F.S I 89 - 5
Möglichkeiten und Hindernisse aktiver Beschäftigungspolitik in Europa:
Das Beispiel Italien
Claus Thomasberger
J u l i 1989
ISSN N r. 0722-673X
Forschungsschwerpunkt Arbeitsaarkt und Beschäftigung (IIMV)
Research Unit Labour Market and Eaployaent (IIM)
The Example of Italy
Abstract:
In the eighties the Italian economy turned out to be the most dynamic in the quartette of the big industrialized nations in Western Europe. The particularity of the Italian development consists in the fact that economic policy seems to have found a way to reduce inflation without renouncing an over-all expansionist orientation. The paper presents some basic indicators of the economic development during the last decade, analyzes the economic, social and political conditions, and discusses the economic options which characterize the Italian strategy. Furthermore the consequences of the 'double deficit7 (budget and foreign trade) resulting from the Italian method, are taken into consideration. For the discussion in Germany, where generally the limits of expansionist policies in the face of growing international integration are emphasized, the example of Italy is especially interesting.
Möglichkeiten und Hindernisse aktiver Beschäftigungspolitik in Europa:
Das Beispiel Italien
Zusammenfassung:
Die italienische Wirtschaft erwies sich in den achtziger Jahren als die weitaus dynamischste innerhalb des Quartetts der großen westeuropäischen Industrienationen. Die Besonderheit der italienischen Entwicklung liegt darin, daß die italienische Wirtschaftspolitik einen Weg gefunden zu haben scheint, die Inflation zu reduzieren, ohne auf eine expansive Gesamtorientierung der Wirtschaftspolitik zu verzichten. Das Papier stellt einige grundlegende Indikatoren der wirtschaftlichen Entwicklung dar, analysiert die ökonomischen und sozi
alpolitischen Bedingungen und betrachtet die wirtschaftspolitischen Optionen, die die italienische Strategie auszeichnen. Darüberhinaus werden die Konsequenzen des aus diesem Weg resultierenden 'doppelten Defizits' (staatliches Budget und Außenbilanz) für die Harmonisierung der Geld- und Wirtschaftspolitik in Europa diskutiert. Für die bundesdeutsche Diskussion, in der immer noch eine Denkrichtung vorherrscht, die die Grenzen und Schranken expansiver Wirtschafts
politik unter den Bedingungen wachsender weltwirtschaftlicher Integration betont, ist das Beispiel Italien von besonderem Interesse.
Inhaltsverzeichnis
Möglichkeiten und Hindernisse aktiver Beschäfti
gungspolitik in Europa:
Das Beispiel Italien
1.1. Einleitung 3
1.2. Indikatoren der ökonomischen Entwicklung 5
2. Vom Wirtschaftswunder zur Schwäche der Lira 9 2.1. Weltmarktintegration und soziale Beziehungen 9 2.2. Die siebziger Jahre: Von der Defizitfinanzierung zu
ersten Ansätzen außenwirtschaftlicher Stabilisierung 14 2.3. Die achtziger Jahre: Die außenwirtschaftsorientierte
Stabilisierung 18
2.4. Italien unter dem EWS 21
3. Die Perspektive 23
Möglichkeiten und Hindernisse aktiver Beschäfti
gungspolitik in Europa
Das Beispiel Italien
1.1. Einleitung
Italien hat sich unter den großen Industrienation in diesem Jahrzehnt in Europa zur prosperierendsten Wirtschaft entwickelt. Vor noch weniger als einem Jahrzehnt gerne als der 'kranke Mann Europas' gekennzeichnet, läßt die Dynamik der italienischen Wirtschaft in den achtziger Jahren 'starke' Ökonomien wie Großbritannien, aber auch die Bundesrepublik, weit hinter sich. Noch 1979 wurden Italien beim Beitritt zum Europäischen Währungssystem (EWS) umfangreiche Sonderbedingungen eingeräumt, die eine Beteiligung am Prozeß der europäischen Währungsintegration überhaupt erst möglich machten. Heute erscheint die italienische Wirtschaft als die dynamischste innerhalb des Quartetts der großen europäischen Industrienationen. In der Periode 1984-88 liegen die Wachstumsraten des Bruttosozialprodukts durchschnittlich bei über 3% und erreichten nach neusten Berechnungen des staatlichen Forschungsinstitutes ISCO 1988 einen Spitzen wert von 3,8%. Im Zehnjahresvergleich 1978-88 liegt die Dynamik der italienische Wirtschaft mit 2,4% nicht nur deutlich über dem EG-Durchschnitt von 1,9%, sondern auch vor der Bundesrepublik (1,7%), Frankreich (1,8%) und Großbritannien (2,2%).
Aber nicht nur die Wachstumsraten unterstreichen die prosperierende Entwicklung der italienischen Ökonomie, gleichzeitig ist es gelungen - und gerade diese Verbindung ist das eigentlich überraschende -, die Inflation unter Kontrolle zu bringen. Lagen die Inflationsraten (auf Basis des Preisindex des privaten Verbrauchs) 1980 noch bei über 21%, so sind sie in den Jahren 1987 bzw. 1988 auf 4,7% bzw. 5,0% zurückgegangen. Sie weichen dabei nur noch unwesentlich (ca.
