Veröffentlichungsreihe der Abteilung „Organisation und Technikgenese" des Forschungsschwerpunktes Technik-Arbeit-Umwelt am WZB
FS II 9 8 - 1 0 7
Regionale Verkehrspolitik und
Klimaschutz
L a n d e s p o l i t i s c h e I n t e r v e n t i o n s m ö g l i c h k e i t e n z u r R e d u k t i o n d e r v e r k e h r s b e d i n g t e n
C 0 2 - E m i s s i o n e n in N i e d e r s a c h s e n Stephan Rammler (WZB)
Gerhard Prätorius, Karlheinz W. Lehrach (reson e.V.)
Projektgruppe Mobilität
Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung gGmbH (WZB) Reichpietschufer 50,10785 Berlin
Telephon (030)25491-0, Fax (030) 25491-209
Zusammenfassung
Das vorliegende Papier beinhaltet eine überarbeitete Kurzfassung der Studie
„Handlungsrahmen für eine Reduktion der verkehrsbedingten C02-Emissionen in Niedersachsen". Diese Studie wurde in den Jahren 1996 und 1997 unter Federführung der Regionalen Entwicklungsagentur für Südostniedersachen e.V. (reson) erarbeitet. Das Ziel der Studie war die Ermittlung der landespolitischen Handlungsmöglichkeiten zur Reduktion der verkehrsbedingten C 02- E m i s s i o n e n . Mit deren erstmaligen systematischen Erfassung sollten Hinweise auf prioritäre Ansätze für ein landespolitisches Handlungsprogramm gegeben werden. Diese Aussagen können weitgehende Gültigkeit auch für die übrigen Länder der Bundesrepublik Deutschland beanspruchen. In der vorliegenden Studie wurden die verfügbaren umweit- und verkehrspolitischen Instrumente zu insgesamt sieben Cluster zusammengefaßt, und es wurden dann die kompetenzrechtlichen Möglichkeiten auf Landesebene bei der Verfolgung der Ziele untersucht. Der Schwerpunkt lag dabei ausdrücklich bei der Aufgabe einer möglichst umfassenden Beschreibung. Eine institutionen- und interessenpolitisch ausgerichtete Restriktionsanalyse zur Abschätzung der tatsächlichen Umsetzungschancen der einzelnen Strategien und Instrumente war in diesem Rahmen weder vorgesehen noch machbar. In der Detailanalyse der Instrumente konnte im Grundsatz die untersuchungsleitende Hypothese bestätigt werden, daß den landesspezifischen Ursachen zusätzlichen Verkehrs keine zureichenden landesspezifischen Interventionsmöglichkeiten gegenüberstehen. Generell ist die Hypothese der Interventionsschwäche des Landes in bezug auf Maßnahmen zur Reduktion der verkehrsbedingten C02-Emissionen also zu bestätigen.
Abstract
This paper is a short version of the study "Action frame for a reduction of transportation-induced C02-Emissions in Lower Saxony" aimed t o provide scientific based information and advice for the implementation of a political action program on state level. It was prepared under responsibility of the "Agency for Regional Development in South-East Lower Saxony" in 1996 and 1997. For the first time at all this study gives a systematic overview and evaluation of policy options to reduce transportation-induced greenhouse gas emissions in lower saxony - which is a state in the north-west of the Federal Republic of Germany - and by this for the level of state policy in general. In detail it examines seven "cluster" or categories of strategies (e.g. push-and- pull, etc.), policies and instruments of different range (local, regional), speed (short, medium, long term) and mode of operation, e.g. law (e.g. speed limit and control), price (e.g. fuel tax or parking fees) or information (e.g. moral suasion, traffic education). The analysis confirmed the study s basic hypothesis: on State level there is a severe lack of policy opportunities due to legal restrictions and/or budget restrictions. So especially the most efficient instruments in terms of cost/benefit-relation, speed and range - e.g. fuel tax or fuel efficiency standards - are prevented from implementation on state level.
Inhalt
1. Einleitung (p.2)
2. Problemaufriß: Motorisierter Verkehr in Niedersachsen 1990 und 2010 (p.3)
3. Verkehrs- und Umweltpolitik- „Cluster" eines landespolitischen Handlungsrahmens - Zum theoretischen Konzept der Untersuchung (p.4)
3.1. Zielsetzung und Vorgehensweise der Studie (p.5)
3.2. Strategische Orientierung Verkehrs- und umweltpolitischer Steuerungsoptionen (p.7) 3.3. Das Land Niedersachsen als Steuerungsinstanz und Steuerungsfeld im
föderalen und internationalen Kontext (p.9)
3.4. Steuerungsinstrumente „erster" und „zweiter" Ordnung als Ansatzpunkte für die Reduktion verkehrsbedingter C02-Emissionen in Niedersachsen (p.11)
4. Untersuchungsergebnisse: Die landeseigenen Interventionsmöglichkeiten zur Reduzierung der verkehrsbedingten C02-Emissionen in Niedersachsen (p.13)
4.1. Ordnungsrechtliche Instrumente(p. 14)
4.2. Fiskal- und preispolitische Instrumente (p.16)
4.3. Planungs- und investitionspolitische Instrumente (p.18) 4.4. Forschungspolitische Instrumente (p.21)
4.5. Beschaffungspolitische Instrumente (p.23) 4.6. Informationspolitische Instrumente (p.28)
5. Kooperationsmodelle als neuer Politikstil: Ressort-, Regionen- und Akteursübergreifende Zusammenarbeit (p.30)
5.1. Das Land als Steuerungsinstanz: Ressortübergreifende Kooperation. Zu den Aspekten institutioneller Rationalisierung durch Einführung von Prinzipien einer integrierten Verkehrspolitik (p.31)
5.2. Länderübergreifende Kooperation im Rahmen der föderativen Politikverflechtung (p.33) 5.3. Das Land als Steuerungsfeld: Kooperation regionaler Akteure unter Einbeziehung der
regionalspezifischen sozio-ökonomischen Bedingungen (p.35) 5.3.1 Demographische und wirtschafts- und verkehrsinfrastrukturelle Vor-
aussetzungen für Kooperation in den Landesregionen (p.36) 5.3.2. Fallbeispiel Südostniedersachsen (SON) (p.37)
5.3.2.1. Entwicklung eines regionalen Leitbildes (p.37)
5.3.2.2. Erstellung eines regionalen Entwicklungskonzeptes (p.38) 5.3.2.3. Gemeinschaftsinitiative reson (p.39)
5.3.3. Fallbeispiel niedersächsische Erholungsgebiete (p.42) 6. Zusammenfassung und Fazit (p.52)
7. Literatur (p.54)
8. Anhang: Darstellung der reson e.V.
1. Einleitung
Steigende Arbeitsteilung und raumwirtschaftliche Verflechtungen, soziodemographische Prozesse sowie Veränderungen im Freizeitverhalten gehören zu den wesentlichen Ursachen eines wachsenden Verkehrs. Der Verkehrssektor gehört daher trotz technischer Verbesserungen zu den Hauptbelastungsfaktoren unserer Umwelt. Die durch ihn verursachten Emissionen umfassen alle klimarelevanten Treibhausgase, wobei die C02-Emissionen den größten Anteil haben.
In der vorliegenden Kurzfassung der Studie „Handlungsrahmen für eine Reduktion der verkehrsbedingten C02-Emissionen in Niedersachsen", die von der Regionalen Entwicklungsagentur für Südostniedersachsen e.V. (reson) erstellt wurde, werden daher erstmals die landeseigenen Möglichkeiten zur Reduzierung der verkehrsbedingten C 02- Emissionen in Niedersachsen untersucht. Dazu wird ein Analyserahmen entwickelt, der systematisch das prinzipiell zur Verfügung stehende Instrumentarium erfaßt und ansatzweise hinsichtlich der Wirksamkeit bewertet.
Nach dieser Einleitung enthält das 2. Kapitel die Beschreibung der aktuellen und prospektiven verkehrlichen Ausgangssituation in Niedersachsen.
Im 3. Kapitel wird die Herangehensweise beschrieben. Die Bestandsaufnahme der landeseigenen Möglichkeiten zur Reduzierung der verkehrsbedingten C02-Emissionen erfolgt zum einen in deskriptiver Absicht. Zum anderen wird die untersuchungsleitende Hypothese entwickelt, daß den landesspezifischen Ursachen überdurchschnittlicher Verkehrsleistungen kein oder nur ein unzureichendes Interventionsinstrumentarium auf Landesebene gegenübersteht. Für die Analyse wird das Verkehrs- und umweltpolitische Instrumentarium in sieben Bereiche zusammengefaßt, die in den nachfolgenden Kapiteln ausführlich beschrieben und bewertet werden.
Kapitel 4 skizziert die Untersuchungsergebnisse und liefert für jeden Bereich des erfassten Instrumentariums ein Fazit hinsichtlich seiner Einsetzbarkeit und Wirksamkeit im landespolitischen Rahmen.
Kapitel 5 widmet sich unter dem Stichwort Kooperationsmodelle ausführlich der Frage nach der Möglichkeit des Einsatzes neuerer ressort-, regionen- und akteursübergreifender Steuerungskonzepte in der Verkehrs- und Umweltpolitik der Länder und verdeutlicht sie anhand zweier Fallbeispiele.
Das Kapitel 6 enthält schließlich eine zusammenfassende Würdigung der Ergebnisse der vorliegenden Untersuchung.
