zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung

Berlin, 30.01.2009 AMP

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Stellungnahme

des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB)

zum geplanten Elften Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Gesetzes

zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung

Einschätzung der Situation:

Der DGB¹ geht davon aus, dass die Schwarzarbeit im Berichtszeitraum nicht mehr zugenom- men hat, wahrscheinlich sogar gesunken ist. Allerdings gilt dies nicht für andere Formen der illegalen Beschäftigung, vor allem wird nach wie vor in hohem Maße gegen Mindestarbeitsbe- dingungen verstoßen und die Beschäftigungsbedingungen von ausländischen Beschäftigten sind in vielen Bereichen schlecht, zum Teil menschenunwürdig. Dies gilt für Beschäftigte, die legal in Deutschland arbeiten, mehr noch für Beschäftigte, die im Graubereich arbeiten. Dabei geht die Initiative für Schwarzarbeit häufig von den Arbeitgebern oder den Auftraggebern aus.

Die Arbeitgeber profitieren in höherem Maße von Schwarzarbeit oder illegaler Beschäftigung als die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

Ursache für den Rückgang der Schwarzarbeit ist einerseits eine Verbesserung der gesetzlichen Rahmenbedingungen, andererseits aber auch eine effizientere Verfolgung. Insbesondere die Konzentration der Aktivitäten beim Zoll und die Aufstockung des Personals haben zu einer Ver- besserung der Überprüfungspraxis geführt, weil das unkoordinierte Zusammenwirken mehrerer Behörden damit beendet wurde. Auch das in diesem Jahr auf den Weg gebrachte Aktionspro- gramm der Bundesregierung für Recht und Ordnung auf dem Arbeitsmarkt wird dazu beitragen, dass insbesondere die Überwachung von legaler und illegaler Beschäftigung verbessert werden kann. Die beschlossene Mitführungspflicht von Personaldokumenten in bestimmten Branchen, sowie die Verpflichtung zur Anmeldung bei der Sozialversicherung vor Arbeitsaufnahme wird die Kontrollmöglichkeiten verbessern und die Möglichkeiten der Hinterziehung von Sozialversi- cherungsbeiträgen weiter erschweren.

Der DGB möchte vor allem die Aktivitäten der Finanzkontrolle Schwarzarbeit hervorheben. Vor allem die Aufwertung der Kompetenzen hat sich als richtig erwiesen, weil nur so effizient gegen die vielfältigen Schattierungen von illegaler Beschäftigung und Schwarzarbeit vorgegangen werden kann. Seit 1998 sind die Beschäftigten der Finanzkontrolle Schwarzarbeit Ermittlungs- personen der Staatsanwaltschaft. Ebenso wurden ihnen Polizeibefugnisse gemäß der Strafpro- zessordnung und des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten übertragen.

Trotzdem ist der Umfang von illegaler Beschäftigung und Schwarzarbeit nach wie vor hoch.

Dennoch rät der DGB, in der Öffentlichkeit realistische Zahlen zu nennen. Insbesondere Erhe- bungsmethoden mittels der Bargeldmethode kommen durchgängig zu völlig überzogenen Wer- ten, vor allem, weil keine saubere Abgrenzung zwischen Schwarzarbeit, Eigenarbeit und ande- ren illegalen Aktivitäten möglich ist. Durch diese hohen Zahlen (insgesamt als Schattenwirt- schaft bezeichnet) könnte der Eindruck entstehen, dass Schwarzarbeit alltäglich ist und überall vorkommt und nur derjenige, der ehrlich ist, der Dumme ist. Zumindest für große Teile der Wirt- schaft trifft dies nicht zu. Allerdings konzentrieren sich Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung auf bestimmte Branchen, so dass speziell hier marktverzerrende Wirkungen eintreten, die wie- derum andere Unternehmen unter Druck setzten, ebenfalls illegale Praktiken anzuwenden.

1Neben der Stellungnahme des DGB wird auch die Gewerkschaft IG Bauen-Agrar-Umwelt eine Stel- lungnahme abgeben. In dieser wird speziell auf die besondere Situation im Baugewerbe und der Landwirtschaft eingegangen. Diese Branchen sind in der Stellungnahme des DGB deswegen nur kurz dargestellt.

Nach Einschätzung des DGB dürfte das Volumen von Schwarzarbeit und illegaler Beschäfti- gung eher im Bereich von 5 % bis 7 % des Bruttoinlandsproduktes liegen. Bei vollständiger Legalisierung dieses Arbeitsvolumens könnten so bis zu 1,5 Mio. versicherungspflichtige Ar- beitsplätze entstehen. Das zeigt, dass politische Aktivitäten nach wie vor erforderlich sind.

Den größten Umfang innerhalb einer Branche dürften illegale Praktiken im Baugewerbe haben.

