Bericht der Steuerungskommission zum Geschäftsbericht 2009 des Kantons Bern
6. Mai 2010
Inhaltsverzeichnis
1 Das Wichtigste in Kürze ... 3
2 Vorbemerkungen zum Geschäftsbericht 09... 4
2.1 Rechtsgrundlagen ... 4
2.2 Arbeitsweise... 5
3 Spezielle Bemerkungen zum Geschäftsbericht 09 ... 6
3.1 Laufende Rechnung... 6
3.2 Investitionsrechnung ... 9
3.3 Bilanz ... 10
4 Vertiefte Prüfung von Einzelpunkten... 12
4.1 Auswirkungen der Bundespolitik auf den Kantonshaushalt... 12
4.2 Personalpolitik... 12
4.3 Abtragung Bilanzfehlbetrag mit HRM2 ... 13
4.4 Dienstleistungen Dritter ... 14
5 Beurteilung und Würdigung... 15
6 Antrag an den Grossen Rat... 16
6.1 Begründung ... 16
6.2 Anträge zum Geschäftsbericht 09 ... 16
Falls nichts anderes angegeben und vermerkt ist, stammen die Zahlen aus dem Geschäftsbe- richt vom 26. März 2010.
1 Das Wichtigste in Kürze
Positiver Rechnungsabschluss trotz befürchteter Neuverschuldung
Im Oktober 2009 beschloss der Regierungsrat ein Ausgabenmoratorium für neue aufschieb- bare Ausgabenbeschlüsse, um eine drohende Neuverschuldung in der Höhe von 50 Mio.
Franken zu verhindern. Entgegen diesem düsteren Szenario vom Herbst 2009 schliesst die Jahresrechnung 2009 nun jedoch hervorragend ab. Kernpunkte des Rechnungsabschlusses sind ein Ertragsüberschuss in der Laufenden Rechnung von 268 Mio. Fr. (Vorjahr: 102 Mio.
Fr.) und ein Finanzierungssaldo (Schuldenabbau) von 128 Mio. Fr. (Vorjahr: 285 Mio. Fr.).
Der Ertragsüberschuss in der Laufenden Rechnung basiert auf einem Aufwand von 9'556 Mio.
Fr. und einem Ertrag von 9'824 Mio. Fr. Sowohl Aufwand als auch Ertrag schliessen damit leicht höher als gemäss Voranschlag 2009 ab (Mehraufwendungen von 83 Mio. Fr. und Meh- rerträge von 80 Mio. Fr.). Gegenüber dem Vorjahr (2008) ging der Aufwand jedoch um 264 Mio. zurück. Es ist erst das zweite Mal innerhalb der letzten zehn Jahre, dass eine Aufwand- reduktion gegenüber dem Vorjahr realisiert werden konnte.
Die Ertragsüberschüsse der Jahre 1998 – 2009 reichen nicht aus, um die Aufwandüberschüs- se der Jahre 1990 bis 1997 zu kompensieren.
Weniger Nettoinvestitionen als budgetiert
Im Rechnungsjahr 2009 betrugen die Nettoinvestitionen 565 Mio. Fr. (Ausgaben von 976 Mio.
Fr. und Einnahmen von 411 Mio. Fr.). Damit stiegen die Nettoinvestitionen gegenüber dem Vorjahr um 209 Mio. Fr. Sie liegen aber um 145 Mio. Fr. unter dem Voranschlagswert. Die Abweichung gegenüber dem Voranschlagswert ist darauf zurückzuführen, dass grössere Pro- jekte nicht im geplanten Zeitrahmen realisiert werden konnten. Dies gilt namentlich für Investi- tionen im Spitalbereich.
Schuldenabbau und Abbau Bilanzfehlbetrag
Die verzinslichen Staatsschulden (Bruttoschuld I) reduzierten sich um 236 Mio. Fr. auf 5'572 Mio. Fr. Ebenso verminderte sich die Bruttoschuld II um 388 Mio. Fr. auf 6'444 Mio. Fr. Der Bilanzfehlbetrag belief sich Ende 2009 auf 2'034 Mio. Fr., was einer Reduktion um 250 Mio.
Fr. entspricht. Da die Abtragung des Bilanzfehlbetrags durch Überschüsse aus der Laufenden Rechnung nicht innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Zeit von acht Jahren erreicht wird, bringt die Finanzkontrolle erneut einen Hinweis zur Jahresrechnung an.
Vertiefte Prüfung folgender Punkte durch die Steuerungskommission
- Auswirkungen der Bundespolitik (Revision AVIG, IVG und KVG) auf den Kantonshaushalt - Personalpolitik
- Abtragung des Bilanzfehlbetrags mit dem harmonisierten Rechnungsmodell 2 (HRM2) - Dienstleistungen Dritter
Äufnung des Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen mit 100 Mio. Fr.
Der Regierungsrat schlägt dem Grossen Rat eine Äufnung von 100 Mio. Fr. des Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen vor. Das Gesetz zur Schaffung dieses Fonds wurde in der Septembersession 2009 in 2. Lesung angenommen. Eine erste Äufnung von 250 Mio. Fr. war zulasten der Rechnung 2008 erfolgt. Der Grosse Rat wird über die beantragte Äufnung in der Junisession entscheiden.
Die Finanzkontrolle weist darauf hin, dass der Grosse Rat diese Äufnung noch nicht be- schlossen hat.
Fortsetzung der restriktiven Finanzpolitik nötig
Der Kanton Bern kann auf eine Reihe guter Rechnungsabschlüsse zurückblicken, wozu auch das Jahr 2009 zählt. Ab 2010 werden sich jedoch die Auswirkungen der Finanz- und Wirt- schaftskrise vollumfänglich in den Finanzen des Kantons niederschlagen.
Die Steuerungskommission unterstützt das Ziel des Regierungsrats, eine Neuverschuldung zu vermeiden. Sie ist deshalb der Ansicht, dass weiterhin an einer restriktiven Finanzpolitik fest- gehalten werden muss.
