a n y t h i n g o t h e r t h a n a f i r s t a t t e m p t a t an u n d e r s t a n d i n g o f how the system works as a w h o l e . I n Sweden the two a r e a s s t u d i e d have been compared w i t h each o t h e r i n a f a i r l y d e t a i l e d way, b u t a c o n s i d e r a b l e amount was known about the w o r k i n g o f the a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m t h e r e b e f o r e the s t u d y began.
XV
i!
I n E n g l a n d , l i t t l e had been w r i t t e n on t h i s s u b j e c t , and i t was j t h e r e f o r e d e c i d e d to t r y to p u l l out t h e e s s e n c e o f what happened ' by combining the i n f o r m a t i o n a v a i l a b l e f r o m the two a r e a s , r a t h e r
t h a n s t r e s s i n g the d i f f e r e n c e s . ^ However, some d i f f e r e n c e s d i d e x i s t and w i l l be d i s c u s s e d where a p p r o p r i a t e . As a f u r t h e r c h e c k on the soundness o f what i s d e s c r i b e d the r e l e v a n t p a r t s o f the d r a f t have been c i r c u l a t e d to many o f the i n d i v i d u a l s i n t e r v i e w e d
and t h e i r comments have been i n c o r p o r a t e d . L i k e w i s e , where s u p p o r t i n g e v i d e n c e e x i s t s i n the l i t e r a t u r e e f f o r t s have been made to i n c l u d e i t o r r e f e r to i t .
1.2.3. C r o s s - n a t i o n a l p e r s p e c t i v e s
T h i s r e p o r t o f f e r s an E n g l i s h p e r s p e c t i v e on E n g l i s h l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n , and the c o m p a r a t i v e a n a l y s i s w i l l a p p e a r
e l s e w h e r e . However, d u r i n g the c o u r s e o f the m e e t i n g s and d i s c u s s i o n s h e l d about the p r o j e c t , a t t e n t i o n was drawn t o what seemed to be some n o t i c e a b l e n a t i o n a l d i f f e r e n c e s . The b a s e - l i n e f o r t h e Germans i s the law and f o r t h e E n g l i s h i t i s h i s t o r y ; t h i s i s r e f l e c t e d i n the way the r e p o r t s f r o m t h e s e two c o u n t r i e s a r e s t r u c t u r e d . However,
t r y i n g to u n d e r s t a n d t h i s r e l a t i v e l y w e l l known d i f f e r e n c e l e d to some t h o u g h t about the d i f f e r e n t t r a d i t i o n s o f p o l i c y - m a k i n g . My c o n t i n e n t a l c o l l e a g u e s were c o n s t a n t l y amazed a t the a p p a r e n t l y
h a p h a z a r d n a t u r e o f E n g l i s h a d m i n i s t r a t i o n and a c t i o n . I was t o l d t h a t t h e r e i s a r e l a t i v e l y o r g a n i s e d s e r i e s o f e x p l i c i t moves i n German p o l i c y - m a k i n g , w i t h some s i m i l a r i t i e s to the ' r a t i o n a l ' d e c i s i o n - m a k i n g model. An aim i s a g r e e d o r r e c o g n i s e d by a group
The u n d e r l y i n g a p p r o a c h to the r e s e a r c h methods o f the p r o j e c t was s i m i l a r t o t h a t o f B. G l a s e r and A. S t r a u s s , (1968. ) The aim was n o t to v e r i f y t h e o r i e s w h i c h had been g e n e r a t e d by l o g i c a l
d e d u c t i o n f r o m a p r i o r i a s s u m p t i o n s , but to g e n e r a t e c o n c e p t u a l c a t e g o r i e s f r o m the e v i d e n c e . However, s h o r t a g e o f time meant t h a t i t was i m p o s s i b l e t o p u r s u e the ' c o n s t a n t c o m p a r a t i v e method' to t h e o r e t i c a l ' s a t u r a t i o n1.