1,5%) vom EG-Durchschnitt ab. Die Besonderheit der italienischen Entwicklung - und der Grund für das wachsende Interesse, das in jüngster Zeit für die italienische Wirtschaftspolitik weltweit zu verzeichnen ist - liegt genau in dieser Verbindung.
Offensichtlich hat die italienische Wirtschaftspolitik einen Weg gefunden, die In
flation zu reduzieren, ohne auf eine expansive Gesamtorientierung der Wirtschaftspolitik zu verzichten.
Die italienische Wirtschaft erreichte den Inflationsabbau und (zumindest für europäische Verhältnisse) hohe Wachstumsraten auf Basis einer Wirtschaftspolitik, die allen konventionellen wirtschaftspolitischen Anschauungen zuwiderläuft. Es bedürfe einer eindeutig restriktiven monetären Politik, einer 'Reinigungskrise' und wahrscheinlich einer mehrjährigen Rezession, um die italienische Wirtschaft vom Inflationsbazillus zu befreien, lautete die Prognose der orthodoxen (monetaristisch orientierten) Theoretiker zu Beginn des Jahrzehnts. Um so mehr muß erstaunen, daß die italienische Wirtschaft auf zentralen Gebieten Fortschritte erzielte, ohne den vor
geschlagenen Weg eingeschlagen zu haben.
Dennoch blieb die italienische Wirtschaft durch ein eigentümliches Ungleichgewicht geprägt. Der ökonomischen Stärke entspricht eine nach wie vor nicht zu leugnende Schwäche der italienischen Währung. Ein staatliches Defizit, das kaum unter Kontrolle zu halten zu sein scheint, wieder wachsende Lei
stungsbilanzdefizite und eine Lira, deren Wert in absehbarer Zukunft auf ein Tausendstel gegenüber der DM reduziert sein dürfte, erscheinen als bedrohliche dunkle Wolken am Himmel der wirtschaftlichen Konjunktur. Und auch die Arbeitslosenzahlen bewegen sich weiterhin - obwohl in Italien als einzigem Land des europäischen Quartetts die Beschäftigung im letzten Jahrzehnt in relevantem Maß zugenommen hat - auf einem unakzeptabel hohen Niveau.
Und ein anderer Faktor springt ins Auge, wenn man die italienische Diskussion verfolgt. Trotz der Gefahr einer Schwächung der eigenen Position gehört Italien in Europa zu den Ländern, die sich mit Nachdruck für eine Währungsharmonisierung stark machen. Es mag zunächst überraschen, daß eine Nation, für die die Gefahren, die von einer Marktliberalisierung für die eigene Wirtschaft und Währung ausgehen, nicht unbeträchtlich sind, die Herstellung eines europäischen Binnen
marktes aktiv verfolgt.
Das Beispiel Italien ist gerade für die bundesdeutsche Diskussion, die noch immer von einer Denkrichtung geprägt ist, die die Grenzen und Schranken expansiver Wirtschaftspolitik unter den Bedingungen wachsender weltwirtschaftlicher Integration betont, von Interesse. Bei aller Widersprüchlichkeit und allen Konflikten, die - wie wir im weiteren diskutieren werden - seine Entwicklung charakterisieren, ist Italien ein lebendiges Beispiel für die wirtschafts
politischen Möglichkeiten und Spielräume, die auch unter den heutigen Bedingungen für die Wirtschaftspolitik bestehen.
Wir werden zunächst einige Daten betrachten, die die aktuelle Entwicklungsphase der italienischen wirtschaftlichen Entwicklung zu
sammenfassend ausdrücken. Von dorther wird es möglich sein, einige Fragen, die die Besonderheit der italienischen Wirtschaftspolitik - insbesondere die Kombination von expansiver Fiskal- und restriktiver Geldpolitik - betreffen, eingehender zu betrachten. Dieser Ausgangspunkt wird es uns ermöglichen, im zweiten Teil verschiedene Aspekte der wirtschaftspolitischen Entwicklung Italiens genauer zu fassen. Im letzten Teil sollen dann die aktuelle Situation, die Möglichkeiten und die Konflikte, in der sich die italienische Wirtschaftspolitik bewegt, zusammenfassend dargestellt werden.
1.2. Indikatoren der ökonomischen Entwicklung
Betrachten wir zunächst einige Daten der wirtschaftlichen Entwicklung Italiens in den achtziger Jahren etwas genauer. Die deutlichsten Anzeichen der wiedergewonnen Stärke ist die ökonomische Expansion. Nach einer Periode der Instabilität hat sich die Wirtschaft seit 1984 auf einen Wachstumspfad eingependelt, der mit ca. 3% deutlich über dem europäischen Durchschnitt liegt. Gleichzeitig konnte die Inflation, die 1980 mit 21,3% einen Höhepunkt erreichte, seit kontinuierlich abgebaut werden. Das größte Problem stellt nach wie vor die Arbeitslosigkeit dar. Die Zunahme der Beschäftigung reichte bei weitem nicht aus, um der Nachfrage von Seiten der neu auf den Arbeitsmarkt drängenden Jugendlichen gerecht zu werden. Trotz einer kräftigen - und sich deutlich von der Gesamttendenz in Europa abhebenden - Zunahme der Beschäftigung ist die Arbeits
losenquote in der betrachteten Periode kontinuierlich gestiegen. Weit besser - insbesondere im Vergleich zu den siebziger Jahren - hat sich die Leistungsbilanz entwickelt. Allerdings deuten einige Unregelmäßigkeiten der letzten Monate auf er
neute Probleme hin. Es ist dies ein Punkt, auf den wir weiter unten zurückkommen werden.