Antrag der Steuerungskommission
Die Steuerungskommission beantragt dem Grossen Rat die Genehmigung des Geschäftsbe- richts 2009.
Dank
Die Steuerungskommission dankt der Finanzkontrolle, dem Regierungsrat und der Verwaltung für die gute Zusammenarbeit bei der Beratung des Geschäftsberichts sowie allen Mitarbeiten- den der kantonalen Verwaltung, die zum guten Rechnungsabschluss beigetragen haben.
2 Vorbemerkungen zum Geschäftsbericht 09
Mit dem vorliegenden Bericht begründet die Steuerungskommission ihren Antrag zum Ge- schäftsbericht (GB) des Kantons Bern für das Jahr 2009.
Der Geschäftsbericht wird nach den Regeln der Neuen Verwaltungsführung (NEF) und mit dem Finanzinformationssystem (FIS 2000) erstellt. Er ist in die fünf Bände „Geschäftsbericht mit Jahresrechnung 2009 des Kantons Bern“, „Anhang zur Jahresrechnung 2009 des Kantons Bern“, „Produktgruppen (inkl. Besondere Rechnungen und Spezialfinanzierungen) 2009“,
„Spezialberichte 2009“ und „Spezialberichterstattung Gerichtsbehörden 2009“ aufgegliedert.
Nicht alle Teile des Geschäftsberichts 2009 werden von der Steuerungskommission beraten.
Aufgrund ihrer Zuständigkeiten berät die Oberaufsichtskommission (OAK) die Berichterstat- tung der Universität, der Berner Fachhochschule und der Pädagogischen Hochschule, den Tätigkeitsbericht des Ratssekretariats sowie den Bericht der Aufsichtsstelle für Datenschutz.
Die Justizkommission (JUKO) berät die Geschäftsberichte der Gerichtsbehörden.
2.1 Rechtsgrundlagen
Der Grosse Rat ist gestützt auf Art. 76 Bst. b der Kantonsverfassung des Kantons Bern (KV), Art. 63 Abs. 5 i.V. mit Art. 75 Abs. 1 Bst. f und h FLG und Art. 62 des Grossratsgesetzes für den Beschluss über den Geschäftsbericht und die Kreditüberschreitungen zuständig.
Gemäss Art. 101 KV hat der Kanton Bern den Finanzhaushalt sparsam, wirtschaftlich, kon- junktur- und verursachergerecht sowie mittelfristig ausgeglichen zu führen. Er hat die ihm in den Art. 31 bis 54 KV übertragenen öffentlichen Aufgaben zu erfüllen.
Die Rechenschaftsablage über die Verwaltungstätigkeit und das Finanzgebaren in einem Ka- lenderjahr erfolgt durch den Geschäftsbericht, dessen Inhalt durch Art. 63 FLG bestimmt ist.
Im Einzelnen genehmigt der Grosse Rat:
- den Saldo der Laufenden Rechnung des Kantons - den Saldo der Investitionsrechnung des Kantons - die Vermögensveränderungen je Spezialfinanzierung - die Werte der Besonderen Rechnungen
- den Deckungsbeitrag III der einzelnen Produktgruppen - die fiskalischen Erlöse und die Bussen je Produktgruppe - die Kosten / Erlöse aus Staatsbeiträgen je Produktgruppe.
2.2 Arbeitsweise
Am 8. März 2010 fand eine Kurzorientierung der Steuerungskommission über den Geschäfts- bericht durch den Finanzdirektor statt.
Bis Ende März hatten die einzelnen Direktionsausschüsse die in ihre Zuständigkeit fallenden Kapitel des Berichtes bearbeitet. Der Ausschuss Geschäftsbericht befasste sich am 25. März und 8. April 2010 damit. Die Steuerungskommission führte ihre Beratungen an den Sitzungen vom 29. April und 6. Mai 2010 durch.
Die Steuerungskommission hat die Anträge auf Abschreibung der Motionen und Postulate auf ihre Plausibilität geprüft.
Die Steuerungskommission stützte sich bei der Vorberatung des Geschäftsberichts 2009 auf die folgenden Grundlagen:
- Geschäftsbericht mit Jahresrechnung 2009, Vorabdruck vom 26. März 2010,
- Bericht der Finanzkontrolle über die Prüfung der Jahresrechnung 2009 vom 19. März 2010 ergänzt durch die mündlichen Informationen des Vorstehers der Finanzkontrolle an der Sitzung des Ausschuss Geschäftsbericht vom 25. März 2010 und der Plenumssitzung vom 29. April 2010,
- Schriftliche Beantwortung der Fragen der Steuerungskommission zum Geschäftsbericht 2009 durch die Finanzdirektion und die ergänzenden Ausführungen des Finanzdirektors und den Mitarbeitenden der Finanzverwaltung an der Ausschusssitzung Geschäftsbericht vom 8. April 2010,
- Stellungnahme des Regierungsrats zum Prüfbericht der Finanzkontrolle vom 31. März 2010,
- Stellungnahmen der Direktionen zum Bericht der Finanzkontrolle über die Prüfung der Jahresrechnung 2009 vom 15. April 2010,
- Bestätigungsbericht der Finanzkontrolle über die Prüfung der Jahresrechnung 2009 vom 15. April 2010,
- RRB 0660 vom 5. Mai 2010 (Vollständigkeitserklärung und Antrag des Regierungsrates).
Bei der Behandlung des Geschäftsberichts konnte die Steuerungskommission auf die fachlich gute Zusammenarbeit mit der Finanzkontrolle und der Verwaltung zählen. Als hilfreich erwies sich der Bericht der Finanzkontrolle über die Prüfung der Jahresrechnung 2009.
Die Verantwortung für die Vorbereitung des Berichtes lag beim Ausschuss Geschäftsbericht.