XVT
o f d e c i s i o n makers, s t r a t e g i e s f o r a c t i o n a r e then d e b a t e d i n a r e l a t i v e l y open way, d e c i s i o n s a r e t a k e n about methods o f a c h i e v i n g the aims and r e g u l a t i o n s a r e i n t r o d u c e d . My l i m i t e d knowledge o f Germany does n o t e n a b l e me to j u d g e whether I would p e r c e i v e l i f e t h e r e to be so o r d e r l y , b u t i t a p p e a r s t o be so f o r m y ' f e l l o w
r e s e a r c h e r s . However, I do a c c e p t t h a t i n t h i s c o u n t r y the p r o c e s s o f d e c i s i o n - t a k i n g i s much more opaque. G o a l s a r e o f t e n n o t s t a t e d , and i f they a r e they may be r e j e c t e d as 'not the r e a l r e a s o n ' ;
s t r a t e g i e s t h r o u g h w h i c h o r g a n i s a t i o n s i n t e n d to o p e r a t e a r e n o t made e x p l i c i t ; and new i n s t i t u t i o n s a r e c r e a t e d o r a d d i t i o n a l f u n c t i o n s g i v e n t o e x i s t i n g b o d i e s i n the e x p e c t a t i o n they w i l l 'muddle t h r o u g h1. I t i s d i f f i c u l t to f o c u s on what p r e c i s e l y does
happen i n t h i s c o u n t r y , w h e t h e r t h e r e i s a l a c k o f s t a t e d s t r a t e g i e s o r j u s t a l a c k o f s p e c i f i c i t y about g o a l s , but the end r e s u l t seems t o be
o r g a n i s a t i o n s w h i c h a r e p o t e n t i a l l y f l e x i b l e and a d a p t a b l e , b u t w h i c h may be c o n f u s i n g to the r e c i p i e n t (and the r e s e a r c h e r ) .
L a c k o f r e a l i s a b l e g o a l s and a l a c k o f c l e a r s t r a t e g i e s f o r a c t i o n may e x p l a i n the need f o r an h i s t o r i c a l a p p r o a c h i n E n g l a n d . I t i s o n l y p o s s i b l e to. u n d e r s t a n d where we a r e now w i t h r e f e r e n c e to where we have come from. I t i s n o t p o s s i b l e to s t e p o u t s i d e my n a t i o n a l c u l t u r e to d e s c r i b e the E n g l i s h system o f a d m i n i s t r a t i o n w i t h o u t a d o p t i n g an h i s t o r i c a l s t a n c e to some e x t e n t . Nor i s i t p o s s i b l e , as an a n a l y s t o f o r g a n i s a t i o n a l a c t i o n , t o a v o i d a d i s c u s s i o n o f s t r a t e g i e s and g o a l s . However, I o f f e r t h i s b r i e f d i s c u s s i o n o f c r o s s - n a t i o n a l d i f f e r e n c e s i n o r d e r to e x p l a i n why the r e p o r t may be u n s a t i s f a c t o r y to many p e o p l e - too h i s t o r i c a l and d e s c r i p t i v e f o r the c o n t i n e n t a l mind, and too a n a l y t i c a l and g o a l - o r i e n t e d f o r the B r i t i s h .
I I
An V e r m i t t l u n g und V e r w a l t u n g von A r b e i t s l o s i g k e i t knüpfen d i e z i e l g e r i c h t e t e n Maßnahmen an, d i e a l s
' a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ' zu b e z e i c h n e n s i n d . Deshalb können w i r ' P r o b l e m s t r u k t u r ' h i e r n i c h t von der gegebenen ' I m p l e m e n t a t i o n s s t r u k t u r * t r e n n e n .
Schon i n den s e c h z i g e r J a h r e n e n t w i c k e l t e n d i e OECD-Länder neue, a k t i v e r e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e I n s t r u m e n t e . Zu g l e i c h e r Z e i t wurden d i e I m p l e m e n t a t i o n s i n s t a n z e n , d.h.
d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n , e r w e i t e r t oder i n i h r e r O r g a n i - s a t i o n s s t r u k t u r geändert, um den neuen A n f o r d e r u n g e n ge- r e c h t zu werden. Mehr a l s i n anderen P o l i t i k f e l d e r n w i r k e n j e d o c h auf d i e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k Maßnahmen v e r s c h i e d e n e r I n s t i t u t i o n e n und I n t e r e s s e n g r u p p e n e i n . D i e Aufgaben d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e n s i n d a u f g r u n d d e r I n t e r d e p e n d e n z e n und d e r R e s t r i k t i o n e n d i e s e s P o l i t i k f e l d e s eher v e r m i t t e l n - d e r a l s h o h e i t l i c h e r A r t . Da s i c h d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n . b i s i n d i e s e c h z i g e r J a h r e weitgehend als__ V e r m i t t l u n g s - und V e r s i c h e r u n g s - I n s t i t u t i o n e n v e r s t a n d e n haben, müssen d i e e r w e i t e r t e n V e r w a l t u n g s a u f g a b e n zu r e c h t l i c h e n und o r g a n i s a t o r i s c h e n Veränderungen sowie zu e i n e r Umorien- t i e r u n g des P e r s o n a l s führen.