2. Problemaufriß: Motorisierter Verkehr in Niedersachsen 1990 und 2010
Mit der Studie „Motorisierter Verkehr in Niedersachsen 1990 und 2010", die von IFEU, IVT und Kessel + Partner im Auftrag des Niedersächsischen Umweltministeriums 1994 vorgelegt wurde, erfolgte erstmals für das Bundesland eine umfassende Bestandsaufnahme der Verkehrs- und Gesamtfahrleistungen sowie der damit einhergehenden Energieverbräuche und Schadstoffemissionen. Es zeigte sich, daß in Niedersachsen die Verkehrsleistungen sowohl im Personen- als auch im Güterverkehr im Vergleich zu den übrigen Bundesländern überdurchschnittlich sind und daß die Verkehre, insbesondere der Personenverkehr, überwiegend „hausgemacht" sind.
Die wesentlichen Gründe dafür liegen in der geringen Besiedelungsdichte des Landes mit entsprechenden Raumwirtschaftsstrukturen. Der Verkehr, so wurde weiterhin in der Studie ermittelt, verbraucht dabei 20,1 % der Primärenergie und verursacht 21,5 % der Kohlendioxidgesamtemissionen. In bezug auf die Luftschadstoffe Stickstoffoxide, Kohlenmonoxid und Kohlenwasserstoffe ist der Verkehr der mit Abstand wichtigste Emittent.
Für die weitere Entwicklung wurden in der Studie zwei Szenarien untersucht. Dabei zeigte sich, daß im Bereich der klassischen verkehrsbedingten Schadstoffe in jedem Fall durch (fahrzeug- )technische Maßnahmen erhebliche Verminderungen zu verzeichnen sein werden. Hingegen werden die C02-Reduktionsziele deutlich verfehlt, wenn z. B. die Empfehlungen der Enquete- Kommission „Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre" und der 35. Umweltministerkonferenz der Länder zugrunde gelegt werden. Es stellt sich also ausgehend von dem in der zitierten Untersuchung ausführlich dargelegten Mengengerüst für Niedersachsen die Frage, welche Maßnahmen größerer Wirksamkeit möglich sind, um die verkehrsbedingten C02-Emissionen zu reduzieren.
Eine substantielle Minderung der verkehrsbedingten C02 -Emissionen kann nur dann erreicht werden, wenn Maßnahmen größerer Wirksamkeit und Vielfalt ergriffen werden, als dieses in den Szenarien der Fall ist. In beiden Fällen handelt es sich allerdings nicht um Szenarien mit hohen Reduktionsansprüchen, d. h. es können noch viele Einsparpotentiale ausgeschöpft und viele weitergehende Maßnahmen ergriffen werden. Als zentrales Ergebnis läßt sich hier der aktuell wie zukünftig ungebrochen hohe Beitrag des Straßenverkehrs zur C02-Produktion festhalten. Innerhalb des Rad-Straße-Systems wiederum ist der Pkw-Verkehr wichtigster C02- Emittent. Damit sind die zentralen Ansatzpunkte einer wirkungsvollen - zeitlich hinreichend kurzfristigen - politischen C02-Minderungsstrategie definiert, die auch eine entsprechende inhaltliche Schwerpunktlegung der Konzeptstudie auf den Steuerungsgegenstand "Straßen- verkehr/(private) Pkw-Nutzung" rechtfertigt.
3. Verkehrs- und Umweltpolitik - „Cluster" eines landespolitischen Handlungsrahmens In dem folgenden Kapitel wird zunächst die Zielsetzung der Studie im Kontext weiterer Untersuchungen zur Thematik verortet und die Vorgehensweise erläutert (Abschnitt 3.1).
Der Abschnitt 3.2 enthält eine Systematisierung der Verkehrs- und umweltpolitischen Steuerungsoptionen unter der Maßgabe einer signifikanten Reduktion der verkehrsbedingten C02-Emissionen.
Danach werden in dem Abschnitt 3.3 die Möglichkeiten und Grenzen der Landespolitik als Steuerungsinstanz und Steuerungsfeld erörtert und die untersuchungsleitende Hypothese einer vorliegenden landespolitischen Interventionsschwäche entwickelt.
Schließlich wird in dem Abschnitt 3.4 eine Klassifikation der Steuerungsinstrumente in solche
„erster" und „zweiter" Ordnung vorgenommen, und es wird ein Cluster für die nachfolgende Detailanalyse der Verkehrs- und umweltpolitischen Instrumente vorgestellt.
3.1. Zieletzung und Vorgehensweise der Studie
Das Ziel der Studie ist die systematische Ermittlung der landespolitischen Handlungsmöglichkeiten zur Reduktion der verkehrsbedingten C02-Emissionen. Sie bildet damit gleichsam ein Bindeglied zwischen dem schon vorliegenden Mengengerüst und der Erstellung eines landespolitischen Handlungsprogrammes in den folgenden Jahren.
i Ziel
Ziel der Studie ist die systematische Ermittlung der landespolitischen Handlungsmöglichkeiten zur Reduktion der verkehrsbedingten C02-Emissionen.
ifeu Mengengerüst
reson Handlungsrahmen
1997ff Handlungsprogramm
• Ordnungspolitische Instrumente
• Fiskal- und preispolitische Instrumente
• Planungs- und investitionspolitische Instrumente
• Forschungspolitische Instrumente
• Beschaffungspolitische Instrumente
• Informationspolitische Instrumente
• ressortübergreifende Maßnahmen
Abb. 3.1: Ziel der Studie
Bei der Erarbeitung eines Handlungsrahmens in der vorliegenden Untersuchung wurde wie folgt vorgegangen:
Vorgehensweise
Zunächst wurden die verfügbare Daten und Studien über die Entwicklung des Verkehrs in Niedersachsen und über die C02-Reduktionspotentiale verkehrlicher Maßnahmen in der Bundesrepublik Deutschland ausgewertet.
Danach wurde ein Cluster für einen landespolitischen Handlungsrahmen entwickelt und eine Kompetenzprüfung vorgenommen.
Daraus ergeben sich für ein Handlungsprogramm erste Empfehlungen und Prioritäten.
Mengengerüst ifeu
Wirkungsanalyse PROGNOS
Handlungs-
rahmen/Cluster Kompetenz- prüfung
Bewertung / Prioritäten für ein Handlungsprogramm
I
Abb. 3.2: Vorgehensweise der Studie
Bei der Auswertung der Daten wurde sich neben dem bereits erwähnten Mengengerüst auf der Basis der ifeu-Studie für Niedersachsen bei der Wirkungsanalyse insbesondere auf die Arbeiten der PROGNOS AG bezogen, die u. W. als bislang einzige Untersuchung den Versuch einer auch quantitativen Abschätzung verschiedene Maßnahmen zur Reduktion der C02-Emissionen des Verkehrs unternommen hat (Rommerskirchen 1991a und 1991b). Die Prognos AG hat im Auftrag des BMV in diesem Kontext 22 verschiedene Maßnahmen des Verkehrs untersucht.
Dabei waren als Rahmenbedingungen die Verwendung des BVWP-Verkehrsmengengerüstes und die unterstellte Annahme einer Konstanz der Mobilitätskenngrößen gesetzt. Die vorgenommene Operationalisierung ist wie bei allen Wirkungsanalysen umweit- und verkehrspolitischer Instrumente nicht unproblematisch.
In der Prognos-Untersuchung wurden die Einzelmaßnahmen schließlich zu Maßnahmebündeln zusammengefaßt und dann in 3 Szenarien ausgewertet (Anreize, p_reisliche Anreize, Regeln).
Als wichtigste Resultate zeigten sich dabei im Unterschied zu einer Trendprognose, aus der eine Zunahme der verkehrsbedingten C02-Emissionen um 15,8 % im Jahre 2005 im Vergleich zum Basisjahr 1987 folgt, C02-Reduktionen bei allen Szenarien. Im einzelnen ergaben sich bei dem „Szenario A (Anreize)" C02-Reduktionen um 7,1 %, bei dem „Szenario P (preisliche Anreize)" um 25,7 % und bei dem „Szenario R (Regeln)" sogar um 37,4 %. Es ist nicht Aufgabe der vorliegenden Studie diese Ergebnisse und ihr Zustandekommen zu bewerten.
Für unsere Fragestellung war alleine die Abschätzung der Wirkungspotentiale einzelner Maßnahmen für die nachfolgende Detailanalyse der umweit- und verkehrspolitischer Instrumente von Bedeutung. Wir orientieren uns daher in der Darstellung weitgehend an einer Gruppierung der Maßnahmen, die wie folgt von den Autoren vorgenommen wird (Rommerskirchen 1992):
vernachlässigbare Wirkung: 0 - 2 % geringe Wirkung: 2 - 5 % mittlere Wirkung: 5 - 1 0 %
große Wirkung: 1 0 - 2 0 % .
Die weiteren Bausteine in unserer Vorgehensweise sind zum einen die Cluster-Bildung des verfügbaren Instrumentariums und zum anderen die jeweilige Prüfung der landesspezifischen
Kompetenzen und Interventionsmöglichkeiten.
Aus dem Zusammenführen der vier genannten Teilbereiche ergeben sich erste Empfehlungen und Prioritäten für eine landespolitisches Handlungsprogramm.
In dem vorliegenden Kapitel sind zunächst noch die generellen Verkehrs- und umweltpolitischer Steuerungsoptionen darzustellen, vor deren Hintergrund im Verlauf der Untersuchung die landesspezifischen Möglichkeiten systematisch zu entwickeln sind.
3.2. Strategische Orientierung Verkehrs- und umweltpolitischer Steuerungsoptionen Unter der Maßgabe des Zieles einer signifikanten Reduktion der verkehrsbedingten C 02- Emissionen gilt es zunächst zwischen den Wirkungs- und Handlungsebenen zu unterscheiden.
Während die Handlungsebenen die verfügbaren und hier noch im einzelnen zu untersuchenden Instrumente umfassen, beziehen sich die Wirkungsebenen auf die Fragen der Verkehrsentstehung und Verkehrsabwicklung (Enquete-Kommission 1994). Die möglichen Strategieoptionen lassen sich hier als „fünf V's" klassifizieren: Vermeidung, Verlagerung, Verbesserung und - als Voraussetzungen - Vernetzung und Verhaltensänderungen.
