Energetische Verwertung
nach dem neuen Kreislaufwirtschaftsgesetz
Walter Frenz
1. Bisheriger Ansatz ...37
2. Erweiterung durch das KrWG ...38
3. Praktische Konsequenzen ...39
3.1. Für industrielle Produktionsanlagen ...39
3.2. Für Hausmüll ...43
4. Verhältnis zum Recycling ...44
5. Neues Überlassungsregime ...45
5.1. Überlassungspflicht für gewerbliche Abfälle (§ 17 Abs. 1 S. 2 und 3 KrWG) ...45
5.2. Begrenzung der Überlassungspflicht für Haushaltsabfälle (§ 17 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 3 KrWG) ...46
5.3. Europarechtskonformität ...47
5.4. Verhältnismäßige Beschränkung gewerblicher Sammlungen ...47
6. Fazit ...48
1. Bisheriger Ansatz
Insbesondere ist durch das KrWG die Abgrenzung zwischen energetischer Verwertung und einfacher Abfallverbrennung in Form einer Beseitigung eindeutig festgelegt. An- satzpunkt für die bisherige Klassifikation des EuGH bildeten die Anhänge II A und II B zur Abfallrahmenrichtlinie, die jetzt zu den Anhängen I und II wurden. Er untersuchte zunächst für die Verwendung von Abfällen als Brennstoff sowohl in Zementwerken als auch in Abfallverbrennungsanlagen, ob es sich insoweit um eine Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung nach R 1 des Anhangs II B oder als Verbrennung an Land nach D 10 des Anhangs II A handelte.1 Er formulierte drei Bedingungen:2 Der Hauptzweck musste in der Energieerzeugung liegen; das Verfahren
1 EuGH, Rs. C-228/00, Slg. 2003, I-1439 (Rn. 40) – Belgische Zementwerke; Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 31) – Müllverbrennungsanlage Straßburg.
2 EuGH, Rs. C-228/00, Slg. 2003, I-1439 (Rn. 41 ff.) – Belgische Zementwerke; Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 32 ff.) – Müllverbrennungsanlage Straßburg.
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musste also im Wesentlichen dazu dienen, die Abfälle für die Energieerzeugung einzu- setzen. Weiter musste das Verfahren tatsächlich ein Mittel zur Energieerzeugung sein;
es musste mehr Energie erzeugt und erfasst werden, als beim Verbrennungsvorgang verbraucht wurde, und zudem der so gewonnene Energieüberschuss tatsächlich genutzt werden, sei es unmittelbar in Form von Verbrennungswärme, sei es nach Umwand- lung in Form von Elektrizität. Schließlich mussten die Abfälle selbst hauptsächlich als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung verwendet worden sein. Sie mussten also stofflich zum größeren Teil verbraucht worden sein, und der größere Teil der freigesetzten Energie musste erfasst und genutzt werden.
Für den Einsatz in Zementwerken sah der EuGH alle drei Bedingungen erfüllt,3 für Abfallverbrennungsanlagen fehlte es hingegen aufgrund einer rein anlagenbezogenen Betrachtung am Hauptzweck der Energiegewinnung; diese bildete nur einen Neben- zweck.4 Sie sind auf Abfälle ausgelegt und ersetzen daher isoliert betrachtet keine Pri- märrohstoffe,5 außer sie können auch mit Öl oder Gas betrieben werden. Das BVerwG ließ es darüber hinaus und damit jenseits dieser Konzeption, mithin unionsrechtlich schwerlich gedeckt, ausreichen, dass sich die Austauschbarkeit von Abfällen und Pri- märenergie auf eine Stützfeuerung in einer Verbrennungsanlage bezog.6
2. Erweiterung durch das KrWG
Das Energieeffizienzkriterium nach Anlage 2 zum KrWG Buchstabe R 1 mit Anm. 1 in Übernahme des entsprechenden Kriteriums in Anhang II Buchstabe R 1 AbfRRL macht auch Abfallverbrennungsanlagen zu Verwertungsanlagen. Erforderlich ist, dass die Abfallverbrennungsanlage eine Energieeffizienz von mindestens 60 % (bei bis 31.12.2008 genehmigten und betriebenen Anlagen) bzw. 65 % für danach zugelassene Anlagen aufweist.