D i e i n d e r Untersuchung einbezogenen Länder haben ( b i s auf I t a l i e n ) i n den l e t z t e n J a h r e n e i n e n . g e s e t z l i c h e n
Rahmen für e i n e mehr " a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k " g e s c h a f f e n und haben d a b e i d i e Konsequenzen o r g a n i s a t o r i s c h e r Verände- rungen i n u n t e r s c h i e d l i c h e m Ausmaß gezogen. U n t e r " a k t i v e r "
A r b e i t s m a r k t p o l i t i k w i r d e i n e . z i e l - und l a n g f r i s t i g
o r i e n t i e r t e P o l i t i k v e r s t a n d e n , d i e s i c h d e r wachsenden
Problemkomplexität des A r b e i t s m a r k t e s d u r c h D i f f e r e n z i e r u n g
d e r Instrumente a n z u p a s s e n . v e r s u c h t , d i e e i n e Abstimmung
m i t den verwandten P o l i t i k e n d e r W i r t s c h a f t s - , S o z i a l - ,
B i l d u n g s - und R e g i o n a l p o l i t i k a n s t r e b t und d i e n i c h t n u r
nachträglich auf U n g l e i c h g e w i c h t e r e a g i e r t , sondern auf
d i e v e r u r s a c h e n d e n F a k t o r e n s e l b s t Einfluß zu nehmen
v e r s u c h t .
I I I
2. Vorgegebene Merkmale
D i e Tätigkeit der A r b e i t s v e r w a l t u n g muß man im Zusammenhang m i t den V o r g e g e b e n h e i t e n j e d e r A r b e i t s m a r k t p o l i t i k sehen:
d i e V e r m i t t l u n g von Arbeitskräften f i n d e t auf v e r s c h i e d e n e n Märkten s t a t t , d i e j e w e i l s i h r e e i g e n e n Gesetzmäßigkeiten haben. I n t e r n e Arbeitsmärkte e n t s t e h e n i n großen B e t r i e b e n
i n n e r h a l b d u r c h A u s b i l d u n g s z e r t i f i k a t e a b g e s c h l o s s e n e r P r o - f e s s i o n e n . A r b e i t g e b e r suchen Arbeitskräfte a u f v e r s c h i e d e - nen i n f o r m e l l e n Wegen über Z e i t u n g s a n n o n c e n und o f t e r s t i n l e t z t e r L i n i e über d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g . M e i s t werden d i e Arbeitskräfte, d i e s i c h über Arbeitsämter v e r m i t t e l n l a s s e n , a l s d i e weniger leistungsfähigen angesehen. D i e
'Durchdringung' des A r b e i t s m a r k t e s von s e i t e n d e r A r b e i t s - v e r w a l t u n g i s t j e nach B e r u f s g r u p p e und W i r t s c h a f t s s e k t o r u n t e r s c h i e d l i c h - J e g e r i n g e r d i e D u r c h d r i n g u n g , d e s t o mehr h a t d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g d i e s c h l e c h t e s t e n V e r m i t t l u n g s - angebote (sowohl was Arbeitskräfte a l s auch was A r b e i t s - plätze a n g e h t ) , d e s t o s c h l e c h t e r w i r d i h r Image, d e s t o
weniger kann s i e den A r b e i t s m a r k t w e i t e r d u r c h d r i n g e n usw. - d i e s i s t e i n n e g a t i v e r Z i r k e l .
D i e Regelung von Angebot von und N a c h f r a g e nach A r b e i t h a t m i t dem Markt von m a t e r i e l l e n Gütern wenig gemeinsam. Das S p i e l von Angebot und N a c h f r a g e i s t abhängig vom Such-
v e r h a l t e n von A r b e i t g e b e r n und A r b e i t n e h m e r n . D a b e i b i l d e n s i c h b e r u f s s p e z i f i s c h e und b e t r i e b s i n t e r n e Arbeitsmärkte m i t i h r e n j e w e i l s e i g e n e n Gesetzmäßigkeiten, und es b i l d e n s i c h r e g i o n a l e , s e k t o r a l e und q u a l i f i k a t i o n s s p e z i f i s c h e Segmentierungen, d i e d i e Mobilität einschränken.
A r b e i t s m a r k t p o l i t i k v e r s u c h t i n d i e S u c h p r o z e s s e a u f den v e r s c h i e d e n e n Arbeitsmärkten e i n z u g r e i f e n , indem s i e Mo- bilität fördert, das Q u a l i f i k a t i o n s a n g e b o t s t r u k t u r e l l anzupassen s u c h t und e i n I n f o r m a t i o n s - und V e r m i t t l u n g s - angebot macht. An d i e s e V e r m i t t l u n g i s t g l e i c h z e i t i g d i e V e r w a l t u n g der A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g geknüpft, so daß, was w i r a l s Arbeitsmarktverwaltüng_bezeichnen, e i n e
Mischung von d r e i v e r s c h i e d e n e n Aufgaben zu erfüllen h a t .
