La protection internationale contre les épidémies et le dilemme de l’OMS

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La protection internationale contre les épidémies et le dilemme de l’OMS

Author(s):

Thiel, Jan

Publication Date:

2020-08

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https://doi.org/10.3929/ethz-b-000429544

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Le dilemme de l’OMS dans la lutte contre les épidémies

Le positionnement de l’OMS prétendument favorable à la Chine pen- dant la pandémie du corona n’est pas un cas particulier. Un sous-fi- nancement chronique et un mandat émoussé ne laissent à l’agence spécialisée des Nation Unies pas d’autre choix qu’une stratégie d’apai- sement pour garantir la coopération d’un État concerné. Des réformes nécessaires ne sont pourtant pas en vue.

Par Jan Thiel

Depuis sa fondation en 1948, l’Organisa- tion mondiale de la Santé (OMS) est aux commandes des questions sanitaires mondiales, elle est donc plus qu’une simple organisation d’aide aux pays en voie de déve- loppement. L’agence spécialisée des Nations Unies qui siège à Genève soutient les systèmes de santé de ses 194 États membres, notamment en développant des normes internationales et des directives.

Par ailleurs, l’OMS observe les tendances sanitaires mondiales, encourage la recherche et le développement négligés par l’industrie pharmaceutique pour des raisons de rentabilité et fournit une aide humanitaire d’urgence en cas de catastrophes naturelles.

L’OMS est surtout connue pour son travail de protection internationale contre les épi- démies. Jusqu’à ce jour, l’éradication de la variole en 1980 compte parmi ses succès les plus retentissants. De plus, l’OMS essaie depuis plus de trois décennies de vaincre définitivement le virus de la polio respon- sable de la poliomyélite par une campagne mondiale de vaccination et le traçage des chaînes d’infection.

Cependant, l’agence spécialisée de l’ONU se trouve régulièrement sous les feux de la critique pour sa gestion des crises sanitaires aiguës. Après l’apparition de la grippe por- cine en 2009, il lui a été reproché d’avoir précipitamment déclaré l’état d’urgence sa-

nitaire international et d’avoir recomman- dé aux États de se procurer d’onéreux vaccins. Ceux-ci ont finalement dû être détruits après une imprévisible évolution modérée de la pandémie. Dans le cas de l’épidémie d’Ebola en Afrique occidentale de 2014 à 2016, l’OMS fut au contraire cri- tiquée pour avoir réagi trop tard en lançant l’alerte et en mobilisant l’aide internationale au bout de plusieurs mois alors qu’on comptait déjà plus de mille morts.

Pendant la crise du corona, l’accusation d’être à la botte de la Chine a plongé l’OMS dans une nouvelle crise politique et finan- cière. L’OMS a certes déclaré l’état d’urgence sanitaire international fin janvier 2020, soit moins de quatre semaines après l’apparition du nouveau virus dans la ville chinoise de Wuhan, et averti les États de se préparer à une pandémie dont les répercus- sions sur la situation humanitaire et écono- mique seront considérables. Mais en dépit

Bruce Aylward de l’OMS présente les résultats d’une mission d’experts lors d’une conférence de presse à Pékin le 24 février 2020. Thomas Peter / Reuters

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Politique de sécurité: analyses du CSS No 268, Août 2020

des tentatives de dissimulation de Pékin et de son manque de coopération avec la communauté internationale, les éloges ex- cessifs de l’OMS sur la Chine et sa gestion de la crise ont fait douter de l’indépendance de l’autorité de l’ONU au cœur de la plus grande crise sanitaire de son histoire.

En réaction, les États-Unis ont suspendu immédiatement leurs contributions à l’OMS et ont présenté une lettre officielle de retrait. Cette décision historique est certes motivée par un choix de politique intérieure destiné à détourner l’attention sur les erreurs commises par l’administra- tion Trump dans la gestion de la crise du corona dans son propre pays. Néanmoins, les États-Unis ne sont pas les seuls à émettre des critiques. Le vice-premier ministre du Japon, Taro Aso, a récemment proposé sar- castiquement de renommer l’OMS en «Or- ganisation chinoise de la santé». L’UE a elle demandé une enquête indépendante sur la gestion de la crise par l’OMS et a mené une résolution qui a été adoptée en mai par l’Assemblée mondiale de la Santé, la plus haute instance de contrôle politique de l’au- torité de l’OMS, avec les voix de tous les États membres, Chine et États-Unis inclus.

