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M 020/2002 GEF 8. Mai 2002 44C
Motion
1568 Eberhart, Erlenbach (SVP)
Weitere Unterschriften: 14 Eingereicht am: 21.01.2002
Keine fahrlässige Liberalisierung auf Kosten der Bevölkerung bei den Gesundheitsfachpersonen
Der Regierungsrat hat auf den 1.1.2002 die neue Gesundheitsverordnung in Kraft gesetzt.
In dieser Verordnung befinden sich einige Besonderheiten, die in der Schweizer- Gesetzgebung einzigartig sind.
Verschiedene kantonale Berufsverbände haben sich im Vorfeld mit Briefen an die GEF gewandt, mit der Bitte, die Verordnung (oder Teile davon) nicht in Kraft zu setzen.
Die vorgebrachten Bedenken wurden nicht akzeptiert, und die Verschiebung wurde abgelehnt. An dieser Haltung ist zu erkennen, dass der Kanton Bern eine liberale Gesundheitsversorgung anstrebt. Die liberale Gesundheitsversorgung darf jedoch nicht auf Kosten der Qualität, oder unter Gefährdung der Bevölkerung erreicht werden. So erhalten nun neue Gesundheitsfachpersonen weitgehende Heilmittelverkaufskompetenzen bevor die Ausbildung dieser Personen überhaupt im Detail definiert wurde. Von einer schweizerischen Regelung im Sinne eines einheitlichen eidg. Ausbildungsniveau’s für diese Berufe ist auch nichts festgehalten. Wenn eine kurzfristige Revision nun nicht mehr in Frage kommt, so bin ich der Meinung, dass das Parlament Mindeststandards punkto Ausbildung festlegen sollte. Die hiermit geforderten Ausbildungs-Niveau’s helfen mit, die Heilmittelabgabequalität zu halten, und schützt die Bevölkerung in einem sehr sensiblen Bereich.
Ich beauftrage daher den Regierungsrat, für die kantonal anerkannten Gesundheits- Fachpersonen folgende vergleichbare Ausbildungs- und Abgabestandards festzulegen:
1. Podologen und Dentalhygienikerinnen und Dentalhygieniker haben einen Ausbildungs- Standard zu erreichen, der dem Niveau von anderen anerkannten Gesundheitsfachpersonen mit Heilmittelabgabe in Teilbereichen entspricht. (z.B.
Chiropraktor/innen, Hebammen)
2. Heilpraktiker/innen, Therapeut/innen TCM und Homöopath/innen haben einen Ausbildungs-Standard zu erreichen, der dem Niveau der Drogisten und Drogistinnen entspricht.
3. Das Prinzip der „gleich langen Spiesse“, wie gleiches Ausbildungsniveau ergibt vergleichbare Verkaufskompetenzen, ist innerhalb der Gesundheitsfachpersonen anzuwenden, soweit es die eidgenössische Gesetzgebung zulässt.
Begründungen
Hatte die Verordnung im Vernehmlassungsentwurf 81 Artikel, so hat die verabschiedete Verordnung 92 Artikel. Die neuen Artikel sind von besonderer Tragweite, und sie hätten im Entwurf zu entschiedenen Reaktionen geführt. Wurden Berufe noch in Frage gestellt, so waren sie am Ende des Konsultationsverfahrens berechtigt, „Heilmittel aus Substanzen der Abgabekategorie C ... zu verschreiben, anzuwenden und abzugeben. Dieser Schritt wurde von der GEF „sehr sportlich“ durchgeführt mit einem unerhörten Überraschungseffekt.
Begründungen zu den einzelnen Punkten Podologen / Dentalhygieniker/innen
Bei diesen beiden Berufen wurden die Vernehmlassungsteilnehmer gefragt, ob diese Berufe überhaupt unter die Gesundheitsfachpersonen eingeordnet werden sollen oder nicht.
Beim Vortrag zur GesV und beim Verordnungsentwurf, wird diese Fragestellung durch diverse schriftliche Passagen und Fragen bekräftet. So kann man folgendes lesen:
- ... keine Bewilligung mehr vorgesehen ist für die Fusspfleger
- ... die DH verfügen nicht über die nötige Ausbildung, um Diagnosen stellen zu können,
- und die richtige Therapie zu bestimmen.