Vor allem die Beschäftigung von Personen ohne Aufenthaltsstatus sowie die Verschleierung der tatsächlichen Beschäftigungsverhältnisse durch Subunternehmerketten und Korruption führen in dieser Branche zu schweren Schäden und zum Teil ausbeuterischen Arbeitsverhältnissen.

Die intensiveren Kontrollen haben jedoch dazu beigetragen, dass die Zahl der aufgedeckten Missbrauchsfälle deutlich zugenommen hat. Der DGB begrüßt diese Aktivitäten ausdrücklich und fordert die Bundesregierung auf, die Kontrollen weiter zu verbessern und Missbrauchsfällen konsequent nachzugehen.

Neben dem Baugewerbe sind auch das Taxi- und Transportgewerbe sowie das Hotel- und Gaststättengewerbe Schwerpunkte bei der Umgehung geltenden Rechts. In beiden Branchen wird Schwarzarbeit häufig in Verbindung mit Minijobs ausgeübt. Der Minijob führt in diesem Fall also nicht zur Verringerung der Schwarzarbeit (wie dies ursprünglich beabsichtigt war), sondern dient eher der Verschleierung. Bei Kontrollen von Minijobbern kann niemals festgestellt werden, ob über die vereinbarte Arbeitszeit hinaus weitere Arbeitsleistungen schwarz erbracht werden.

Gerade im Hotel- und Gaststättengewerbe, wo in hohem Umfang Bargeld fließt, sind die Anrei- ze groß, neben dem Minijob Teile der Leistungen schwarz zu vergüten. Neben den Ausfällen an Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen, die die Minijobs ohnehin verursachen, entstehen so durch die Minijobs weitere volkswirtschaftliche Schäden.

Der DGB empfiehlt, die Minijobs kritisch zu überprüfen und ggf. abzuschaffen. Auch arbeits- marktpolitisch machen die Minijobs keinen Sinn. Denn der gewünschte „Brückeneffekt“ (über den Minijob in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung) ist fünf Jahre nach der Erweiterung der Minijobs nicht eingetreten. Im Gegenteil, für viele Beschäftigte, die gerne mehr arbeiten möchten, werden die Minijobs zur „Falle“, weil der Arbeitsmarkt darüber ausgetrocknet wird.

Einen bedeutenden Umfang hat Schwarzarbeit auch in Privathaushalten. Dies gilt sowohl für Personen, die ohne Anmeldung beschäftigt werden, als auch für Handwerksdienstleistungen, die schwarz erbracht werden. Verstärkt wird der Trend durch die neuen Handwerkerportale im Internet, die zum Teil zu Preisen führen, für die eine legale Erbringung der Arbeiten nicht ge- währleistet werden kann.

In Privathaushalten ist der Anreiz für Schwarzarbeit besonders groß, weil die Dienstleistung aus versteuertem Einkommen bezahlt wird. Hinzu kommt, dass die Wahrscheinlichkeit der Auf- deckung gering ist, weil in Privathaushalten weitgehend auf Kontrollen verzichtet wird. Dennoch ist es ein Fortschritt, dass auch Privathaushalte verpflichtet werden, Handwerkerrechnungen aufzuheben. Hierdurch können auch zu einem späteren Zeitpunkt Nachweise über die erbrach- ten Tätigkeiten und abgerechneten Leistungen erbracht werden. Auch die steuerliche Absetz- barkeit von Handwerkerdienstleistungen dürfte zu einer Reduzierung der Schwarzarbeit beige- tragen haben.

Der DGB fordert keinesfalls, die steuerliche Absetzung von Haushaltsdienstleistungen auszu- weiten. Die hierdurch entstandenen Steuerausfälle werden durch die Legalisierung von schwarz erbrachter Leistung nicht einmal annähernd ausgeglichen. Eine noch höhere steuerliche Ab- setzbarkeit würde zu enormen Steuerausfällen führen, die wiederum durch Einsparungen oder Steuererhöhungen an anderer Stelle ausgeglichen werden müssten. Die derzeitige anteilmäßi- ge Absetzbarkeit von Handwerkerdienstleistungen ist ein guter Kompromiss.

Die Erwartungen, durch Einführung und gleichzeitige Subventionierung von Minijobs in Privat- haushalten eine höhere Legalisierung von Arbeitsverhältnissen zu erreichen, ist nach Einschät- zung des DGB jedoch nur sehr begrenzt erfolgreich gewesen. Zwar gibt es eine leichte Zunah- me der Anmeldungen, doch nach wie vor ist die Zahl der nicht angemeldeten Tätigkeiten hoch.

Die Zahl der nicht angemeldeten übersteigt die Zahl der angemeldeten um ein Vielfaches. Häu- fig dient auch hier der Minijob zur Tarnung einer umfangreicheren Beschäftigung, die dann zum Teil schwarz abgerechnet wird. Problematisch ist auch die Erfassung der Tätigkeiten in mehre- ren Haushalten. Die Tatsache, dass die Einkommen zusammen gerechnet werden, kann dazu führen, dass in allen Beschäftigungsverhältnissen der Minijobstatus verloren geht. Der Anreiz ist dadurch groß, nur einen oder zwei Jobs anzumelden und die übrigen schwarz zu verrichten.

