Finanzausgleich stärkt die Wettbewerbsfähigkeit der Ostschweiz | Die Volkswirtschaft - Plattform für Wirtschaftspolitik

FINANZAUSGLEICH

Die Volkswirtschaft  3 / 2018 45

Finanzausgleich stärkt die Wettbewerbs­

fähigkeit der Ostschweiz

Im Finanzausgleich gelten die Ostschweizer Kantone als ressourcenschwach, unter anderem weil Landwirtschaft, Industrie und Gewerbe relativ stark ausgeprägt sind. Dank der Ausgleichszahlungen fallen die Ostschweizer Kantone bei den staatlichen Leistungen und der Steuerbelastung im schweizweiten Vergleich trotzdem nicht ab.   Katia Delbiaggio, Roland Fischer

Z

ahlreiche staatliche Güter und Dienst- leistungen werden in der Schweiz de- zentral von den Kantonen und Gemeinden angeboten. Diese verfügen ausserdem über eine grosse Steuerautonomie. Diese beiden Aspekte bilden ein Fundament des Schweizer Föderalismus. Aus ökonomischer Sicht weist die Autonomie der Kantone und Gemeinden allokative Vorteile auf, weil durch eine Bereit- stellung von staatlichen Leistungen auf unterschiedlichen Staatsebenen den Grund- sätzen der Subsidiarität und der fiskalischen Äquivalenz möglichst gut Rechnung ge- tragen werden kann. Beide Prinzipien bilden eine Grundvoraussetzung für ein effizientes Angebot an staatlichen Leistungen.

Das Subsidiaritätsprinzip basiert auf dem Dezentralisierungstheorem des US-Ökono- men Wallace Eugene Oates aus den Sieb- zigerjahren.¹ Dieses besagt: Staatliche Auf- gaben sollen grundsätzlich der untersten staatlichen Ebene – also den Gemeinden – zugewiesen werden. Erst wenn nachgewie- sen ist, dass diese nicht in der Lage sind, eine Aufgabe zu erfüllen, soll eine höhere staat- liche Ebene, zum Beispiel die Kantone, der Bund oder supranationale Einheiten, die Ver- antwortung übernehmen.

1 Oates (1972).

Abstract    Eine Studie der Hochschule Luzern hat für die Grossregion Ostschweiz Wechselwirkungen zwischen regionaler Spezialisierung, der Arbeitsproduktivität und dem Finanzausgleich in der Schweiz untersucht. Die Resultate zeigen, dass die Unter- schiede im Ressourcenpotenzial der Kantone zu einem grossen Teil auf die unter- schiedliche Branchenspezialisierung der Kantone und die sich daraus ergebenden Unterschiede in der Pro-Kopf-Wertschöpfung und dem Pro-Kopf-Einkommen zurück- geführt werden können. Des Weiteren führen strukturell bedingte Sonderlasten zu höheren Pro-Kopf-Ausgaben. Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen führt jedoch dazu, dass auch ressourcenschwache Kantone ein mit anderen Kantonen vergleichbares Angebot an staatlichen Leistungen zu einer moderaten Steuer- belastung bereitstellen können.

Gemäss der fiskalischen Äquivalenz sol- len die Nutzniesser einer Leistung einerseits über deren Bereitstellung entscheiden und andererseits die Kosten tragen. Deshalb soll eine Leistung auf derjenigen staatlichen Ebe- ne bereitgestellt und finanziert werden, auf welcher räumliche externe Effekte am bes- ten vermieden werden können.² Solche soge- nannten Spill-over-Effekte treten beispiels- weise auf, wenn staatliche Leistungen Ein- wohnern anderer Gebietskörperschaften zu gute kommen, die jedoch nicht dafür be- zahlen. Mit anderen Worten besteht die Ge- fahr des Trittbrettfahrens oder der Unterver- sorgung. Eine dezentrale Bereitstellung ist dabei nicht in allen Fällen die effizienteste Lö- sung. So ist die Vermeidung von Spill-over- Effekten bei zahlreichen staatlichen Aufga- ben wie zum Beispiel Bildung, Kultur oder Umweltschutz eines der Hauptargumente für eine stärkere Zentralisierung.