Vermeidung
Verkehrsvermeidung zielt darauf, physischen Verkehr, d. h. die Ortsveränderung durch Raumüberwindung von Personen und Gütern, erst gar nicht entstehen zu lassen. Entsprechend setzen die Vermeidungsstrategien bei räumlichen und wirtschaftlichen Ursachen des Verkehrs an. Gegenentwürfe konzentrieren sich auf eher kleinräumige Lebens- und Wirtschaftsstrukturen und die Betonung von Nähe, Dezentralität und Gemächlichkeit (Petersen 1994, Hesse 1993).
Ein Sonderfall der Verkehrsvermeidung stellt die informationelle Raumüberwindung dar. Hier werden physische Verkehre durch dematerialisierte und daher energetisch weniger aufwendige Nachrichtenverkehre ersetzt (Boes 1992). Telekommunikation und Telependeln (Telearbeit, Telekonferenzen, Teleshopping, Telebanking etc.) erfahren im Rahmen der Mulitmedia- Diskussion große Aufmerksamkeit, gleichwohl die tatsächlichen Substitutionspotentiale bislang nicht zuverlässig abgeschätzt werden können (Prätorius/Steger 1994). Von der Telekommunikation zu trennen ist der engere Begriff der Telematik, d. h. der Einsatz von luK- Technologien allein im Verkehrswesen. Hier steht der informatorische Transport vorrangig in einem komplementären, lenkenden, integrierenden und damit optimierenden Verhältnis zum physischen Transport (Prätorius 1997) und hat auf diese Weise einen potentiell verkehrsvermeidenden Effekt.
Verlagerung
Verkehrsverlagerung beinhaltet den Wechsel vorhandener Verkehre auf jeweils umweltverträglichere Verkehrsträger. So liegt der modal-split-Anteil des motorisierten Individualverkehrs bei über 80 %. Hier kommt eine Verlagerung im Nahverkehrsbereich sowohl auf den OPNV als auch auf den Fuß- und Fahrradverkehr in Frage. Im Fernverkehrsbereich zielt die Option auf eine Verlagerung vom motorisierten Individualverkehr und Flugverkehr auf die Bahn.
Auch im Güterverkehr liegt der größte Anteil bei dem Straßentransport. Hier sind Verlagerungen auf die Schiene und die Binnenschiffahrt prospektive Alternativen.
Verbesserung
Auch die Verbesserungsstrategie setzt bei den bereits vorhandenen Verkehrsströmen an. Hier geht es zum einen um eine technische Optimierung der Einzelkomponenten im Sinne ökologischer Produktinnovation, zum anderen um eine Gebrauchsoptimierung, d. h.
Nutzungsinnovationen durch stärkere Betonung von verfügungs- statt besitzorientierter Kategorien mit der Zielrichtung einer effizienteren Nutzung von Fahrzeugen (z. B. durch Car- Pools, Car-Lanes, Mitfahrzentralen); schließlich geht es um umfassende Systeminnovationen durch eine verbesserte Kooperation der Verkehrsträger (Prätorius 1997). Eine Voraussetzung dafür ist die Steigerung der Verknüpfungseffzienz der Verkehrsträger, wobei auch Telematik zukünftig eine bedeutende Rolle spielen könnte. Es geht dabei natürlich auch um die Verbesserung des Verkehrsflusses innerhalb der Einzelsysteme durch den Einsatz von Telematik und Verkehrsmanagement, Steuerung und verbesserte Organisationsprinzipien.
Vernetzung und Verhaltensänderung
Die Förderung von Vernetzung und Verhaltensänderungen sind strategische Orientierungen, die in gewisser Weise quer zu den bereits erwähnten Optionen stehen, da diese nicht allein durch die bloße infrastrukturelle Optimierung von Handlungskontexten realisiert werden können, sondern auch ein verändertes Verhalten innerhalb dieser Kontexte erfordern. Strukturen und Handlungen stehen auch im Verkehrsbereich in einem wechselseitigen Verhältnis. Eine intelligente Verkehrspolitik darf deshalb nicht alleine bei den Strukturen ansetzen, sondern muß versuchen, auch das Verhalten zu beeinflussen.
Organisationsprinzipien liegen im Schnittfeld von Strukturen und Handlungen. Dieses ist der systematische Ort für Vernetzung als ein Organisationsprinzip, das momentan in vielen gesellschaftlichen Bereichen als superiores Prinzip erkannt wird, insofern es Kooperation verbessert oder erst ermöglicht. „Integriertes Verkehrssystem" (Prätorius/ Steger 1994),
„Kooperationsmodell der Verkehrsträger" (IG Metall 1991) oder „Multi-mobilität" (Brown et al.
1994) sind die Begriffe, die die aktuell konsensfähigste strategische Orientierung in der verkehrspolitischen Diskussion kennzeichnen.
Auch in der Politik gewinnen Kooperationsmodelle zunehmende Bedeutung gegenüber hierarchischen Konzepten der politischen Steuerung (Lompe et al. 1996). Dialogorientierte Kooperation in „Politiknetzwerken", d. h. die frühzeitige Einbindung der gesellschaftlichen Akteure in den Prozeß der Politikformulierung und -implementation ist auch in der Verkehrs- und Mobilitätspolitik ein wichtiger Weg. In bezug auf die Neuausrichtung des Verkehrssystems ist die „Vernetzung" also nicht nur Ziel, sondern zugleich ein Weg zum Ziel.
Mit der Darstellung der o. a. Strategieoptionen ist noch nichts über deren Realisierungschancen ausgesagt. Auch ging es hier noch nicht darum, mögliche Zielkonflikte mit anderen gesellschaftlichen Zielen zu thematisieren. Sicherlich ist jedoch bei einer ersten Sicht der Optionen für die Erreichung einer wirksamen Reduktion der C02-Emissionen erkennbar, daß die Verbesserungsstrategie für eine kurz- und mittelfristige Realisierung die besten
Ansatzpunkte bietet, während die Verkehrsverlagerung eher mittel- und langfristig eine Reduktion bewirken kann, da hierfür nicht zuletzt umfassende Infrastrukturinvestitionen notwendig sind.1 Die Verkehrsvermeidung ist überwiegend eine Langfriststrategie.
3.3. Das Land Niedersachsen als Steuerungsinstanz und Steuerungsfeld im föderalen und internationalen Kontext
Bezugsrahmen für die vorliegende Studie ist das Land Niedersachsen in zweierlei Hinsicht. Zum einen als eigenständiger politisch-administrativer Akteur im Rahmen der föderalen Organisation der Bundesrepublik Deutschland und der supranationalen Struktur der Europäischen Union.
Zum anderen als geographischer Raum, der über die Klammer politischer Organisation hinaus - bei aller regionalen Heterogenität - auch eine soziale, kulturelle und wirtschaftsstrukturelle Einheit darstellt.
Es geht also um das Land einerseits als eine verkehrspolitische Steuerungsinstanz und andererseits als ein verkehrspolitisches Steuerungsfeld. Ersteres bezieht sich auf die landespolitischen Zuständigkeiten (und Nicht-Zuständigkeiten), Ressourcen, Steuerungsmöglichkeiten und -restriktionen - mithin auf Politikverflechtungen mit anderen Steuerungsebenen. Letzteres zielt auf die besonderen demographischen, geographischen und räum- und wirtschaftsstrukturellen Determinanten, die bei geplanten Steuerungsvorhaben berücksichtigt werden müssen.
Um 10 % des Pkw-Verkehrs auf die Schiene zu verlagern, bedarf es einer Verdoppelung derer Kapazitäten (Enquete-
Europäische Union
1
Umweltrichtlinien
• Verkehrsplanung (europäisches Schienen- und Fernstraßennerz)
• einheitliche europäische Abgabenregelungen
(z. B. „Gemeinschaftsstrategie für weniger C02-Emissionen und mehr Energieeffizienz")
• Regionale Infrastrukturmaßnahmen mit ökologischer Ausrichtung
• Europäische Forschungspolitik (z. B. 4. Rahmenprogramm, DG 12)
• Strategiebildung
h
Bund 1
• Ordnungsrecht
• Fiskalische Instrumente
• FuE-Politik
• Beschaffungspolitik
• Bundesverkehrswegeplanung
• Infrastrukturförderung,
• Bahnreform, GVFG etc.
• Ordnungsrecht r
• Fiskalische Instrumente
• FuE-Politik
• Beschaffungspolitik
• Bundesverkehrswegeplanung
• Infrastrukturförderung,
• Bahnreform, GVFG etc.
Landesverkehrswegeplanung Infrastrukturinvestitionen Verteilung der GVFG-Mittel effizienzorientierte Flottenpolitik FuE-Politik
Beschaffungspolitik Abwrackprämien
Geschwindigkeitskontrollen Raum- und Siedlungsplanung
Förderung regionaler Mobilitätskonzepte
Land
Kommunen
• Job-Ticket, Semester-Ticket
• Tempolimits
• Parkraumbewirtschaftung
• ÖPNV-Förderung: Investitionen, Taktzeiten,
Umweltampeln,Fahrgastinformation, Rad- und Fußwegebau, Bau P&R- Plätze
Abb. 3.3: Verkehrspolitische Zuständigkeiten der verschiedenen Politikebenen (Auswahl)
Eine erste Durchsicht der jüngeren Literatur zum Themenfeld verkehrsbedingter C 02- Emissionen führt zur Feststellung eines noch weitgehend unerschlossenen Feldes wissenschaftlicher Beschäftigung mit den landesspezifischen Handlungsmöglichkeiten. Dieser Sachverhalt korrespondiert mit der Vermutung einer landespolitischen Interventionsschwäche im Handlungsfeld „Klimaschutz und Verkehr". Mit Bezug auf die verkehrlichen Daten des Bundeslandes läßt sich die untersuchungsleitende Hypothese auch so formulieren:
In Niedersachsen gibt es landesspezifische Ursachen für überdurchschnittliche Fahr- und Verkehrsleistungen. Diesen „hausgemachten" Verkehren steht kein zureichendes landespolitisches Instrumentarium in bezug auf die Rechtsetzungs- und Steuerungskompetenz in der Verkehrspolitik gegenüber.