Illegale Beschäftigung eindämmen:

Bei der illegalen Beschäftigung muss unterschieden werden zwischen

• Beschäftigung von Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus, einschließlich der Opfer von Menschenhandel,

• Beschäftigung von ausländischen Staatsangehörigen, die zwar einen legalen Aufent- haltsstatus besitzen, aber keine Arbeitsgenehmigung haben,

• Beschäftigung von Scheinselbstständigen,

• sowie nichtlegale Praktiken bei Beschäftigung von entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern.

Trotz erhöhter Kontrollen in den vergangenen Jahren ist die illegale Beschäftigung von Perso- nen aus Drittstaaten sowie die Beschäftigung von Personen aus den neuen Mitgliedstaaten der EU zu nicht akzeptablen Bedingungen nach wie vor hoch. Die Initiative geht dabei häufig von den Auftraggebern aus. Die ausländischen Arbeitskräfte werden häufig als Selbstständige oder als Teilhaber einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts ausgegeben. In Wirklichkeit verschleiert dies aber die tatsächlichen Verhältnisse der Abhängigkeit.

Auf dem Bau wurden vereinzelt Löhne von 2,50 Euro pro Stunde für entsandte Arbeitnehmer beobachtet. Dies ist zwar häufig mehr als die Beschäftigten ggf. in ihren Heimatländern verdie- nen, dennoch handelt es sich in Deutschland um ausbeuterische Löhne, zumal noch gegen zahlreiche Vorschriften wie zum Beispiel der Arbeitschutz verstoßen wird². Mindestlöhne wer- den unterlaufen, indem systematisch länger gearbeitet wird, aber nur die tarifliche Arbeitszeit vergütet wird. Dies ist bei Kontrollen kaum verifizierbar. In der Bauindustrie werden zudem Bei- träge an die Branchen-Sozialkassen hinterzogen. Dies führt zu Wettbewerbsverzerrungen und höhlt das System der Branchenkassen aus.

Nach wie vor besteht großer Klärungsbedarf bezüglich der EU-Niederlassungsfreiheit und der Entsendung von Arbeitnehmern aus den neuen Mitgliedstaaten. Die Bundesregierung hat zur Bekämpfung des Missbrauches vor allem bei der Entsendung von Arbeitnehmern/innen bereits im Jahre 2004 eine Task Force eingesetzt, die Vorschläge zur Umsetzung der Rechtslage ent- wickeln soll. Im Wesentlichen konzentrieren sich diese Vorschläge darauf, die so genannte Ent-

2 Am 03.07.2007 beispielsweise berichtete das ZDF-Magazin Frontal 21 von Dumpinglöhnen bei der Firma Geestland in Wildeshausen. Geestland gehört zur Wiesenhof / PHW-Gruppe. Beschäftigt waren polnische Staatsbürger über ein Wiesenhof-internes Subunternehmen zu Löhnen von 3,30 €/Std.

Am 01.12.2008 stellte das Arbeitsgericht Bielefeld fest², dass die Firma MS Meat Spo. Z.o.o. als Subun- ternehmen aus Polen, Löhne in Höhe von 3,50 € zahlt. Die polnischen Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmer arbeiten in den Räumen der Firma B.C. Tönnies Fleisch in Rheda-Wiedenbrück.

sendebescheinigung (E 101 Bescheinigung) zu überprüfen und in einer zentralen Datenbank zu erfassen. Darüber hinaus soll durch Kooperationen mit den Ländern der Datenaustausch ver- bessert werden. Zu diesem Zweck wurde den Zollbehörden auch ein direkter Informationsaus- tausch ermöglicht.

Nach Feststellung des DGB hält der Missbrauch aber an. Die Maßnahmen waren bisher wenig geeignet. Insbesondere bei der Entsendung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern werden häufig zu niedrige Löhne gezahlt, häufig auch Steuern und Sozialversicherungsbeiträge vorent- halten. Neben dem Baugewerbe gibt es massive Probleme weiterhin in der Fleisch verarbeiten- den Industrie, sowie vereinzelt auch in anderen produzierenden Gewerben. Da die Heimatstaa- ten der entsandten Beschäftigten nur begrenztes Interesse an einer Zusammenarbeit zeigen, sind die bisherigen Ergebnisse der Task Force begrenzt.