Le rapport définitif de cette enquête ne sera cependant pas publié avant l’année prochaine. La politisation actuelle questionne sur les raisons de ce comportement contro- versé et la nécessité d’une réforme car l’OMS gardera son rôle important dans la prochaine crise sanitaire.

Une gestion de la crise controversée L’OMS apporte une contribution majeure à la sécurité sanitaire internationale. Grâce à son soutien, les États sont aujourd’hui mieux préparés que jamais aux maladies infectieuses. Le développement de plans nationaux de crise en cas de pandémie selon les directives de l’OMS n’est qu’un exemple parmi d’autres qui s’avère crucial afin de gérer la crise actuelle.

Dans l’actuelle crise du corona, l’impor- tance de l’autorité de l’ONU apparaît évi- dente. Les centaines de directives publiées par les comités d’experts de l’OMS servent de guide aux décideurs et au personnel mé- dical de chaque pays. De plus, les 150 agences nationales et les six bureaux régio- naux de l’OMS soutiennent de nombreux pays en voie de développement en formant des spécialistes mais aussi en fournissant des équipements de protection et des respi- rateurs, afin d’éviter l’effondrement des sys- tèmes de santé souvent fragiles. En outre, les espoirs se portent sur la recherche mondiale et le développement d’un nouveau

vaccin, lesquels sont également coordonnés par l’OMS. Dans ce domaine également, un rôle clé reviendra à l’organisation afin de rendre les vaccins accessibles aux pays du Sud.

En revanche, la gestion des tentatives de dissimulation de la Chine a soulevé des questions brûlantes sur la gestion de la crise par l’OMS. Selon le Règlement sanitaire international (RSI, voir l’encadré), les États sont tenus de transmettre à l’OMS les informations sur l’apparition d’une nouvelle maladie dans les 24 heures et de fournir d’autres détails sur demande. La Chine n’a pourtant pas rempli ces obligations dans les premières semaines décisives de la pandé- mie. Pékin a bien informé l’OMS fin dé- cembre 2019 de l’apparition d’une nouvelle maladie pulmonaire. Mais le nombre de cas déclarés le mois suivant était soit incom- plet, soit imprécis. Ces chiffres ne permet- taient pas de tirer des conclusions fiables sur le taux d’infection et la possibilité de transmission interhumaine. Par ailleurs, la Chine a retenu la séquence du génome dé- crypté du nouveau coronavirus pendant presque deux semaines, retardant ainsi le développement international d’un test de dépistage et d’un vaccin. Outre ces viola- tions des obligations juridiques internationales, la censure par l’État chinois des rap- ports publics et les poursuites engagées contre les lanceurs d’alerte n’a pas permis à l’OMS de dresser un tableau complet de la situation.

Cependant, l’OMS n’a émis jusqu’à ce jour aucune critique sur la non-transparence de la Chine. Balayant les doutes internes ex- primés sur la fiabilité des données, l’agence de presse de l’OMS a simplement repris les chiffres officiels de Pékin dans ses commu- niqués quotidiens. Les observations sur le manque de coopération des autorités chinoises n’ont pas non plus été rendues publiques. De plus, le Directeur général de l’OMS, Tedros Ghebreyesus, a félicité la Chine à plusieurs reprises pour son «in- croyable» transparence et son engagement

«exemplaire» à mettre en place de nouvelles normes en matière de protection contre les épidémies et l’a justifié par les «avantages du système chinois». Cela a suscité beau- coup de doutes sur l’indépendance et la crédibilité de l’OMS.

La Chine : une exception ?

Des deux côtés de l’Atlantique on observe depuis un certain temps l’influence croissante de la Chine sur l’OMS avec des sen- timents mitigés. Avec une part de moins de deux pour cent dans le budget de l’OMS, la dépendance financière à la Chine est encore négligeable. Pour comparaison: les États-Unis représentaient plus de quinze pour cent avec 900 millions USD ces deux dernières années, se plaçant comme le premier plus important bailleur de fonds. Du- rant la dernière période de deux ans, la Suisse a versé à l’OMS 27 millions USD de contributions volontaires en plus de sa contribution fixe, calculée en fonction de la Les missions de l’OMS pour la protection contre les épidémies

Le Règlement sanitaire international (RSI) détermine les compétences de l’OMS dans la lutte contre l’apparition des épidémies. Cet accord international a été renégocié entre 1995 et 2005 dans l’objectif d’élargir l’obligation des États à déclarer non plus seulement trois mais toutes les maladies infectieuses (cf. analyse CSS 217). Le nouveau RSI est entré en vigueur en 2007, il est contraignant pour les 194 États membres.