Tabelle 1 Italien: ökonomische Indikatoren
80 81 82 83 84 85 86 87 88
BSP1 3,9 1,1 0,2 1,1 3,2 2,9 2,9 3,1 3,5
Inflations 21,3 19,5 16,5 14,6 10,8 9,2 5,9 4,7 5,0
Beschäftigung.! 1,3 0,2 -0,3 0,3 0,3 0,4 0,5 -o,i 0,5 Arbeitsl. quote 7,1 7,9 8,5 9,2 9,3 9,6 10,3 11,0 11,5
Def. Leistb.s 9,9 9,5 6,4 -1,4 2,3 3,5 -2,6 1,0 2,5
! Veränderung geg. Vj. in %
2 Index der Verbraucherpreise Veränderung geg. Vj. in % 3 in Mrd. $ (Überschuß mit neg. Vorz.)
Quelle: OECD, Economic Outlook, Nr. 43; DIW, Wochenbericht 5 1 /5 2 88
Im Vergleich zu den anderen drei Ländern des Quartetts der großen europäischen Industrienationen zeigt sich der Terraingewinn der italienischen Wirtschaft besonders deutlich. Als einzigem der vier Länder ist es Italien in der Periode 1978-88 gelungen, die Beschäftigung in relevantem Umfang auszudehnen.
Ein Seitenblick auf die Daten der USA zeigt allerdings auch, daß nur im innereuropäischen Vergleich von einer überdurchschnittlichen Tendenz gesprochen werden kann. Die Konfrontation der Daten der Beschäftigungsentwicklung mit jenen außereuropäischer Länder (und auch mit den Entwicklungslinien der europäischen Länder in den fünfziger und sechziger Jahren) zeigt, daß eine Zunahme der Beschäftigung von durchschnittlich 0,3% pro Jahr alles andere als befriedigend ist. Trotz der überdurchschnittlichen Wachstumsrate des Bruttosozialprodukts liegt die Arbeitslosenquote daher nur unwesentlich unter dem europäischen Durchschnitt.
Die eigentümliche Konstellation der italienischen Wirtschaftspolitik zeigt sich weniger in der auch im Zehnjahresdurchschnitt zweistelligen Inflationsrate, was die Rekordinflätion Ende der siebziger und zu Beginn der achtziger Jahre reflektiert, sondern in dem außergewöhnlich hohen staatlichen Defizit. Eine staatliche Verschuldung, die sich über ein Jahrzehnt hinweg in der Größenordnung von einem Zehntel des Bruttosozialprodukts bewegt, ist in Friedenszeiten eine eher außergewöhnliche Erscheinung. Sie liegt damit mehr als viermal so hoch wie die der anderen Länder des europäischen Quartetts und ist mehr als dreimal so hoch wie
das vielgescholtene US-Budgetdefizit der Reagan-Administration. Es ist dies ein Punkt, der größere Aufmerksamkeit verdient.
Tabelle 2 Internationaler Vergleich: 1978-88
1
I D GB F EG USA
BSPi 2,4 1,7 2,2 1,8 1,9 2,6
Inflation2 12,4 3,1 7,4 8,2 7,8 5,7
Beschäftigung! 0,3 -o,i -0,1 -0,2 0,0 1,7
Arbeitsl. quote 8,9 6,4 9,2 8,5 9,2 7,2
Def.Staat3 10,7 2,3 2,7 2,2 2,9
1 Veränderung geg. Vj. in %
2 Index der Verbraucherpreise Veränderung geg. Vj. in % 2 Finanzierungssaldo des Staates in % des BSP
Quelle: OECD, Economic Outlook, Nr. 43; DIW, Wochenbericht 5 1 /5 2 88
Das weit überproportionale Haushaltsdefizit übt, insbesondere in der Phase seines Aufbaus, einen fiskalpolitisch expansiven Effekt aus. Diese Wirkung wird zusätzlich unterstrichen, wenn wir berücksichtigen, daß in den letzten Jahren der Anteil der staatlichen Steuer- und sonstigen Einnahmen am Bruttosozialprodukt deutlich gestiegen ist. Und obwohl die akkumulierte Staatsschuld auf über 90% des Bruttosozialprodukts angestiegen ist und daher ein relevanter und (wachsender) Anteil der staatlichen Einnahmen gebraucht wird, um den Zinsverpflichtungen nachzukommen (immerhin entsprechen die 1986 zu leistenden 8,7% des BSP mehr als einem Fünftel der regulären Einnahmen), sind auch die staatlichen Ausgaben auf ein gegenüber 1980 deutlich höheres Niveau angehoben worden.
Tabelle 3 Haushaltsdefizit (in % des BSP)
80 83 84 85 86
Einnahmen 34,6 40,8 40,2 40,6 41,2
(Steuern und Geb.)