Mitglieder des Ausschusses sind: Grossrat Blaise Kropf (Vorsitz), Grossrätin Béatrice Stucki sowie die Grossräte Fritz Freiburghaus, Hansrudolf Feller und Jürg Iseli. Begleitet wurde der Ausschuss von der wissenschaftlichen Mitarbeiterin des Sekretariats der Steuerungskommis- sion, Frau Pamela Schaer.
3 Spezielle Bemerkungen zum Geschäftsbericht 09
3.1 Laufende Rechnung
In Mio. Fr. R 2005 R 2006 R 2007 R 2008 R 2009 Abw. zu R 08 in %
VA 2009 Abw. zu VA 09 in
%
Laufende Rechnung Gesamtaufwand
(GA) 8’756 8’865 9’039 9’820 9’556 - 2,7 % 9’474 0,9 %
Personalaufwand
(SG 30) 2’843 2’942 3’096 3’276 3’390 3,5 % 3’329 1,8 %
Personalaufwand
in % v. GA 32.5 % 33.2 % 32,8 % 33,0 % 35,5 % - -
Sachaufwand
(SG 31) 774 746 783 797 781 - 2,1 % 826 - 5,5 %
Passivzinsen (SG
32) 206 173 157 135 122 - 9,8 % 184 - 33,4 %
Passivzinsen in
% von GA 2.4 % 2 % 1,7 % 1,4 % 1,2 % - 1,9 % -
Abschreibungen
(SG 33) 419 415 476 743 530 - 28,8 % 591 - 10,4 %
Entschädigungen an Gemeinwesen
(SG 35) 341 349 341 350 395 12,6 % 399 - 1,1 %
Eigene Beiträge
(SG 36) 2`861 2`918 2’926 3’083 3’240 5,1 % 3’306 - 2,0 %
Eigene Beiträge
in % von GA 32.7 % 32.9 % 31,0 % 31,1 % 33,9 % - 34,9 % -
Ertragsüber-
schuss 107 165 399 102 268 162,7 % 270 - 1,0 %
Gesamtertrag
(GE) 8’863 9’030 9’438 9’922 9’824 - 1,0 % 9’744 0,8 %
Steuern (SG 40) 4’276 4’342 4’708 4’618 4’796 3,8 % 4’986 - 3,8 %
Steuern in % v.
GE 48.2 % 48.1 % 49,9 % 46,5 % 48,8 % - 50,1 % -
Vermögenserträ-
ge (SG 42) 554 453 509 414 371 - 10,3 % 393 - 5,6 %
Entgelte
(SG 43) 644 712 729 843 875 3,7 % 753 16,3 %
Anteile und Beiträge ohne Zweckbindung (SG 44)
732 728 804 1’288 1’299 0,8 % 1’318 - 1,5 %
Selbstfinanzie-
rung1 439 485 781 640 692 0,8 % 771 - 10,2 %
Zum zwölften Mal in Folge weist der Kanton Bern ein positives Rechnungsergebnis aus. Trotz Finanzmarktkrise und Konjunkturabschwung, welche zu einem Einbruch bei den geplanten Steuereinnahmen führten, wurde ein Ertragsüberschuss der Laufenden Rechnung von 268
1 Abschreibungen des Verwaltungsvermögens minus Aufwandüberschuss bzw. plus Ertragsüber- schuss.
Mio. Fr. (Vorjahr: 102 Mio. Fr.) erzielt. Der um den Sonderfaktor „Äufnung des Fonds zur De- ckung von Investitionsspitzen“ bereinigte Ertragsüberschuss beträgt 368 Mio. Fr.2
Gegenüber dem Voranschlag schliesst die Rechnung 2009 inklusive Berücksichtigung der vorgesehenen Äufnung um 2 Mio. Fr. schlechter ab, ohne Berücksichtigung der Äufnung hin- gegen um 98 Mio. Fr. besser. Gegenüber dem Jahr 2008 ist der Ertragsüberschuss um 166 Mio. Fr. bzw. 266 Mio. Fr. höher.
Der Gesamtertrag von 9'824 Mio. Fr. lag um 80 Mio. Fr. bzw. 0,8 % höher als budgetiert. Im Vergleich zum Vorjahr war er um 98 Mio. Fr. bzw. 1,0 % tiefer.
Der Steuerertrag lag 2009 190 Mio. Fr. unter dem Voranschlag, was eine Abweichung von -3,8 % ergibt. Die Abweichung zum Vorjahr beträgt + 178 Mio. Fr. Bei den Entgelten kam es hingegen zu einem Mehrertrag von 122 Mio. Fr. (+ 16,3 %) gegenüber dem Voranschlag und einem Mehrertrag gegenüber dem Vorjahr von 32 Mio. Fr. (+ 3,7 %).
Der Aufwand lag mit 9'556 Mio. Fr. um 82 Mio. Fr. (0,9 %) über dem Voranschlagsniveau, aber um 264 Mio. Fr. bzw. 2,7 % unter dem Vorjahresaufwand. Ohne Äufnung des Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen wäre er sogar um 364 Mio. Fr. tiefer. Es ist erst das zweite Mal innerhalb der letzten zehn Jahre, dass eine Aufwandreduktion gegenüber dem Vorjahr realisiert werden konnte.
Eine grössere Abweichung gegenüber dem Voranschlag gab es bei den Passivzinsen: Diese waren um 62 Mio. Fr. (- 33,4 %) tiefer als budgetiert sowie um 14 Mio. Fr. (- 9,8 %) tiefer als im Vorjahr. Die Minderausgaben für Passivzinsen sind auf den tieferen Kapitalbedarf und tie- fere Zinssätze zurückzuführen. Ebenso waren die Abschreibungen um 61 Mio. Fr. (- 10,4 %) tiefer als budgetiert und sogar um 213 Mio. Fr. (- 28,8 %) tiefer als im Vorjahr. Als Hauptgrund für den geringeren Aufwand für Abschreibungen werden nicht getätigte Investitionen im Spi- talbereich (Fonds für Spitalinvestitionen) genannt.