Nach Auffassung des DGB ist die Überprüfung von Scheinselbstständigkeit noch nicht zufrie- denstellend. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer werden auf Baustellen häufig als Selbst- ständige bezeichnet, obwohl sie weder über eine Betriebsstätte in Deutschland noch über aus- reichende Zertifikate verfügen. Im Detail kann dies zumeist nicht überprüft werden, auch wenn der Zoll inzwischen auf die Datenbank der Gewerbeanmeldungen zurückgreifen kann. Ob tat- sächlich eine selbstständige Tätigkeit besteht, kann nur anhand der tatsächlichen Gegebenhei- ten geprüft werden; diese lassen sich jedoch potentiell verschleiern. Der DGB regt deswegen an, dass die 2002 ersatzlos aufgehobene Vermutungsregelung für die Abgrenzung von Selbst- ständigkeit und Scheinselbstständigkeit erneut eingeführt wird, damit klare Kriterien für die Ab- grenzungen selbstständiger Tätigkeit bestehen.

Das Unterlaufen von Mindestlohnvorschriften führt zu hohen Gewinnen bei Unternehmern. Für Firmen die Mindeststandards umsetzen entstehen erhebliche Wettbewerbsnachteile, die dazu führen können, dass ihre Unternehmen Aufträge verlieren bzw. bei Gewinneinbussen ggf. Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmer entlassen müssen. An der Durchsetzung der Mindestlohn- standards sollte deswegen auch gesamtstaatlich ein hohes Interesse beigemessen werden.

Obwohl durch die Finanzkontrolle „Schwarzarbeit“ Lohndumping auf Baustellen zurückgedrängt werden konnte, bleibt im Einzelfall der Nachweis schwierig. Häufig werden Beschäftigte einge- schüchtert, so dass sie sich nicht trauen, gegenüber den Fahndern ihre wahren Arbeitsverhält- nisse offenzulegen. Erschwert wird die Überprüfung vor allem dadurch, dass keine manipulati- onssichere Erfassung der Arbeitszeit erfolgt. Dabei müssen Belange des Datenschutzes natür- lich beachtet werden. Die Finanzkontrolle „Schwarzarbeit“ ist deswegen auf händisch erstellte Angaben angewiesen, die leicht manipuliert werden können.

Bekämpfung der Beschäftigung von Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus

Hierbei handelt es sich um Angehörige von Drittstaaten, die entweder unerlaubt eingereist sind oder sich ohne Aufenthaltsstatus in Deutschland aufhalten. Dazu gehören auch Personen, die sich einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme entzogen haben, nicht aber Personen, die sich ohne Aufenthaltsstatus geduldet oder gestattet in Deutschland aufhalten.

Festzustellen ist, dass sich über die letzten Jahre hinweg die Zahl der Straftaten zur illegalen Einreise kaum verändert hat. Ein Rückgang ist zu verzeichnen beim unerlaubten Aufenthalt. Die Zahl der erfassten Straftaten ging von rund 40.000 im Jahr 2006 auf rund 35.000 im Jahr 2007 zurück.

Menschen ohne legalen Aufenthalt ist die Aufnahme einer Beschäftigung nicht erlaubt. Zur Si- cherung des Lebensunterhalts nehmen sie aber oft unerlaubt eine Tätigkeit auf, für die weder Leistungen zur Sozialversicherung noch Steuern gezahlt werden. Auch wenn keine umfassen- den Analysen und Datenerfassungen vorhanden sind, so ist davon auszugehen, dass Statuslo-

se vor allem in Haushalten, in der Landwirtschaft, auf Bausstellen und im Bereich der Prostituti- on beschäftigt werden. Die Polizeiliche Kriminalstatistik 2007 erfasst rund 100 Fälle von Men- schenhandel zur Ausbeutung der Arbeitskraft.

Statuslose und Opfer von Menschenhandel haben kaum eine Möglichkeit sich gegen Ausbeu- tung zur Wehr zu setzen. Zwar sieht das Aufenthaltsgesetz vor, dass Opfer von Menschenhan- del für die Dauer des Strafverfahrens eine vorübergehende Aufenthaltshaltserlaubnis erhalten, aufenthaltsrechtliche Anreize zur Aufdeckung von Menschenhandel sind – entgegen der Forde- rungen von Wohlfahrtsorganisationen und Kirchen - nicht vorhanden. Eine realistische Möglich- keit zur Durchsetzung vorhandener Lohnansprüche bestehen nicht. Wenden die Personen sich mit ihrem Lohnanspruch an Behörden oder Gerichte, besteht immer noch die Gefahr der Mel- dung an die Ausländerbehörden. Entgegen der Auffassung des Bundesinnenministeriums ist der DGB der Auffassung, dass Arbeitsgerichte, die über Lohnansprüche verhandeln, nicht ver- pflichtet werden dürfen, den Aufenthaltsstatus abzufragen und zu melden.