Regionale Spezialisierung mit Folgen

Zusätzlich zum Subsidiaritäts- und zum Äquivalenzprinzip können auch Skalen- erträge eine effiziente Bereitstellung staat-

2 Olson (1969).

licher Leistungen auf der dezentralen Ebe- ne beeinträchtigen. Skalenerträge zeigen sich in sinkenden Durchschnittskosten pro Einwohner, je mehr Einwohner die Leistung nutzen. Hinzu kommt, dass grosse Unter- schiede in der finanziellen Leistungsfähig- keit zwischen subzentralen Gebietskörper- schaften den Zentralisierungsdruck verstär- ken. Diese regionalen Unterschiede in der Finanzkraft haben ihren Ursprung in der his- torisch entstandenen regionalen Speziali- sierung der Branchenstruktur.

Zwar übt die Spezialisierung dank Agglo- merationseffekten einen positiven Effekt auf die Wirtschaftsleistung und die wirtschaftli- che Wohlfahrt eines Landes aus. Die damit verbundenen Produktivitätsunterschiede haben jedoch zur Folge, dass zwischen den subzentralen Gebietskörperschaften grosse Unterschiede in der Pro-Kopf-Wertschöp- fung und im Pro-Kopf-Einkommen und so- mit in der Finanzkraft bestehen. So sind Ge- bietskörperschaften mit einer unterdurch- schnittlichen Wirtschafts- und Finanzkraft weniger gut in der Lage, staatliche Angebo- te in genügend hoher Qualität und mit einer massvollen Steuerbelastung anzubieten.

Die Aufgabenteilung zwischen Bund, Kan- tonen und Gemeinden bewegt sich stets im Spannungsfeld zwischen den allokativen Vor- und Nachteilen einer dezentralen Bereitstel- lung von staatlichen Leistungen. Zwar kön- nen zweckgebundene Transfers des Bundes und die interkantonale Zusammenarbeit die Ausschöpfung von Skalenerträgen verbes- sern und Spill-over-Effekte kompensieren – wodurch sich der Zentralisierungsdruck re- duziert. Voraussetzung dafür sind jedoch ein gemeinsames Verständnis für Menge und Qualität der Leistungen und die dafür not- wendige Verfügbarkeit von finanziellen Mit- teln.

Somit kommt dem Finanzausgleich in einem föderalistischen Staat eine existenziel-

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le Bedeutung zu. Er ermöglicht es, allen Kan- tonen, unabhängig von ihrer Wirtschafts- und Finanzkraft, ein vergleichbares Angebot an staatlichen Leistungen mit einer moderaten Steuerbelastung bereitzustellen, und trägt dazu bei, dass die allokativen Vorteile des Fö- deralismus möglichst optimal zum Tragen kommen.

Studie zur Ostschweiz

Am Beispiel der Grossregion Ostschweiz kann gezeigt werden, wie unterschiedliche regio- nale Wirtschaftsstrukturen über die Steuer- bemessungsgrundlage ihren Niederschlag im Finanzausgleich zwischen Bund und Kan- tonen finden und welche Auswirkungen sich daraus für die Steuerbelastung ergeben.³ Zur Ostschweiz zählen in der Untersuchung die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, Glarus, Graubünden, St. Gallen, Schaffhausen und Thurgau. Diese Abgren- zung entspricht der Grossregion Ostschweiz gemäss der Definition des Bundesamts für Statistik (BFS).