Beim Sachaufwand ergab sich im Vergleich zu Voranschlag und Vorjahr ein Minderaufwand von 45 Mio. Fr. (- 5,5 %) bzw. 16 Mio. Fr. (- 2,1 %). Begründet wird diese Abweichung vom Budget damit, dass sich verschiedene Minderaufwendungen unter 10 Mio. Fr. kumulieren. Der Mehraufwand beim Personal von 61 Mio. Fr. (+ 1,8 %) entstand vor allem durch die Anpas- sung der Rückstellungen für Zeitguthaben (Gleitzeit, Ferien- und Langzeitguthaben sowie Pensen und Renten) sowie durch das rückwirkende zusätzliche Lohnsummenwachstum von 0,5 %, welches der Grosse Rat am 24.11.2008 beschlossen hatte. Im Vergleich zum Vorjahr betrug der Mehraufwand 114 Mio. Fr. (+ 3,5 %), was unter anderem auf den generellen Ge- haltsanstieg per 1.1.2009 zurückzuführen ist.
Die Ertragsüberschüsse der Jahre 1998 – 2009 beliefen sich insgesamt auf 2'095 Mio. Fr.
Damit können die Aufwandüberschüsse der Jahre 1990 – 1997 von 4'652 Mio. Fr. jedoch nur zu 45,0 % kompensiert werden.
Im Oktober 2009 beschloss der Regierungsrat ein Moratorium für neue aufschiebbare Ausga- benbeschlüsse, um eine Neuverschuldung für 2009 zu verhindern. Gemäss der damaligen Trendrechnung rechnete die Regierung aufgrund zusätzlicher Einbrüche bei den Steuerein- nahmen mit einer Verschlechterung der Haushaltslage. Ohne Gegenmassnahmen befürchtete sie bereits für das Jahr 2009 eine Neuverschuldung von 50 Mio. Fr.
Die negativen Steuerertragsprognosen vom Herbst 2009 haben sich bemerkenswerterweise weitgehend bestätigt (der Steuerertrag liegt um 190 Mio. Fr. unter dem Voranschlagsniveau).
Umgekehrt weisen aber sehr viele Produktgruppen ein besseres Resultat auf als budgetiert, was die Steuerungskommission einerseits erfreut zur Kenntnis nimmt. Andererseits fragt sie
2 In der Septembersession 2009 stimmte der Grosse Rat in der 2. Lesung dem Gesetz für die Schaf- fung eines Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen zu. Der Fonds war zulasten der Rechnung 2008 mit 250 Mio. Fr. geäufnet worden. Mit dem Geschäftsbericht 2009 beantragt der Regierungsrat eine zweite Äufnung in der Höhe von 100 Mio. Fr. zulasten der Rechnung 2009.
sich, wie diese besseren Resultate erzielt werden konnten und weshalb die Hochrechnung keine entsprechenden Hinweise lieferte.
In seiner Antwort auf eine entsprechende Frage der Steuerungskommission weist der Regie- rungsrat darauf hin, dass er aufgrund der deutlichen Differenzen zwischen Trendmeldung und Rechnungsergebnis 2009 die Direktionen und die Staatskanzlei beauftragt hat, die Abwei- chungen zu analysieren.
Im Gespräch mit dem Ausschuss Geschäftsbericht vom 8.4.2010 führte der Finanzdirektor aus, dass bei der Erarbeitung von Hoch- und Trendrechnungen in der Kantonsverwaltung ein Vorsichtsprinzip verbreitet sei und man im Zweifelsfall lieber einen besseren als einen
schlechteren Rechungsabschluss in Kauf nehme. Die Trendrechnung sei zudem unter hohem Zeitdruck erstellt worden. Dazu komme, dass bei gewissen Posten wie Sozialversicherungen und im Spitalbereich der Minderaufwand erst bei Rechnungsabschluss ersichtlich sei. Bei anderen Beispielen wie Motorfahrzeugsteuern und Passivzinsen hätte man den Trend jedoch etwas eher erkennen können.
3.2 Investitionsrechnung
In Mio. Fr. R 2005 R 2006 R 2007 R 2008 R 2009 Abw. zu R 08 in %
VA 2009 Abw. zu VA 09 in
% Investitionsrechnung
Ausgaben 670 769 1’060 796 976 22,5 % 1’215 - 19,7 %
Einnahmen 394 408 527 440 411 - 6,8 % 505 - 18,7 %
Nettoinvestitio-
nen 276 360 532 356 565 58,7 % 710 - 20,4 %
Die Nettoinvestitionen waren im Vergleich zum Vorjahr um 209 Mio. Fr. (+ 58,7 %) höher, la- gen jedoch um 145 Mio. Fr. (- 20,4 %) unter dem Voranschlag.
Sowohl Investitionsausgaben wie auch -einnahmen sind tiefer als der Voranschlag: erstere um 239 Fr. (- 19,7 %), zweitere um 94 Mio. Fr. (- 18,7 %). Die Ausgaben sind um 180 Mio. Fr.
(+ 22,5 %) höher als im Vorjahr, während die Einnahmen um 29 Mio. Fr. (- 6,8 %) tiefer sind.
Hauptursache für die grossen Abweichungen sind Verzögerungen bei geplanten Bauprojek- ten. Auf der Ausgabenseite sind es vor allem Minderausgaben bei den Sachgütern von 134 Mio. Fr. (- 17,6 %) sowie bei den eigenen Beiträgen von 108 Mio. Fr. (- 26,9 %). Die Verzöge- rungen betreffen Bauprojekte in den Universitären Psychiatrischen Diensten Bern, bei der Netzvollendung der Nationalstrassen sowie bei Neu- und Umbauten des Amts für Gebäude und Grundstücke (Jugendheim Prêles, die GIBB Viktoria, der Werkhof Lyss und die Fassa- densanierung Fachhochschule Burgdorf). Die eigenen Beiträge fielen tiefer aus, weil es im Alters- und Behindertenbereich zu Verzögerungen im Planungsprozess von Baugeschäften kam, und geplante Investitionsprojekte, welche zulasten des Fonds für Spitalinvestitionen fi- nanziert werden, nicht umgesetzt wurden.