Prévention des pandémies: l’OMS émet des recommandations internationales pour aider les États à se préparer à l’apparition de maladies. La mise en œuvre des «dispositions du RSI» est certes obligatoire pour tous les membres, mais reste insuffisante dans de nombreux pays en voie de déve- loppement et pays émergents. Selon l’OMS, avec une mise en œuvre de 95 pour cent, la Suisse se classe en tête, bien au-dessus de la moyenne européenne de 75 pour cent.

Alerte rapide: l’OMS informe sur l’apparition d’une nouvelle épidémie et évalue son degré de dangerosité pour la communauté internationale. Par ailleurs, l’OMS est habilitée à déclarer l’état d’urgence sanitaire international après consultation d’un comité d’experts externes. Cet acte symbolique n’a toutefois aucune conséquence juridique pour les États.

Mesures de protection: l’OMS promulgue en outre des directives qui expliquent aux États et aux populations comment se protéger contre un nouvel agent pathogène. Ces recommandations incluent les restrictions en matière de commerce et de déplacements sans être pour autant contraignantes pour les États.

Recherche et développement: l’OMS est également mandatée pour coordonner pendant une crise sanitaire la science, l’industrie pharmaceutique et la politique dans la recherche de nouveaux médicaments et vaccins.

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pays, soit plus du double que la Chine.

Cependant, Pékin est un partenaire straté- gique important pour l’OMS. La visite du président chinois Xi Jinping au quartier général de l’OMS à Genève en 2017 signa- lait un renforcement de l’engagement fi- nancier et politique de la nouvelle grande puissance en faveur de la politique multila- térale de santé. De plus, l’ancien ministre des affaires étrangères et de la santé d’Éthiopie, Tedros Ghebreyesus, doit sa victoire à l’élection de secrétaire général de l’OMS la même année contre le candidat britannique plébiscité par l’UE et les États- Unis, David Nabarro, à l’aide apportée par la Chine. Dans ce contexte, l’influence croissante de Pékin dans de nombreux pays en voie de développement et pays émer- gents a été un facteur décisif.

Cependant, l’accusation d’être à la botte de la Chine pendant la pandémie du corona occulte le fait qu’un comportement simi- laire de l’OMS a déjà été observé lors de crises sanitaires antérieures et aussi envers des États membres moins puissants. La Chine n’est pas le premier ni le seul pays à avoir retenu des informations pendant l’apparition d’une épidémie. La non-transparence est davantage un problème structurel du système de protection internationale contre les épidémies. Dans le cas d’une nouvelle épidémie, les États tiers émettent le plus souvent des restrictions en matière de commerce et de déplacements pour pro- téger leur population respective, restrictions qui ont des conséquences drama- tiques sur le tourisme et l’économie des pays concernés. La présente pandémie du corona donne un exemple encore inégalé des dégâts mondiaux qu’impliquent les

mesures restrictives de ce type. L’incerti- tude quant au taux de contamination et de mortalité d’un nouvel agent pathogène du- rant la première phase de l’épidémie, comme dans le cas du coronavirus, fait donc de la non-transparence une stratégie courante des États concernés afin d’éviter des coûts socioéconomiques en cas de ra- lentissement de l’épidémie.

Cependant, il est extrêmement rare que l’OMS critique publiquement ses États membres. La confrontation avec la Chine

pendant la crise du SRAS en 2002/03 à la fin du mandat de la secrétaire générale nor- végienne Gro Harlem Brundtland doit être considérée comme une exception historique à cette règle. La méthode de gestion de crise adoptée par l’OMS ressemble nor- malement plutôt à une stratégie d’apaisement. Pendant l’épidémie d’Ebola en Afrique occidentale, l’instance onusienne a également évité de jeter publiquement l’opprobre sur les États les plus touchés (le Li- béria, la Guinée et le Sierra Leone) pour leur manque de transparence et de coopé- ration. Au lieu de cela, la secrétaire générale sino-canadienne de l’époque, Margaret Chan, avait loué l’engagement des États concernés et retardé la déclaration de l’état d’urgence, en dépit du nombre alarmant de cas déclarés. La nature structurelle de ce comportement controversé pose question sur ses causes et sur la nécessité d’une ré- forme.

