Staats- und Verwaltungsmodernisierung im „aktivierenden Staat”

Staats- und Verwaltungsmodernisierung im „aktivierenden Staat”

von Prof. Dr. Christoph Reichard

1. Der Stand der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung hat sich seit Beginn ihrer Tätigkeit stets mit Fragen der Modernisierung von Staat und Verwaltung auseinandergesetzt.

Aspekte der Reorganisation der Ministerialverwaltung standen im Laufe der Jahre ebenso auf der Agenda wie Fragen des Verwaltungsmanagements oder des Personalmanagements. Bisweilen hat die Bundesakademie auch durchaus überzeugend konzeptionell den Reformdiskurs in der Bundesrepublik geprägt, bspw. im Zusammenhang mit dem Ansatz der „Ziel- und Ergebnisorientierten Verwaltungsführung”.¹

Die Modernisierung von Staat und Verwaltung steht seit einiger Zeit wieder einmal verstärkt auf der Tagesordnung. Dabei geht es zum einen um die Neubestimmung der Rolle des Staates im Verhältnis zur Gesellschaft und zu seinen Bürgern

(„Staatsreform”). Zum anderen geht es um die Verbesserung der Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen im Rahmen der durch „Staatsreform” gezogenen Grenzen, insbesondere durch eine Neugestaltung von Organisation und Management („Regierungs- und Verwaltungsreform”). Im folgenden sollen beide Reformaspekte im Lichte des Reformleitbildes vom „aktivierenden Staat” der neuen

Bundesregierung näher analysiert werden.

Staats- und Verwaltungsmodernisierung ist gegenwärtig ein weltweites Thema. In fast allen Staaten der Welt werden Reformprogramme diskutiert und durchgeführt.

Dabei lassen sich drei "Megatrends" beobachten (vgl. Naschold 1997):

P Reform des internen Staatsapparates (in Deutschland z.B. unter dem Label

"Neues Steuerungsmodell" bekannt)

P Verstärkung von Markt und Wettbewerb im öffentlichen Sektor

P Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements sowie der demokratischen Partizipation

Während bei den Reformen in der Bundesrepublik der erste „Megatrend” ganz eindeutig im Mittelpunkt steht, gibt es Staaten - vor allem in der angelsächsischen Welt - in denen der Markt- und Wettbewerbsaspekt (Trend 2) eine mindestens ebenso große Rolle spielt. Für nahezu alle Staaten gilt allerdings, daß der dritte Trend (Demokratisierung und bürgerschaftliches Engagement) vergleichsweise schwach entwickelt ist. In verschiedenen ausländischen Staaten ist im übrigen ein durchaus vernünftiger "Mix" zwischen den drei Ansätzen zu beobachten.

Die weltweiten Aktivitäten in Sachen Staats- und Verwaltungsmodernisierung - insbesondere die mit den beiden erstgenannten Trends bezeichneten Ansätze zur

1 ¹Der Verfasser fühlt sich der Bundesakadademie für öffentliche Verwaltung seit deren Gründung verbunden und hat bereits 1969 an den ersten Seminaren der Akademie (bspw. an den legendären „C1”-Lehrgängen) in Berlin und im Raum Bonn mitgewirkt.

Organisations- und Managementreform sowie zur „Vermarktlichung” - lassen sich unter der Bezeichnung „New Public Management” (NPM) zusammenfassen (vgl.

zum Überblick z.B. Mastronardi/Schedler 1998, Naschold/Bogumil 1998, Reichard 1996, Schedler 1996). Unter diesem Motto hat sich seit etwa Mitte der 80er-Jahre eine Reformbewegung herausgebildet, die zahlreichen Reformprogrammen in der Welt ihren Stempel aufgedrückt hat. Besonders beachtenswerte Reformstaaten im Sinne des NPM sind u.a. Australien, Dänemark, Großbritannien, Neuseeland, Niederlande, Schweden, Schweiz, USA. Die jährlichen Studien der „PUMA”-Group der OECD vermitteln einen guten Überblick darüber, wie der Entwicklungsstand der Staats- und Verwaltungsmodernisierung weltweit ist.

In Deutschland haben sich Reformen vom Typ des NPM erst relativ spät

herausgebildet; Deutschland ist insofern ein „Spätstarter”. Seit etwa 1990 gibt es bei uns Bestrebungen, ein „Neues Steuerungsmodell” (NSM) einzuführen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) hat dieses NSM in ursprünglich enger Anlehnung an Reformüberlegungen der holländischen Stadt Tilburg (daher auch:

„Tilburger Modell”) entwickelt und mit großem Eifer und viel Erfolg bundesweit

„missioniert”. Das NSM hat die Modernisierung des kommunalen Managements zum Ziel, es befaßt sich vor allem mit der Neugestaltung der Verantwortungsstrukturen („dezentrale Ergebnisverantwortung”), mit Ziel- und Ergebnissteuerung sowie mit dem Einsatz verschiedener betriebswirtschaftlicher Instrumente wie etwa

Kostenrechnung oder Controlling (vgl. zum Konzept z.B. Reichard 1994).