Die Frage sei damit erlaubt, auf welcher Grundlage geben sie dann Medikamente ab?
Am Ende der Vernehmlassung sind nun die beiden Berufe, die ursprünglich in Frage gestellt wurden als Gesundheitsfachpersonen, nicht nur zugelassen, sondern auch berechtigt, Heilmittel der Abgabekategorie C ... zu verschreiben, anzuwenden und abzugeben. (früher wurde diese Abgabekategorie mit „apothekenpflichtig“ bezeichnet.) Im Kanton Bern erhalten die Fusspfleger diese Abgabekategorie, obschon im Artikel 44 Absatz 3 geschrieben wird, „Das KAZA erarbeitet Richtlinien zur Beurteilung der Ausbildung“. Die Ausbildung ist in diesem Fall noch nicht definiert, die Medikamentenabgabe aber schon...
Es ist demnach nur logisch, dass ein vergleichbarer Ausbildungsstandard definiert werden muss, und dies ist mit anderen Gesundheitsberufen möglich, obschon es immer Differenzen geben wird. Die Hebammen und Chiropraktoren wurden nur herangezogen, weil diese punkto Medikamentenabgabe auch nur Teilbereiche abdecken. Die Ausbildung müsste im Idealfall interkantonal anerkannt werden.
Heilpraktiker/innen , TCM, Homöopathen
Die Heilpraktiker zeigen den Extremfall auf, da ihr Heilgebiet sich nicht auf ein Teilgebiet beschränkt, sondern den ganzen Körper betrifft. Hier Heilmittelabgabekompetenzen zu erteilen bevor die Ausbildung detailliert bekannt ist, ist für mich nahe am fahrlässigen Handeln. Im Vortrag zum GesV Entwurf S. 14 wird z.B. geschrieben: „...existieren im Bereich der natürlichen Heilmethoden bisher keine anerkannten Ausbildungen und Definitionen der Tätigkeiten.“
Auf S. 15 wird nachher geschrieben: „Der Begriff der Heilpraktikerin ist nicht scharf abgrenzbar wie z.T. die anderen bewilligungspflichtigen komplementärmedizinischen Tätigkeiten.
Bei den Heilpraktiker/innen bestehen demnach Unsicherheiten. Die Beurteilung der Ausbildung wird gemäss Fachkommissionsverordnung der „Kommission natürliche Heilmethoden“ übertragen. Es ist davon auszugehen, dass diese Ausbildung grosszügig ausgelegt wird. Es ist daher richtig, dass auch hier ein Beruf als Ausbildungsvergleich herangezogen wird. Die Drogisten eignen sich zum Vergleich hervorragend, weil auch sie phytotherapeuthische und homöopathische Produkte führen, und die Ausbildung landesweit gesetzlich anerkannt wird.
In dieser Kategorie ist besonders wichtig, dass in Zukunft zwischen den Kantonen ein einheitliches Anforderungsprofil aufgestellt wird.
Punkt 3
Da nichts gegen eine Liberalisierung spricht, sofern die Ausbildung auf dem bisherigen vergleichbaren hohen Niveau stattfindet, ist es marktwirtschaftlich korrekt, wenn die Gesundheitsfachpersonen unter den gleichen Voraussetzungen im Markt bestehen müssen. Gleiche Ausbildungskompetenz ergibt gleichwertige Anwendung- und Verkaufskompetenz.
Allgemeine Bemerkungen
Wenn ich an die personelle Besetzung beim Kantonsapothekeramt denke, so kann ich mir vorstellen, dass diese Stelle dankbar ist , wenn die Qualitätsanforderungen vergleichbar hoch sind. Diese Massnahme führt dazu, dass zahlenmässig weniger Anbieter im Markt sind, aber in besserer Qualität. Damit sind die Kontrollfunktionen weniger personalintensiv.