Auch das Leitbild der Ressourcenschonung schon nach dem 4. Erwägungsgrund der bisherigen AbfRRL sprach bereits vorher für eine Loslösung von der konkreten Anlage und die Maßgeblichkeit einer Energiesubstitution im Hinblick auf den Energiebedarf als solchen, mithin auch dem aus anderen Anlagen mit Primärrohstoffen gedeckten:
Letztlich erzeugen auch Hausmüllverbrennungsanlagen ohne die Möglichkeit, andere Brennstoffe einzusetzen, Energie. Würden sie dies nicht tun, müssten andere Anlagen die ausfallende Menge produzieren. Müssten diese anderen Anlagen mit Primärbrenn- stoffen betrieben werden, ersetzen die Abfallverbrennungsanlagen insoweit deren Verbrauch. Von daher substituieren auch sie den Einsatz von Primärrohstoffen durch die Verwendung von Ersatzbrennstoffen. Letztlich wird damit dem Zweck der AbfRRL
3 EuGH, Rs. C-228/00, Slg. 2003, I-1439 (Rn. 41) – Belgische Zementwerke.
4 EuGH, Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 40 ff.) – Müllverbrennungsanlage Straßburg.
5 S. GA Jacobs, EuGH, Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 42) – Müllverbrennungsanlage Straßburg; näher und krit. Frenz, NuR 2003, 395 ff.
6 BVerwGE 129, 1 (5 f.).
Genüge getan, die natürlichen Rohstoffe zu erhalten und zu diesem Zweck die Verwen- dung von Abfällen als Sekundärrohstoffe zu fördern. Eine Abfallverbrennungsanlage kann zwar in ihrem Kreislauf keinen Primärrohstoff ersetzen, aber bezogen auf andere Anlagen und weitergehend die Gesamtenergieerzeugung. Dieser Hintergrund belegt nochmals die Notwendigkeit der jetzigen Ausdehnung der energetischen Verwertung auf normale Abfallverbrennungsanlagen, so dass auch keine Stützfeuerung mit Pri- märrohstoffen mehr bemüht werden muss.
§ 3 Abs. 23 KrWG hebt parallel dazu den Anlagenbezug der energetischen Verwertung auf und lässt die Zuführung zu einem sinnvollen Zweck auch in der weiteren Wirtschaft relevant sein. Daher genügt auch die Einsparung von Primärrohstoffen in einer ande- ren Anlage. Es reicht also aus, wenn die Energie aus einer Abfallverbrennungsanlage die aus einem Gas- oder Kohlekraftwerk ersetzt. Das kann durch Auskoppelung von Fernwärme in ein Fernwärmenetz erfolgen.7
Dieses Ergebnis korreliert mit der AbfRRL. Sowohl sie als auch das KrWG fordern nach Anlage 2 R 1 Anmerkung 1 für die energetische Verwertung nur eine Energieeffizienz von mindestens 0,60 für vor dem 1.1.2009 genehmigte sowie betriebene Anlagen und von 0,65 für ab diesem Zeitpunkt zugelassene. Auch das Leitbild der Ressourcen- schonung schon nach dem 4. Erwägungsgrund der bisherigen AbfRRL sprach bereits vorher für eine Loslösung von der konkreten Anlage und die Maßgeblichkeit einer Energiesubstitution im Hinblick auf den Energiebedarf als solchen, mithin auch dem aus anderen Anlagen mit Primärrohstoffen gedeckten. Allerdings ist die Energieeffi- zienzformel nicht bei gefährlichen Abfällen heranzuziehen, da sie sich wie auch der 20. Erwägungsgrund zur AbfRRL lediglich auf die Verbrennung von festen Siedlungs- abfällen bezieht und der Einsatz gefährlicher Abfälle in Hausmüllverbrennungsanlagen auch nicht den besten verfügbaren Techniken für die Abfallverbrennung entspricht, worauf die Energieeffizienzformel ebenfalls abstellt.8
3. Praktische Konsequenzen 3.1. Für industrielle Produktionsanlagen
Für den Einsatz von Abfällen in der industriellen Produktion eröffnet sich damit schon seit der EuGH-Rechtsprechung ein sehr weites Feld. Ohne ihn müssten regelmäßig Primärrohstoffe verwendet werden. Energie ist aufgrund der laufenden Produktions- verfahren erforderlich. Die Frage ist nur, woher sie kommt. Die Bedingung, dass ohne die Verwendung von Abfällen andere und damit primäre Brennstoffe herangezogen werden müssten, ist daher regelmäßig schon bei anlageninterner Betrachtung entspre- chend § 3 Abs. 23 1. Alt. KrWG erfüllt.