Im gesamtschweizerischen Vergleich weist die Ostschweiz eine Spezialisierung in den Branchen Landwirtschaft, traditionelle Industrie, Spitzenindustrie und Bau auf (siehe Abbildung 1).⁴ Dagegen sind Unternehmens- dienstleistungen sowie die Finanzbranche und die Informatik- und Kommunikations- branche von unterdurchschnittlicher Bedeu- tung.⁵ Betrachtet man die untersuchten Ost- schweizer Kantone einzeln, kommen zwar re- gionale Besonderheiten zum Vorschein. So dominieren beispielsweise in Graubünden die Branchen Unterhaltung und Gastgewerbe sowie die Energieversorgung. Auch in Glarus sticht der hohe Anteil der Energieversorgung hervor. Im Allgemeinen bestätigt sich jedoch das Gesamtbild einer von Industrie und Ge- werbe geprägten Wirtschaft. So weisen fast alle Ostschweizer Kantone einen überdurch- schnittlich hohen Anteil bei der traditionellen Industrie und der Spitzenindustrie auf.

Da die Branchen Landwirtschaft, traditio- nelle Industrie und Bau im gesamtschweizeri- schen Branchenvergleich eine tiefere, die Fi- nanzbranche sowie Informatik, Kommunika- tion und Informationstechnologie hingegen eine höhere Arbeitsproduktivität aufweisen, lässt sich für die Ostschweiz ein unterdurch- schnittliches Produktivitätsniveau vermu-

3 Delbiaggio und Fischer (2017).

4 Hoover-Balassa-Index, vgl. Delbiaggio und Fischer (2017).

5 Wirtschaftszweige wurden gemäss den Noga-Codes des BFS zu zwölf Kategorien aggregiert. Siehe BFS (2008) und Delbiaggio und Fischer (2017, Anhang A).

Abb 1: Wirtschaftszweige der Ostschweiz im Vergleich zur Schweiz

Der Index beschreibt den Beschäftigungsanteil einer Branche in der Ostschweiz im Verhältnis zum gesamtschweizerischen Beschäftigungsanteil dieser Branche. Ein Wert von 2 würde bedeuten, dass die Branche in der Ostschweiz einen doppelt so hohen Beschäftigungsanteil hat wie in der gesamten Schweiz.

Ein Wert von 0,5 hingegen würde bedeuten, dass der Beschäftigungsanteil in der Ostschweiz nur halb so gross ist wie in der gesamten Schweiz.

Abb. 2: Auswirkung von Sonderlasten und Finanzausgleich auf die durchschnitt- liche Steuerbelastung der Kantone und Gemeinden (Durchschnitt der Jahre 2008–2014)

Die Steuerausschöpfung ist die Summe der Steuereinnahmen eines Kantons und seiner Gemeinden in Prozent des Ressourcenpotenzials des Kantons. Die Kantone sind gemäss ihrem Pro-Kopf-Ressourcen- potenzial (Ressourcenindex) in aufsteigender Reihenfolge aufgelistet. Im Kanton Glarus beträgt die effektive Steuerausschöpfung im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2014 rund 22 Prozent. Eine geschätzte Steuerausschöpfung, welche einen schweizweit harmonisierten durchschnittlichen Pro-Kopf-Steuer- ertrag, die geschätzte Belastung des Kantons durch Sonderlasten sowie die Nettobelastung oder -ent- lastung durch den Finanzausgleich mitberücksichtigt, würde bei rund 27 Prozent liegen. Das bedeutet, dass der Kanton Glarus sein Ressourcenpotenzial weniger stark mit Steuern ausschöpft, als dass man dies aufgrund von Sonderlasten und Finanzausgleichszahlungen erwarten würde.