Die tieferen Investitionseinnahmen sind unter anderem auf tiefere Bundesbeiträge wegen Minderausgaben bei der Netzvollendung der Nationalstrassen (- 76 Mio. Fr.) sowie die Verzö- gerungen bei den Investitionsprojekten im Spitalbereich (- 50 Mio. Fr.) zurückzuführen.
3.3 Bilanz
In Mio. Fr. R 2005 R 2006 R 2007 R 2008 R 2009 Abw. zu R 08 in %
VA 2009 Abw. zu VA 09 in
% Bilanz
Aktiven
Finanzvermögen 3`191 3`097 3’548 3’413 3’378 - 1,0 % 3’537 - 4,5 % Verwaltungsver-
mögen 2`852 2`878 2’845 2’666 2’816 5,6 % 2’878 - 2,2 %
Bilanzfehlbetrag 2`526 2`364 2’395 2’284 2’034 - 10,9 % 2’014 1,0 %
Passiven
Fremdkapital 7`757 7`480 7’817 7’159 6’936 - 3,1 % 7’098 - 2,3 %
Spezialfinanzie-
rungen 812 859 971 1’205 1’292 7,2 % 1’330 - 2,8 %
Bruttoschuld I
(neu)3 7`182 6`775 6’481 5’808 5’572 - 4,1 % 5’747 - 3,0 %
Bruttoschuld II
(neu)4 7`505 7`147 7’469 6’832 6’444 - 5,7 % 6’771 - 4,8 %
Selbstfinanzie-
rungsgrad in % 159.3 % 134.5 % 146.7 % 180 % 122,0 % - 108,6 % -
Schuldenabbau
Sowohl die Bruttoschuld I (verzinsliche Staatsschulden) als auch die Bruttoschuld II (verzinsli- che Staatsschulden + Rückstellungen) reduzierten sich im Berichtsjahr. Die erste verkleinerte sich um 236 Mio. Fr. auf 5'572 Mio. Fr., während sich die zweite um 388 Mio. Fr. auf 6'444 Mio. Fr. verminderte.
Die Schuldenquote I hat sich von 12,1 % auf 11,6 % vermindert; die Schuldenquote II von 14,3 % auf 13,4 %5.
Die am 28.2.2008 vom Volk angenommene Verfassungsänderung zur Einführung einer Schuldenbremse kommt zur Anwendung, wenn die Schuldenquote II über 12 % liegt. Um die- sen Schwellenwert zu unterschreiten, bedarf es also eines weiteren Schuldenabbaus.
Bilanzfehlbetrag
Der Bilanzfehlbetrag hat sich per 31.12.2009 um 250 Mio. Fr. auf 2034 Mio. Fr. reduziert.
Wie bereits in den Geschäftsberichten der vergangenen Jahre hat die Finanzkontrolle in ihrer Berichterstattung zur Entwicklung des Bilanzfehlbetrags darauf hingewiesen, dass der Kanton Bern gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. c FLG den Bilanzfehlbetrag mittelfristig durch Überschüsse aus der Laufenden Rechnung abtragen muss. Der Kanton definiert nicht, was unter „mittelfris- tig“ zu verstehen ist. Gemäss Art. 74 Abs. 1 Gemeindegesetz (BSG 170.11) umfasst „mittel- fristig“ eine Zeitspanne von acht Jahren.
In den Jahren 2005 bis 2009 wurden insgesamt 850 Mio. Fr. zulasten der Laufenden Rech- nung für ausserordentliche Fondsäufnungen verwendet (500 Mio. Fr. für ausserordentliche
3 Verpflichtungen sowie kurzfristige, mittel- und langfristige Schulden
4 Bruttoschuld I + Rückstellungen
5 Die Schuldenquote I ist wie folgt definiert: Bruttoschuld I in Prozenten des kantonalen Volkseinkom- mens. Die Schuldenquote II berechnet sich analog wie die Schuldenquote I.
Äufnungen des Fonds für Spitalinvestitionen und 350 Mio. Fr. für den Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen). Die Finanzkontrolle weist in ihrem Bericht darauf hin, dass sich der Bi- lanzfehlbetrag ohne diese Fondsspeisungen auf 1'184 Mio. Fr. anstatt auf 2'034 Mio. Fr. be- laufen würde.
4 Vertiefte Prüfung von Einzelpunkten
4.1 Auswirkungen der Bundespolitik auf den Kantonshaushalt
Insbesondere drei Gesetzesänderungen auf Bundesebene führen zu Mehrkosten für den Kan- ton Bern:
- Die Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) hat Auswirkungen auf die nachgelagerten kantonalen Bedarfsleistungen und insbesondere auf die Sozialhilfe. Es wird vor allem mit steigenden Sozialhilfekosten gerechnet.
- Mit der 5. IV-Revision erfolgte eine restriktivere Handhabung der Kriterien der IV. Es wur- de eine Kostenverschiebung hin zur Sozialhilfe erwartet. Gemäss einer Studie der Berner Fachhochschule werden 10'000 von 35'000 abgelehnten IV-Gesuchen zur Sozialhilfe ver- schoben. Dies entspricht 4,5 % aller Sozialhilfebeziehenden.
- Aufgrund der KVG-Änderung betreffend Spitalfinanzierung auf den 1.1.2012 entstehen dem Kanton ab dem Jahr 2012 Mehrkosten von 260 Mio. Fr.