Grundgedanken und wesentliche Instrumente des NSM sind mittlerweile nicht allein auf der kommunalen Ebene, sondern ebenso in Reformprojekten auf Landes- und Bundesebene umgesetzt worden.

Bewertet man den derzeitigen Stand der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in der Bundesrepublik in sehr geraffter Form, so läßt sich folgende Zwischenbilanz ziehen: In nahezu allen größeren und mittleren Kommunalverwaltungen

(naturgemäß weniger stark bei Kleingemeinden) gibt es inzwischen

Modernisierungsmaßnahmen im Sinne des NSM. Allerdings sind alle Gemeinden noch auf dem Wege und es hat bislang nur partielle Umsetzungserfolge gegeben.

Auf der Landesebene hat der Reformprozeß später und zögerlicher als bei den Kommunen begonnen; immerhin kann man inzwischen von mindestens der Hälfte der deutschen Landesverwaltungen sagen, daß sie beachtliche Reformprogramme initiiert haben. Als innovativ können insbesondere die Modernisierungsansätze in den drei Stadtstaaten sowie in Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen,

Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein angesehen werden. Auf Bundesebene werden die Reformen nach übereinstimmender Einschätzung fast aller Experten als vergleichsweise konzeptionslos, halbherzig und zögerlich bewertet; die Bundesverwaltung hat im Vergleich der drei staatlichen Ebenen in Deutschland bisher das Schlußlicht im Modernisierungsprozeß gebildet.

Während der christlich-liberalen Regierungsperiode hat das Leitbild des „Schlanken Staats” im Vordergrund gestanden. Im wesentlichen gab es vier große

Reformansätze:

Ÿ die Vorschläge des Sachverständigenrats „Schlanker Staat”

Ÿ das 1997 verabschiedete Dienstrechtsreformgesetz

Ÿ die 1998 verabschiedeten haushaltsrechtlichen Reformelemente

Ÿ insgesamt mehr als 800 einzelne Rationalisierungs- und

Reorganisationsmaßnahmen in den Ressorts und deren nachgeordneten Behörden („Generalkalender Schlanker Staat”)

Kritische Bewertungen der Verwaltungsreformpolitik der letzten Bundesregierung kommen i.a. zu folgendem Urteil (vgl. z.B. Jann/Wewer 1998, Reichard 1998a): Im Bereich der Privatisierung von Bundesbeteiligungen ist viel, beim Rückbau von Personal manches bewegt worden. Dienst- und Haushaltsrechtsreform werden als lediglich „kleine Schritte” und als unzureichend bewertet. Die Vorschläge des Sachverständigenrats erscheinen großenteils vernünftig, stehen aber zunächst einmal „auf dem Papier” und weisen eine nur geringe innere Kohärenz auf. Die zahlreichen Einzelmaßnahmen sind teilweise überfällig, überwiegend plausibel, befinden sich jedoch ebenfalls in kaum einem erkennbaren inneren

Zusammenhang. Viele Maßnahmen sind auf den nachgeordneten Bereich bzw. auf harmlose Querschnittsdienste (z.B. Fahrbereitschaft, Schreibdienst) begrenzt; man konstatiert ein Mißverhältnis von Absichtserklärungen und Prüfaufträgen zu

tatsächlichen Umsetzungen. Die Hauptkritik an der zurückliegenden Reformarbeit der Bundesregierung stellt zusammenfassend vor allem auf folgende Aspekte ab:

a) trotz lautstarker "Schlankheitsrhetorik" keine ernsthaften Bemühungen um Aufgabenkritik

b) keine Bestrebungen in Richtung einer grundlegenden Organisationsreform der Bundesministerien

c) unzureichende Nutzung der sich bietenden einmaligen Modernisierungschancen im Zusammenhang mit dem Umzug nach Berlin

d) geringes Engagement in Richtung eines modernen öffentlichen Personalmanagements

e) unzureichende Bereitschaft zur umfassenden Reform des Haushalts- und Rechnungswesens

Die neue Bundesregierung setzt im Hinblick auf Staats- und

Verwaltungsmodernisierung neue Akzente (s. Regierungserklärung und

Koalitionsvereinbarung): Sie propagiert einen Leitbildwandel vom „schlanken” zum

„aktivierenden” Staat, sie will die kommunale Selbstverwaltung stärken, sie betont Modernisierungsaspekte wie Personalentwicklung oder neue