Eine Qualitätsansiedelung auf hohem Niveau bedeutet Sicherheit für die Kundinnen und Kunden. Dies ist für die Konsumentinnen und Konsumenten von Gesundheitsleistungen und Produkten (in einem sehr sensiblen Bereich) von hoher Bedeutung.
Ob man mit der Liberalisierung des Marktes, und der offiziellen Legitimierung des Berufes
„Heilpraktiker“ mit Medikamentenabgabe bis und mit Liste C, einen guten Beitrag leistet für die Stabilisierung der Krankenkassenkosten wird die Zukunft weisen.
Es wird Dringlichkeit verlangt: Abgelehnt: 24.01.2002
Antwort des Regierungsrates 1. Allgemeines
Bei der vorliegenden Motion handelt es sich um eine Motion im abschliessenden Zuständigkeitsbereich des Regierungsrats (Richtlinienmotion). Der Regierungsrat hat bei Richtlinienmotionen einen relativ grossen Spielraum hinsichtlich des Grades der Zielerreichung, der einzusetzenden Mittel und der weiteren Modalitäten bei der Erfüllung des Auftrags, und die Entscheidverantwortung bleibt beim Regierungsrat.
Zur Entstehungsgeschichte der in Frage gestellten Bestimmungen halten wir fest, dass die Kantonsverfassung in Artikel 41 Absatz 4 den Auftrag erteilt, die natürlichen Heilmethoden im Kanton Bern zu fördern. Bezüglich Heilmittelversorgung bestimmt Artikel 31 Absatz 3 des revidierten Gesundheitsgesetzes (GesG), dass der Regierungsrat weitere Fachpersonen zur Abgabe und unmittelbaren Anwendung von Heilmitteln an Patientinnen und Patienten berechtigen kann (gemäss Vortrag z.B. Chiropraktorinnen und Chiropraktoren sowie Therapeutinnen und Therapeuten der so genannten natürlichen Heilmethoden). Das Gesundheitsgesetz wurde am 6. Februar 2001 durch den Grossen Rat mit grosser Mehrheit verabschiedet und ist seit 1. Januar 2002 in Kraft. Der Regierungsrat hat am 24. Oktober 2001 die Verordnung über die beruflichen Tätigkeiten im Gesundheitswesen (Gesundheitsverordnung, GesV) und die Verordnung über die Fachkommissionen (Fachkommissionenverordnung, FKV) verabschiedet, die ebenfalls per 1.1.2002 in Kraft getreten sind.
Das bis Ende 2001 geltende Gesundheitsgesetz ging von einem engen Zulassungssystem aus. Danach waren diagnostische und heilende Tätigkeiten den anerkannten Berufen des Gesundheitswesens vorbehalten. Das Bundesgericht hat diese Regelung als Verstoss
gegen die Wirtschaftsfreiheit qualifiziert. Zudem herrschte der unbefriedigende Zustand, dass beispielsweise Heilpraktik, für die keine Bewilligung erlangt werden konnte, in Wirklichkeit trotzdem illegal angeboten wurde.
Das seit 1. Januar 2002 geltende Gesundheitsgesetz knüpft am gesundheitspolizeilich relevanten Kriterium des erforderlichen Gesundheitsschutzes und damit am Vorliegen eines gesundheitlichen Gefahrenpotentials an.
Nach Artikel 15 Absatz 1 GesG benötigt eine Berufsausübungsbewilligung der GEF, wer eine Tätigkeit des Gesundheitswesens ausübt, für die aus Gründen der Qualitätssicherung für den Gesundheitsschutz erhöhte Anforderungen gestellt werden müssen. Nach Artikel 2 GesV benötigen folgende Gesundheitsfachpersonen, die ihre Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, eine Berufsausübungsbewilligung:
a Ärztinnen und Ärzte,
b Zahnärztinnen und Zahnärzte, c Apothekerinnen und Apotheker, d Chiropraktorinnen und Chiropraktoren,
e Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten, f Hebammen und Entbindungspfleger,
g Krankenschwestern und Krankenpfleger, h Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten, i Ergotherapeutinnen und Ergotherapeuten, k Augenoptikerinnen und Augenoptiker, l Drogistinnen und Drogisten,
m Ernährungsberaterinnen und Ernährungsberater, n Podologinnen und Podologen,
o Dentalhygienikerinnen und Dentalhygieniker, p Rettungssanitäterinnen und Rettungssanitäter, q Heilpraktikerinnen und Heilpraktiker,
r Homöopathinnen und Homöopathen, s Akupunkteurinnen und Akupunkteure,
t Therapeutinnen und Therapeuten der traditionellen
chinesischen Medizin (Therapeutinnen und Therapeuten der TCM), u Osteopathinnen und Osteopathen.