Defizit 8,9 11,2 11,7 12,6 11,3
Ausgaben 38,0 44,3 43,6 44,9 43,8
(ohne Zinsen)
Zinsen 5,5 7,8 8,3 8,3 8,7
Netto 3,4 3,4 3,4 4,3 2,6
Quelle: Spaventa 1988, S. 6
Die expansive Grundorientierung der Fiskalpolitik steht aber in deutlichem Kontrast zur geldpolitischen Wende, die zu Beginn der achtziger Jahre zu
verzeichnen ist. Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, lagen die inflationsbereinigten Zinsraten in Italien in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre deutlich unter denen der Bundesrepublik. 1980 erreicht die Zinsratendifferenz mit -7,7 Punkten einen Höhe- und gleichzeitig Wendepunkt. Danach dominiert eine eindeutige Tendenz in Richtung positiver Differntiale, d.h. die 'realen' Zinsraten in Italien sind höher als in der Bundesrepublik. Dieser zu Beginn des Jahrzehnts zu konstatierende Richtungswechsel zeigt deutlich eine eher restriktive geldpolitische Orientierung, die die achtziger Jahre insgesamt charakterisieren sollte.
Tabelle 4 Inflationsbereinigte Zinsratendifferentiale:
Italien - Bundesrepublik:
77 78 79 80 81 82 83 84 85
-3,4 -1,3 -4,7-7,7-3,2 0,3 1,7 3,4 3,0
Quelle: Tabellini 1988, S. 96
Der kurze Blick auf einige Daten der italienischen Wirtschaftsentwicklung wirft zumindest drei Fragen auf. 1.) Wie war es möglich, die Rekordinflation in (relativ) kurzer Zeit abzubauen, ohne daß die Inflationsbekämpfung in eine Rezession mündete? Zur Beantwortung dieser Frage wird es notwendig sein, sich etwas näher mit den Ursachen der italienischen Inflation auseinanderzusetzen und dabei auch auf einige Dimensionen einzugehen, die den engen ökonomischen Horizont überschreiten. 2.) Was sind die Ursachen für die (und welche Rolle im Rahmen der Politik der Inflationsbekämpfung spielte die) auf den ersten Blick widersprüchliche Kombination von Geld- und Fiskalpolitik, die die Entwicklung in den achtziger Jahren charakterisiert? 3.) Welcher Stellenwert kommt der europäischen Wirtschafts
und Währungsharmonisierung im Rahmen der italienischen Wirtschaftspolitik zu?
Gerade in den achtziger Jahren kann die Geldpolitik nicht unabhängig von der wachsenden europäischen Währungsintegration analysiert werden, an der sich Italien in aktiver Weise beteiligte.
2. Vom Wirtschaftswunder zur Schwäche der Lira
2.1. Weltmarktintegration und soziale Beziehungen
Ein Versuch, aus der Vielzahl der die Entwicklung eines Landes bedingenden Elemente diejenigen Faktoren herauszugreifen, die unter einer bestimmten Problemstellung als wesentlich erscheinen, bleibt immer unvollständig. Eine solche Auswahl muß Schwerpunkte setzen und andere Seiten vernachlässigen. Das gilt besonders für die Diskussion der italienischen Politik, die - wie jeder weiß - eine im höchsten Maße komplexe Angelegenheit ist. Die folgende Darstellung erhebt daher keinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern sie versucht alleine einige unter der Fragestellung der Geld- und Währungspolitik entscheidenden Faktoren herauszuarbeiten.
Wie ich im weiteren zu zeigen versuchen werde, sollten sich für die Schwäche der italienischen Währung vor allen Dingen zwei Faktoren als entscheidend erweisen. Der erste Aspekt ist die spezifische Art und Weise, wie die Wirtschaft Italiens in die internationale Arbeitsteilung eingebunden ist. Dabei spielten die Veränderungen der internationalen Währungsbeziehungen, die Auflösung des Systems von Bretton Woods und die Institutionalisierung internationaler Währungsmärkte eine entscheidende Rolle. Zweitens war die italienische Gesellschaft durch ein politisches und institutionelles Gefüge charakterisiert, das es äußerst erschwerte, auf die wirtschaftlichen und währungspolitischen Veränderungen der siebziger Jahre zu reagieren.
Wie die Bundesrepublik erlebte Italien nach dem zweiten Weltkrieg zunächst ein wahres Wirtschaftswunder. Diese dynamische Entwicklung ging einher mit einer wirtschaftspolitischen Neuorientierung, die sich von dem Ideal nationaler Autarkie löste und in Richtung einer verstärkten Weltmarktintegration zielte. Die italienische Wirtschaft war aufgrund der nur geringen natürlichen Ressourcen und des ungünstigen Verhältnisses von fruchtbarem Boden und Bevölkerung auf eine Integration in die internationale Arbeitsteilung angewiesen. Es hatte nach dem zweiten Weltkrieg weder die Rohstoffe noch die - durch die Autarkiebestrebungen in der Zwischenkriegsperiode eher gehemmte - industrielle Basis der mittel- und nordeuropäischen Länder. (Grilli/Kregel/Savona 1982, S. 396) Gleichzeitig verfügte Italien aufgrund der ungeheuren Unterschiede zwischen dem 'Norden' und dem 'Süden' und des immer noch übergroßen 'traditionellen Sektors' seiner Wirtschaft
über ein überschießendes Angebot an wenig qualifizierten Arbeitern und Arbeiterinnen. Die wirtschaftspolitische Neuorientierung, die nach dem Krieg einsetzte, hatte dieses Bedingungsgefüge zur Voraussetzung.