3.4. Steuerungsinstrumente „erster" und „zweiter" Ordnung als Ansatzpunkte für die Reduktion verkehrsbedingter C02-Emissionen in Niedersachsen
Die im vorhergehenden dargelegte Hypothese einer landespolitischen Interventionsschwäche soll in der nachfolgenden Detailanalyse überprüft werden. Bei der Untersuchung der Einzelmaßnahmen kann orientierend in Instrumente „erster" und „zweiter" Ordnung unterschieden werden.
Als Instrumente „erster" Ordnung werden solche Maßnahmen verstanden, die ein gewünschtes Ziel bzw. eine Akteursgruppe, bei der eine Verhaltensänderung bewirkt werden soll, auf der landespolitischen Handlungsebene unmittelbar „ansteuern". Dieses kann entweder mittels direkter Vorgaben oder durch wirtschaftliche Anreize geschehen.
Demgegenüber sind Instrumente „zweiter" Ordnung solche, die einen erwünschten Effekt indirekt zu erreichen versuchen. Dieses kann etwa geschehen durch eine Veränderung des Handlungskontextes für eine Akteursgruppe auf einer anderen Politikebene (z. B. Bund, Kommunen), die dann wiederum die Handlungsbedingungen einer weiteren Zielgruppe verändern, so daß deren Handeln erst zum gewünschten Effekt führt. Diese indirekte Wirkungskette läßt sich theoretisch über mehrere Instanzen verlängern mit tendenziell geringer werdender Prognostizierbarkeit der Wirkungen.
Während für Instrumente „erster" Ordnung der Begriff Steuerung zutrifft, sollte für die Wirkungsprinzipien der Instrumente „zweiter" Ordnung besser der weichere Begriff der Einflußnahme verwandt werden.
Die Abbildung 3.4 verdeutlicht das Wirken von Instrumenten „erster" und „zweiter" Ordnung (siehe nächste Seite).
Instrumente 2. Ordnung Länder versuchen, bundeseinheitliche Regelungen zu erwirken.
Land
t I
Instrumente1. Ordnung
Instrumente 2. Ordnung Kontextuelle Steuerung:
Länder verändern Rahmenbedingungen für Kreise, Kommunen, Gemeindeverbände und Regionen.
Abb. 3.4: Zusammenwirken von Instrumenten „erster" und „zweiter" Ordnung
4. Untersuchungsergebnisse: Die landeseigenen Interventionsmöglichkeiten zur Reduzierung der verkehrsbedingten C02-Emissionen in Niedersachsen
Für die Darstellung der Verkehrs- und umweltpolitischen Instrumente, die in den nachfolgenden Kapiteln ausführlich untersucht werden sollen, sollten einerseits die verfügbaren Interventions- und Steuerungsmöglichkeiten weitgehend erfaßt werden, andererseits sollte dabei ein übersichtlicher Orientierungsrahmen gewahrt bleiben. Es werden daher insgesamt sieben Cluster unterschieden:
Das erste Cluster umfaßt das „klassische" ordnungspolitische Instrumentarium in der Gestalt von Normen (Ge- und Verbote, Grenzwerte). Es wird dabei unterschieden in produktbezogene Auflagen und Maßnahmen, die den Verkehrsablauf betreffen.
Fiskal- und preispolitische Instrumente bilden das zweite Cluster, dessen gemeinsames Kriterium die Lenkung mittels Preise - als den marktwirtschaftlich adäquaten Knappheitssignalen - ist. Bei den fiskalpolitischen Instrumenten wird zwischen treibstoff-, fahrzeug- und energiebezogenen Ansätzen unterschieden. Hinzu kommen die preis- und tarifpolitischen Instrumente bei der Gestaltung der öffentlichen Verkehre sowie bei der Bewirtschaftung des Parkraumes.
Das planungs- und investitionspolitische Instrumentarium setzt an bei der Bereitstellung und Gestaltung der Infrastruktur im allgemeinen (Raumordnung) und Verkehrsinfrastruktur im besonderen. Desweiteren werden in diesem Cluster als investitionspolitische Maßnahmen die über das tarifpolitische Instrumentarium hinausgehenden Möglichkeiten zur Verbesserung des öffentlichen Verkehrs sowie die qualitativen Verbesserungen der Verkehrsinfrastruktur (Verkehrsorganisation, Verkehrsmanagement) zusammengefaßt.
Forschungspolitische Instrumente bilden das vierte Cluster. Es behandelt die Bereitstellung von Forschungsressourcen für das Thema Verkehr.
Beschaffungspolitische Instrumente als fünfter Bereich untersuchen zum einen die Möglichkeiten, über öffentliche Nachfragemacht die Durchsetzung neuer Fahrzeug- und Verkehrstechnologien zu fördern, zum anderen auch neue Nutzungsformen (Flottenmanagement, Mobilitätsdienstleistungen) zu induzieren.
Das sechste Cluster wird durch die informationspolitischen Instrumente gebildet. Sie zielen auf die Beeinflussung und Steuerung des Verkehrsverhaltens. Dazu gehören die Bereiche der
„klassischen" Öffentlichkeitsarbeit, der Verkehrserziehung und - mit zunehmender Bedeutung - die informatorische Vorbereitung und Begleitung von Fahrten mittels moderner luK- Technologien.
In dem siebten und letzten Cluster - dargestellt in einem eigenen Kapitel 5 -werden schließlich ressortübergreifende Maßnahmen auf der Ebene der Landespolitik zusammengefaßt. Sie beziehen sich auf das Land zum einen als Steuerungsinstanz - hier die Möglichkeiten einer institutionellen Rationalisierung zur Entwicklung einer integrierten Verkehrspolitik - und zum anderen als Steuerungsfeld. Letzteres setzt auf die spezifische Entwicklung angepaßter, d. h.
auf die jeweiligen regionalen Verkehrsstrukturen zielender Verkehrskonzepte.
4.1. Ordnungsrechtliche Instrumente
Das Ordnungsrecht ist das klassische staatliche Interventionsmittel. Durch gesetzliche Rahmensetzung in Form von Ver- und Geboten und Auflagen soll Verhalten beeinflußt werden.
Ebenfalls dem ordnungsrechtlichen Orientierungsrahmen zuzurechnen sind die Bestimmungen des Straßenrechts (Kodal/Krämer 1985) und des Straßenverkehrsrechts. Das Straßenverkehrsrecht umfaßt die Rechtsgebiete der Straßenverkehrsordnung (StVO), des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) und der Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO). Auch das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BlmSchG) enthält für den Eingriff in den Verkehrsablauf relevante Bestimmungen.
Auch im Umweltschutz ist das Ordnungsrecht das traditionelle Interventionsmittel.
Umweltauflagen gelten als das klassische Instrument der Umweltpolitik. In ihrer besonderen Form als Produktauflagen geben sie konkrete Anforderungen an erzeugte Güter vor (Wicke 1989: 166ff). Ordnungsrechtliche Maßnahmen werden als umweltpolitische Instrumente gerne vorrangig diskutiert. Es darf dabei jedoch nicht verschwiegen werden, daß sie, wie alle generell wirkenden Maßnahmen häufig unerwünschte Nebeneffekte entfalten (Enquete-Kommission
1994).
Es gibt eine Vielzahl von Möglichkeiten, ordnungsrechtliche Instrumente im Verkehrssektor im Sinne einer energie- und umweltpolitischen Zielrichtung einzusetzen. Unterschieden werden kann dabei zwischen produkt- bzw. verkehrsmittelbezogenen Instrumenten und Eingriffen in den
Verkehrsablauf bzw. die Verkehrsorganisation.
Bei den ordnungsrechtlichen Instrumenten2 geht es vor allem um:
• Emissionsgrenzwerte für Kfz, deren Einhaltung für die Typenzulassung der Fahrzeuge Voraussetzung ist,
• Verbrauchsgrenzwerte, insbesondere in Form von Flottenstandards,
• Grenzwerte für die Inhaltsstoffe von Kraftstoffen,
• Fahrbeschränkungen bzw. Fahrverbote
• Geschwindigkeitsbeschränkungen und verschärfte Geschwindigkeitskontrollen
• Parkbeschränkungen bzw. Parkverbote.
2 Grundlage dieser Zusammenstellung Willeke/Baum (1992:129); Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (1994:276);
Enquete-Kommission (1994: 201); Voigt (1993: 325); Rommerskirchen (1992: 62).
Als Zwischenfazit zum Abschnitt Ordnungsrecht kann zusammengefaßt werden:
• Im Rahmen des ordnungsrechtlichen Instrumentariums haben Verbrauchsstandards und Geschwindigkeitsbeschränkungen einschl. Kontrolle ein COs-
Reduktionspotential von mittlerer Wirkung.
• Die Wirkungen der übrigen Maßnahmen sind in ihrer Größenordnung vernachlässigbar.
• Die Rechtsetzungskompetenz liegt für die produktbezogenen Maßnahmen bei der EU.
• Kompetenzrechtliche Steuerungsmöglichkeiten auf Landesebene gibt es bei den Geschwindigkeitsbeschränkungen und deren Kontrolle.