Steuerungsinstrumente. Insgesamt ist die Thematisierung der Ziele und Ansätze von Staats- und Verwaltungsreform durch die neue Bundesregierung bislang als dürftig zu bewerten; im Vergleich zu anderen Politikzielen scheint dieses Thema für die neue Regierung nur von sehr mäßiger Bedeutung zu sein. Immerhin hat das BMI mittlerweile die Frage der Staats- und Verwaltungsreform aufgegriffen und ist bestrebt, dem zunächst reichlich nebulösen Leitbild des „aktivierenden Staates”

Konturen zu verleihen.

2. Leitbild „Aktivierender Staat”

Das Bild des Staates hat sich in den letzten Jahrzehnten schrittweise verändert.

Während noch bis zum Beginn der Bundesrepublik das Leitbild des Ordnungs- bzw.

Hoheitsstaates prägend war, hat sich in den letzten drei Jahrzehnten immer stärker das Bild des leistenden bzw. des produzierenden Staates herausgebildet. In

jüngerer Zeit gerät auch diese Prägung ins Wanken und es formt sich langsam ein

neues Leitmotiv heraus: der gewährleistende und aktivierende Staat. Im Reformprozeß auf kommunaler Ebene äußert sich diese Umorientierung im

behaupteten Leitbildwandel von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen und nunmehr zur Bürgerkommune (vgl. zur ersten Etappe: Banner 1991).

In der Debatte um die Entwicklung des Staates haben in jüngerer Zeit unterschiedliche Staatsverständnisse eine Rolle gespielt (vgl. auch v.

Bandemer/Blanke 1999):

Ÿ der Ansatz des Wohlfahrtsstaates, demgemäß ein breites Spektrum öffentlicher Leistungen durch den Staat an die Gesellschaft abgegeben werden soll (Primat staatlicher Leistungserstellung und staatlicher Steuerung der gesellschaftlichen Problemlösungsprozesse)

Ÿ der Ansatz des schlanken Staates (Rückführung des Staates auf seine Kernaufgaben und Primat privater Aufgabenerledigung)

Ÿ der vermittelnde Ansatz des verhandelnden Staates, bei dem der Staat die Rolle des Moderators und Verhandlungspartners von Wirtschaft und Gesellschaft ausübt Der „aktivierende Staat” stellt demgegenüber eine pragmatische Synthese der o.g.

Staatsverständnisse dar. Das Verhältnis von Staat und Bürger wird neu definiert (Motto: von obrigkeitsstaatlicher Bevormundung zu partnerschaftlicher

Gleichberechtigung). Die Aufgaben des Staates werden im gesellschaftlichen Diskurs partizipativ neu bestimmt. Zwischen den gesellschaftlichen Akteuren und dem Staat findet Kooperation und Verantwortungsteilung (s.u.) statt. Der Staat konzentriert sich darauf, gesellschaftliche Problemlösungsprozesse zu initiieren und zu moderieren. Er stellt die staatliche Rahmenverantwortung sicher und ermöglicht in diesem Rahmen bürgerschaftliche Eigenaktivitäten. Man kann bildhaft davon sprechen, daß die Initiierungs-, Aktivierungs- und Förderfunktion des Staates

gegenüber der Gesellschaft ein „Schmiermittel für die Gesellschaft” bildet, um deren Funktionieren und Leistungserbringung zu sichern und zu verbessern (vgl. hierzu v.

Bandemer/Hilbert 1998, S.29).

"Ein moderner Staat muß nicht alle gegenwärtig von ihm wahrgenommenen Aufgaben selber erfüllen. Aber er muß sicherstellen, daß diese Aufgaben erfüllt werden. ... Die Politik muß die Erfüllung dieser Aufgaben gewährleisten. ... Es geht [dabei] um nichts anderes als um eine neue Verantwortungsverteilung zwischen Staat und Gesellschaft. Welche Aufgaben muß der Staat selbst erledigen? Welche können und sollten sinnvollerweise von anderen übernommen werden?" (Gerhard Schröder, Statement zur SPD-Konferenz "Moderner Staat in einer modernen

Gesellschaft" am 4.7.1997 in Bonn). Klarer läßt es sich kaum ausdrücken, was man unter dem Leitbild des Gewährleistungsstaats bzw. des "aktivierenden Staats"

verstehen kann. Bei diesem Leitbild stehen vier Rollen des Staates gegenüber der Gesellschaft im Mittelpunkt:

Ÿ der Staat als „Gewährleister”, d.h. als Institution, die sicherstellt, daß bestimmte Leistungen für die Gesellschaft erbracht werden, ohne daß diese Leistungen notwendigerweise auch vom Staat selbst produziert werden

Ÿ der Staat als „Enabler”, d.h. als Institution, die den notwendigen Rahmen für gesellschaftliche Leistungsprozesse schafft („Ermöglicher”) und die

gesellschaftliche Akteure zu eigenständigen Problemlösungen aktiviert und animiert Ÿ der Staat als „Regulierer”, d.h. als Institution, die auf der Basis gesetzter Regeln den gesellschaftlichen (und vor allem: wirtschaftlichen) Leistungsprozeß überwacht

Ÿ der Staat als „Produzent” öffentlicher Leistungen, soweit dies aufgrund der besonderen Natur bzw. strategischen Relevanz von Leistungen geboten ist (z.B.

Sicherheit) resp. soweit der Staat dies wirtschaftlicher tun kann als andere Anbieter Das Leitbild des „aktivierenden Staats” stützt sich einerseits auf Gedankengut des New Public Management (vgl. dazu auch Mastronardi/Schedler 1998): In

verschiedenen Staaten ist in den vergangenen Jahren die Idee des

„Gewährleistungsmodells” entwickelt worden, wonach sich öffentliche Einrichtungen in zwei große Blöcke gliedern lassen:

P Politik, Verwaltungsführung und eine kleine "Vergabeabteilung" bilden den

"Auftraggeberbereich" und fungieren als "Besteller" bzw. "Einkäufer" der Leistungen für die von ihnen repräsentierten Bürger

Ÿ verwaltungsinterne Anbieter von Bürgerdiensten und von internen

Serviceleistungen konkurrieren gemeinsam mit externen (anderen öffentlichen, privat-kommerziellen, privat-gemeinnützigen) Anbietern als potentielle

Auftragnehmer bzw. "Lieferanten" um Leistungsaufträge, die ihnen auf der Basis entsprechender politischer Entscheidungen vom "Auftraggeber" erteilt werden.

Dieses Gewährleistungsmodell stärkt einerseits die Wettbewerbsorientierung einer Verwaltungseinrichtung, eröffnet andererseits aber auch die Möglichkeit, Bürger und gesellschaftliche Gruppen verstärkt zur Leistungserstellung heranzuziehen.

Das Leitbild ist andererseits durch die Diskussion um den Kommunitarismus

beeinflußt worden (vgl. Budäus/Grüning 1997, Behrens 1999). Die vor allem in den USA lebendige Bewegung zur Neubelebung von Gemeinschaftsgeist und

Bürgertugenden verrfolgt ja ebenfalls den Gedanken einer Rücknahme staatlicher Bevormundung und einer Aktivierung der Bürger. Allerdings wird beim

Kommunitarismus häufig die Rahmenverantwortung und Steuerungskompetenz des Staates vernachlässigt und dadurch ein einseitiger Individualismus gefördert.

Das Leitbild des „aktivierenden Staates” setzt sich aus drei Elementen zusammen:

Gewährleistung und Verantwortungsteilung, Bürger- und Gesellschaftsaktivierung sowie Effektivität und Effizienz.

(1) Gewährleistung und Verantwortungsteilung:

Im Anschluß an Schuppert (1998) empfiehlt es sich, bei der Konzipierung des modernen Staats vom Ansatz der Verantwortungsstufung auszugehen. Öffentliche Einrichtungen können für ihre Aufgaben vor allem in zweierlei Hinsicht

verantwortlich sein:

P Gewährleistungsverantwortung: dauerhafte Sicherstellung der

Leistungserbringung an die Bürger zu politisch gewollten Standards und Kosten P Vollzugsverantwortung: Verantwortung für die "Produktion" der gewährleisteten Leistungen

Daneben lassen sich ggf. noch die Auffangverantwortung (im Krisenfalle) sowie die Finanzierungsverantwortung (Zuständigkeit für die Finanzierung bestimmter

Leistungen) nennen.