7 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucks. 216/11, S. 176 f.
8 Kropp, ZUR 2009, 584.
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Hinzu kommen muss aber, dass die Abfälle tatsächlich zur Energieerzeugung genutzt werden. Sie dürfen nicht lediglich brennen, ohne Energie zu liefern, oder nur mit großem Aufwand für die Energieerzeugung nutzbar sein. Zudem müssen sie durch den Verbrennungsvorgang zum größeren Teil dezimiert werden. Diese Kriterien ergeben sich neben den EuGH-Entscheidungen nunmehr aus § 6 Abs. 2 S. 3 KrWG, da ansonsten eine andere Verwertungsmaßnahme ökologisch vorteilhafter und daher vorrangig einzusetzen ist. Damit hängt es von der Art und der Zusammensetzung der eingesetzten Abfälle ab, inwieweit eine Verwertung erfolgen kann, sofern das Verfahren als solches geeignet ist, den Heizwert von Abfällen zur Energieerzeugung zu nutzen.
Auch gemischte und gefährliche Abfälle können verwendet werden.
Umgehungen zur billigen Entsorgung von Abfällen dürften schon deshalb weitgehend unterbleiben, weil die Industriebetriebe für ihre Produktionsverfahren nur solche Abfälle wollen, die auch tatsächlich und ohne zu großen Aufwand Energie liefern.
Ansonsten ist für sie der Einsatz nicht rentabel. Sollten allzu hohe Beseitigungskosten doch zu Umgehungen und damit zur Hereinnahme an sich zur Energieerzeugung unbrauchbarer Abfälle oder gar zur Etablierung von Anlagen verlocken, die unter dem Deckmantel einer Produktion Abfälle entsorgen, bietet die Abfallhierarchie immer noch einen Hebel, um derartige ökologisch nachteilige Maßnahmen zu verhindern.9 Spezifisch soll verhindert werden, dass Abfälle mit anderen Abfällen vermischt werden, um auf diese Weise erst die Anforderungen an eine energetische Verwertung zu erfüllen.
Eine solche gezielte Vermischung zur Erhöhung des Heizwertes war nach deutscher Konzeption bislang ausgeschlossen.10 Auch jetzt verlangt § 9 eine getrennte Haltung und Behandlung von Abfällen, allerdings zur Erfüllung der Anforderungen nach § 7 Abs. 2-4 und § 8 Abs. 1 KrWG. Der Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung nach
§ 7 Abs. 2 S. 2 KrWG kann freilich unter Umständen gerade durch eine Erhöhung des Heizwertes und eine damit verbundene Verwertbarkeit eines Abfallgemischs erreicht werden. Eine ökologisch unvorteilhafte energetische an Stelle einer stofflichen Ver- wertung verhindert die Rangfolge nach § 8 Abs. 1 S. 1 KrWG aufgrund der Kriterien nach § 6 Abs. 2 S. 3 KrWG sowie die Mindestschwelle nach § 8 Abs. 3 KrWG, welche ohne untergesetzliche Festlegung erst die Vermutung der Gleichrangigkeit begründet.