Das Europäische Parlament hat Anfang Februar einem Kompromiss zur so genannten Sankti- onsrichtlinie zugestimmt. Der DGB sieht darin die Rechte der Betroffenen gegenüber den Ar- beitgebern nicht ausreichend gewahrt, denn die Verantwortung der so genannten Generalun- ternehmer für die illegale Beschäftigung in Subunternehmen wurde verwässert. Nach Auffas- sung des DGB muss nicht nur der Arbeitgeber, der nicht Menschen ohne Aufenthaltsstatus beschäftigt, für die Abführung von Sozialabgaben und Steuern und für das Arbeitsentgelt haften sondern auch das Unternehmen, das den Auftrag erteilt. Nur dadurch kann die Beschäftigung von Statuslosen eingegrenzt werden.

Der DGB fordert die Bundesregierung auf, die Umsetzung der Richtlinie für eine weitreichende Haftung der Generalunternehmer zu nutzen.

Steuern und Abgaben

Als eine Ursache für Schwarzarbeit wird auch immer wieder die hohe Belastung mit Steuern und Abgaben genannt. Dies ist jedoch nur begrenzt nachvollziehbar. Alle Länder müssen Steu- ern und Abgaben erheben, um ihre Ausgaben zu finanzieren. Es gibt keine Steuer- oder Abga- benhöhe, die Schwarzarbeit unattraktiv machen würde. Auch im europäischen Vergleich gibt es keinen direkten Zusammenhang zwischen der Höhe der Schwarzarbeit und der Höhe der staat- lichen Steuern und Abgaben. Auch muss darauf geachtet werden, dass Steuern und Abgaben in der öffentlichen Diskussion nicht nur negativ dargestellt werden.

Dabei muss berücksichtigt werden, dass die deutsche Steuerquote im internationalen Vergleich relativ niedrig ist, während allerdings die Abgabenquote für Sozialversicherungen relativ hoch ist. Dies gilt vor allem für die unteren Einkommensgruppen, weil bereits ab einem Einkommen von 800 Euro die vollständigen Sozialversicherungsbeiträge in Höhe von rund 20 % erhoben werden. Für Sozialversicherungsbeiträge werden allerdings persönliche Ansprüche erworben, so dass die Akzeptanz von Sozialversicherungsbeiträgen gegenüber der Akzeptanz von Steu- ern höher ist. Dennoch sieht der DGB im unteren Einkommensbereich Anpassungen als not- wendig an, vor allem, wenn ein Arbeitseinkommen erzielt wird, das nicht existenzsichernd ist.

Bis heute ist die Belastung vor allem von hohen Erwerbs- und Kapitaleinkommen mit Steuern deutlich gesenkt worden und seitdem nicht angehoben worden, so dass die zusätzlichen Steu- ereinnahmen der letzten Jahre in Deutschland überwiegend aus indirekten Steuern resultieren.

Bei den direkten Steuern wirkt die sogenannte „kalte Progression“, die sich vor allem in einer höheren Belastung der mittleren Einkommen auswirkt. Im Vergleich zu den hohen und höchsten Einkommen ist die Belastung der mittleren Einkommen auch im europäischen Vergleich hoch.

Die kalte Progression wird von den Beschäftigen als ungerecht empfunden, was die Akzeptanz von Steuern insgesamt mindert.

Kritisch ist jedoch die Anhebung der Mehrwertsteuer zu Beginn der Legislaturperiode. Die nega- tiven Wirkungen werden aber durch die teilweise Absetzbarkeit von Aufwendungen im privaten Bereich gemindert – teilweise auch unter explizitem Verweis auf die Bekämpfung von Schwarz- arbeit. So können Handwerkerleistungen für Privathaushalte heute steuerlich geltend gemacht werden, was zu einer maximalen Steuerersparnis von 1.200 Euro führt. Bislang gibt es aller- dings keine empirischen Untersuchungen die zeigen, ob diese Maßnahme, die 2006 eingeführt wurde, tatsächlich zu einem Abbau von Schwarzarbeit beitragen wird.

Dennoch hält der DGB die Bekämpfung von Schwarzarbeit über die generelle Senkung von Sozialversicherungsbeiträgen und Steuern für einen falschen Weg. Allenfalls kann darüber nachgedacht werden, Geringverdiener stärker zu entlasten. Der Staat sollte dazu beitragen, das Steuer- und Abgabensystem transparent zu machen und insbesondere auch die Verwendung von Steuern und Abgaben für die Bürger nachvollziehbar machen. Nicht die Höhe von Steuern und Abgaben ist entscheidend, sondern, ob diese akzeptiert werden, d. h., als gerecht empfun- den werden und die daraus resultierende wohlfahrtstaatlichen Leistungen für alle Bürgerinnen und Bürger sichtbar und spürbar werden.