Ausgehend von einem Ansatz differenzierter Staatsaufgaben (vgl. dazu Reichard 1994) läßt sich folgende Empfehlung zum Zusammenhang von Staatsaufgaben und Verantwortungskategorien geben:

P Bei staatlichen Kernaufgaben (z.B. Sicherheit, Wirtschafts- und

Währungsordnung, Abgabeneinziehung) sollte der Staat Gewährleistungs- und Vollzugsverantwortung ausüben

P Bei staatlichen Gewährleistungs- sowie Ergänzungsaufgaben (dazu rechnet das weite Spektrum an Infrastruktur-, Sozial- oder Bildungsleistungen) sollte die

Gewährleistungsverantwortung beim Staat liegen, die Vollzugsverantwortung kann nach Einzelfallentscheidung auch bei nicht-staatlichen Einrichtungen liegen ("wers besser kann")

Welche öffentlichen Aufgaben der Staat "nur" gewährleisten und welche er auch selbst produzieren und/oder finanzieren soll, ist eine genuin politische

Entscheidung. Insbesondere im Hinblick darauf, inwieweit die Bürgerschaft zur Durchführung und Finanzierung von bestimmten Aufgaben herangezogen werden soll, kann ein vertiefter Diskurs mit dem Bürger allerdings sehr hilfreich sein. Daß der Bürger dabei viel stärker durchblickt, als das die Politiker i.a. vermuten, belegt eine aktuelle Meinungsumfrage unter Bürgern des Landes Niedersachsen (vgl.

Blanke u.a. 1998). Die Bürger kennen sehr wohl die "Kernaufgaben" und wissen über die verschiedenen Vollzugs- und Finanzierungsträger bei

"Gewährleistungsaufgaben".

Im "Gewährleistungsstaat" werden öffentliche Aufgaben also teilweise durch nichtstaatliche Träger erledigt. Im Prinzip kommen dabei drei Gruppen von nichtstaatlichen Trägern in Betracht:

P private Unternehmen ("Contracting Out", ggf. "Privatisierung")

P private gemeinnützige Nonprofitorganisationen (Wohlfahrtsverbände, Selbsthilfeinitiativen usw.)

P Individuen und Familien

Die beiden letztgenannten Erledigungsmuster können als "gesellschaftliche Aufgabenerledigung" bezeichnet werden. Die Zuordnung der oben erwähnten Verantwortungskategorien zu verschiedenen Verantwortungsträgern

(Staat=Gewährleistungsverantwortung; Unternehmung bzw.

Nonprofitorganisation=Vollzugsverantwortung) kann als „Verantwortungsteilung”

bezeichnet werden.

(2) Bürger- und Gesellschaftsaktivierung:

Dieses - weiter oben bereits skizzierte - Element geht über das

Gewährleistungskonzept hinaus: Es wird das „Enabling” bzw. „Empowerment” von Bürgern resp. gesellschaftlichen Gruppen angestrebt, die Bürger sollen in den öffentlichen Leistungsprozeß einbezogen (Koproduktion) und stärker an den damit verbundenen Entscheidungen beteiligt werden (Partizipation). Damit können im Idealfall mehrere Ziele gleichzeitig verfolgt werden: Mobilisierung spezifischer Problemlösungskompetenzen bei den Bürgern, Stärkung des Bürgerengagements für öffentliche Anliegen, Schaffung von Synergie-Effekten durch Zusammenführung komplementärer Träger, Entlastung des Staates. Es geht also nicht mehr um

Verantwortungstrennung wie beim klassischen Subsidiaritätsprinzip, sondern um Verantwortungsteilung, d.h. um eine neue Verantwortungspartnerschaft zwischen Staat und Gesellschaft. Dabei lassen sich folgende Adressaten unterscheiden:

individuelle Bürger, gesellschaftliche Gruppen (Assoziationen bzw. Organisationen des Dritten Sektors) und privat-kommerzielle Unternehmungen. Die öffentliche Verwaltung muß hierbei andersartig aktiv werden als im produzierenden Staat:

Ÿ Kommunikation mit den gesellschaftlichen Akteuren

Ÿ Initiierung, Aktivierung, Schaffung der nötigen (Infrastruktur- usw.) Voraussetzungen

Ÿ Schaffung und Moderation institutioneller Arrangements („Networking”) Ÿ Förderung von gesellschaftlichen Eigenaktivitäten, Koordination derselben, Kooperation mit Bürgern, Assoziationen und Unternehmen

Mit Blick auf den Policy-Prozeß fügt sich der „aktivierende Staat” in einen neuen Trend ein: vom Government zur Governance. Politikformulierung und -

implementation erfolgen heute in vielen Staaten nicht mehr in einem mehr oder weniger eigenständigen Regierungs-”Apparat”, sondern in netzwerkartigen komplexen Governancestrukturen, in denen staatliche Institutionen mit nichtstaatlichen Akteuren zusammenwirken.