IV
- V e r w a l t u n g d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ;
- V e r m i t t l u n g von A r b e i t s s t e l l e n und Arbeitskräften;
- a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e A n r e i z e und a r b e i t s p l a t z - e r h a l t e n d e Maßnahmen.
D a b e i g i b t es Wechselbeziehungen zwischen den Aufgaben:
Größere D u r c h d r i n g u n g i s t für d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g w i c h t i g im H i n b l i c k auf. i h r e ' p o l i c y
1- A u f g a b e n . Maßnahmen" z u r
S t r u k t u r v e r b e s s e r u n g des A r b e i t s m a r k t e s , wie z.B. Umschulung und F o r t b i l d u n g , oder aber mobilitätsfordernde Maßnahmen können nur dann ' g r e i f e n ' , wenn d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n e i n e n überblick über die•Bewegungen a u f dem A r b e i t s m a r k t i n s g e s a m t h a t und i h r e Maßnahmen von e i n e r b r e i t e n K l i e n t e l wahrgenommen und i n A n s p r u c h genommen werden.
E i n e w e i t e r e V o r g e g e b e n h e i t d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g : i h r e Aufgaben verändern s i c h g r u n d l e g e n d j e nach d e r Beschäfti- g u n g s l a g e . I n Z e i t e n d e r A r b e i t s l o s i g k e i t nehmen A r b e i t s -
l o s e n v e r s i c h e r u n g und d i e E r h a l t u n g und S c h a f f u n g von A r b e i t s - plätzen Priorität e i n und verdrängen d i e aufwendigen Tätig- k e i t e n , die" s i c h a u f d i e V e r b e s s e r u n g d e r A r b e i t s m a r k t - s t r u k t u r r i c h t e n würden. H i n z u kommt, daß längerfristige strukturverändernde Maßnahmen m i t großer P r o g n o s e u n s i c h e r - h e i t b e l a s t e t s i n d , und daher n i c h t nur das spätere S c h e i - t e r n , sondern auch d i e S c h e l t e für f e h l g e l e i t e t e Maßnahmen zur ständigen G e f a h r machen.
Vorgegebene Merkmale von A r b e i t s m a r k t p o l i t i k s i n d d a m i t : - das Nebeneinander und d i e Segmentierung v e r s c h i e d e n -
a r t i g e r Arbeitsmärkte m i t u n t e r s c h i e d l i c h e r Chance d e r D u r c h d r i n g u n g von S e i t e n öffentlicher V e r m i t t l u n g ; - d e r s c h n e l l e Wandel von P r o b l e m s i t u a t i o n e n a u f dem
A r b e i t s m a r k t und d i e damit gegebene P r o g n o s e u n s i c h e r - h e i t ;
- und d i e Abhängigkeit von d e r a l l g e m e i n e n W i r t s c h a f t s -
und S o z i a l p o l i t i k .
v
3. Implementationsstrükturen
D i e I m p l e m e n t a t i o n s p r o b l e m a t i k von A r b e i t s m a r k t p o l i t i k e r g i b t s i c h aus den genannten V o r g e g e b e n h e i t e n und den Merkmalen des Programms: a d m i n i s t r a t i v e Autonomie e r l a u b t den n a t i o n a l e n A r b e i t s v e r w a l t u n g e n (mehr a l s den s o n s t i g e n Behörden d e r i n n e r e n V e r w a l t u n g ) , i h r e P o l i t i k
1ständig d u r c h R i c h t l i n i e n an d i e j e w e i l i g e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k anzupassen. S o l c h e Richtlinienänderungen müssen i n n e r -
h a l b d e r e i g e n e n Bürokratie d u r c h g e s e t z t und k o n t r o l l i e r t , i n d e r R e g e l aber auch b e i den A d r e s s a t e n ( A r b e i t g e b e r und/oder A r b e i t n e h m e r ) bekannt gemacht werden. Der Gebrauch a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e r Maßnahmen muß g e s t e u e r t und d e r Mißbrauch v e r h i n d e r t werden. I n bezug a u f d i e A r b e i t g e b e r s e t z t d i e s e i n e weitgehende I n f o r m a t i o n d e r V e r w a l t u n g über d i e P e r s o n a l p o l i t i k v o r a u s - e i n e v i e l f a c h n i c h t einlösbare F o r d e r u n g , da e i n e e x p l i z i t e P e r s o n a l p l a n u n g a l l e n f a l l s i n größeren B e t r i e b e n e x i s t i e r t . I n bezug auf d i e A r b e i t n e h m e r wären V o r a u s s e t z u n g e n e i n e große D u r c h - d r i n g u n g s r a t e d e r V e r m i t t l u n g sowie e i n e E r f o l g s k o n t r o l l e , w i e w e i t V e r m i t t l u n g e n zu längerfristiger Beschäftigung und z u f r i e d e n s t e l l e n d e n A r b e i t s b e d i n g u n g e n führen.