Die Verfügbarkeit der Rohstoffe auf dem Weltmarkt war in der Nach
kriegsperiode gegeben. Es entwickelten sich daher zunächst in erster Linie Industrien, die auf das vorhandene große, aber wenig qualifizierte Arbeits
kräftepotential zurückgriffen und sich auf die Weiterverarbeitung importierter Rohmaterialien mit Hilfe technisch wenig anspruchsvoller Verfahren konzentrierten.
Es ist dies eine Dimension, die die Struktur der italienischen Wirtschaft bis heute charakterisiert.
Die italienische Wirtschaft ist daher schon allein aufgrund der stofflichen Struktur ihres Produktionsapparates und ihrer spezifischen Position im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung in ganz besonderer Weise von der Entwicklung der Weltmarktpreise abhängig. Und dies in doppelter Weise: Die Rohstoffpreise, im wesentlichen in Dollar fakturiert, stehen auf der einen, die Fertigwaren, größtenteils in europäische Länder exportiert, auf der anderen Seite. Es wundert daher nicht, daß die Preisentwicklung auf den verschiedenen Märkten eine Dimension ist, die die Wachstumsbedingungen der italienischen Wirtschaft in weit Überproportioneller Weise bestimmen.
Die Krise der siebziger Jahre erscheint daher einerseits als durch eine Reihe externer Schocks ausgelöst. Als besonders einschneidend erwies sich die Erhöhung der Rohstoffpreise, am deutlichsten sichtbar geworden durch die Explosion der Erdölpreise 1973 und 79. Italien war und ist in einem Maß auf den Import derselben angewiesen wie kein anderes Industrieland. Alle anderen Bedingungen als gegeben unterstellt, mußten diese Erhöhungen der Rohstoffpreise eine wesentliche Verschlechterung der Zahlungsbilanz und den Aufbau entsprechender Leistungsbilanzdefizite mit sich bringen.
Aufgrund der spezifischen Einbindung in die internationale Arbeitsteilung erwies sich die Auflösung des Systems fixer internationaler Wechselkurse, das sog.
System von Bretton Woods, von besonderer Relevanz. Für Italien bedeutet die wachsenden Kursschwankungen des Dollar (in dem die Mehrzahl der Importe fak
turiert wurden) gegenüber den Währungen der meisten europäischen Ländern (deren Stand für die Mehrzahl der italienischen Exporte entscheidend waren) gewichtige Eingriffe in die Entwicklungsmöglichkeiten dar. Die Schwankungen des Dollar gegenüber den europäischen Währungen mußten einen bedeutenden Einfluß
auf die Dynamik der italienischen Wirtschaft insgesamt haben. Gleichzeitig aber - und das sollte sich als noch entscheidender erweisen - war die Auflösung des sog.
Systems von Bretton Woods damit verbunden, die internationalen (im Sinne von:
zwischen den Nationen regulierten) Währungsbeziehungen in supranationale Marktbeziehungen zu verwandeln und globale Währungsmärkte zu institutionalisieren. Die verschiedenen nationalen Gelder wurden de facto zu konkurrierenden Währungen, wodurch die Reichweite der politischen Regulierung der Wechselkurse wesentlich eingeschränkt und die Funktionsbedingungen nationaler Wirtschafts- und Währungspolitik grundlegend verändert wurden. Jedes Inflationsgefälle zuungunsten einer Währung sollte die Tendenz in Richtung 'Kapitalflucht' verstärken und so zu einem weiteren Verfall des Außenwerts eine Währung beitragen. Der Zirkel Inflation - Kapitalflucht - Abwertung - Inflation wurde zu einer realen Gefahr.
Für die Schwäche der italienischen Position sollte aber eine zweite Gruppe von Aspekten von entscheidender Bedeutung sein. Es geht dabei um das politische, soziale und institutionelle System, das in sehr starrer Weise auf die Veränderungen von Seiten der außenwirtschaftlichen Flanke reagierte. Im Zentrum dabei stehen in erster Linie die Beziehungen zwischen Arbeitern und Unternehmen.
Es würde über den Rahmen dieser Untersuchung hinausgehen, die gewerk
schaftlichen und politischen Kräftekonstellationen und Strategien der siebziger und achtziger Jahre systematisch zu entwickeln. Wenige, auf einige zentrale Punkte zielende Bemerkungen müssen genügen.