Die Steuerungskommission stellte im Zusammenhang mit den Gesetzesänderungen des A- VIG und der IV die Frage, was der Kanton gegen die Kostenverlagerung vom Bund hin zu den Kantonen unternimmt. Was die AVIG-Revision anbelangt, so haben sowohl die Sozialdirekto- renkonferenz (SODK) wie auch der Kanton Bern selbst im Rahmen des Vernehmlassungsver- fahrens eine kritische Stellungnahme eingereicht. Zudem werde die SODK im Rahmen der Armutsberichterstattung des Bundesrates fordern, dass künftige Revisionen von Sozialversi- cherungszweigen von Begleitmassnahmen flankiert werden, um eine einseitige Lastenver- schiebung zulasten der Kantone zu verhindern. Des Weiteren kann im Einzelfall durch geziel- te Massnahmen verhindert werden, dass IV-Bezüger/innen in die Sozialhilfe abgeschoben werden. Dazu bewirtschaften die verschiedenen Partner die Schnittstellen zwischen ALV, IV und Sozialhilfe.
Bezüglich KVG-Revision beauftragte der Regierungsrat die Gesundheits- und Fürsorgedirek- tion mit der Prüfung verschiedener Massnahmen, um diesen Betrag zu kompensieren. Auf Nachfrage der Steuerungskommission hin hat die Gesundheits- und Fürsorgedirektion die Massnahmen aufgelistet: Ein gemeinsamer Einkauf der Spitäler (economics of scale), das Führen der RSZ als Einstandortspitäler, die Realisierung von Spitalneubauten an Stelle teurer Gesamtsanierungen, die Schaffung einer kantonsweiten Spital AG, das Führen der Privatspi- täler als Vertragsspitäler (Änderung SpVG), das Ersetzen von stationären durch ambulante Leistungen, die Überprüfung der Angemessenheit der Spitalbehandlungen (empowerment oft patients) sowie eine weitere Senkung der Base Rate. Die Auflistung zeigt, dass die wenigsten dieser Massnahmen kurzfristig realisierbar sind. Die möglichen finanziellen Entlastungen so- wie die potentiellen (versorgungs-) politischen Folgen müssen vertieft abgeklärt werden. Ob überhaupt, in welchem Umfang und ab wann die 260 Mio. Fr. Mehrbelastung kompensiert werden können, muss deshalb heute als sehr offen bezeichnet werden.
Die Steuerungskommission hat die Bemerkungen des Regierungsrates zur Kenntnis genom- men und wird die Themen im Rahmen des Voranschlags / Aufgaben-/Finanzplan wieder auf- greifen. Insbesondere wird sie die Entwicklungen bezüglich KVG-Revision weiterverfolgen.
4.2 Personalpolitik
Zwei Aspekte der Personalpolitik stehen für die Steuerungskommission im Vordergrund: Die Konkurrenzfähigkeit bei den Anstellungsbedingungen und die Rückstellungen für Ferien-/
Gleitzeit-/Langzeitkonti.
Die Finanzkontrolle weist in ihrem Bericht erneut auf die Erhöhung der Pensenguthaben der Lehrkräfte – insbesondere von Berufsschulen – hin. Dort fand ein markanter Anstieg statt, welcher in keinem Verhältnis zu den gemäss gesetzlicher Grundlage erlaubten Möglichkeiten steht. Ein Merkblatt für die Lehrpersonen enthält die Vorgabe, dass maximal - 8 und +20 Be- schäftigungsgradprozente erreicht werden dürfen.
Die Steuerungskommission stellt fest, dass einerseits beim Abbau der Langzeitkonti und an- dererseits bei der Vermeidung einer weiteren Zunahme Fragen offen sind.
Auf die Frage der Steuerungskommission, wie eine weitere Zunahme verhindert werden kann, führt die Finanzdirektion aus, dass die Zunahme von 2008 auf 2009 auf technische Gründe zurückzuführen sei, da diese Guthaben 2009 erstmals separat ausgewiesen werden konnten.
Dabei wurden Ferien- und andere Zeitguthaben übertragen, welche bislang unter anderen Rubriken geführt wurden. Des Weiteren weist die Finanzdirektion auf die anhaltend hohe Be- lastung hin, welcher zumindest Teile des Personals – insbesondere das Polizeikorps und sehr viele Kaderangestellte – ausgesetzt sind. Rund 20 % der Zeitguthaben entfielen auf knapp 10
% der Angestellten mit Einreihung in den Gehaltsklassen 24 – 306. Zurzeit werden Vorschläge für Massnahmen und Veränderungen in einem grösseren Zusammenhang erarbeitet, welche auch die Entwicklung der Zeitguthaben insbesondere im Kaderbereich beeinflussen könnten (bspw. neue Arbeitszeitmodelle). Schliesslich führt die Regierung aus, dass es kostengünsti- ger und effizienter sein kann, Mehrarbeit in einem gewissen Umfang durch bestehendes Per- sonal abzudecken als durch die Anstellung von zusätzlichem Personal. Die Steuerungskom- mission teilt diese Ansicht.
Die Finanzdirektion zieht das Fazit, dass sich künftige Lösungen nicht nur auf das Langzeit- konto konzentrieren dürfen, sondern umfassender sein müssen und betriebliche, finanzielle und personalpolitische Aspekte zu berücksichtigen sind.
Bezüglich der Konkurrenzfähigkeit bei den Anstellungsbedingungen hat die Steuerungskom- mission zur Kenntnis genommen, dass der Kanton Bern seinem Personal in den letzten Jah- ren im Vergleich zu dessen direkten Mitbewerbern auf dem Arbeitsmarkt nur einen unter- durchschnittlichen Gehaltsaufstieg gewähren konnte. Durch die Verwendung der Fluktuati- onsgewinne für den ordentlichen Gehaltsaufstieg stehen Arbeitgebern wie dem Bund oder der Stadt Bern Mittel für Lohnmassnahmen zur Verfügung, welche der Kanton Bern gemäss der jetzigen Praxis nicht in die Lohnentwicklung investieren kann. Die Steuerungskommission ist vor diesem Hintergrund bereit, mit dem Regierungsrat in einen Dialog zu treten, wie auch im Kanton Bern zusätzliche Mittel für den Gehaltsaufstieg zur Verfügung gestellt werden können.
Ziel ist es, dass der Kanton Bern seine Konkurrenzfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt wieder er- langen kann.