Das Programm e i n e r a k t i v e n A r b e i t s m a r k t p o l i t i k h a t d i e A n f o r d e r u n g e n an die' V e r w a l t u n g w e i t über t r a d i t i o n e l l e Aufgaben h i n a u s erhöht. S i e h a t i n den v e r s c h i e d e n e n europäischen'Ländern zu einem ähnlichen K a t a l o g von
möglichen Maßnahmen geführt, d a b e i a b e r s e h r u n t e r s c h i e d - l i c h e K o m p e t e n z v e r t e i l u n g e n und O r g a n i s a t i o n s f o r m e n
e r h a l t e n . Was i n dem e i n e n Land Aufgabe d e r Arbeitsämter i s t , kann i n den anderen e i n e r Reihe von I n s t i t u t i o n e n zugewiesen und d a b e i m i t a n d e r s a r t i g e n Aufgaben k o m b i n i e r t s e i n . ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g ' w i r d i n diesem P r o j e k t
daher f u n k t i o n a l d u r c h e i n e n von d e r U n t e r s u c h u n g v o r g e -
gebenen A u f g a b e n k a t a l o g d e f i n i e r t . H i e r u n t e r v e r s t e h e n
w i r a l l e d i e j e n i g e n I n s t i t u t i o n e n , d i e und s o w e i t s i e d i e
f o l g e n d e n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n Aufgaben wahrnehmen.
VI
A l s Kernaufgaben d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g e n sehen w i r d a b e i an:
d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g :
D i e E n t s t e h u n g von A r b e i t s v e r w a l t u n g e n i n a l l e n v e r g l i c h e n e n Ländern kann. auf d i e N o t w e n d i g k e i t d e r Folgenbewältigung von A r b e i t s l o s i g k e i t zurück- geführt werden. N i c h t immer heißt d i e s , daß d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g von s t a a t l i c h e n V e r w a l - tungen durchgeführt w i r d (wie s i c h etwa am B e i - s p i e l von Schweden und F r a n k r e i c h z e i g t ) . J e d o c h b e s t e h t überall e i n arbeitsmäßiger Zusammenhang
zwischen d e r R e g i s t r i e r u n g von A r b e i t s l o s e n ebenso . für d i e V e r s i c h e r u n g a l s auch für V e r m i t t l u n g s -
bemühungen. G l e i c h , ob d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g von d e r s e l b e n I n s t i t u t i o n v e r w a l t e t w i r d , b e i d e r auch R e g i s t r i e r u n g und V e r m i t t l u n g vorgenommen werden- o d e r n i c h t , sehen w i r d i e A r b e i t s l o s e n v e r -
s i c h e r u n g a l s e i n e d e r Kernaufgaben u n s e r e s
a n a l y t i s c h e n B e g r i f f s von
1A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g
1an.
- N o r m k o n t r o l l i e r e n d e Aufgaben gegenüber A r b e i t g e b e r n : I n e i n i g e n Ländern (so F r a n k r e i c h und I t a l i e n ) werden
' A r b e i t s i n s p e k t o r e n ' a l s T e i l d e r ' A r b e i t s v e r w a l t u n g ' angesehen, i n anderen i s t d i e K o n t r o l l e von A r b e i t s - und U n f a l l s c h u t z v o r s c h r i f t e n , g e s e t z l i c h e n A r b e i t s - regulie.rungen und A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n e i g e n e n AufSichtsämtern übertragen ( s o w e i t s i e n i c h t nach dem M o d e l l e i n e s V e r t r a g e s a u f d i e r e c h t l i c h e I n t e r e s s e n - d u r c h s e t z u n g d u r c h d i e b e t r o f f e n e n A r b e i t n e h m e r und i h r e r G e w e r k s c h a f t e n beschränkt s i n d , ohne s t a a t l i c h e K o n t r o l l e n v o r z u s e h e n ) . S o l c h e K o n t r o l l a u f g a b e n
beschäftigen uns h i e r nur so w e i t , wie s i e z u r
R e g u l i e r u n g des A r b e i t s m a r k t s e i n g e s e t z t werden. S i e
s i n d j e d o c h häufig v e r f l o c h t e n m i t Bedingungen für
V I I
d i e Gewährung von S u b v e n t i o n e n und Zuschüssen,
ebenso wie b e i d e r V e r m i t t l u n g von Arbeitskräften .•
auch d i e E i n h a l t u n g von A r b e i t s b e d i n g u n g e n und - S c h u t z v o r s c h r i f t e n k o n t r o l l i e r t zu werden v e r s u c h t w i r d . Zwar mögen d i e r e g u l a t i v e n Möglichkeiten d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g (gerade auch wegen i h r e r D i e n s t l e i s t u n g s f u n k t i o n ) schwach b l e i b e n , überall haben i n den v e r g l i c h e n e n Ländern j e d o c h d i e A r b e i t s - m a r k t v e r w a l t u n g e n s o l c h e n o r m k o n t r o l l i e r e n d e n Aufgaben wahr zunehmen.