Korrekturbedarf gibt es bei der Verteilung des Steueraufkommens. Immer mehr werden die Lohn-Einkommen zur Quelle des Steuer- und Beitragsaufkommens, dabei werden vor allem auch Geringverdiener in hohem Maße belastet. So sieht es auch die OECD als problematisch an, dass sich die Steuerabgabenlast in Deutschland in den vergangenen Jahren weiter auf Ge- ring- und Durchschnittsverdiener konzentriert hat. Für letztere habe die Abgabenlast trotz deut- lich niedrigerer Steuersätze seit 2001 in den vergangenen Jahren kaum abgenommen. Darüber hinaus stellt die OECD auch fest, dass Deutschland zu den Ländern mit einer besonders gerin- gen Besteuerung von Vermögen gehört. Die OECD plädiert deswegen dafür die Steuer- und Abgabenlast zu verlagern. Sie sollte weniger Arbeits- und Unternehmenseinkünfte treffen, dafür mehr immobile Grundlagen wie Grundvermögen und Erbschaften. Auch rät die OECD davon ab, die Erbschaftssteuer abzuschaffen oder zu verringern³.

Bündnisse zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung:

Seit 2004 versuchen die Sozialpartner auch über Bündnisse die Bekämpfung von Schwarzar- beit zu verbessern. Hintergrund ist, dass Unternehmen, die legal arbeiten, durch Schwarzarbeit geschädigt werden und Arbeitsplätze bedroht sind. Deswegen haben Arbeitgeber und Arbeit- nehmer gleichermaßen Interesse daran, die Schwarzarbeit einzudämmen. Das erste Bündnis entstand bereits im Jahre 2004 in der Bauindustrie. Beteiligt ist auch das Bundesministerium der Finanzen, zum Teil sind auch die Landesregierungen eingebunden. Inzwischen gibt es Bündnisse in 10 Bundesländern.

Weitere Bündnisse gibt es im Bereich des Speditions-, Transport- und Logistikgewerbes, an dem die Gewerkschaft ver.di beteiligt ist und im Bereich der Fleischwirtschaft, an dem die Ge- werkschaft NGG beteiligt ist. Die Gewerkschaften des DGB sind bereit, auch in weiteren Bran- chen Aktionsbündnisse zu vereinbaren, soweit dies sinnvoll ist. Aufgrund der bisherigen Ermitt- lungsergebnisse wäre besonders das Hotel- und Gaststättengewerbe zu nennen. Allerdings besteht von Seiten des Arbeitgeberverbandes der Branche (DEHOOGA) nach Aussagen der zuständigen DGB-Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten eine klare Verweigerungshaltung der Arbeitgeber, ein gesellschaftliches „Bündnis zur Bekämpfung der Schwarzarbeit“ mit zu unterstützen.

3Der Leiter der Hauptabteilung Wirtschaft der OECD, Andreas Wörgötter, in der Frankfurter Rundschau vom 13. Mai 2008

Vorschläge für Maßnahmen zur Bekämpfung von illegaler Beschäftigung und Schwarz- arbeit

1. Mindeststandards, Mindestlöhne, Tariftreue:

Ein wichtiges Instrument zur Durchsetzung von legaler Beschäftigung und menschen- würdigen Arbeitsbedingungen ist die Verankerung von Mindeststandards bei der Be- schäftigung. Hierzu gehören insbesondere die Einführung und Durchsetzung von Min- destlöhnen und die Verpflichtung bei öffentlichen Aufträgen, soziale und tarifliche Stan- dards einzuhalten. Um Wirksamkeit entfalten zu können, müssen diese Mindestlöhne und sonstigen Mindeststandards daher für alle aus dem Ausland nach Deutschland ent- sandten Arbeitnehmer zwingend gelten. Der DGB ist der Auffassung, dass die Festset- zung von Mindestlöhnen nicht Schwarzarbeit begünstigt (wie dies vielfach behauptet wird), sondern im Gegenteil Schwarzarbeit bekämpft. Gerade illegal niedrige Löhne und Ausbeutung von Menschen durch Überschreitung von Höchstarbeitszeiten setzen legal arbeitende Unternehmen unter Druck, so dass sie sich auch gezwungen sehen könnten, ebenfalls illegale Praktiken anzuwenden. Mindeststandards ermöglichen eine verlässli- che Preiskalkulation und einen fairen Wettbewerb.

2. Manipulationssichere Zeiterfassung:

Der DGB hatte bereits in der Vergangenheit vorgeschlagen, zur besseren Überwachung von Mindeststandards, eine manipulationssichere Zeiterfassung in den Bereichen mit hohem Schwarzarbeitsanteil gesetzlich festzuschreiben. Dies soll insbesondere gelten für das Baugewerbe, das Hotel- und Gaststättengewerbe, das Verkehrsgütergewerbe einschließlich Taxen sowie die weiteren Wirtschaftszweige, die nach der Änderungen des Vierten Sozialgesetzbuch verpflichtet sind, Personaldokumente mitzuführen. Das Ziel ist, mit verlässlichen Methoden die tatsächliche Arbeitszeit festzuhalten und über- prüfbar zu machen. So können z.B. Identitätskarten ausgegeben werden, auf denen die Zeitdaten erfasst werden können. Im Aktionsprogramm der Bundesregierung ist bereits vorgesehen, die Überprüfbarkeit von Taxametern zu verbessern; dies kann mit einer Zeiterfassung kombiniert werden.