• Für ein Handlungsprogramm zur Reduktion verkehrsbedingter C02-Emissionen ist in bezug auf die Landeskompetenz das ordnungsrechtliche Instrumentarium nicht als prioritär einzustufen.
4.2. Fiskal- und preispolitische Instrumente
In der verkehrspolitischen Diskussion wird der Möglichkeit einer Beeinflussung des Verkehrswesens durch preispolitische und fiskalische Instrumente wachsende Aufmerksamkeit zuteil (Busch 1993: 355).
Als Vorteil wird dabei ihre - im Vergleich zu ordnungsrechtlichen Instrumenten - größere Marktkonformität betont: Die Erhebung von Preisen entspricht dem marktwirtschaftlichen Leistungsprinzip. Sie erfüllen dort, wo die Nachfrage das Angebot übersteigt, eine Marktausgleichsfunktion. Sie sind zudem ein Weg zur verursachergerechten Anlastung der Wegekosten einerseits und der externen Kosten andererseits (Willeke/Baum 1992: 127). Die Vermeidung schädigender Aktivitäten findet dort statt, wo es vergleichsweise am billigsten ist (Zimmermann 1991).
Der Wissenschaftliche Beirat beim BMV (1991) hat die marktkonformen umweltorientierten Preisinstrumente im Verkehr in folgender Weise zusammengefaßt:
• Erhöhung der Mineralölsteuer,
• Neugestaltung der Kfz-Steuer,
• Straßenbenutzungsgebühren,
• Parkraumbewirtschaftung und
• Harmonisierung der Abgaben.
Die Allokation über Preise trägt durch folgende prinzipielle Wirkungen zur Umweltentlastung bei (Willeke/Baum 1992:126; van Suntum 1989: 558):
• Anreize zur Verringerung von Fahrleistungen,
• Erhöhung des Auslastungsgrades von Fahrzeugen,
• Veränderung des modal-split zugunsten umweltfreundlicher Transportmittel,
• Verlagerung von Verkehrsströmen auf verkehrsschwächere Zeiten,
• Anreize zur Rationierung im Transportgewerbe und der verladenden Wirtschaft,
• Anreize zur Entwicklung umweltfreundlicher Fahrzeugtechnologien,
• Förderung umweit- und energiebewußter Fahrweisen,
• beschleunigte Modernisierung der Fahrzeugflotte und
• Veränderung der Siedlungs- und Standortstruktur von Bevölkerung und Wirtschaft.
Neben Verbrauchs- bzw. emissionsbezogenen, fahrzeugbezogenen und wegebezogenen fiskalpolitischen Maßnahmen) werden im folgenden als weitere preisliche Instrumente die Möglichkeit tariflicher Maßnahmen im öffentlichen Verkehr und die, Parkraumbewirtschaftung betrachtet.
Als Zwischenfazit zum Abschnitt Fiskal- und Preispolitik ist festzuhalten:
• Im Bereich der klassischen fiskalpolitischen Instrumente ist eine
Mineralölsteuererhöhung nach der Prognos-Studie die wirkungsvollste Maßnahme zur Reduktion von C02-Emissionen.
• Da die Elastizität der Mineralölsteuer gemäß empirischer Untersuchungen aber eher als gering eingestuft werden muß, sind relativ große Anhebungen notwendig, um die Wirkungen zu erzielen. Hierdurch treten Zielkonflikte mit sozialen und regionalen Verteilungsfragen auf.
• Einen relativ hohen Wirkungsgrad haben auch Verkehrsabgaben. Allerdings treffen hier die gleichen Zielkonflikte zu.
• Die Umstellung der Kraftfahrzeugsteuer ist eine Maßnahme mittlerer Wirkung.
• Landespolitische Steuerungskompetenzen existieren im Bereich der fiskalpolitischen Instrumente nur indirekt über den Bundesrat.
• Es gibt noch keine Angaben über das CCyReduktionspotential von Vignetten und road-pricing.
• Fiskalpolitische Maßnahmen im Infrastrukturbereich liegen tendenziell in der Kompetenz unterer Ebenen (Kommunen).
• Preispolitische Maßnahmen im ÖV und die Parkraumbewirtschaftung unterliegen ebenfalls der Kompetenz kommunaler Ebenen. Allerdings sind hier die C 02-
Reduktionspotentiale nach den Resultaten der Prognos-Studie vernachlässigenswert.
• Insbesondere die Mineralölsteuer, aber auch eine Umgestaltung der
Kraftfahrzeugsteuer bieten im Rahmen der fiskalpolitischen Instrumente ein großes resp. mittleres C02-Reduktionspotential, das in ein landesspezifisches
Handlungsprogramm allerdings nur indirekt einzubeziehen ist, d a die Steuerungskompetenz primär beim Bund liegt.
4.3. Planungs- und investitionspolitische Instrumente
Innerhalb dieses Abschnittes wird ausgeführt, inwieweit Maßnahmen aus dem Bereich der Raumordnung und der Landes- und Regionalplanung einerseits sowie Verkehrs- und Verkehrsinfrastrukturplanung andererseits dazu beitragen können, den verkehrsbedingten C 02- Ausstoß zu reduzieren.
Bereits zu einem sehr frühen Zeitpunkt wird jedoch deutlich, daß solche C 02- Reduktionspotentiale in erster Linie durch Reduzierung bzw. Vermeidung von „unnötigem Verkehr"3 und durch Verkehrsverlagerung auf ressourcenschonende und umweltfreundliche Verkehrsträger bzw. -mittel freigesetzt werden können.
Zur Verkehrsvermeidung können insbesondere Stadt- und verkehrsplanerische Maßnahmen beitragen (z. B. Funktionsmischung von Wohn- und Gewerbegebieten, dezentrale Versorgungskonzepte, Verkehrsberuhigung, City-Logistik u. a.). Verkehrsvermeidung kann dabei mehrere Aspekte beinhalten: zum einen kann die Anzahl der Fahrten in einem eng eingegrenzten Untersuchungsgebiet (z. B. Innenstadtbereich, Stadtteil) direkt verringert werden oder es kann das Verkehrsaufkommen (die Summe der beförderten Personen bzw.
transportierten Güter) durch Verkehrsoptimierung u. a. selektiv verringert werden. Ein generelles Sinken des Verkehrsaufkommens in Deutschland ist jedoch nach derzeitigen Prognosen der Verkehrsentwicklung für die künftigen Jahre weder in den Bereichen des Personen- noch des Güterverkehrs zu erwarten. Ganz im Gegenteil muß von einem weiteren Anwachsen des Verkehrsaufkommens in nahezu allen Wirtschaftsbereichen ausgegangen werden (Bundesministerium für Verkehr 1996).
Maßnahmen zur Verkehrsvermeidung müssen nicht zwangsläufig zu einem Mobilitätsverlust führen (Umweltbundesamt 1996).
Bei der Betrachtung von verkehrsverlagernden Maßnahmen ist zu beachten, daß hierbei nur begrenzte Möglichkeiten in Frage kommen und diese auch nur insoweit, wie es tatsächlich gelingt, die jeweiligen Randbedingungen (z. B. Transportzeit, -dauer, -Pünktlichkeit, -Sicherheit, -Wirtschaftlichkeit eines Verkehrsmittels bzw. -trägers) auf ein anderes gleichwertiges Verkehrssystem zu übertragen. Eine Anzahl von Untersuchungen hat gezeigt, daß insbesondere Teile des motorisierten Individualverkehrs (mlV), z. B. der Freizeitverkehr, eben nicht ohne weiteres auf den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) verlagert werden können (Wermuth 1995, Umweltbundesamt 1996).
Für alle Maßnahmen und Vorschläge, die innerhalb des planungsrechtlichen Instrumentariums zur Umsetzung gelangen sollen, gilt jedoch, die Funktionalität des Systems "Verkehr" und damit die Mobilität4 für Personen und Güter als eine wesentliche Grundlage unseres arbeitsteiligen Wirtschaftssystems zu erhalten und unter Beachtung ökonomischer, ökologischer und sozialer Restriktionen zu gestalten und weiterzuentwickeln.
Damit ist jener Verkehr gemeint, der zur Erreichung des eigentlichen Verkehrszweckes (Beförderung von Personen bzw. Transport von Gütern) nur mittelbar notwendig ist, z. B. der innerstädtische Parkplatzsuchverkehr, Umwegverkehre durch geänderte
Verkehrsführungen infolge Stau u. a.
4 M. bezeichnet als einer der wichtigsten Grundbegriffe im Verkehrsbereich überhaupt zunächst die Möglichkeit, eine
Ortsveränderung unabhängig von der Wegelänge zu realisieren. Maßzahl für die Mobilität ist die Anzahl der Fahrten und Wege pro Zeiteinheit. Eine Vergrößerung der zurückgelegten Entfernung bedeutet dabei nicht Zunahme von Mobilität.
Als Zwischenfazit zum Abschnitt Planungs- und investitionspolitische Instrumente kann zusammengefaßt werden:
• Alle C02-Reduktionspotentiale, welche mit Hilfe von planungs- und investitions- politischen Instrumenten umgesetzt werden können, wirken erst mittel- bzw.
langfristig.
• In der Summe der Maßnahmen zeigt sich ein nicht unerhebliches C02-Reduktions- potential. Erwartungsgemäß werden die größten Einsparungen durch Reduzierung von Verkehr bzw. Verkehrsvermeidung sowie durch Verkehrsverlagerung (z. B. von Güterverkehrsanteilen von der Straße auf die Schiene) erzielt.
Verglichen mit den C02-Reduktionspotentialen, welche mittels ordnungsrechtlicher bzw. fiskal- und preispolitischer Instrumente erreichbar sind, liegt das Reduktions Potential der betrachteten planungs- und investitionspolitischen Instrumente jedoch nur im Bereich vernachlässigbarer (0 - 2 %) bzw. geringer (2 - 5 %) Wirkung.