Eines der Charakteristiken der geographisch-ökonomischen Struktur Italiens ist der regionale Dualismus (Salvati 1980, S. 67), die Tatsache, daß die weit überwiegende Mehrzahl der großen Fabriken im Norden (exakter: im Dreieck Mailand, Turin, Genua) konzentriert ist, das Arbeitskräftepotential aber im Süden zu finden war. Die sehr kräftige Dynamik der italienischen Wirtschaft in den fünfziger und sechziger Jahren hatte dazu geführt, daß zu Beginn der siebziger Jahre die Beschäftigung der großen Fabriken im Norden eine ganz besondere Struktur aufwies: Typisch waren junge, innerhalb der nationalen Grenzenl immigrierte, nicht ortsgebundene, gewerkschaftlich nur in geringem Maß organisierte und wenig qualifizierte Arbeitskräfte. Es waren diese Arbeiter und Arbeiterinnen, die zu den Protagonisten der Auseinandersetzungen an der Wende zu den siebziger Jahren wurden. Die konjunkturelle Dynamik einerseits, die innere Schwäche der Gewerkschaften und die 1 Und daher politisch nicht marginalisiert!
Notwendigkeit der organisatorischen Konsolidierung andererseits waren die entscheidenden Faktoren, die den Hintergrund für die hohen Geldlohnforderungen in den Tarif Verhandlungen 69/70 und 732 bildeten. (Salvati, 1980, S. 74)
Auf der anderen Seite korrespondierte die innere Schwäche der Gewerkschaften mit einer außergewöhnlichen Stärke innerhalb des politischen Systems. Der Widerstand von Seiten der Unternehmen war äußerst gering (Salvati 1980, S. 85) und auch die Regierung war zunächst zu einer antiinflationären Politik nicht gewillt bzw. nicht fähig.3 (Salvati 1980, S. 75) Die Folge war, daß (relativ) hohe Geldlohnforderungen - ohne auf relevanten Widerstand zu stoßen - weitgehend durchgesetzt werden konnten.
Als ein weiterer entscheidender Schritt sollte sich der im Januar 1975 unterzeichnete Vertrag über die Ausweitung der Indizierung der Löhne (Scala Mobile) erweisen. Auch in dieser Phase gab es weder von Seiten der Regierung noch der Unternehmen einen wirklichen Widerstand. Als sich die Inflation nach 73 beschleunigte, entwickelte sich die Strategie der Gewerkschaftsbewegung in eine doppelte Richtung. Zwei Ziele sollten kombiniert werden: 1. Sicherung der Realeinkommen (daher die Indizierung der Löhne). 2. Moderation der Geldlohnforderungen im Ausgleich für eine Verbesserung der politischen Partizipationsmöglichkeiten. Diese später als 'Linie des EUR' bekannt gewordene Strategie konnte sich allerdings nie wirklich durchsetzen. Die Gründe dafür sind vor allen Dingen im Widerstand von Seiten der Unternehmen zu suchen, die weit eher bereit waren, Lohnzugeständnisse zu akzeptieren als der Arbeiterbewegung hinsichtlich der politischen Forderungen entgegenzukommen. Und die enttäuschten Erwartungen auf Seiten der Arbeiter hinsichtlich ihrer faktischen Einflußmöglichkeiten stärkten die Position derjenigen, die das Konfliktpotential in Richtung einer offensiven Einkommenspolitik zu transformieren versuchten. Die sich in den siebziger Jahren beschleunigende Inflation in Italien muß daher in erster Linie als Ausdruck eines in Richtung von Verteilungsauseinandersetzungen
2 Die kollektiven nationalen Tarifverträge haben in Italien in der Regel eine dreijährige Laufzeit.
3 Im Resultat waren Konsequenzen der politischen Eingriffe 69/70 und 73 sehr ähnlich, obwohl die politischen Verhältnisse sich in diesen Jahren ganz wesentlich gewandelt hatten. Während die Mitte-Links Regierung 69/70 den gewerkschaftlichen Forderungen durchaus gewogen war, war es 73 eher die Schwäche der alles andere als gewerkschaftsfreundlichen Regierung Andreotti, die es verhinderte, daß die Regierung eine eigenständige Rolle spielen konnte.
(Salvati 1980, S. 77)
kanalisierten politischen Konflikts interpretiert werden. Eines der zentralen Probleme der weiteren Entwicklung sollte darin liegen, daß es bis heute nicht gelang, den Konflikt über die Einkommensverteilung wirklich zu überwinden.
Ein solcher Kompromiß mußte sich natürlich als ganz und gar ungeeignet erweisen, um auf die neuen Anstöße und die Veränderungen, die aus dem wirt- schafts- und währungspolitischen Umfeld während der siebziger Jahre resultierten, zu reagieren.4 Der Versuch einer Einkommenspolitik, die sich eine Aufrechterhaltung der Realeinkommen zum Ziel gesetzt hatte, sollte sich in einer Situation, in der sich aufgrund der internationalen Preisentwicklung einerseits, der besonderen Struktur der italienischen Wirtschaft andererseits, das zu verteilende Nationaleinkommen verringerte, in einer Beschleunigung der Inflation Luft schaffen. Die 'Scala Mobile' erschien dabei als Garant dafür, daß die Inflation eine eigenständige Dynamik entwickeln sollte.
Die sich beschleunigende Inflation mußte aber unter den Bedingungen des Währungsmarktes, der sich nach dem Zusammenbruch des sog. Systems von Bret
ton Woods herausgebildet hatte, und der Konkurrenz zwischen den verschiedenen Währungen einschneidende Implikationen mit sich bringen. Die weit höhere Inflation der Lira gegenüber anderen Währungen wie z.B. dem Dollar, der DM oder dem Schweizer Franken heizten die Kapitalflucht wesentlich an, was den Außenwert der Lira schwächte. Letzteres drohte, insofern es die Importe weiter verteuerte, auf die interne Inflation zurückzuwirken.