3. Dienstleistungsagenturen statt Minijobs:

Zur Bekämpfung der Schwarzarbeit in Privathaushalten sollte anstatt auf Minijobs ver- stärkt auf Dienstleistungsagenturen gesetzt werden. In den Dienstleistungsagenturen können sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze entstehen, wenn die entsprechenden Rahmenbedingungen verbessert werden.

Darüber hinaus kann auch durch einen Datenabgleich mit der gesetzlichen Unfallversi- cherung nicht angemeldete Tätigkeit in Privathaushalten aufgedeckt werden. Immerhin sind der Unfallversicherung rund 600 000 Personen in Privathaushalten gemeldet. Die Zahl der Minijobber liegt jedoch nur bei 160 000, hinzu kommen noch diejenigen die so- zialversicherungspflichtig beschäftigt sind.

Der DGB regt an, in einer öffentlichkeitswirksamen Kampagne für die Anmeldung von Tätigkeiten in Privathaushalten zu werben.

4. Öffentliche Aufträge überwachen:

Der Staat als großer Auftraggeber ist ebenfalls für Ordnung am Arbeitsmarkt verantwort- lich. So sind die Angebote verstärkt darauf zu prüfen, ob diese mit legalen Mitteln auch umgesetzt werden können. Bei Zweifeln muss das Angebot ausgeschlossen werden.

Dies ist zwar nach der jetzigen Rechtslage bereits möglich, hiervon wird allerdings zu wenig Gebrauch gemacht. Die Behörden sollten zu dieser Plausibilitätsprüfung aus- drücklich verpflichtet werden.

5. Betriebliche Akteure stärken:

Auch den betrieblichen Akteuren sollten wirksame Instrumente zur Bekämpfung von ille- galer Beschäftigung an die Hand gegeben werden. So könnten z. B. die Betriebsräte in den Einsatzbetrieben das Recht erhalten, die Arbeitsbedingungen der im Unternehmen eingesetzten Subunternehmer und Verleiher zu überwachen. Dies gilt insbesondere für ausländische Subunternehmer.

6. Generalunternehmerhaftung nachbessern:

Nach wie vor unzureichend ist auch die so genannte Generalunternehmerhaftung. In den letzten Jahren sind gute Ansätze diskutiert worden, die jedoch immer wieder durch Lobbyarbeit verwässert wurden. Das Ziel sollte sein, dass tatsächlich der Hauptauftrag- nehmer für die Steuern und Sozialversicherungsleistungen der nachgeordnete Auftrag- nehmer haftet. Inzwischen ist besonders am Bau die mehrstufige Weitergabe von Auf- trägen an Subunternehmer gang und gäbe, dies macht die Verschleierung leicht. Die Haftung der Hauptauftragnehmer würde dazu führen, dass illegal arbeitende Unterneh- men vom Markt verdrängt würden, weil die Hauptauftragnehmer das Risiko nicht einge- hen wollen. Nur der Hauptauftragnehmer hat realistisch die Möglichkeit, die tatsächli- chen Arbeitsverhältnisse zu prüfen; insofern ist eine stärkere verschuldensunabhängige Heranziehung der Hauptauftragnehmer sachgerecht. Der DGB schlägt vor, die Unter- grenze für die Generalunternehmerhaftung von 500.000 Euro auf 200.000 Euro zu sen- ken, so dass zumindest auch der Bau eines Einfamilienhauses unter die Regelung fällt.

7. Bekämpfung von Schwarzarbeit durch Beratung und Unterstützung

Für alle Tatbestände der illegalen Ausländerbeschäftigung gilt, dass die Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmer entweder aufgrund mangelnder Informationen (z.B. bei

Scheinselbstständigkeit oder Mindestarbeitsbedingungen) in eine illegale Beschäftigung geraten oder aufgrund fehlender Möglichkeiten zur Durchsetzung ihrer Rechte in beson- derer Weise von Ausbeutung betroffen sind. Auch im Falle einer Kontrolle und bei der Aufdeckung von illegaler Beschäftigung werden sie nur unzureichend informiert.

Erforderlich ist daher nicht nur eine Information, z.B. des Zolls über die Bedingungen zur Aufnahme einer legalen Beschäftigung in Deutschland, sondern auch die Beratung und Unterstützung der Betroffenen bei der Durchsetzung ihrer Ansprüche gegen den Auf- traggeber bzw. den Arbeitgeber.

Der DGB fordert die Bundesregierung auf, für ein niederschwelliges Beratungs- und Un- terstützungsangebot Sorge zu tragen. Wegen der Meldepflicht im Aufenthaltsrecht, ist eine Beratung durch Behörden oder sonstige staatliche Stellen nicht erfolgreich zu ges- talten, sondern nur durch nichtstaatliche Organisationen.