Der EuGH11 äußert sich zur Frage der nachträglichen Vermischung nicht explizit. Er hält aber dieses Kriterium insgesamt für irrelevant. GA Jacobs hebt indes in seinen Schlussanträgen vom 26.9.200212 hervor, dass auch nachträgliche Vermischungen die Eignung zur Verwertung erst bewirken können. Auch dann kann Abfall als Brennstoff verwendet werden. Der Zweck der Substitution von Primärrohstoffen ist auch in diesem Fall erfüllt, sofern der Hauptzweck in der Energieerzeugung liegt, tatsächlich Energie gewonnen wird und der größere Teil des Abfallgemischs verbraucht wird.
9 Vgl. für den Abfallexport EuGH, Rs. C-228/00, Slg. 2003, I-1439 (Rn. 49) – Belgische Zementwerke.
10Fluck, in: ders., KrW-/AbfG, Stand: 9/2011, § 4 Rdnr. 162; Klöck, ZUR 1997, 117 (122); Kunig, in: ders./Paetow/
Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 6 Rdnr. 15.
11 Rs. C-228/00, Slg. 2003, I-1439 (Rn. 47) – Belgische Zementwerke.
12 In der Rs. C-228/00, Slg. 2003, I-1439 (Rn. 70) – Belgische Zementwerke.
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3.2. Für Hausmüll
Der EuGH13 verneinte das Vorliegen einer Abfallverwertung, wenn Hausmüll in Ab- fallverbrennungsanlagen ohne Substituierbarkeit von Abfall durch Primärrohstoffe verbrannt wird, selbst wenn dies zur Energieerzeugung erfolgt, weil der Hauptzweck in der Abfallentsorgung liegt. Damit war allerdings schon bislang nicht generell der Einsatz von Hausmüll eine Beseitigung, sondern nur der in Abfallverbrennungsanlagen, nicht hingegen etwa der in Zementöfen. Denn entscheidend war die Art der Verwendung des Abfalls im konkreten Falle und nur dazu in Beziehung dessen Zusammensetzung oder Herkunft. Es zählte a priori weniger der Stoff als vielmehr die Anlage, in der er eingesetzt wird. Erst wenn diese feststand, war der Abfall in seinen Eigenschaften und Merkmalen dazu in Beziehung zu setzen und unter Berücksichtigung sowohl der anlagenbezogenen als auch der stofflichen Komponenten insgesamt zu beurteilen, ob eine Verwertung oder Beseitigung vorlag. Der EuGH14 schloss eine Verwertung von Hausmüll in einer Anlage nicht aus, deren Betrieb ohne die Versorgung mit Abfällen unter Verwendung einer Primärenergiequelle hätte fortgesetzt werden müssen.
Daher konnte und kann Hausmüll in Produktionsanlagen dann energetisch verwertet werden, wenn tatsächlich und netto Energie erzeugt und erfasst sowie dabei der größere Teil der Abfälle verbraucht wird. Bei Hausmüll ist dies freilich dann problematisch, wenn er eine ungünstige Mischzusammensetzung hat, die seine Brennbarkeit erheblich reduziert.