BFS, STATENT 2005–2014, DARSTELLUNG GEMÄSS HOOVER-BALASSA-INDEX, VGL. DELBIAGGIO UND FISCHER (2017)

Landwirtschaft

Traditionelle Industrie

Spitzenindustrie

Bauwesen

Energieversorgung

Handel und Verkauf Verkehr, Transport und Post

Informatik, Kommunikation und IT Finanzbranche

Unternehmensdienst- 0 leistungen Unterhaltung und Gastgewerbe

Administrative und soziale Dienste

  Ostschweiz        Gesamtschweiz

  Effektive Steuerausschöpfung      

   Hypothetische Steuerausschöpfung unter Annahme eines harmonisierten Pro-Kopf-Steuerertrags (= Mittelwert Pro-Kopf-Steuerertrag Kantone und Gemeinden)      

  Geschätzte Steuerausschöpfung auf Basis eines harmonisierten Pro-Kopf-Steuerertrags und von Sonderlasten          Geschätzte Steuerausschöpfung auf Basis eines harmonisierten Pro-Kopf-Steuerertrags, von Sonderlasten und

Finanzausgleich

1 2

EIGENE BERECHNUNGEN AUF DER BASIS VON DATEN DES BFS UND DER EFV.

40 in %

20

0

Kantone (Ressourcenindex in Klammern) JU (62,6)

VS (67,4) BE (73,6)

FR (76,0) SG(78,1)

AI (83,5) UR (63,4)

GL (68,9) SO (75,0)

TG (77,0) LU (82,3)

AR (83,5) GR (84,6)

AG (85,6) NE (90,7)

OW (91,9) TI (96,1)

BL (96,4) SH (96,6)

VD (102,3) ZH (118,4)

NW (142,3) GE (143,3)

BS (146,4) SZ (165,7)

ZG (248,3)

KEYSTONE

In der Ostschweiz ist der Anteil an Industrieunternehmen überdurch- schnittlich. Textildruck im Kanton Glarus.

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Literatur

Bundesamt für Statistik (2008). NOGA 2008: All- gemeine Systematik der Wirtschaftszweige, Struktur.

Delbiaggio, K. und Fischer, R. (2017). Wirtschaft, nationaler Finanzausgleich und Öffentliche Finanzen in den Ostschweizer Kantonen: Bericht zuhanden der Ostschweizer Regierungskonferenz.

Oates, W. E. (1972). Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich.

Olson, M. (1969). The Principle of «Fiscal Equivalence»:

The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government, in: American Economic Review, Vol. 59 (2): 479–87.

Katia Delbiaggio

Dr. rer. pol., Dozentin im Bereich Volkswirt- schaft und Regionalökonomie am Institut für Betriebs- und Regionalökonomie der Hochschule Luzern – Wirtschaft

Roland Fischer

Dr. rer. pol., Dozent im Bereich Öffentliche Finanzen, Institut für Betriebs- und Regionalö konomie der Hochschule Luzern – Wirtschaft

ten.⁶ Die Berechnung des Korrelationskoeffi- zienten zwischen dem branchenspezifischen Spezialisierungsindikator und der durch- schnittlichen Arbeitsproduktivität bestätigt diese These.⁷ Mit einem Wert von –0,49 ist der Koeffizient für die Ostschweiz im mittle- ren negativen Bereich angesiedelt. Die Nord- westschweiz weist mit 0,43 den höchsten, die Zentralschweiz mit –0,70 den tiefsten Wert auf. Allgemein kann man feststellen: Je wichtiger eine Branche für die Wirtschaft der Ostschweiz ist, desto tiefer ist ihre durch- schnittliche Arbeitsproduktivität. Ähnliches gilt auch für die Zentralschweiz und den Espace Mittelland. Die anderen Grossregio- nen weisen hingegen positive Korrelations- koeffizienten auf, was hinsichtlich Arbeits- produktivität auf einen günstigeren Bran- chenmix hindeutet.

Unterschiedliches Ressourcen- potenzial

Über die Steuerbemessungsgrundlagen wirkt sich die Arbeitsproduktivität auf das Ressour- cenpotenzial im Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen aus. Dies wird durch den hohen Korrelationskoeffizienten zwischen dem Bruttoinlandprodukt pro Einwohner und dem Ressourcenpotenzial pro Einwohner der Kantone für die Jahre 2011 bis 2013 bestätigt.⁸ Das Ressourcenpotenzial berechnet sich aus den steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen und den steuerba- ren Gewinnen der juristischen Personen.