Sous-financement chronique

L’insécurité financière a profondément en- raciné dans l’organisation onusienne une culture de retenue politique. Depuis long- temps, les experts critiquent le budget de l’OMS considéré comme insuffisant. Avec plus de deux milliards USD par an, l’OMS dispose actuellement d’autant de moyens pour remplir ses missions que l’hôpital uni- versitaire de Genève. Depuis le début de la pandémie du corona, l’OMS a donc dû de- mander à ses États membres de fournir deux milliards USD supplémentaires pour financer son travail pour la seule année 2020.

Il est particulièrement délicat pour l’OMS d’exercer une forte pression sur ses bailleurs car elle est tributaire de leurs contributions volontaires. Avec une contribution à hau-

teur d’à peine soixante pour cent, les États restent sa pre- mière source de financement.

Toutefois, sous la pression des États-Unis en 1993, et afin d’accroître le contrôle sur l’organisation, les contributions de base, qui sont obligatoires pour tous les États membres, ont été gelées et n’ont plus été augmentées depuis lors. En consé- quence, l’OMS génère aujourd’hui plus de quatre-vingts pour cent de ses revenus à partir de contributions volontaires, un re- cord parmi les quinze agences spécialisées de l’ONU. L’affectation de ces moyens res- treint la flexibilité financière de l’OMS en cas de crise aiguë. Car plus de la moitié des contributions volontaires proviennent de sources gouvernementales. La nécessité pour ses membres d’exercer un lobbying

permanent pour acquérir des fonds tiers fait que les États sont très rarement criti- qués publiquement, non seulement concer- nant la protection contre les épidémies mais aussi dans tous les autres champs d’activité de l’OMS.

Un mandat émoussé

Le RSI limite en outre l’action politique de l’OMS pendant une nouvelle épidémie.

Pour effectuer une analyse approfondie des risques, il faut disposer d’un accès direct à l’épicentre de l’épidémie. Mais selon le RSI, les États ne sont pas tenus de laisser entrer des équipes internationales d’experts dans leur pays. Au lieu de cela, l’OMS doit im- pérativement obtenir l’autorisation expli- cite du gouvernement concerné pour pouvoir étudier l’épidémie sur le terrain. Par ailleurs, l’OMS ne dispose d’aucun méca- nisme de sanction pour tenir les États res-

Le financement de l’OMS

Il est extrêmement rare que

l’OMS critique publiquement

ses États membres.

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Politique de sécurité: analyses du CSS No 268, Août 2020

Parus précédemment:

Coronavirus: une arme à double tranchant pour la Chine No 267 Virus dans le système russe No 266

Intelligence artificielle et cybersécurité No 265 Les analyses de politique de sécurité du CSS sont publiées par le Center for

Security Studies (CSS) de l’EPF de Zurich. Le CSS est un centre de compétence en matière de politique de sécurité suisse et internationale. Deux analyses paraissent chaque mois en allemand, français et anglais.

Jan Thiel est Senior Researcher au Centre for Security Studies (CSS) de l’ETH Zurich.

Voir le site thématique du CSS pour en savoir plus sur les implications du coronavirus sur la politique de sécurité.

ponsables de leur obligation de déclarer en vertu du droit international. Le Conseil de sécurité de l’ONU est le seul à pouvoir dé- cider de sanctions en cas de violation. En fin de compte, l’OMS reste donc tributaire de la bonne volonté de l’État concerné.

De plus, la confrontation publique com- plique généralement l’accès aux informations importantes. Pendant la pandémie de SRAS, la Chine n’a autorisé l’entrée d’une équipe d’experts de l’OMS que cinq mois après l’apparition des premiers cas de cette nouvelle maladie pulmonaire en novembre 2002 dans la province de Guangdong.

L’Indonésie a également retenu plus d’un an les échantillons d’un nouveau virus de la grippe aviaire à mutation rapide. Pour la présente crise du corona, la pression politique exercée par l’OMS a provoqué de vives réactions de la part de certains pays.

Après avoir été critiqué de déconfiner trop tôt, le Brésil a par moment stoppé la publication du nombre de nouveaux cas. Seule une ordonnance de la Cour suprême du Brésil a obligé les autorités nationales à changer de cap. En conséquence, le pré- sident Jair Bolsonaro menace à présent de quitter l’Organisation des Nations Unies.

De même, le Burundi en Afrique orientale a déclaré en mai les collaborateurs de l’OMS «personnes indésirables» dans le pays après que l’agence nationale a critiqué le gouvernement pour ses mesures de protection insuffisantes dans le cadre de la campagne présidentielle du pays.