4.3 Abtragung Bilanzfehlbetrag mit HRM2
Mit RRB 0247 vom 17.2.2010 beschloss der Regierungsrat die Umsetzung des Harmonisier- ten Rechnungslegungsmodells 2 (HRM2) im Kanton Bern. Umgesetzt werden soll eine IPSAS7-konforme HRM2-Lösung. Mit dem Standard IPSAS wird eine bessere Vergleichbar- keit in der Rechnungslegung zwischen Kantonen und Gemeinden angestrebt.
Die Finanzkontrolle weist in ihrem Bericht über die Prüfung der Jahresrechnung darauf hin, dass der Bilanzfehlbetrag gemäss den neuen Rechungslegungsvorschriften abgetragen wer- den müsse. Eine Möglichkeit dazu sei, den Bilanzfehlbetrag jährlich um mindestens 20% des Restbuchwertes abzutragen. Dazu wären die entsprechenden Beträge im Voranschlag8 ein- zustellen.
6 Generalsekretäre, stv. Generalsekretäre, Amtsvorsteher/-innen, Abteilungsvorstehende
7 International Public Sector Accounting Standards
8 Würden pro Jahr beispielsweise 200 Mio. Fr. dafür eingeplant, wäre der Bilanzfehlbetrag in zehn Jah-
ren abgetragen, bei einem Betrag von 150 Mio. Fr. wäre das in vierzehn Jahren der Fall.
Die neuen Bewertungsvorschriften von HRM2 könnten allerdings auch dazu führen, dass der heutige Bilanzfehlbetrag aufgrund der höheren Bewertung von Aktiven eliminiert wird. Einer solchen Aufwertung stünde indes ein höherer Abschreibungsbedarf gegenüber. Vor diesem Hintergrund hat sich die Steuerungskommission mit dem Finanzdirektor über finanzpolitische Chancen und Risiken von HRM2 unterhalten.
Die Finanzdirektion weist in ihren Antworten auf die Fragen der Steuerungskommission darauf hin, dass sie das Risiko einer finanziellen Mehrbelastung des Kantons durch die Einführung von HRM2 als gering erachtet. Gemäss dem aktuellen Stand der Prognosen führten die neu- en Rechnungslegungsvorschriften eher zu einer finanziellen Entlastung und nicht zu einer Mehrbelastung. Die konkreten Auswirkungen sind jedoch von der Ausgestaltung der künftigen Abschreibungssätze abhängig.
4.4 Dienstleistungen Dritter
Bereits in ihrem letztjährigen Bericht hat die Steuerungskommission den Umgang mit den
„Dienstleistungen Dritter“ thematisiert. Sie erachtete es als störend, dass der Aufwand für das Konto „Dienstleistungen Dritter“ anstieg, obwohl Internalisierungen von externen Dienstleis- tungen vorgenommen wurden. Die Finanzkontrolle weist auch in ihrem diesjährigen Bericht zur Jahresrechnung 2009 auf diese Problematik hin. Sie schliesst aus dem erneuten Anstieg der Aufwendungen für die Entschädigungen für Dienstleistungen Dritter sowie für Informatik- dienstleistungen, dass immer noch in hohem Masse Aufgaben durch Dritte anstatt von eige- nem Personal gelöst werden. Die Finanzkontrolle vertritt den Standpunkt, dass die Mandatie- rung externer Berater restriktiver gehandhabt werden sollte.
In seiner Stellungnahme zum Bericht der Finanzkontrolle weist der Regierungsrat darauf hin, dass die Konti „Entschädigungen für Dienstleistungen Dritter“ sowie „Entschädigungen für Informatikdienstleistungen Dritter“ neben den externen Beratungshonoraren zahlreiche weite- re Geschäftsfälle einschliessen, wie beispielsweise Bankgebühren, Empfangsgebühren Billag, verschiedene Kurskosten9, BEWAN-Kosten oder Telekommunikationsgebühren für Informa- tikmittel10. Ab 2010 wird es möglich sein, detailliertere Auswertungen über die Honorare für verwaltungsexterne Fachpersonen zu erhalten, indem der Kontenrahmen verfeinert wird.
Die Steuerungskommission wird das Thema weiter im Auge behalten.
9 Konto Entschädigungen für Dienstleistungen Dritter
10 Konto Entschädigungen für Informatikdienstleistungen Dritter
5 Beurteilung und Würdigung
Die Steuerungskommission ist erfreut darüber, dass es dem Regierungsrat trotz der sich ab Mitte 2008 verschlechternden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen gelungen ist, einen Rechnungsabschluss mit einem Ertragsüberschuss in der Laufenden Rechnung und einem substantiellen Schuldenabbau vorzulegen. Im Jahr 2009 sank die Bruttoschuld I um 236 Mio.
Fr., die Bruttoschuld II um 388 Mio. Fr. In den Jahren 2007 bis 2009 konnte der Kanton Bern somit Schulden (Bruttoschuld I) im Umfang von 1'204 Mio. Fr. abbauen. Damit wurde der von Steuerungskommission und Regierungsrat anvisierte Schuldenabbau von jährlich 100 Mio. Fr.
deutlich übertroffen. Damit ist auch gesagt, dass die Steuerungskommission von der Haus- haltsführung des Kantons einen grundsätzlich guten Gesamteindruck hat.
Allerdings weist die Steuerungskommission darauf hin, dass die Anstrengungen zur Haltung des Haushaltgleichgewichts fortgesetzt werden müssen. In den folgenden Jahren ist mit einer Stagnation der Steuereinnahmen zu rechnen. Dies gefährdet das labile Gleichgewicht, in dem sich der Finanzhaushalt immer noch befindet. Ein erneutes Anwachsen des Schuldenbergs soll vermieden werden. Die Steuerungskommission begrüsst aus diesem Grund das Ziel des Regierungsrats, eine Neuverschuldung zu vermeiden. In der Vergangenheit musste der Kan- ton zum Teil schmerzhafte Sanierungsbeschlüsse fassen, um aus der Schuldenspirale he- rauszukommen. Eine strikte Ausgabendisziplin ist zwingende Voraussetzung für die Haus- haltsführung.