Insbesondere bei den steuerbaren Pro- Kopf-Einkommen liegen alle Ostschweizer Kantone unter dem Schweizer Durchschnitt.

Das Gleiche gilt, mit Ausnahme von Schaff- hausen, auch für die steuerbaren Gewinne.

Derzeit gelten alle Ostschweizer Kantone als ressourcenschwach und erhalten Beiträ- ge aus dem horizontalen und dem vertikalen Ressourcenausgleich. Ausserdem sind insbe-

6 Vgl. BFS-Daten zur Arbeitsproduktivität nach Branchen.

7 Da die Arbeitsproduktivität nur den Businesssektor berücksichtigt, wird die Branche «Administrative und soziale Dienste» nicht berücksichtigt.

8 Delbiaggio und Fischer (2017), Seite 70.

sondere Graubünden, die beiden Appenzell und Glarus bei der Bereitstellung von staat- lichen Leistungen mit hohen geografisch- topografischen Sonderlasten konfrontiert, weshalb sie zusätzlich Beiträge aus dem Las- tenausgleich des Bundes erhalten.

Nehmen wir an, alle Kantone bieten ein hypothetisches identisches Angebot an staatlichen Leistungen an, welches für alle Kantone gleich hohe Kosten verursacht:

Ohne Berücksichtigung von Sonderlasten und Zahlungen aus dem Finanzausgleich würde dies bedeuten, dass die steuerliche Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials im ressourcenschwächsten Kanton Jura rund vier Mal so hoch ausfällt wie im ressourcen- stärksten Kanton Zug (siehe Abbildung 2).

Die Unterschiede zwischen den Kanto- nen erhöhen sich, wenn die geschätzten Aus- wirkungen von Sonderlasten berücksichtigt werden. Werden zusätzlich die Zahlungen aus dem Finanzausgleich mit einbezogen, reduzieren sich die Steuerbelastungsunter- schiede hingegen – hauptsächlich dank der Reduktion der Steuerausschöpfung der res- sourcenschwachen Kantone.

Die so geschätzte Steuerbelastung kor- reliert relativ stark mit der effektiven Steuer- ausschöpfung. Eine Regressionsanalyse zeigt, dass die Kantone die Zahlungen des Fi- nanzausgleichs fast vollständig in der Form von Anpassungen der Steuerbelastung an die Steuersubjekte weitergeben bzw. verrech- nen, was auf einen verantwortungsvollen und sparsamen Umgang mit den Mitteln des Finanzausgleichs hindeutet.

Abschliessend kann festgehalten wer- den: Die Ostschweiz weist zwar aufgrund ihrer Spezialisierung ein vergleichsweise tie- fes Ressourcenpotenzial auf, was die finan- zielle Leistungsfähigkeit der Kantone und Ge- meinden beeinträchtigt. Dank der Zahlungen aus dem Finanzausgleich sind die Ostschwei- zer Kantone aber dennoch in der Lage, ein mit anderen Kantonen vergleichbares Angebot an staatlichen Leistungen zu einer modera- ten Steuerbelastung bereitzustellen. Dies schafft die Voraussetzungen dafür, dass die in der Ostschweiz – aber auch in anderen Re-

gionen – historisch entstandene Spezialisie- rung erhalten und ausgebaut werden kann.

Da die räumliche Konzentration dank Wis- sensexternalitäten sowie der lokalen Verfüg- barkeit von spezialisierten Inputfaktoren und spezialisierten Arbeitskräften die Entstehung von Agglomerationsvorteilen begünstigt, ist diese Spezialisierung von besonderer Bedeu- tung. Sie fördert die Wettbewerbsfähigkeit der regionalen Unternehmen und mit ihr den Beitrag der Region zum Wohlstand des ge- samten Landes.