'• Dabei zeigt sich bei der Betrachtung der vorgestellten Einzelmaßnahmen ein sehr differenziertes Bild sowohl hinsichtlich der (wenn auch geringen) Höhe der
freisetzbaren COyReduktionspotentiale als auch hinsichtlich der Quantifizierbarkeit dieser Potentiale überhaupt.
• Obwohl der Zusammenhang zwischen der Beschleunigung des Planungsrechts und umsetzbaren COs-Reduktlonspotentialen offensichtlich ist, können keine genauen Angaben hierzu gemacht werden.
• Auch die Förderung des kombinierten Ladungsverkehrs (KLV) und die Errichtung von Güterverkehrszentren (GVZ) lassen nur C02-Reduktionspotentiale in
vernachlässigbarer Höhe (1,2 %) erwarten.
• Der Effekt von separat betrachteten Attraktivierungsmaßnahmen im ÖPNV zeigt sich nur im vernachlässigbaren Bereich.
I« Dabei muß natürlich darauf hingewiesen werden, daß einzelne planungs- bzw.
investitionspolitische Maßnahmen in Kombination mit anderen (z. B.
ordnungsrechtlichen) Maßnahmen gewissermaßen kumulierte C 02-
Reduktionspotentiale erwarten lassen, deren Gesamtwirkung dann höher liegen wird als die Summe der Einzelwirkungen.
• Dieser Kombinationseffekt gilt auch für Maßnahmen zur flächenhaften Verkehrsberuhigung.
• Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur haben ein C02-Reduktionspoten-tial von 3,7 % (Schieneninfrastruktur) bzw. 1,6 % (Straßeninfrastruktur).
;• Die verkehrsorganisatorischen Maßnahmen verfügen bis auf die Erhöhung des Besetzungs- bzw. Auslastungsgrades von Fahrzeugen nur über ein geringes Reduktionspotential.
• Die kompetenzrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten sind auf alle Ebenen verteilt.
Neben dem Bund und den Kommunen hat das Land die größten Interventionsmöglichkelten.
4.4. Forschungspolitische Instrumente
Forschungsschwerpunkte des Bundesministeriums für Verkehr (BMV)
Die verkehrspolitischen Kernziele der Verkehrsforschung des BMV umfassen die Einbindung des Verkehrs in wirtschafts- und gesellschaftspolitische Zusammenhänge, umweltgerechte Mobilität und Schonung der Ressourcen,
Sicherung umweltgerechter Mobilität
durch Kooperation und Vernetzung der Verkehrsträger zu einem integrierten Verkehrssystem,
durch optimale Nutzung eines jeden einzelnen Verkehrsträgers sowie
durch Erhaltung und Ausbau eines integrierten Verkehrswegenetzes Erhöhung der Verkehrssicherheit (Verkehrsnachrichten 1996a: 3).
Ein spezielles Forschungsfeld der anwendungsbezogenen BMV-Verkehrsforschung befaßt sich mit Fragen und Problemstellungen zur C02-Minderung im Verkehr. Dabei werden verschiedene Maßnahmen systematisch untersucht, wozu beispielsweise auch Verkehrsvermeidungsstrategien zählen. Im Mittelpunkt stehen die Wirkungen verschiedener verkehrlicher und fahrzeugtechnischer Verbesserungen sowie infrastruktureller Maßnahmen zur Reduktion von C02-Emissionen.
In einem derzeitigen Forschungsvorhaben des BMV werden verschiedene preispolitische Modelle auf ihre gesamtgesellschaftlichen Wirkungen untersucht mit dem Ziel, verantwortbare Entscheidungen über preispolitische Maßnahmen zur C02-Reduktion vorbereiten und umsetzen zu können.
Ein wichtiger Beitrag zur Emissionsabsenkung kann durch ein verbessertes Zusammenwirken moderner Fahrzeugtechnik und optimierter Verkehrsinfrastrukturen geleistet werden. In diesem Bereich konzentriert sich die BMV-Verkehrsforschung u. a. auf folgende Fragen:
Lärmschutzmaßnahmen (z. B. Verringerung der Reifen-Fahrbahngeräusche),
Gesetzmäßigkeiten bei der Ausbreitung der vom Straßenverkehr emittierten Luftschadstoffe und Geräusche,
Prognoseverfahren zur Berücksichtigung der Entwicklung der Abgasemissionen bei der Berechnung von Luftschadstoffimmissionen und
Einfluß von Verkehrsinfrastrukturentwicklungen auf verkehrsbedingte Emissionen.
21
Als Zwischenfazit zum Abschnitt Forschungspolitik kann zusammengefaßt werden:
• Eine Investition in nachhaltige Forschungsthemen ist eine Investition in die Zukunft.
• Alle C02-Reduktionspotentiale, welche mit Hilfe von forschungspolitischen Instrumenten umgesetzt werden können, wirken erst langfristig.
• In der Summe der Maßnahmen zeigt sich kein einheitliches Bild möglicherweise erreichbarer und quantifizierbarer C02-Reduktionspotentiale. Das darf jedoch nicht dazu führen, den Einsatz forschungspolitischer Instrumente zu vernachlässigen.
I» Die kompetenzrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten sind auf verschiedene Ebenen (vor allem auch auf nichtstaatliche) verteilt. Die Gründung von
Sonderforschungsbereichen liegt jedoch in der Kompetenz des Landes.
• Insgesamt ist die Umsetzungskompetenz des Landes im Bereich der Ausbildung und wissenschaftlichen Forschung relativ hoch.
4.5. Beschaffungspolitische Instrumente
In diesem Abschnitt soll die Frage erörtert werden, welche beschaffungspolitischen Instrumente zur Verfügung stehen, die eine Veränderung der Beschaffungspolitik im Verkehrsbereich seitens privater und öffentlicher Großnachfrager hin zu umweltfreundlichen Mobiltätstechnologien, -produkten und -dienstleistungen bewirken können. Dabei wird deutlich, daß die kompetenzrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten auf verschiedene Ebenen verteilt sind.
Die ökologische Produktinnovation, insbesondere als verbrauchsminimierende Produktinnovation verstanden, ist eine der zentralen umweit-, Verkehrs- und industriepolitischen Herausforderungen unserer Zeit. Im Verkehrsbereich wird darunter die Verbesserung herkömmlicher und bereits marktgängiger Fahrzeug- und Antriebskonzepte sowie die Entwicklung und Einführung neuer Fahrzeuge und Komponenten verstanden.
Verkehrsmarkt als Regulativ
Obwohl große Entwicklungspotentiale sowohl in Richtung Verbesserung bisheriger als auch in Richtung Entwicklung neuer Technik und -komponenten bestehen, werden diese Möglichkeiten unter dem ökologischen Aspekt nicht ausreichend umgesetzt: Der Verkehrsmarkt nimmt diese Rolle als Regulativ noch zu wenig wahr.
Das hat im wesentlichen zwei Gründe. Erstens hat für den Verbraucher in den überwiegenden Fällen die Erstinvestition (z. B. im privaten Bereich beim Kauf eines Fahrzeugs) und ein bereits etablierter automobiler Lebensstil (Nutzungsgewohnheiten und -zwänge) orientierende Funktion.
Hinzu kommt zweitens eine z. T. verständliche Zurückhaltung der Hersteller von Verkehrstechnik bei der Umsetzung von zwangsläufig risikobehafteten Produktinnovationen, die zusätzlich mit zunächst erhöhten Kosten verbunden sind.
Dieses Risiko kann durch eine entsprechende öffentliche und private Beschaffung bzw.
Beschaffungskoordination verschiedener Akteure und Großkunden reduziert werden.
Gleichzeitig wird damit eine Marktmacht entfaltet, die die Entwicklung und Einführung von ökologischen Fahrzeugkonzepten fördern kann.
Dabei wird deutlich, daß in erster Linie sowohl der private Verbraucher als auch der Großnachfrager (staatlich, öffentlich, privatwirtschaftlich) über die Möglichkeit verfügt, durch ein entsprechendes Marktverhalten auf die Umsetzung von möglichen Emissionsreduktionen seitens der Hersteller von Fahrzeugen und zugehörigen Komponenten hinzuwirken.
Andererseits haben auch die Hersteller selbst die Möglichkeit, z. B. durch Übernahme freiwilliger Selbstverpflichtungen einen weiteren Beitrag zur Emissionsreduktion zu leisten.
Ressourcenschonende Nachfrage
Das Grundanliegen besteht darin, volkswirtschaftlich wünschenswerte Entwicklungen von beispielsweise energiesparenden und umweltfreundlichen Produkten und Dienstleistungen durch eine entsprechend hohe Nachfrage seitens des Marktes zu initiieren bzw. zu beschleunigen.
Dieses Mittel der Marktmacht kann grundsätzlich jede Organisation etc. nutzen, die einen genügend großen Einfluß auf Investitions- und Kaufentscheidungen ausübt, d. h. mit ca. 5 % - 10 % an dem Gesamtvolumen beteiligt ist (Krause /Rammler 1994).
Die wichtigsten Institutionen, die über diese Marktmacht im Fahrzeugbeschaffungssektor verfügen, sind
• die staatlichen Beschaffungsstellen (Bund, Länder, Kommunen, Bundeswehr, Bundesgrenzschutz, Zollverwaltung),
• die Deutsche Post AG und die Deutsche Bahn AG sowie
• andere öffentliche und private Betreiber großer Fahrzeugflotten mit einem hohen Beschaffungsbedarf.
Im Bereich von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen gehören hierzu z. B.