Für Hausmüll dürfte daher auch schwerlich die zweite Öffnungsklausel des EuGH15 erfüllt sein, dass nämlich der Anlagenbetreiber den Erzeuger oder Besitzer dieser Abfälle für deren Lieferung hätte bezahlen müssen. Damit greift der EuGH immerhin das Kriterium eines Erlöses für den Abfallerzeuger oder -besitzer auf, das er im Berg- versatzurteil trotz entsprechender Ausführungen von GA Jacobs16 nicht genannt hatte.17 Nunmehr aber hängt die Einbeziehung von Abfallverbrennungsanlagen nur noch am Energieeffizienzkriterium von 0,60 für vor dem 1.1.2009 zugelassene sowie betriebene und von 0,65 für danach genehmigte Anlagen (Anmerkung 1 R 1 Anlage 2). Die Aus- tauschbarkeit von Abfällen und Primärenergieträgern für den Anlagenbetrieb ist damit nicht mehr erforderlich, sondern sie muss, wie regelmäßig erfüllt, nur bezogen auf die Energieerzeugung als solche gegeben sein. Die Hausmüllverbrennung bildet damit nunmehr im Wesentlichen eine energetische Verwertung. Eine andere Frage ist die des Verhältnisses zur stofflichen Verwertung. Ein Gleichrang besteht ohne Festlegung in einer Verordnung gemäß § 8 Abs. 3 S. 1 KrWG nur bei einem Heizwert von mindestens
13 Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 41 ff.) – Müllverbrennungsanlage Straßburg.
14 Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 44) – Müllverbrennungsanlage Straßburg.
15 Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 44) – Müllverbrennungsanlage Straßburg.
16 Schlussanträge vom 15.11.2001, Rs. C-6/00, Slg. 2002, I-1961 (Rn. 87 f.) – ASA. S. auch die Schlussanträge vom 26.9.2002, Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 (Rn. 45) – Müllverbrennungsanlage Straßburg.
17 Näher Frenz, DVBl. 2002, 543 (545).
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11.000 kJ/kg, und zwar ohne Vermischung mit anderen Abfällen. Dieses Erfordernis ist unionsrechtskonform, soweit dadurch nicht faktisch der Vorrang der stofflichen Verwertung vor der energetischen nach § 6 Abs. 1 KrWG allzu sehr aufgeweicht wird.18 Damit aber hat eine Verbrennung in solchen Anlagen mit einer entsprechenden Energieeffizienz am Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung nach § 7 Abs. 2 S. 2 KrWG teil. Das ändert allerdings nichts daran, dass die Verwertung von gemischten Siedlungsabfällen aus privaten Haushaltungen und mit ihnen eingesammelten Gewerbe- abfällen teilweise Regeln unterliegt, die denen für Abfälle zur Beseitigung entsprechen.
Das betrifft insbesondere den Grundsatz der Entsorgungsautarkie sowie das Prinzip der Nähe nach Art. 16 AbfRRL und die damit korrespondierenden Schranken für die Verbringung von Abfällen. Konkretisiert werden diese Prinzipien durch Zuweisungen in der Abfallwirtschaftsplanung gemäß § 30 KrWG.
4. Verhältnis zum Recycling
Während bisher stoffliche und energetische Verwertung in § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) und b) KrW-/AbfG durch das oder gleichgeordnet waren, ist nunmehr das Recycling vorrangig. Allerdings handelt es sich dabei nur um den Grundsatz. Bereits § 6 Abs. 2 KrWG ermöglicht eine Abweichung; danach ist der Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen unter Berücksichtigung des Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzips das maßgebliche Kriterium, welches am besten gewährleistet sein muss. Danach richtet sich letztlich, welche Maßnahme Vorrang hat.
Die näheren Kriterien nach § 6 Abs. 2 S. 3 KrWG entsprechen denen, die schon bislang gemäß § 5 Abs. 5 S. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 S. 3 KrW-/AbfG für die Auswahl zwischen stofflicher und energetischer Verwertung maßgeblich waren.
Näheres bestimmt ausweislich § 6 Abs. 2 S. 1 KrWG neben § 7 KrWG die Konkretisie- rung nach § 8 KrWG. Damit kann der Normgeber von der in § 6 Abs. 1 KrWG fest- gelegten Hierarchie zwischen Recycling und sonstiger Verwertung durch Verordnung abweichen. Bei Abfällen mit einem Heizwert von mindestens 11.000 kJ/kg besteht gem.