V e r m i t t l u n g s a u f g a b e n :
E i n e d e r Bedingungen, um L e i s t u n g e n aus d e r A r b e i t s - l o s e n v e r s i c h e r u n g oder aus s o n s t i g e n Förderungen zu b e z i e h e n , i s t , daß d e r B e t r e f f e n d e a l s A r b e i t s s u c h e n d e r r e g i s t r i e r t i s t und daß e r grundsätzlich b e r e i t i s t , e i n e angemessene S t e l l e anzunehmen. Darüber h i n a u s w i r d von den A r b e i t s V e r w a l t u n g e n d i e V e r m i t t l u n g von Angebot und N a c h f r a g e nach Arbeitsplätzen a l s D i e n s t -
l e i s t u n g auch für d i e j e n i g e n angeboten, d i e n i c h t a l s A r b e i t s l o s e kommen,•sondern i n das B e r u f s l e b e n neu e i n t r e t e n o d e r i h r e S t e l l e w e c h s e l n w o l l e n . I n einem d e r v e r g l i c h e n e n Länder s t e h t d i e A r b e i t s V e r w a l t u n g i n offenem Wettbewerb zu p r i v a t e n V e r m i t t l u n g s e i n r i c h t u n g e n i n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , F r a n k r e i c h und
Schweden genießen s i e e i n Monopol d e r g e w e r b l i c h e n V e r m i t t l u n g ; i n I t a l i e n b e s t e h t s o g a r e i n e weitgehende P f l i c h t d e r Anwerbung über d i e s t a a t l i c h e V e r m i t t l u n g . V e r m i t t l u n g und B e r u f s b e r a t u n g machen e i n e n großen T e i l
d e r Aktivitäten d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g aus, so daß u n s e r e U n t e r s u c h u n g von e i n e r A n a l y s e d i e s e r Tätigkeit a u s g e h t .
Aufgaben d e r E r r e i c h u n g p o l i t i s c h e r Programmziele:
Anknüpfend an d i e Erfüllung i h r e r a d m i n i s t r a t i v e n A u f -
gaben und d i e E r b r i n g u n g von V e r m i t t l u n g s d i e n s t l e i s t u n g e
V I I I
werden von den A r b e i t s v e r w a l t u n g e n zunehmend Zielerfüllungen im S i n n e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e r Programme e r w a r t e t . E i n r i c h t u n g e n für F o r t b i l d u n g e n und Umschulungen müssen e r r i c h t e t werden, A r b e i t s - plätze für B e h i n d e r t e g e s c h a f f e n , S u b v e n t i o n e n g e z i e l t e i n g e s e t z t und Arbeitsplätze g e s c h a f f e n
werden. S o l c h e Aufgaben d e r Implementation p o l i t i s c h e r Programme knüpfen m e i s t an Vermittlungstätigkeiten an, und s i e s e t z e n I n f o r m a t i o n e n v o r a u s , d i e h i e r b e i und b e i d e r R e g i s t r i e r u n g von A r b e i t s l o s e n gesammelt .•werden. I n Z e i t e n h o h e r A r b e i t s l o s i g k e i t können V e r -
m i t t l u n g und B e r a t u n g dazu b e n u t z t werden, um d i e Arbeitsbevölkerung i n s g e s a m t zu r e d u z i e r e n ; i n Z e i t e n d e r Vollbeschäftigung können s i e m i t A n s t r e n g u n g e n verbunden werden, Arbeitskräftereservoire zu m o b i l i - s i e r e n . S o l c h e Maßnahmen beruhen a u f I n f o r m a t i o n e n , d i e b e i l o k a l e n Arbeitsämtern gesammelt werden müssen, und s i e müssen im Rahmen l o k a l e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l - tung durchgeführt werden. D i e a l l g e m e i n e n p o l i t i s c h e n R i c h t l i n i e n werden zunächst a u f e i n e r höheren E n t - scheidungsebene gegeben, j e d o c h b l e i b e n d e r l o k a l e n A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g Handlungsspielräume i n dem
l o k a l e n Netz r e l e v a n t e r A k t e u r e , um d i e S t r a t e g i e n
der l o k a l e n I m p l e m e n t a t i o n o d e r N i c h t - I m p l e m e n t a t i o n • von n a t i o n a l e n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n Z i e l s e t z u n g e n zu einem l o h n e n s w e r t e n Gegenstand für u n s e r e A n a l y s e zu machen. -