Autovermietungen, Car-Sharing-Betreiber, Kurierdienstleister und spezielle Lieferfirmen. Auch die Kirchen und ihnen verbundene Institutionen gehören hier mit dazu, da sie neben dem Staat eine der wenigen bundesweit flächendeckenden Nachfrager nach Pkw sind.
Im Nutzfahrzeugbereich sind vor allem Post, Bahn, Bundeswehr und die privaten Speditionsunternehmen sowie die Landwirtschaft zu nennen, die ihren Einfluß auf Fahrzeughersteller ausüben können.
Bei der Gestaltung einer ressourcenschonenden Nachfrage kann je nach dem Grad des Eingriffs in die technologische Entwicklung wie folgt unterschieden werden:
• Vergrößerung des Marktanteils bereits kommerziell angebotener Fahrzeuge (z. B. Fahrzeuge mit TDI-Motoren) zu Lasten weniger umweltfreundlicher Kfz.
• Schaffung von Anreizen für die Herstellung von Fahrzeugen mit ökologisch- orientierten Parametern, die gegenwärtig noch nicht kommerziell angeboten
werden, aber auf der Basis bereits vorhandener Technik verwirklicht werden können bzw. unmittelbar vor der technischen Reali sierung stehen (z. B. 3-Liter- Auto).
• Schaffung von Anreizen für die Herstellung von solchen hocheffizienten Fahrzeugen (z.
B. Hypercar, Ultralite), für die Technologiesprünge notwendig werden (Prätorius et al.
1996).
Auf allen diesen Ebenen sind Eingriffsmöglichkeiten vorhanden, wobei die klassische Beschaffung bei der Ebenel ansetzt. Vorbestellungen, Vorabforderungen und Vorabforderungskampagnen sind der Ebene2 zuzuordnen. Instrumente der Ebene3, vergleichbar mit den „golden Carrots5" in den USA, sind in Deutschland nicht bzw. wenig bekannt.
Bildung eines Fonds, der im Rahmen einer konkurrierenden Ausschreibung („Request for Proposal") von den teilnehmenden Unternehmen gebildet wird und an denjenigen Wettbewerber zur Auszahlung gelangt, der mit dem angebotenen Produkt den
Umweltfreundliche Beschaffung
Die Bemühungen eines Bestellers, seinen Bedarf an Produkten und Dienstleistungen unter der Beachtung von Umweltkriterien zu decken, sind Bestandteil einer umweltfreundlichen Beschaffung. Nachdem Anfang der 80er Jahre die umweltfreundliche Beschaffung sowohl als Begriff als auch politisches Handlungsfeld in Deutschland bekannt gemacht und eingeführt wurde, haben die öffentliche Hand, eine Reihe von Unternehmen und andere private Organisationen Umweltkriterien in die Richtlinien ihrer Beschaffungspolitik aufgenommen.
In der privaten Wirtschaft werden heute im Durchschnitt ca. 50 % der Gesamtkosten vom Einkauf beeinflußt, im Handel erreicht dieser Wareneinsatzwert etwa 80 % der Gesamtkosten.
Durch verringerte Fertigungstiefen wird der Einkauf im Rahmen einer integrierten Materialwirtschaft zu einem wichtigen Bindeglied innerhalb der Wertschöpfungskette zwischen Lieferanten, Fertigung und Absatzmärkten (Stahlmann 1992).
Bekanntermaßen ist die staatliche Beschaffung z. B. nicht auf die Minimierung der Lebenszyklus-Gesamtkosten eines Produktes ausgerichtet. Dafür sorgt zum einen die in der öffentlichen Verwaltung übliche Trennung von Haushaltsposten in Aufwendungen für Investitionen und in solche für den laufenden Unterhalt. Diese intern administrative Praxis und eine Anzahl weiterer für alle öffentlichen und privaten Verbraucher bestehenden Markthemmnisse (z. B. Informationsdefizite) bewirken zum anderen, daß z. B. von der öffentlichen Hand erworbene Fahrzeuge einen betriebswirtschaftlich sub-optimalen und volkswirtschaftlich ungünstigen Energieverbrauch aufweisen.
Dabei erfolgt die staatliche Beschaffung von Fahrzeugen in der Mehrzahl nicht von einigen wenigen kompetenten Stellen, sondern verteilt sich auf eine Vielzahl von Agenturen, Verwaltungen und Regierungsebenen6.
Beschaffung von Fahrzeugen
Eine besondere Beachtung verdienen die Fragen der Beschaffung von Fahrzeugen.
Die Beschaffung von bereits auf dem Markt eingeführten Fahrzeugen mit relativ hoher Umweltverträglichkeit kann einer ressourcenschonenden Beschaffung erster Ordnung zugerechnet werden. Die verstärkte Nutzung umweltfreundlicher Fahrzeuge führt zum einen direkt zu einer Umweltentlastung. Bedeutsamer sind jedoch die dauerhaften indirekten Folgen.
Durch die politisch gewollte Vergrößerung des Marktanteils von umweltfreundlichen Fahrzeugen erhöht sich die Stückzahl und die Hersteller können die Marktpreise aufgrund verringerter Produktionskosten senken, was wiederum zu einer erhöhten Nachfrage führen müßte. Dieser Sachverhalt betrifft jedoch nur die Erstkostenfixierung der Verbraucher, nicht ihre Leitbildfixierung und die Hemmnisse etablierter Nutzungsprofile.
technischen Vorgaben am weitesten entsprach und das aussichtsreichste Marketingkonzept dafür vorlegen konnte (Krause/Rammler 1994).
6 Beim Bund erfolgt die Beschaffung durch die einzelnen Fachressorts und dort wiederum z. T. durch einzelne Behörden. Die Bundeswehr hat allein über 200 Beschaffungsstellen, auch Post und Bahn beschaffen nur teilweise zentral. In den Ländern beschaffen über 100 verschiedene Ministerien mit zahlreichen nachgeordneten Landesbehörden. Über 12.000 Städte und Gemeinden, Landkreise
In diesem Zusammenhang wird auf die ideelle Vorbildfunktion des Staates und weiterer großer Einrichtungen wie z. B. der Kirche hingewiesen. Geht man davon aus, daß es neben dem ökonomischen auch noch einen, wenn auch weniger greifbaren, aber dennoch entscheidenden
„Bewußtseinsmarkt" gibt, so ist dies ein nicht unerhebliches Gestaltungspotential.
Beschaffung von Mobilitätsdienstleistungen
Eine Möglichkeit, Mobilitätsdienstleistungen zu beschaffen, ist im industriellen Bereich die Einrichtung eines Fuhrparks und im privaten Bereich die Anschaffung eines Fahrzeugs. Hinzu kommen weitere Gestaltungsmöglichkeiten, die auch die Frage der Trennung von „Nutzen und Besitzen" mit einschließen.
Diese Entwicklung, welche den Automobilhersteller vom reinen Fahrzeugproduzenten zum Anbieter von Mobilitätsdienstleistungen werden läßt, ist zwar z. T. erkannt, aber bisher noch nicht konsequent genug umgesetzt worden (Prätorius 1995, Seiffert 1995). Öffentliche und private Großnachfrager könnten mit der Beschaffung von Mobilitätsdienstleistungen einen Prozeß unterstützen bzw. erst in Gang bringen, den die Hersteller im Verkehrsbereich aus eigener Kraft nicht oder nicht schnell genug so gestalten könnten. Nicht zuletzt werden in einer solchen Entwicklung auch Überlebenschancen der Automobilindustrie gesehen.
Flottenmanagement
Im Rahmen des Flottenmanagements legt der Betreiber einer großen Anzahl von Fahrzeugen (Flotte) die gesamte Verantwortung für Anschaffung, Wartung, Reparaturen, Ersatz, Entsorgung) in die Hände eines externen Dienstleisters. Neben der reinen technischen Verantwortung für die Fahrzeuge übernimmt der Dienstleister auch die Verantwortung für den möglichst effizienten Einsatz der Fahrzeuge.
Wird das oben beschriebene Flottenmanagement gedanklich weiterentwickelt, so ergibt sich fast naheliegend, daß die Fahrzeughersteller selbst die Rolle des oben beschriebenen Dienstleisters in ausgewählten Fällen übernehmen könnten. Große (Nutz)-Fahrzeughersteller bieten ihren Kunden zwar schon heute elektronische Flottenmanagementsysteme an, die auch Teildienstleistungen als Option beinhalten, nehmen die Gesamtverantwortung aber nach unserer Kenntnis noch nicht wahr.
Vorteile ergäben sich für beide Seiten:
• Auf der Betreiberseite können Kostensenkungen infolge eines effizienteren Betriebes der Fahrzeuge sowie durch Minimierung der Anschaffungs- und Fixkosten die Folge sein.
• Für den Fahrzeughersteller als Dienstleister bietet ein solches zusätzliches Dienstleistungsangebot nicht nur eine Quelle zusätzlicher Einnahmen (und angestrebterweise auch Gewinne), sondern führt auch über eine damit erreichbare langfristige und über mehrere Fahrzeuggenerationen hinweg währende Bindung des Betreibers an das (Fahrzeug)-Produkt des Herstellers zu weiteren Vorteilen.
Mobilitätsmanagement
Wird ein Flottenmanagement dahingehend erweitert, daß auch die Mobilitätszwecke vom Dienstleister hinterfragt werden, wie z. B. Verkehre durch andere geeignetere Fahrzeuge bzw.
Verkehrsträger ersetzt werden können bzw. vielleicht teilweise mit anderen Fahrten zusammengelegt (Fracht-Pooling) oder ganz vermeidbar werden, dann spricht man von Mobilitätsmanagement. Dabei sind Lösungsansätze nicht nur für den Güterverkehr, sondern auch für den Personenverkehr denkbar.
Mobilitätsmanagement ist ein neuer Dienstleistungsbereich, der noch relativ wenig erforscht ist.