(3) Effektivität und Effizienz:

Der moderne Staat muß nicht nur gewährleistend und aktivierend wirken, er muß vor allem auch effektiv und effizient, d.h. wirksam und wirtschaftlich arbeiten. Die Kategorie der Aktivierung meint insofern nicht nur „Bürgeraktivierung”, sondern auch „Leistungsaktivierung”, d.h. Mobilisierung brachliegender Kapazitäten und Ressourcen in der Verwaltung und bei den Beschäftigten, um den Staat intern leistungsfähiger zu machen (vgl. v. Bandemer/Blanke 1999). Im neuen Leitbild kommt es dabei vor allem auf folgende Aspekte an:

Ÿ Bei der Planung und Steuerung der administrativen Leistungsprozesse sollte nicht nur auf ein günstiges Verhältnis zwischen Mitteleinsatz und Outputs

(Produkten) geachtet werden [Effizienz], sondern ebenso darauf, daß die politisch intendierten Wirkungen bei Zielgruppen und Gesellschaft auch tatsächlich erreicht werden [Effektivität]. Während der Effizienzaspekt üblicherweise bei

Rationalisierungsmaßnahmen und im bisherigen „Neuen Steuerungsmodell”

angemessen angesprochen wird, wird bislang der Gedanke der

Wirkungsorientierung staatlichen Handelns stark vernachlässigt (vgl. dazu i.e.

Schedler 1996).

Ÿ Bei allen Entscheidungen über die Erbringung öffentlicher Leistungen ist eine rationale Leistungstiefenpolitik zu betreiben, d.h. die Leistungs- bzw.

Wertschöpfungskette ist im Sinne der „Make-or-Buy”-Frage daraufhin zu

untersuchen, welche Elemente von öffentlichen und welche von nicht-öffentlichen Trägern erstellt werden sollen (vgl. zur Grundlogik und zu den anzulegenden Kriterien i.e. Naschold u.a. 1996). Dabei bietet sich in der Regel ein breiter

„institutional choice”, d.h. ein Spektrum infragekommender Organisationen, von Verwaltungseinheiten über verselbständigte öffentliche Einrichtungen, public- private-partnerships bis zu privaten Unternehmungen, Nonprofitorganisationen und privaten Haushalten (vgl. i.e. Reichard 1998b).

Ÿ Bei der Steuerung des Verwaltungshandelns sind die bereits bekannten „neuen”

Steuerungsinstrumente des NPM bzw. NSM zu verwenden, d.h. es ist vor allem mithilfe von Zielen und Ergebnissen (einschl. Wirkungsziele; s.o.), auf der Basis von Kontrakten, unter Verwendung von transparenzfördernden Instrumenten wie

Kosten/Leistungsrechnung, Budgetierung, Controlling zu steuern.

Aus dem Leitbild mit den drei geschilderten Hauptelementen wäre nun im nächsten Schritt ein Programm zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung abzuleiten.

Nachstehende Skizze macht den Zusammenhang von Leitbild und Programmpaket deutlich (s. Abb. 1). Im kommenden Abschnitt wird im Überblick und exemplarisch auf einige zentrale Elemente eines solchen Modernisierungsprogramms

hingewiesen.

der ak- tivie- rende

Staat

Gewähr- leistung

u. Ver- antw- Teilung

Bürger- u.Ge- sellsch- Aktivie- rung

Effekti- vität u.

Effi- zienz

LEITBILD PROGRAMM

Zentrale

Elemente

Aufgabenkritik u.

-entwicklung Gewährleistungs- modell, kooperative Aufgabenerledigung Devolution, Aufga- benabschichtung Stärkung von Markt- u. Wettbe- werbselementen Rechtsreform, Re- gelungsabbau, De- und Re-Regulierung Organisationsreform:

Funktionstrennung Ministerialverwal- tung/nachgeordn.

Bereich, Binnen- reformen, "neue Steuerung" usw.

Personalreform:

Aus-/Fortbildung, Leistungsanreize, Personalentwickl.

Haushalts- u. Rech- nungswesen-Reform

Leitbild- Elemente Gesamt-

Leit- bild

Abb. 1: Leitbild und Programmpaket zum „Aktivierenden Staat”

3. Zur Agenda der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Wie Abb. 1 andeutet, sind Leitbild und die verschiedenen Programmbausteine der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in einen inneren Zusammenhang zu

stellen. Bei der Bestimmung von Programmbausteinen ist einerseits von den Anforderungen des neuen Leitbildes auszugehen, andererseits sind die konkreten Problemfelder und Defizitbereiche von Staat und Verwaltung zu berücksichtigen.

Bei einigen Programmbausteinen kann auf bereits entwickelte Reformkonzepte und erste Umsetzungserfolge zurückgegriffen werden (z.B. auf Konzepte, die beim Bund, in verschiedenen Ländern und vor allem in der Kommunalverwaltung

(Beispiel: NSM) bereits existieren, ferner auf Konzeptumsetzungen, die im Rahmen des Programms „Schlanker Staat” in den letzten Jahren bereits durchgeführt worden sind)².