§ 8 Abs. 3 KrWG eine Vermutung, dass stoffliche und energetische Verwertung gleich- rangig sind. In diesem Umfang existiert daher praktisch ein Wahlrecht. Heizwert ist die im Sekundärrohstoff enthaltene Energie, ohne Nutzung der Kondensationswärme des Wasserdampfes.19
Ob eine solch generelle Aufweichung des Vorrangs des Recyclings mit der grundsätzlich festgelegten Rangfolge in § 6 Abs. 1 KrWG trotz des in Art. 4 Abs. 2 AbfRRL zugebil- ligten großen Einschätzungsspielraums der Mitgliedstaaten unionsrechtskonform ist, lässt Zweifel übrig. Das Heizwertkriterium von 11.000 kJ/kg ist unionsrechtlich nicht vorgegeben, sondern vom EuGH gerade nicht als maßgebliches Abgrenzungskriterium
18 Näher u. 4.
19 Begründung zum Vorschlag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages, BT-Drucks. 12/7284, S. 14.
zugrunde gelegt worden.20 Vor allem aber wurde dieses Kriterium bisher nur formal als Zulässigkeitskriterium für die energetische Verwertung gesehen und faktisch dazu benutzt, um nach deutschem Recht die Verwertung und die Beseitigung abzugrenzen, soweit es die Verbrennung betrifft (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG). Damit wurde schon bislang davon ausgegangen, dass Abfälle bei einem Heizwert von 11.000 kJ/kg und darüber verwertet werden können. Deshalb erfasst der gesetzlich festgelegte Rahmen eines vermuteten Gleichrangs zwischen stofflicher und energetischer Verwertung einen großen Teil der Verwertung überhaupt und unterhöhlt damit den Vorrang des Recyclings vor der sonstigen Verwertung nach § 6 Abs. 1 KrWG entgegen der Hierar- chie nach Art. 4 Abs. 1 AbfRRL weitgehend. Die Umsetzung dieser Bestimmung läuft insoweit leer; es handelt sich um keine effektive Umsetzung von Unionsrecht.
5. Neues Überlassungsregime 5.1. Überlassungspflicht für gewerbliche Abfälle (§ 17 Abs. 1 S. 2 und 3 KrWG)
Wo die energetische Verwertung erfolgt, richtet sich weiterhin maßgeblich nach den Überlassungspflichten. Eine Überlassungspflicht an öffentlich-rechtliche Entsorgungs- träger gilt gem. § 17 Abs. 1 S. 2 KrWG auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als private Haushaltungen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die energetische Verwertung – auch in anderen Anlagen – wird also gerade nicht erfasst.
Nach dem Vorrang der Verwertung gemäß § 7 Abs. 2 S. 2 KrWG und aufgrund der negativen Definition der Beseitigung in § 3 Abs. 26 KrWG als jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, müsste Letztere im Zweifelsfall gegeben sein. Allerdings stellt § 3 Abs. 1 S. 2 KrWG auf das tatsächliche Vorliegen ab. Damit korrespondiert die Konzeption des BVerwG, Abfall zur Beseitigung anzunehmen, solange der Abfallerzeuger oder –besitzer keine für ihn bestehende konkrete Verwertungsmöglichkeit aufzuzeigen vermag;21 er trägt daher praktisch die Beweislast.22
Entsprechend dem dynamischen Charakter des dualen Abfallbegriffs ist allerdings die Beseitigungseigenschaft nicht statisch: Der Abfallerzeuger und -besitzer hat eine Überlegungsfrist und legt sich erst mit der Bereitstellung zur Abholung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fest; Letzterer nimmt allerdings nach § 20 Abs. 1 S. 2 KrWG eine nochmalige Überprüfung vor, ob ihm nicht doch eine Verwer- tung möglich ist.23 Damit kann sich eine Einstufung ändern. Beim Abfallerzeuger und
20 S. EuGH, Rs. C-458/00, Slg. 2003, I-1553 – Müllverbrennungsanlage Straßburg; Rs. C-228/00, Slg. 2003, I1439 (Rn. 47) – Belgische Zementwerke sowie näher Frenz, NuR 2003, 395 (401).