4 Dabei gab durchaus Versuche massiver äußerer Einflußnahme auf die in
nenpolitische Entwicklung in Italien. Besonders deutlich wurde dies im Rahmen der sog. 'Wechselkurskrise' zu Beginn des Jahres 1976. Gerüchte über Zahlungsschwierigkeiten reichten aus, um Italien den Zugang zum internationalen Kreditmarkt zu verwehren (während gleichzeitig die Länder Lateinamerikas mit Krediten nur so überschüttet wurden) und der In
ternationale Währungsfond verknüpfte seine Kreditzusage (März 77) mit (entsprechend restriktiven) wirtschaftspolitischen Auflagen (vgl. OECD 1988, S.
74-82). Dennoch sollten das Gewicht der äußeren Einflüsse nicht überschätzt werden. Die Schwäche nicht nur der 'Linie des EUR', sondern auch des de facto eingeschlagenen Kurses sind in der italienischen Politik und ihren Widersprüchen selbst zu suchen, die allerdings erst voll sichtbar wurden, als sich gegen Ende der siebziger Jahre die objektive Verringerung des Verteilungs Spielraums in einem erneuten Inflationsschub Luft machte.
2.2, Die siebziger Jahre: Von der Defizitfinanzierung zu ersten Ansätzen außenwirtschaftlicher Stabilisierung
Die währungspolitische Entwicklung in Italien in den siebziger und achtziger Jahren läßt sich in zwei große Phasen unterteilen, die grob den beiden Jahrzehnten entsprechen, wobei die erste wieder in zwei Unterphasen zerlegt werden kann. Die Schnittstelle zwischen den beiden großen Perioden bildet der Übergang von einer akkomodierenden hin zu einer mehr (aber nicht ausschließlich) stabilitätsorientierten monetären Politik. Dies geht einher mit einer wachsenden Befreiung der Geldpolitik aus der Umklammerung durch die Fiskalpolitik und einer wachsenden Autonomie der Banca d'Italia gegenüber dem Schatzamt.
Die erste Hälfte der siebziger Jahre ist dadurch charakterisiert, daß das die Banca d'Italia ihr erstes Ziel darin sah, die Zinsraten zu stabilisieren und die Finanzierung des Haushaltsdefizits zu ermöglichen. Diese Politik der akkomodierenden Finanzierung, d.h. der vollständigen Unterordnung der Geld unter die Fiskalpolitik, findet ihr Ende mit der Spekulationswelle gegen die Lira 1976. Die folgende zweite Periode kann als eine Periode des Übergangs hin zu einer Stabilisierung des Geldwerts gekennzeichnet werden. Die Zentralbank geht langsam dazu über, durch indirekte Methoden monetärer Steuerung die Geldbasis zu kontrollieren. Im Vordergrund steht aber zunächst der Versuch, mit Hilfe der Wechselkurspolitik den einkommenspolitischen Spielraum zu gewinnen, um dem Beschäftigungsziel und dem Ziel der Stabilisierung der Preise gleichzeitig näher zu kommen.
Die Entwicklung in den achtziger Jahren unterscheidet sich demgegenüber dadurch, daß sich die monetären Autoritäten immer mehr zu einem autonomen Pol entwickeln. Dies trägt dazu bei, daß sich die Schwerpunktsetzung der monetären Politik in Richtung Inflationsbekämpfung verschiebt. Auch wenn sich der Übergang zeitlich weniger exakt fixieren läßt als der Übergang 76, so ist er dennoch von weit grundlegenderer Bedeutung. Entscheidend waren eine ganze Reihe von Ereignissen, deren wichtigste im Jahr 1979 ihren Ausgang finden: die Umkehr des Dollartrends gegenüber der D-Mark, der sog. zweite Ölpreisschock und der Beitritt Italiens zum Europäischen Währungssystem (EWS). Diese Änderungen des äußeren konditioneilen Rahmens wurden aber erst schrittweise wirksam. Als ein weiteres entscheidendes Datum ist 1981, das Jahr der 'Scheidung' von Banca d'Italia und Schatzamt5 zu nennen: Ab diesem Zeitpunkt wurde die Banca d'Italia von der 5 Dabei ist allerdings zu beachten, wie Tabellini richtig bemerkt, daß diese 'Scheidung' bis heute unvollendet geblieben ist. Das Schatzamt hat weiterhin die
Verpflichtung befreit, die unverkäuflichen Staatstitel bei den Auktionen des Schatzamtes zu erwerben. Die seit 1982 festzustellende Umkehr der Zinsratendifferentiale spricht eine deutliche Sprache. Der Beitritt zum EWS - trotz der Sonderkonditionen, die Italien gewährt wurden - stellte dabei eine entscheidende Weichenstellung dar. Sie ermöglichte es - nicht nur in der öffentlichen Auseinandersetzung - eine restriktivere Geldpolitik und eine Stärkung der Position der italienischen Zentralbank durchzusetzen. Die Stabilisierungspolitik in Italien ist, wie zu zeigen sein wird, bis heute wesentlich außenwirtschaftlich orientiert geblieben, auch wenn ohne Zweifel die Beschränkung der Scala mobile einen unverzichtbaren Beitrag darstellte.