Daß es einen umfassenden und unabweisbaren Modernisierungsbedarf im Bereich von Bundesregierung und -verwaltung gibt, ist allgemein bekannt und muß hier nicht besonders ausgeführt werden. Nachstehende Punkte machen schlaglichtartig den Modernisierungsbedarf auf Bundesebene deutlich (vgl. i.e. Reichard 1998a):

P Modell des Gewährleistungsstaates P Leistungstiefenpolitik und Wettbewerb

P Gesetzesvereinfachung und Regelungsabbau

P Umbau der Bundesverwaltung unter Nutzung der Umzugschancen (weniger, kleinere und weniger ausdifferenzierte Ministerien, teilselbständige

Bundesbehörden)

P neue Steuerung in und zwischen Bundesbehörden

P politisches Kontraktmanagement auch zwischen Parlament, Regierung und Einzelverwaltungen

P zeitgemäßes Leitbild für den öffentlichen Dienst sowie Anwendung zahlreicher Personalmanagementinstrumente

P Übergang zu aussagefähigem Rechnungswesen und wirksamen Finanzmanagementmethoden

Im folgenden werden lediglich diejenigen Programmthemen angesprochen, die einen besonders engen Bezug zum „Aktivierungs”-Leitbild aufweisen:

a) Aktivitäten zur Aufgabenkritik und -entwicklung sind im Diskurs mit relevanten Bürgergruppen, Verbänden usw. durchzuführen. Dazu gibt es in Niedersachsen erste Erfahrungen mit sogenannten „Diskursprojekten”, d.h. mit organisierten und moderierten Foren des Interessen- und Meinungsaustausches zwischen staatlichen Trägern und Interessenten bzw. Betroffenen. Derartige Diskursprojekte sind zwar primär auf der Kommunalebene empfehlenswert, können aber auch auf

Bundesebene sinnvoll sein; hier vielleicht eher als Fachdiskurse mit bestimmten Interessengruppen und Wirtschaftsbranchen (Aktionen wie das „Bündnis für Arbeit”

sind ein Beispiel dafür).

b) Möglichkeiten einer kooperativen Aufgabenerledigung bieten sich auf allen staatlichen Ebenen. Auf Bundesebene dürfte u.a. eine Erweiterung der rechtlichen Handlungsspielräume für Wirtschaft und Gesellschaft eine Rolle spielen

(Fallbeispiel: Öko-Audit-Verfahren im Sinne verbandlicher Umweltprüfverfahren und der Rücknahme staatlicher Prüf- und Genehmigungsvorbehalte sowie Standards).

Auch verstärkter Einsatz von Mediation in Streitverfahren dürfte ein Ansatzpunkt sein (vgl. zu ersten Beispielen in Nordrhein-Westfalen im Bereich

2 ²vgl. als sehr anregendes Beispiel für ein Modernisierungsprogramm im Sinne des aktivierenden Staats die

Beschlußempfehlung des Niedersächsischen Landtags vom 13.1.1999 zur Staatsmodernisierung und Verwaltungsreform (LT-Ds 14/452)

„Ordnungspartnerschaften” mit der Polizei sowie im Bereich der vorgerichtlichen Streitschlichtung Behrens 1999, S. 57ff.).

c) Staat und Kommunen sollten die notwendigen Voraussetzungen für Bürgerengagement schaffen und dasselbe nachhaltig fördern:

P die Politik muß den „aktivierenden Staat” sichtbar zu ihrem tragenden Leitbild machen, sie muß Bürgerengagement wirklich wollen und sie muß Engagement wirksam öffentlich anerkennen

P die Bürger müssen durch geeignete Öffentlichkeitsarbeit auf attraktive Möglichkeiten der Betätigung aufmerksam gemacht werden

P Staat und Kommunen müssen angemessene Kontakt- und Beratungsangebote schaffen und die erforderliche Infrastruktur bereitstellen. Die am Anfang häufig vorhandenen Einstiegsbarrieren können dadurch abgebaut werden. Ansätze dafür sind kommunale Kooperationsringe oder Kontaktstellen, die eine Anschub- und Maklerfunktion ausüben, Netzwerke herstellen und pflegen können

P die Anreize für ehrenamtliches Engagement sind zu verbessern, u.a. durch Fortbildungsangebote, durch soziale Sicherung (z.B.