Die einzelnen bewilligungspflichtigen Tätigkeiten oder Berufe wurden bewusst nicht im Gesetz genannt, um zu gewährleisten, dass der Regierungsrat auf Verordnungsstufe die Bewilligungspflicht für die einzelnen Tätigkeiten relativ rasch den aktuellen Marktverhältnissen anpassen und flexibel auf das sich rasch verändernde Dienstleitungsangebot reagieren kann.
Daraus folgt zwingend, dass auch die Ausbildung dieser Gesundheitsfachpersonen auf Verordnungsstufe geregelt werden muss. Die Fachpersonen nach Artikel 81 bis 84 GesV müssen entweder über ein gemäss der Interkantonalen Vereinbarung vom 18. Februar 1993 über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen anerkanntes Diplom (Dentalhygienikerinnen und Dentalhygieniker) oder aber über eine vom Kantonsarztamt anerkannte Ausbildung verfügen (natürliche Heilmethoden). Klarstellen möchten wir in diesem Zusammenhang insbesondere, dass die GesV für die Ausübung der Homöopathie, Heilpraktik, Akupunktur, sowie der Traditionellen Chinesischen Medizin (TCM) in der Regel eine mindestens dreijährige, für die Osteopathie eine mindestens fünfjährige Vollzeitausbildung voraussetzt.
Die vom Motionär verlangten Mindeststandards punkto Ausbildung sind somit bereits in der GesV festgehalten.
Zusätzlich wird zur Zeit die Fachkommission natürliche Heilmethoden eingesetzt. Die Expertinnen und Experten der Heilpraktik, der Homöopathie, der Akupunktur, der traditionellen chinesischen Medizin, der Osteopathie und die Vertretung der Kollegialen Instanz für Komplementärmedizin der medizinischen Fakultät der Universität Bern werden von einer fachfremden Präsidentin oder einem fachfremden Präsidenten geleitet. Diese
Fachkommission wird ab Sommer 2002 die in der GesV vorgesehenen Richtlinien zur detaillierten Beurteilung der Ausbildungen bis spätestens 1. Juni 2003 zu Handen der GEF erarbeiten.
Somit werden im Bereich der natürlichen Heilmethoden erste Berufsausübungsbe- willigungsgesuche vom Kantonsarztamt ab Mitte 2003 beurteilt werden können. Ab diesem Zeitpunkt wird die GEF (das Kantonsapothekeramt) unter Beizug der Fachkommission sogenannte „Positivlisten“ erstellen. Diese Positivlisten werden verbindlich festlegen, welche Heilmitteltypen (Art und Menge) von den einzelnen Fachpersonen angewendet werden dürfen (wie bereits heute bei den Hebammen/ Entbindungspflegern bestehend).
Das Heilmittelgesetz des Bundes (HMG) sieht in Artikel 24 Absatz 3 vor, dass die Kantone Personen mit einer angemessenen Ausbildung gemäss Artikel 25 Absatz 1 Buchstabe c HMG die Abgabe von bestimmten verschreibungspflichtigen Arzneimitteln bewilligen können. Welches diese Personen sind, die über eine „angemessene Ausbildung“
verfügen, bestimmt gemäss Artikel 25 Absatz 2 HMG der Bundesrat. Zur Zeit liegt noch kein Verordnungsentwurf des Bundes in dieser Sache vor. Es ist deshalb nicht ausgeschlossen, dass die Abgabekompetenzen nach kantonaler Gesundheitsverordnung einer Revision unterzogen werden müssen, sobald die entsprechende Verordnung des Bundes in dieser Frage vorliegt. Diese Einschränkung gilt nicht nur bezüglich des zur Heilmittelabgabe berechtigten Personenkreises, sondern auch bezüglich der Heilmittelkategorien, die abgegeben werden dürfen: Nach Artikel 25 Absatz 3 HMG legt das Schweizerische Heilmittelinstitut fest, welche Kategorien durch die Personen nach Artikel 25 Absatz 1 Buchstaben b und c abgegeben werden dürfen.