Die Steuerungskommission nimmt zur Kenntnis, dass im Vergleich zum 2008 in einem um einen Fünftel grösseren Umfang Investitionen getätigt wurden, obwohl die budgetierten Mittel nicht ausgeschöpft worden sind. Dafür verantwortlich sind Faktoren, die nicht beeinflusst wer- den können, wie beispielsweise zeitliche Verzögerungen bei Grossprojekten.
6 Antrag an den Grossen Rat
6.1 BegründungDie Steuerungskommission hat aufgrund der Ergebnisse der Jahresrechnung 2009, der Be- richterstattung der Finanzkontrolle und ihrer eigenen Abklärungen zum Geschäftsbericht 2009 einen guten Gesamteindruck erhalten:
• Das Ergebnis der Laufenden Rechnung ist besser als die Vorgaben des Grossen Rates.
Bezüglich der Investitionsrechnung konnten die Mittel nicht im geplanten Umfang ausge- schöpft werden (Voranschlag 2009).
• Die Finanzkontrolle hält in ihrem Bericht über die Prüfung der Jahresrechnung 2009 (S. 3) fest, dass die „Rechnungsführung und Rechnungslegung der Jahresrechnung 2009 sowie die Haushaltsführung im Jahr 2009“ gestützt auf ihre Prüfungen grundsätzlich einen posi- tiven Gesamteindruck“ hinterlassen.
• Der Tätigkeitsbericht der Finanzkontrolle, die Berichterstattungen der Hochschulen (ERZ), der Tätigkeitsbericht des Ratssekretariats (STA) und der Bericht der Aufsichtsstelle für Da- tenschutz werden dem Grossen Rat in der Junisession 2010 separat zur Beratung vorge- legt.
• Bei der Prüfung des Geschäftsberichts 2009 hat der Ausschuss Geschäftsbericht der Steuerungskommission der Finanzdirektion und der Finanzkontrolle zahlreiche Fragen ge- stellt. Aufgrund der Antworten verzichtete die Steuerungskommission auf eigene Anträge zu den Produktgruppen. Eine vertiefte Prüfung der Produktgruppen war allerdings aus Zeitgründen nicht möglich.
• Zu den im Anhang der Jahresrechnung im Band 2 auf den Seiten 98 ff. aufgeführten Nachkrediten und Kreditüberschreitungen hat die Steuerungskommission keine besonde- ren Bemerkungen.
• Keine Beanstandungen hat die Steuerungskommission auch bei den „Besonderen Rech- nungen“ und den Spezialfinanzierungen.
• Ein Teil des Ertragsüberschusses der Laufenden Rechnung (100 Mio. Fr.) soll für die Speisung des Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen verwendet werden. Die Steue- rungskommission hat der Äufnung zugestimmt.
• Bei der Überprüfung der Anträge auf Abschreibung der Motionen und Postulate hat die Steuerungskommission dem Regierungsrat beantragt, den Vorstoss 247/2008 Streiff- Feller vom 10.9.2008 (Unterstützung von Eltern, die ihre Kinder zu Hause betreuen) noch nicht abzuschreiben. Der Regierungsrat ist dem Antrag der Steuerungskommission ge- folgt.
6.2 Anträge zum Geschäftsbericht 09
Die Steuerungskommission stellt dem Grossen Rat in Anwendung von Art. 63 Abs. 5 i.V. mit Art. 75 Abs. 1 Bst. f und h FLG folgende Anträge:
1. Genehmigung des Geschäftsbericht 2009 mit folgenden Eckwerten der Jahresrechnung 2009:
• Ertragsüberschuss CHF 267'805'246.07
• Nettoinvestitionen CHF 565'024'563’43
• Bilanzfehlbetrag CHF 2'034'073'300.71
2. Genehmigung der Überschreitungen der Voranschlagskredite in der Verwaltungsrechnung (Art. 57 Abs. 5 FLG):
• LR Behörden CHF 112'764.41
• IR Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion CHF 9'214.94
• LR Finanzdirektion CHF 254'547'404.47
• LR Kantonale Aufsichtsstelle für Datenschutz CHF 621'049.27 (gemäss Band 1, Kapitel 3 des GB, LR = Laufende Rechnung, IR = Investitionsrechnung) 3. Genehmigung der vom Regierungsrat bewilligten Kreditüberschreitungen (Art. 59 i.V. mit
Art. 75 Abs. 1 Bst. h FLG), die im Anhang zur Jahresrechnung 2009 (Geschäftsbericht 2009, Band 2, Kap. 5.1) aufgeführt sind.
Beilage
Beilage 1: Organigramm 2009 der Steuerungskommission
Heinz Siegenthaler (Präsident) Bernhard Antener (Vizepräsident)
BVE / STA ERZ / JGK FIN / VOL POM / GEF
Bernhard Antener (Vorsitz)
Bethli Küng-Marmet
(Vorsitz)
Matthias Burkhalter
(Vorsitz)
Ruedi Löffel (Vorsitz)
VA/AFP
Eva Desarzens-
Wunderlin (Vorsitz)
Heinz Siegen-
thaler Martin Friedli Ueli
Arm Maria Esther
Iannino Gerber Werner
Hostettler
GB Blaise Kropf (Vorsitz) Fritz
Freiburghaus Hansrudolf
Feller Jürg Iseli Béatrice Stucki
Hans-Jörg
Pfister Paula
Ramseier
Eva Desarzens-
Wunderlin Blaise Kropf
Ausschuss
Finanzkontrolle Hans-Jörg Pfister
(Vorsitz) Heinz
Siegenthaler Eva Desarzens-
Wunderlin Paula Ramseier Blaise Kropf
Arbeitsgruppe / Delegation „Gebundene Ausgaben“:
Bernhard Antener (Vorsitz) Werner Hostettler
Maria Esther Iannino Gerber Hans-Jörg Pfister