21 BVerwG, NVwZ 2006, 589 (592).
22 So generell auch v. Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Stand: 2012, § 3 KrW-/AbfG Rdnr. 13, 17; für den Fall der Abfallverbringung, nicht aber der Überlassungspflicht Schink, UPR 2012, 201 (204); durch- gehend a.A. Beckmann/Kersting, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 2/2012, § 3 KrW-/AbfG Rdnr. 29.
23 BVerwG, NVwZ 2006, 589 (591).
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-besitzer liegt indes im Zweifel Abfall zur Beseitigung vor; dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegt im Zweifel eine Verwertungspflicht; die fehlende technische Möglichkeit bzw. die wirtschaftliche Unzumutbarkeit muss er darlegen.
5.2. Begrenzung der Überlassungspflicht für Haushaltsabfälle (§ 17 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 3 KrWG)
Gem. § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG sind hingegen Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsor- gung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Damit werden auch die Abfälle erfasst, die später energetisch verwertet werden.
Diese Überlassungspflicht besteht gem. § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwer- tung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 stehen einer gewerblichen Sammlung gem. § 17 Abs. 3 S. 1 KrWG entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist gem. § 17 Abs. 3 S. 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisati- onsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 S. 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
Für § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 und 2 macht § 17 Abs. 3 S. 4 KrWG eine Rückausnahme, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträ- ger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung. Dabei sind gem. § 17 Abs. 3 S. 5 KrWG sowohl die in Bezug auf die Ziele
der Kreislaufwirtschaft zu beurteilenden Kriterien der Qualität und der Effizienz, des Umfangs und der Dauer der Erfassung und Verwertung der Abfälle als auch die aus Sicht aller privaten Haushalte im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu beurteilende gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zugrunde zu legen. Leistungen, die über die unmittelbare Sammel- und Verwertungsleistung hin- ausgehen, insbesondere Entgeltzahlungen, sind nach § 17 Abs. 3 S. 6 KrWG allerdings bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht zu berücksichtigen.
5.3. Europarechtskonformität
Nach der Regierungsbegründung erstreckt sich die Entsorgungsaufgabe des öffent- lich-rechtlichen Entsorgungsträgers auf die hochwertige und umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung aller in seinem Gebiet angefallenen und überlassenen Haushaltsabfälle.24 Damit geht es nicht um eine rein wirtschaftlich begründete Ein- schränkung der Warenverkehrs- bzw. der Wettbewerbsfreiheit, welche nicht in Betracht kommt.25 Vielmehr zählt eine geordnete Aufgabenerfüllung im Interesse des Umwelt- schutzes zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen. Hierzu hält die Bundesregierung eine kongruente Überlassungspflicht für erforderlich.26 Daraus kann sich eben auch eine weitgehende Überlassungspflicht ergeben, die Erzeuger und Besitzer von Abfällen einbezieht, welche auch anderweitige Überlassungsmöglichkeiten haben. Selbst eine Quersubventionierung kann dadurch gedeckt sein, indem nämlich die werthaltigen Verwertungsabfälle – aber auch nur diese – wie Altpapier und Schrotte einbezogen werden, um die Verluste für andere Abfälle namentlich zur Beseitigung auszugleichen.
Grundsätzlich geht es um eine Berechenbarkeit der Abfallmengen und der dafür vor- zuhaltenden Entsorgungskapazitäten, damit die Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern nicht gefährdet wird.27
5.4. Verhältnismäßige Beschränkung gewerblicher Sammlungen
Insoweit können gerade auch gewerbliche Sammlungen eingeschränkt werden, die im Übrigen aber ein milderes Mittel zu gänzlichen Überlassungspflichten bilden und daher nur verhältnismäßig begrenzt werden dürfen.28 Daher bedarf es durchgehend einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Dieser Maßstab darf nicht durch die Beispiele nach § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1-3 KrWG aufgeweicht werden: So führt nicht jede Erhöhung zu einer Gefährdung der Stabilität der Gebühren und eine diskriminierungsfreie und transparente Vergabe