2. Zu den einzelnen Anträgen
1. Die Gesundheitsverordnung verlangt selbstverständlich von sämtlichen Fachpersonen jene Ausbildung, die sie für ihren Tätigkeitsbereich bestens qualifiziert. Gleiches wird in Gesundheitsgesetz und Gesundheitsverordnung gleich behandelt, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit hingegen ungleich. Podologie und Dentalhygiene sind völlig andere Tätigkeiten als Chiropraktik und Geburtshilfe und verlangen deshalb verschiedene Anforderungsprofile. Aufgrund der unterschiedlichen Aufgabengebiete dürfen je nach fachlicher Zuständigkeit auch andere Heilmittel angewandt werden. Vgl.
zudem die unter Ziff. 2 folgenden Ausführungen zu Umfang der Abgabe, Verschreibung und Anwendung von Heilmitteln.
Die Motion kann daher in diesem Punkt nicht angenommen werden.
2. Wie beim ersten Antrag vergleicht der Motionär nicht Gleiches mit Gleichem.
Heilpraktikerinnen und Heilpraktiker, Therapeutinnen und Therapeuten der TCM sowie Homöopathinnen und Homöopathen, sind nur berechtigt, gewisse Heilmittel aus ihrem Zuständigkeitsbereich direkt an den Patientinnen und Patienten anzuwenden, sowie in Notfällen, bei Hausbesuchen und bei Erstversorgung abzugeben (Substanzen der Abgabekategorien C bis E nach Art. 25-27 der Arzneimittelverordnung des Bundes, die üblicherweise zu ihrem Tätigkeitsbereich gehören).
Der Umfang der Abgabe, Verschreibung und Anwendung von Heilmitteln wird damit stark eingegrenzt, und zwar auf
- die zum eng begrenzten Tätigkeitsgebiet der Fachperson gehörenden Heilmittel;
- die unmittelbare Anwendung sowie Abgabe in Notfällen, bei Hausbesuchen und bei Erstversorgung;
- nicht verschreibungspflichtige Heilmittel, welche die PatientInnen (erfahrungsgemäss häufig auch ohne Beratung) in Apotheken frei erwerben können, so z.B. Voltaren Emulgel.
Damit müssen Heilpraktikerinnen und Heilpraktiker, Therapeutinnen und Therapeuten der TCM sowie Homöopathinnen und Homöopathen keineswegs den
Ausbildungsstandard der Drogistinnen und Drogisten betreffend Heilmittelabgabe erreichen. Die Drogerien gewährleisten - zusammen mit den Apotheken - den
gesamten Detailhandel mit Heilmitteln aus Substanzen der Abgabekategorien D und E nach Artikel 26 und 27 der Arzneimittelverordnung des Bundes. Für diesen
Aufgabenbereich benötigen sie eine andere Ausbildung.
Dem Vorwurf der Fahrlässigkeit ist somit entgegen zu halten, dass Heilpraktikerinnen und Heilpraktiker, Therapeutinnen und Therapeuten der TCM sowie Homöopathinnen und Homöopathen, wie oben erwähnt, lediglich jene Heilmittel anwenden dürfen, die zu ihrem Tätigkeitsgebiet gehören, respektive wozu sie durch ihre Ausbildung legitimiert sind. Zudem wird das Kantonsapothekeramt ab Vorliegen der detaillierten Ausbildungsrichtlinien sogenannte „Positivlisten“ erstellen, welche die einzelnen Heilmitteltypen im entsprechenden Tätigkeitsbereich verbindlich aufführen.
Die Motion kann daher in diesem Punkt nicht angenommen werden.