Maßnahmen zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden illegalen Beschäftigung Wie oben bereits ausgeführt, ist mit der grenzüberschreitenden Entsendung von Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmern immer noch ein hohes Risikopotenzial vorhanden. Der DGB emp- fiehlt deswegen folgende Maßnahmen:

1) Die grenzüberschreitende Bußgeld- und Strafvollstreckung bei Verstößen muss weiter verbessert werden. Nach wie vor ist es zu leicht möglich, sich der Strafverfolgung zu entziehen, insbesondere dann, wenn die entsendenden Staaten zu wenig kooperativ sind. Vor allem muss sicher gestellt sein, dass Geldstrafen und Bußgelder auch über die Grenzen hinweg vollstreckt werden können. Aus diesem Grund müssen sich alle Mit- gliedsstaaten verpflichten, den Rahmenbeschluss zur Vollstreckung von Strafurteilen umzusetzen. Hierdurch wird bei bestimmten Straftaten auf das so genannte Gegensei- tigkeitserfordernis verzichtet, was die Durchsetzung der Vollstreckung erheblich verein- facht. Die Bundesregierung sollte über die weiter Umsetzung berichten.

2) Die konsequente Umsetzung und Kontrolle europäischer Gesetzgebung auf nationaler Ebene ist unerlässlich. Dies betrifft im Bereich der Entsendung beispielsweise die Ver- ordnung VO (EWG) 1408/71 (in der konsolidierten Fassung der VO (EG) 118/97). Hier muss die Entsendebescheinigung E 101 konsequent kontrolliert werden. Es muss zu- dem geprüft werden, ob die rechtlichen Voraussetzungen für Folgebescheinigungen bei länger dauernder Dienstleistungserbringung vorliegen.

3) Auch gegen die zunehmende Umgehung der Entsenderegelungen durch Formen der Scheinselbstständigkeit muss konsequent vorgegangen werden. So sollte z.B. die Ein- tragung eines Gewerbes künftig erst dann erfolgen, wenn Bestätigungen über eine ent- sprechende Anmeldung bei den Finanzbehörden, Berufsgenossenschaften und – soweit im konkreten Fall zutreffend – den Sozialversicherungsträgern und Kammern vorliegen.

4) Auf europäischer Ebene muss – ggf. durch eine Revision der Entsenderichtline - sicher- gestellt werden, dass in den Aufnahmestaaten Meldepflichten und umfangreiche Kon- trollen zulässig sind. Die Rechtsprechung des EuGH, hinsichtlich der Meldepflichten und Kontrollbefugnisse der Aufnahmestaaten, wird von Kommission und Parlament unter- schiedlich bewertet. Sichergestellt werden muss, dass der Aufnahmestaat eine „ord- nungsgemäße und dauerhafte Beschäftigung“ eines entsandten Arbeitnehmers kontrol- lieren und dass er „geeignete Maßnahmen für den Fall der Nichteinhaltung dieser Richt- linie“ ergreifen kann. Allein eine verbesserte Verwaltungszusammenarbeit, wie von der Kommission vorgeschlagen, reicht nicht aus. Notwendig ist u.a., dass sich das Unter- nehmen vor Beginn der Entsendung im Zielland anmelden, notwendige Unterlagen wie Stundenlisten, Arbeitsverträge und Abrechnungen im Zielland bei Kontrollen zur Verfü- gung stellen muss und einen verantwortlichen Ansprechpartner mit einer ladungsfähigen Anschrift im Zielland benennt.

5) Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach den Artikeln 5 und 6 der Entsenderichtlinie müssen weiter ausgebaut und konkretisiert werden. Da viele Entsendebeschäftigte we- gen der kurzen Aufenthaltsdauer weder über Sprach- noch Rechtskenntnisse in Bezug auf ihr Zielland verfügen, müssen ihnen Informationen in ihrer Muttersprache über die im Zielland geltenden Bedingungen in leicht zugänglicher Form zur Verfügung gestellt wer- den. Außerdem müssen sie bei der evtl. notwendigen Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber ihren Arbeitgebern vor den Gerichten des Ziellandes effektiv unterstützt wer- den.

6) Die Bestimmungen der Verordnung 1408/71 und der Durchführungsverordnung 574/72 zur E 101-Bescheinigung müssen mit dem Ziel revidiert werden, ein fälschungs- und be- trugssicheres Nachweisverfahren zu schaffen.

7) Unternehmen, die auffällig geworden sind, z. B. durch Dumpinglöhne, unzureichende Un- terbringung der Beschäftigten oder durch Vorenthalten von Steuern und Sozialabgaben, muss die Möglichkeit zur Entsendung dauerhaft entzogen werden. Dies gilt insbesonde- re für Unternehmen, die im Entsendeland über keine eigene Produktion verfügen. Die Umsetzung muss im Zusammenhang mit der Revision der Endsenderichtlinie erfolgen.