Umso begrüßenswerter sind Forschungsansätze und Projekte, welche sich mit diesen Themenstellungen beschäftigen und vielleicht nach erfolgreicher Versuchs- bzw. Pilotphase in die Praxis umgesetzt werden können7.
Zwischenfazit
• Der Umweltschutz stellt für den beschaffungspolitischen Bereich eine1 Herausforderung dar, der zu einer Neubewertung von Marktchancen und Kosteneinsparungspotentialen zwingt.
• Beschaffung bedeutet zunehmend eine gleichzeitige Verpflichtung zur Minimierung von Versorgungs- und Stoffrisiken und damit zur Abfallvermeidung und zu integrierten Abfallkonzepten.
• Die Umsetzung beschaffungspolitischer Instrumente kann nur mittelfristig erfolgen.
• Die Umsetzungskompetenz liegt sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene sowie!
im kommunalen und vor allem privatwirtschaftlichen Bereich. Dabei bleibt d e m Land und den Kommunen ein breiter Spielraum erhalten.
• Die erreichbaren C02-Reduktionspotentiale können nach d e m bisherigen Kenntnisstand noch nicht verläßlich abgeschätzt werden. Es wird jedoch davon ausgegangen, daß eine Reduktion der Emissionen im Bereich geringer bis mittlerer
\ Wirkung möglich werden kann.
Derzeit ist ein solches Projekt zwischen dem Diakonischen Werk Braunschweig bzw. der Landeskirche Braunschweig und der Volkswagen AG geplant. Dieses Vorhaben beinhaltet nicht nur ein umfassendes Flottenmanagement für das Diakonische Werk, sondern sieht die grundlegende Neukonzeption des Verkehrs von Fahrzeugen, die im landeskirchlichen Verantwortungsbereich betrieben werden, vor. Ein erstes Arbeitspaket wäre die Analyse der status quo-Verkehre zunächst unter Berücksichtigung der Mobilitätserfordernisse der Diakonie. Später könnte diese Untersuchung fallanalytisch für weitere ausgewählte Regionen erweitert werden.
4.6. Informationspolitische Instrumente
Bildungsmaßnahmen, Aufklärungskampagnen, Wahrnehmung von Vorbildfunktionen, Imagebildung etc. sind Instrumente, die das Verkehrsverhalten und die Verkehrsnachfrage beeinflussen oder die Akzeptanz von Maßnahmen fördern können, indem sie beim Bürger die Bewußtseinsbildung über Zustände, Ziele und Maßnahmen fördern bzw. den Sinn der Maßnahmen verständlich machen (Enquete-Kommission 1994: 200).
Im Kontext staatlicher Interventionspolitik können sie als "persuasive Programme"
(Dahme/Grunow 1983: 117) bzw. "moral suasion" (Tuchtfeld 1971: 19; Heinze 1993: 48) neben den auf den Medien Recht und Geld basierenden ordnungsrechtlichen und pretialen Instrumenten als drittes wichtiges - auf dem Medium Information basierendes - Interventionsinstrument angesehen werden (Dahme/Grunow a.a.O.; Theis 1984).
Klassische verkehrsbezogene Interventionsbereiche sind die Verkehrserziehung und die Verkehrssicherheitskampagnen (Bundesanstalt für Straßenwesen 1993a: 46ff). Seit einigen Jahren wird zunehmend auch die Möglichkeit einer "Verhaltensbeeinflussung durch Öffentlichkeitsarbeit" (Vereinigung der Stadt-, Regional- und Landesplaner 1989b), Aufklärung und Bildungsmaßnahmen für die Zwecke der umweit- und sozialorientierten Gestaltung des Verkehrs diskutiert.
Gleichwohl kommt dem Instrument auch in dieser Debatte eine im Vergleich zu den "harten"
ordnungsrechtlichen, preislichen, investitionspolitischen und planerischen Interventionsmöglichkeiten nur geringe Aufmerksamkeit zu. Dies mag zu einem guten Teil daran liegen, daß dem Instrument nur eine geringe kurzfristige Wirksamkeit zugesprochen wird und die Langfristwirkungen - etwa im Sinne eines dauerhaften Wertewandels und der Beförderung kultureller und sozialer Innovationen im Mobilitätsverhalten - nur sehr schwer abgeschätzt werden können.
Verkehrs- bzw. umweltpsychologische Analysen des Verkehrs-' und Verkehrsmittelwahlverhaltens sind generell skeptisch gegenüber der Wirksamkeit einer informationsbasierten, auf Aufklärung, Einsicht und Bewußtseinswandel basierenden Vorgehensweise (Stephan 1990: 398; Heinze 1995: 370).
Optimistischer ist dagegen die Prognos-AG. Untersucht wurden das Maßnahmenbündel
"SchulungAferhaltensänderung zugunsten energiesparenden Verhaltens (Fahr- weiseA/erkehrsmittelwahl)/WerbungA/erbrauchsinformationen". Nicht betrachtet wurden allerdings Maßnahmen zur Veränderung des modal-split und zur Verbesserung des Auslastungsgrades, wodurch die Aussagekraft stark eingeschränkt ist.
Untersucht wurden vor allem Schulungs- und andere Maßnahmen, die auf eine kraftstoffsparende Fahrweise abzielen (Rommerskirchen 1992: 69). Die Prognos AG ordnet die Maßnahme in die Kategorie der Maßnahmen mit mittlerer Reduktionswirkung (7,4 % gegenüber der Trendprognose 2005) ein (Der Nahverkehr 1992: 24).
Unterschieden wird nachstehend zwischen den folgenden prinzipiellen Ansatzpunkten und Maßnahmenausrichtungen informatorischer und aufklärerischer Maßnahmen:
(1) Erstens die bereits vollständig ins Verkehrsgeschehen integrierten Verkehrsteilnehmer, d. h.
vorrangig volljährige Personen mit Führerscheinbesitz, also potentiell oder tatsächlich motorisierte Verkehrsteilnehmer
(2) Zweitens die noch nicht oder nur teilweise integrierten Verkehrsteilnehmer, d. h. vorrangig Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene vor dem Motorisierungsstadium. Sie sind aktuell nicht wahlfrei in ihrem Verkehrsverhalten, werden dies mit dem - für durchschnittliche Biographieverläufe
mittlerweile typischem - Führerscheinerwerb aber voraussichtlich sein
(3) Drittens werden Möglichkeiten dargestellt, wie über den Einsatz von Informationen erstens ein Bewußtsein für die Möglichkeit der Beschaffung umweltfreundlicher Verkehrstechnologie und Mobilitätsdienstleistungen geschaffen werden kann und wie dieses zweitens durch direkte informatorische Hilfestellungen unterstützt werden könnte.
(4) Als vierter Ansatzpunkt wird der Einsatz moderner Informationstechnologien untersucht:
(a) Häufig ist es einfach Mangel an Informationen (über Fahrplan, Tarife, Haltestellen, Fahrzeuge, Umsteigepunkte und Wegführungen) vor Fahrtantritt und während der Fahrt, der als
Hemmschwelle des Umstiegs zu Bahn und ÖPNV wirkt.
(b) Darüber hinaus kann der Einsatz von Informationen (z. B. durch Verkehrsleitsysteme) zur systemimmanenten Optimierung des mlV (Fahrzeugauslastung und Streckenführung etwa zur Umgehung von Staus) beitragen,
(c) die systemübergreifende Kooperation der Verkehrsträger unterstützen und (d) die Substitution von Verkehrsströmen ermöglichen.
Als Zwischenfazit zum Abschnitt Informationspolitik kann zusammengefaßt werden:
• Informationspolitische Instrumente, Aufklärung und Bildung sind in ihren Wirkungen schwer zu operationalisieren und zu quantifizieren. Daher fehlt ihnen oft das
öffentliche Interesse etwa im Vergleich zu ordnungsrechtlichen und fiskalpolitischen I Maßnahmen.
• Nach der PROGNOS-Untersuchung haben allerdings verhaltenssteuernde Maßnahmen (Schulung, Verhaltensänderung) immerhin einen mittleren Wirkungsgrad bei der Realisierung von C02-Reduktionspotentialen.
• Der Einsatz von modernen Informations- und Kommunikationstechnologien hat vielfältige Auswirkungen auf das Verkehrsgeschehen. Durch die Schließung von Informationsketten kann z. B. der öffentliche Verkehr, aber auch die Verknüpfungs- effizienz der Verkehrsträger erheblich verbessert werden (indirekte Wirkung).
• Verkehrsflußsteuerung via Telematik wird in der PROGNOS-Studie mit einem C 02- Reduktionspotential von 4,9 % gegenüber der Trendprognose veranschlagt (gering/mittel).
• Da im Bereich der informationspolitischen Maßnahmen die Kompetenzregelungen weitgehend offen sind, besteht hier ein Handlungsspielraum für das Land.
5. Kooperationsmodelle als neuer Politikstil: Ressort-, Regionen- und Akteursübergreifende Zusammenarbeit
In Anbetracht der Ergebnisse der bislang betrachteten kann als Befund zusammengefaßt werden:
(1) Im Bereich der bislang beschriebenen Instrumentenbündel besteht tendenziell eine formalrechtlich und finanziell begründete Interventionsschwäche des Landes.
(2) Daraus leitet sich die Notwendigkeit ab, in einem weiteren Schritt neue Eingriffs- und Steuerungsformen zu betrachten, die
(a) sowohl auf der einzelstaatlich-administrativen Ebene (Land als Steuerungsin- stanz) im Rahmen ressortübergreifender Maßnahmen (vertikale Vernetzung und Kooperation), als auch (b) in der länderübergreifenden Zusammenarbeit im Rahmen des Systems föderativer
Politikverflechtung, als auch