Das Vorgehen i n d e r h i e r v o r g e l e g t e n F a l l s t u d i e i s t im Rahmen d e r g e m e i n s a m e n , F r a g e s t e l l u n g e n t w i c k e l t , d a b e i j e d o c h den j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n G e g e b e n h e i t e n angepaßt worden. I n a l l e n Fällen b e s c h r e i b e n w i r d i e n a t i o n a l e n
I n s t i t u t i o n e n d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g n u r i n s o w e i t ,
a l s s i e zum Verständnis d e r A n a l y s e d e r l o k a l e n V e r w a l t u n g
notwendig s i n d . Der L e s e r s o l l t e d i e S t u d i e n im H i n b l i c k
a u f den a n g e s t r e b t e n i n s t i t u t i o n e l l e n V e r g l e i c h l e s e n .
IX 4. E i n i g e Schlußfolgerungen
D i e Grenzen und Möglichkeiten-der A r b e i t s V e r w a l t u n g , ' a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k
1zu b e t r e i b e n , ergeben s i c h aus den
V o r g e g e b e n h e i t e n des P o l i t i k f e l d e s (Kontingenzen) -auf der e i n e n S e i t e , aus den B e s o n d e r h e i t e n d e r a d m i n i s t r a t i v e n
K u l t u r des j e w e i l i g e n Landes auf d e r a n d e r e n . A l s Vorgegeben- h e i t e n haben w i r d i e Abhängigkeit von E n t s c h e i d u n g s p r o z e s s e n d e r W i r t s c h a f t s - und S o z i a l p o l i t i k sowie den s c h n e l l e n
Wandel von P r o b l e m l a g e n a u f dem A r b e i t s m a r k t h e r a u s g e s t e l l t . Darüber h i n a u s g i b t es e i n i g e gemeinsame Merkmale, d i e s i c h zwar n i c h t notwendig aus den V o r g e g e b e n h e i t e n des P o l i t i k - f e l d e s ergeben, d e r e n Universalität j e d o c h p l a u s i b e l i s t : So s i n d i n a l l e n u n t e r s u c h t e n Ländern d i e T a r i f p a r t n e r i n Gremien d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g eingebunden. Da zum Kern d e r Aufgaben d i e s e r V e r w a l t u n g e i n e V e r m i t t l u n g zwischen K l i e n t e n m i t t e i l w e i s e u n t e r s c h i e d l i c h e n I n t e r e s s e n gehört und da d i e s e - A r b e i t g e b e r a u f d e r e i n e n S e i t e , A r b e i t n e h m e r auf d e r anderen - k o l l e k t i v o r g a n i s i e r t s i n d , l i e g t ' e i n e s o l c h e i n s t i t u t i o n e l l e E i n b i n d u n g d e r r e l e v a n t e n A k t e u r e des o r g a n i s a t o r i s c h e n Umfeldes nahe. G l e i c h z e i t i g g i b t
d i e s e Umweltbezogenheit d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e i n e n gegenüber d e r a l l g e m e i n e n i n n e r e n V e r w a l t u n g autonomen S t a t u s . In
a l l e n u n t e r s u c h t e n Ländern k e h r t d i e E i n b i n d u n g m i t r e l e v a n t e n A k t e u r e n , d e s Umfeldes a u f d e r n a t i o n a l e n , r e g i o n a l e n wie
auch' (meist) d e r l o k a l e n Ebene w i e d e r . Dennoch g i b t es k e i n B e i s p i e l für e i n e e f f e k t i v d e z e n t r a l i s i e r t e A r b e i t s v e r w a l t u n g m i t E i n b i n d u n g i n das l o k a l e p o l i t i s c h e E n t s c h e i d u n g s s y s t e m . V i e l l e i c h t i s t es w i c h t i g , auf d i e s e ' n o n - d e c i s i o n ' h i n z u - w e i s e n : e i n e kommunale A r b e i t s v e r w a l t u n g wurde i n keinem d e r u n t e r s u c h t e n Länder i n Erwägung gezogen. D i e Bedeutung von überregionaler V e r m i t t l u n g , d i e Förderung von Mobilität und d i e vom V e r s i c h e r u n g s p r i n z i p h e r gebotene Großräumigkeit schließen d i e s aus, ebenso wie d i e n a t i o n a l e n Förderungs- maßnahmen d e r A r b e i t s m a r k t p o l i t i k zudem e i n e z e n t r a l e
I n f o r m a t i o n s g e w i n n u n g und -auswertung d e r j e w e i l i g e n
A r b e i t s m a r k t e n t w i c k l u n g v o r a u s s e t z e n . D i e s führt zu e i n e r
V e r r e c h t l i c h u n g von Ansprüchen und L e i s t u n g e n , d i e wiederum
B e g l e i t u m s t a n d z e n t r a l i s i e r t e r K o n t r o l l e i s t .