Sozialversicherungsgutscheine), durch steuerliche Entlastungen

P es bedarf der Entbürokratisierung (in vielen Bereichen öffentlicher Leistungen gibt es völlig überzogene Standards und Regelungen, denen die Freiwilligen nicht entsprechen können; häufig zitiertes Abschreckungsbeispiel: "Klassenanstrich durch Eltern")

P die breite gesellschaftliche Akzeptanz und Anerkennung ist durch geeignete Programme zu fördern (Wettbewerbe, Auszeichnungen etc.)

In dieser Hinsicht können wir viel von anderen Staaten lernen, bspw. von der Freiwilligenmobilisierung in den USA, in Großbritannien, in den Niederlanden oder in Neuseeland.

d) Die Umsetzung des in Abschnitt 2 angedeuteten Gewährleistungsmodells dürfte ebenfalls deutliche Schubkraft zur Förderung von Bürgerengagement, zur internen Leistungsaktivierung, aber auch zur Stärkung von internem und externem

Wettbewerb haben. Wenn es gelingt, (Bundes-)Behörden im Sinne dieses Modells in einen Auftraggeber- und einen Auftragnehmerbereich zu strukturieren, ist eine wesentliche Voraussetzung für die wettbewerbsorientierte Vergabe von

Leistungsaufträgen sowie für einen internen Wettbewerb von Fach- und

Servicebereichen gegeben. Zudem fördert dieses Modell den oben geschilderten Gedanken einer kooperativen Aufgabenwahrnehmung.

e) Auch das Thema „Personal” spielt im Modernisierungsprogramm zum

„Aktivierenden Staat” eine besondere Rolle: Zum einen werden von Beschäftigten zur Umsetzung der Aktivierungspolitik neue Qualifikationen gefordert, die im Rahmen der tradierten legalistisch orientierten Verwaltungsausbildung nur unzureichend vermittelt werden (z.B. kommunikative Fähigkeiten, Verhandlungs- und Moderationsgeschick). Zum anderen sind - vom Dienstrecht, vor allem aber vom zu formulierenden neuen personalpolitischen Leitbild - die Voraussetzungen für eine nachhaltige Leistungsaktivierung bei den Beschäftigten zu schaffen (Stichworte sind: umfassendes Leistungsanreizkonzept, motivierende

Personalentwicklungsbausteine, Führungsverhalten von Vorgesetzten).

4. Fazit

Die Bundesregierung hat - aufbauend auf Vorüberlegungen in der Landesregierung von Niedersachsen - für die nächsten Jahre als Leitbild für die Staats- und

Verwaltungsmodernisierung die Idee vom „Aktivierenden Staat” beschlossen. Damit wird ein in verschiedenen ausländischen Staaten im Zuge der New Public

Management-Bewegung artikulierter Gedanke - die Idee vom Gewährleistungsstaat - auch in Deutschland aufgegriffen und im Sinne einer Stärkung des

Bürgerengagements weiterentwickelt. Das Leitbild muß im Zuge der kommenden Reformschritte konkretisiert und in handhabbare Programmelemente der

Modernisierung transformiert werden. Noch so plausible und in die richtige Richtung weisende Reformkonzepte nützen jedoch solange nichts, wie sie nur auf dem Papier stehen. Wie auch sonst vielerorts ist es beim Bund so, daß es weniger an

zündenden Konzepten mangelt, sondern am fehlenden Willen zur Umsetzung sowie an unzureichenden Umsetzungsstrategien. Wir haben eben auch hier das so oft beklagte „Vollzugsdefizit”.

Bundesbehörden sind in der Vergangenheit - mehr als das etwa im kommunalen Bereich der Fall war - dadurch aufgefallen, daß sie sich umfassenden und ernst gemeinten Reformen verweigert haben. Auch bei den anstehenden

Modernisierungsschritten dürfte der Ressortwiderstand beträchtlich sein. Viel hängt von der richtigen und raschen „Zündung” des Reformfunkens und von der richtigen Umsetzungsstrategie ab. Zahlreiche Beschäftigte warten auf eine umfassende Reforminitiative und auf ein klares Aufbruchssignal. Daß sich die Bundesregierung gerade in diesem Bereich nun schon so lange Zeit gelassen hat, stimmt daher eher bedenklich im Hinblick auf den Reformerfolg.

Alle Erfahrungen mit Verwaltungsreform zeigen, daß Reformerfolg nur dann trägt, wenn die Reform in die Köpfe (und Herzen?) der Beschäftigten gelangt. Hier spielen einerseits die Führungskräfte eine große Rolle, andererseits die Aus- und

Fortbildungsinstitutionen. Die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung erscheint mit ihrem umfassenden Knowhow besonders prädestiniert, die nötigen

Qualifikationen und Einstellungen für eine „aktivierende” Bundesverwaltung zu vermitteln.

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