L’apaisement politique avec les États concernés reste souvent le dernier moyen pour garantir la coopération des autorités de santé nationales. Cette stratégie contro- versée a fonctionné avec la Chine. Le pré- sident Xi Jinping a accepté de laisser entrer une équipe internationale d’experts dans son pays lors de la visite extraordinaire du Directeur général de l’OMS à Pékin fin janvier 2020. Parmi ces 25 spécialistes se trouvaient aussi des membres de l’Institut allemand Robert Koch (RKI) et du Centre américain de protection contre les épidé- mies (CDC). Leur accès d’une semaine à l’épicentre de l’épidémie mi-février aurait été totalement improbable sans l’OMS en tant que facilitateur politique. La coopéra-

tion du centre chinois de protection contre les épidémies avec la communauté scienti- fique internationale, déterminante pour le développement en cours de nouveaux vaccins et médicaments contre le coronavirus, s’est également améliorée au cours des der- niers mois.

Toutefois, la stratégie d’apaisement reste controversée au sein même de l’OMS. Les critiques sur la gestion de crises sanitaires antérieures ont provoqué une perte de confiance durable en l’OMS, non seulement en matière de protection internationale contre les épidémies mais aussi dans ses nombreux autres domaines d’activité.

C’est pourquoi en interne, des collaborateurs du nouveau secrétaire général ont mis en garde, après l’apparition du nouveau coronavirus, contre une attitude trop soumise à l’égard de Pékin. La menace de retrait des États-Unis et les possibles réductions bud- gétaires pour tous les domaines d’activité de l’OMS n’ont fait que renforcer les controverses internes.

L’improbabilité d’une réforme

À l’heure actuelle, l’engagement futur des États-Unis en faveur d’une politique de santé mondiale reste incertain. Le pré- sident Donald Trump a bien envoyé récem- ment une demande officielle de retrait.

Mais à cause du préavis d’un an, les États- Unis ne pourront quitter officiellement l’OMS qu’en juillet 2021. Joe Biden, l’ad- versaire démocrate de Trump pour les élec- tions présidentielles de novembre, a déjà annoncé qu’il annulerait immédiatement cette menace de retrait s’il est élu. En réac- tion à la cessation de paiement américaine, la Chine à triplé ses contributions volontaires et promis deux milliards USD sup- plémentaires pour la lutte mondiale contre le coronavirus. Les élections présidentielles américaines seront donc déterminantes pour le futur équilibre des pouvoirs finan- ciers et politiques au sein de l’OMS. Mais aucune réforme visant à renforcer l’indépendance de l’OMS pour la protection internationale contre les épidémies n’est prévue à moyen terme. Les pays en voie de développement ne montrent actuellement aucune volonté d’augmenter les

contributions de base obligatoires. Les fonds affectés constituent en effet un outil efficace pour les États membres financière- ment forts qui souhaitent exercer une influence stratégique sur l’OMS. À cause de sa dépendance à l’égard des dons tempo- raires et volontaires, il sera difficile pour l’OMS de jeter publiquement l’opprobre sur les pays qui investissent lors de la prochaine crise sanitaire.

Le renforcement du mandat international semble également improbable. Récem- ment, l’Australie a proposé lors de l’Assem- blée mondiale de la Santé de renégocier le RSI afin que l’OMS soit habilitée à étudier une épidémie sur le terrain sans l’accord du gouvernement concerné. Si cette proposi- tion a suscité l’intérêt des médias, elle n’a toutefois pas été relevée au niveau politique. L’accès aux épicentres dans les États offre notamment aux pays en voie de déve- loppement financièrement faibles une im- portante base de négociation pour pouvoir exercer une influence politique sur le comportement de l’OMS pendant une crise sanitaire. Il semble aussi improbable que les États membres tels que la Chine et la Rus- sie acceptent une ingérence aussi drastique dans leur souveraineté territoriale. Même le personnel de l’OMS met en garde à huis clos contre le déliement du RSI. On craint en effet que dans le climat politique actuel, l’organisation ne sorte d’une renégociation plutôt affaiblie que renforcée. À l’avenir, un mandat émoussé mettra donc l’OMS face à un dilemme: alerter sur de nouvelles épidé- mies et condamner publiquement les tentatives de dissimulation, sans compro- mettre la coopération avec les États concernés, et par là même, l’accès de la communauté internationale à l’épicentre de la prochaine pandémie.