3. Der Motionär verlangt, das „Prinzip der gleich langen Spiesse“ sei anzuwenden. Er spricht damit wohl die Problematik an, welche Heilmittel die Drogerien flächendeckend abgeben dürfen. Art. 25 Abs. 4 Heilmittelgesetz räumt den Kantonen die Möglichkeit, Drogistinnen und Drogisten zur Abgabe aller nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel (also nebst den Kategorien D und E zusätzlich Kategorie C) zu berechtigen, für den Fall ein, dass die flächendeckende Versorgung des Kantons mit solchen Arzneimitteln nicht gewährleistet ist. Mangels eines Versorgungsengpasses hat der Regierungsrat sich diesbezüglich für die Weiterführung des Systems entschieden, das 1984 vom Grossen Rat beschlossen wurde und sich seither bestens bewährt hat. Zu beachten ist bei dieser Frage, dass an der Heilmittelversorgung der PatientInnen nicht nur Drogerien sondern auch Apotheken und Ärzteschaft beteiligt sind.
Artikel 31 Absatz 3 GesG sieht vor, dass der Regierungsrat weitere (als die in Absatz 2 erwähnten) Fachpersonen zur Abgabe und unmittelbaren Anwendung von Heilmitteln an Patientinnen und Patienten berechtigen kann. Mit den in der GesV verlangten Mindestanforderungen, den eingangs erwähnten Richtlinien der Fachkommission natürliche Heilmethoden und der vom Kantonsapothekeramt zu erarbeitenden Positivlisten ist gewährleistet, dass die betroffenen Fachpersonen hinreichend qualifiziert sind, um Heilmittel, die in ihrem Tätigkeitsgebiet verwendet werden, in der vorgesehenen Art anwenden und beschränkt abgeben zu können. Art. 33 GesG schreibt ferner vor, dass alle Gesundheitsfachpersonen ihre Heilmittelbestände nach den Regeln der Fachkunde zu halten haben. Die zuständige Stelle der GEF, d. h. das Kantonsapothekeramt, hat neu die gesetzliche Möglichkeit und Pflicht, die Einhaltung dieser Vorschriften durch periodische, stichprobenartige Inspektionen zu überprüfen.
Nach dem Motto Gleiches ist gleich, Ungleiches ungleich zu behandeln, kann die Motion in diesem Punkt angenommen und gleichzeitig abgeschrieben werden; denn Gesundheitsgesetz und Gesundheitsverordnung respektieren diesen Grundsatz.
4. Den in der Begründung der Motion aufgeführten allgemeinen Bemerkungen betreffend finanzieller Konsequenzen ist entgegen zu halten, dass die Dienstleistungen der Heilpraktikerinnen und Heilpraktiker nicht durch die obligatorische Krankenversicherung bezahlt werden. Die Zulassung zur Berufsausübung ist streng zu trennen von der Zulassung zur Finanzierung via obligatorische Krankenversicherung.
Erstere wird durch die kantonalen Gesundheitsgesetze geregelt und ist eine Frage der Wirtschaftsfreiheit und deren Einschränkung aus gesundheitspolizeilichen Gründen.
Letztere wird durch das Bundesgesetz über die Krankenversicherung geregelt und ist eine Frage der Finanzierung über die Sozialversicherung. Wenn die Krankenkassen Leistungen über die Zusatzversicherung rückvergüten, so wird das nach den Grundsätzen des Privatversicherungsrechts vollständig über die Prämien der Zusatzversicherung finanziert und unterliegt der Vertragsfreiheit. Ein Kostenschub der obligatorischen Krankenversicherung ist daher ausgeschlossen.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vom Motionär verlangten Ausbildungs- und Abgabestandards bereits hinlänglich in der Gesundheitsverordnung geregelt sind.
Der Gesundheitsschutz der Bevölkerung ist gewährleistet, die Vorwürfe sind unbegründet.
6. Antrag
7. – Ziff. 1 und 2: Ablehnung der Motion
– Ziff. 3: Annahme und gleichzeitige Abschreibung der Motion
An den Grossen Rat