T r o t z V o r g e g e b e n h e i t e n des P o l i t i k f e l d e s und (im Rahmen u n s e r e r Fünf-Länder-Studie) u n i v e r s a l e r Merk- male s p i e g e l t d e r A u f b a u d e r A r b e i t s V e r w a l t u n g Merk- male d e r j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n ' a d m i n i s t r a t i v e n K u l t u r
1w i d e r . Erklärungen können t e i l w e i s e aus den A u f b a u -
p r i n z i p i e n d e r a l l g e m e i n e n i n n e r e n V e r w a l t u n g gewonnen werden: aus dem Ausmaß von Z e n t r a l i s i e r u n g und V e r - r e c h t l i c h u n g a u f der e i n e n , von l o k a l e r Autonomie und E n t s c h e i d u n g s s p i e l r a u m auf d e r anderen S e i t e , s p r i c h aus der j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n T r a d i t i o n , an d e r d i e A r b e i t s - v e r w a l t u n g a u f g r u n d i h r e r Kooperationsabhängigkeit n i c h t v o r b e i g e h e n kann. D i e Abhängigkeit von den T a r i f p a r t n e r n macht e i n w e i t e r e s Merkmal d e r p o l i t i s c h e n K u l t u r zur e n t s c h e i d e n d e n V a r i a b l e für d i e HandlungsSpielräume d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g : B e i p o l a r i s i e r t e n B e z i e h u n g e n z w i s c h e n G e w e r k s c h a f t e n und Unternehmern i s t d i e K o o p e r a t i o n s -
fähigkeit für d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g g e r i n g , d i e Handlungs- möglichkeiten für d i e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n Maßnahmen damit k l e i n . Umgekehrt i s t e i n e stärkere E i n b i n d u n g von Gewerk7 s c h a f t e h und Unternehmerverbänden i n d i e Tätigkeit d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g I n d i k a t o r für e i n e n S o z i a l k o n t r a k t , d e r d i e T a r i f p a r t n e r ebenso wie d i e V e r w a l t u n g einschließt.
U n t e r ' a d m i n i s t r a t i v e r K u l t u r ' des j e w e i l i g e n Landes i s t a l s o e i n Bündel von Merkmalen zu v e r s t e h e n , das n i c h t
nur d i e I n s t i t u t i o n a l i s i e r u n g d e r Kernaufgaben einschließt, dessen was w i r a l s ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g ' d e f i n i e r t haben, sondern auch d i e Beziehungen zu r e l e v a n t e n A k t e u r e n und
deren I n s t i t u t i o n e n i n dem j e w e i l i g e n Land h e r s t e l l t . H i e r i n l i e g t d i e Erklärung für u n t e r s c h i e d l i c h e Handlungs- möglichkeiten d e r von uns u n t e r s u c h t e n V e r w a l t u n g e n
i n n e r h a l b d e r vom P o l i t i k f e l d v o r h e r g e g e b e n e n Grenzen.
Acknowledgement s
I would l i k e t o r e c o r d my g r a t i t u d e t o a l l t h e p e o p l e who w i l l i n g l y gave me o f t h e i r time and a s s i s t a n c e . I owe an enormous debt t o them f o r p r o v i d i n g me w i t h the i n f o r m a t i o n on w h i c h t h i s r e p o r t i s b a s e d , and f o r g i v i n g me such a p l e a s a n t g u i d e d t o u r t h r o u g h the maze o f employment and t r a i n i n g s e r v i c e s . T h e r e a r e u n f o r t u n a t e l y t o o many p e o p l e t o i d e n t i f y i n d i v i d u a l l y , b u t I thank them a l l . They may n o t ' a g r e e w i t h e v e r y t h i n g I have s a i d , and t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e e r r o r s a r e , o f c o u r s e , mine.