24 Begründung zum RegE, BR-Drucks. 216/11, S. 201.
25 S. bereits EuGH, Rs. C-203/96, Slg. 1998, I-4075 (Rn. 44) – Dusseldorp.
26 Begründung zum RegE, BR-Drucks. 216/11, S. 201.
27 Begründung zum RegE, BR-Drucks. 216/11, S. 202.
28 Begründung zum RegE, BR-Drucks. 216/11, S. 202.
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von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb muss derart gravierend beeinträchtigt sein, dass sich praktisch kaum mehr ein Entsorgungsdienstleister um Aufträge bemüht, sondern lieber gleich oder nach der Ausschreibung ein privates Konkurrenzsystem aufbaut. Hingegen darf nicht jede Erschwerung der Auftragsvergabe den Ausschluss eines gewerblichen Sammlers bedingen.29
Umgekehrt gehört eine wirksame Auftragsvergabe und eine tragfähige Aufgabenerle- digung durch beauftragte Private zu einer modernen leistungsfähigen Abfallwirtschaft in öffentlicher Hand unter Einschaltung von Unternehmen. Im Rahmen des erlangten Auftrags haben sie dieselbe Stellung wie der beauftragende öffentlich-rechtliche Auf- traggeber und sind im selben Maße wie dieser vor Konkurrenz geschützt. Allerdings müssen sie mit ihren Möglichkeiten den Auftrag effektiv durchführen können. Sonst berührt dies die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Aufgabenerfüllung. Insoweit ist ein relativer Schutz vor privatem Wettbewerb nach der Auftragsvergabe spezifisch legitimiert.30
6. Fazit
Durch das KrWG wurde endlich der Verwertungsstatus der Abfallverbrennung auch in Hausmüllverbrennungsanlagen ausdrücklich anerkannt. Streitpunkte bleiben wei- terhin das Kriterium des Mindestheizwertes von 11.000 kJ/kg sowie die Reichweite der Überlassungspflichten. Der an diesen Mindestheizwert geknüpfte vermutete Gleichrang zwischen stofflicher und energetischer Verwertung darf nicht den Vorrang des Recyclings vor der sonstigen Verwertung nach § 6 Abs. 1 KrWG unterhöhlen. Die Einschränkung der Tätigkeit gewerblicher Sammlungen nach § 17 Abs. 3 KrWG ist vor dem Hintergrund des Europarechts restriktiv auszulegen.
29 Dies generell ausnehmend und daher eine Legitimation abl. Pauly/Schwetzel, Beschwerde der BDSV und des VDM gegen die in § 17 geregelten Überlassungspflichten, namentlich die Regelung über die Zulässigkeit einer gewerblichen Sammlung nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 Abs. 3 KrWG an die Kommission gegen die BR Deutschland vom 15.5.2012, S. 20 ff.
30 A.A. Klement, VerwArch. 2012, 218 (245 f.).
Die Deutsche Bibliothek – CIP-Einheitsaufnahme Strategie Planung Umweltrecht – Band 7
Karl J. Thomé-Kozmiensky, Andrea Versteyl.
– Neuruppin: TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky, 2013 ISBN 978-3-935317-93-1
ISBN 978-3-935317-93-1 TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky
Copyright: Professor Dr.-Ing. habil. Dr. h. c. Karl J. Thomé-Kozmiensky Alle Rechte vorbehalten
Verlag: TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky • Neuruppin 2013
Redaktion und Lektorat: Professor Dr.-Ing. habil. Dr. h. c. Karl J. Thomé-Kozmiensky, Dr.-Ing. Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc.
Erfassung und Layout: Petra Dittmann, Sandra Peters,
Martina Ringgenberg, Ginette Teske, Ulrike Engelmann, LL. M., Ina Böhme Druck: Mediengruppe Universal Grafische Betriebe München GmbH, München
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