Diese Entwicklungsphase ist noch nicht abgeschlossen. Gleichzeitig zeigen sich aber spätestens seit 1986 Zeichen eines erneuten Übergangs. Einerseits ist dies ein Resultat des Erfolges an der Inflationsfront (Der Anstieg der Verbraucherpreise liegt seit 1986 bei weniger als 6%.), der andere wirtschaftspolitische Probleme wieder stärker in den Mittelpunkt rücken. Andererseits zeigen sich die Vorboten der geplanten Liberalisierung der Kapitalmärkte innerhalb des EWS.
Beginnen wir mit der Phase der akkomodierenden Finanzierung. Die Geldpolitik zu Beginn der siebziger Jahre war zunächst der Fiskalpolitik weitgehend untergeordnet. Sie verfolgte das Ziel, die Defizite des Staates möglichst reibungslos zu finanzieren und die Zinsraten zu stabilisieren. Monetäre Aggregate blieben zunächst nahezu vollständig unbeachtet. Es mag aus heutiger Sicht unverständlich erscheinen, aber de facto wurde die Geldmenge in den jährlichen Berichten der Banca d'Italia noch nicht einmal ex-post veröffentlicht. Erstmals wird die Geldmenge im Bericht des Jahres 1975 erwähnt (Tabellini, S. 94).
Die Haltung der Banca d'Italia in dieser Phase wird vielleicht am besten durch folgende Äußerung ihres bis 1975 amtierenden Präsidenten, Guido Carli, ausgedrückt:
'We asked and we keep asking ourselfes whether the Bank of Italy could have refused, or could refuse, to finance the budget deficit by refraining from the faculty, attributed by law, of buying government debt. Such a refuseal would leave the government in the impossibility of paying wages to public employees ... and pensions to all citizens. It would look like an Möglichkeit, Liquidität mittels der Verwendung von Uberziehungskrediten (bis zu 14% der öffentlichen Ausgaben der laufenden Periode) zu schaffen.
Außerdem kontrolliert das Schatzamt dadurch, daß es den minimalen oder Basispreis bei den öffentlichen Auktionen für Staatspapiere festlegen kann, einen oberen Rahmen für die für den italienischen Geldmarkt entscheidende Zinsrate.
action of monetary policy: essentially it would be an act of rebellion. We cannot avoid the downfall by means of the tools of monetary policy only:
we can try and make it less deep/ (Report of the Bank of Italy, 1973, zitiert nach G. Tabellini 1988, S. 94)
Diese Sichtweise des Verhältnisses von Wirtschaftspolitik und Zentralbank und das sich darin ausdrückende Grund Verständnis der Rolle der Zentralbank, wie es für die erste Hälfte der siebziger Jahre in Italien charakteristisch war, sollte sich als für die Ausgestaltung der monetären Politik entscheidend erweisen. Es war damit ausgeschlossen, daß in Italien (im Gegensatz zu Ländern wie der Bundesrepublik) die Inflation durch einen harten Restriktionskurs von Seiten der Zentralbank ge
brochen werden konnte. Und von Seiten des Schatzamtes, das weit mehr auf einen politischen Ausgleich (unter den Bedingungen des oben charakterisierten Kräfteverhältnisses von Arbeitern und Unternehmen) zu orientieren hatte, konnte in den siebziger Jahren eine eindeutige Politik der Inflationsbekämpfung nicht erwartet werden. Es waren daher nicht ökonomische Gründe im engeren Sinn (wie die Offenheit der Wirtschaft, die Abhängigkeit von Rohstoffimporten, die geringen Währungsreserven usw.), sondern die in Italien vorherrschende politische Konstellation und das unter diesen Bedingungen definierte Verhältnis von Schatzamt und Zentralbank, die Unsicherheit der politischen Situation und das Fehlen eines sozialen Konsenses (OECD 1988, S. 75), die im Mißtrauen der internationalen Finanzmärkte und der Wechselkurskrise 1976 zum Ausdruck kamen.
Immerhin machte die Wechselkurskrise 1976 deutlich, daß ein währungspolitischer Kurswechsel notwendig war. Politisch sollte die 'Regierung der nationalen Einheit' einen entsprechend breiten Konsens garantieren. Und am ehesten konsensfähig war natürlich eine Politik, die die Anpassungslasten nach außen abzuwälzen versuchte. Dies erschien als um so folgerichtiger, als die Konflikte - zumindest z.T. - als von äußeren Bedingungen verursacht erschienen.
Die Auflösung des Verbundes mehr oder weniger fixer Wechselkurse im Rahmen des sog. Systems von Bretton Woods stellte nicht nur einen Unsicher
heitsfaktor dar, es eröffnete zunächst- und das sollte sich für die italienische Politik der Inflationsbekämpfung in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre als entscheidend erweisen - einen erweiterten Spielraum für die Geldpolitik. Basis dafür war die - die Entwicklung der siebziger Jahre charakterisierende - Abwertung des Dollar ge
genüber den meisten führenden Währungen der westlichen Welt, insbesondere der DM und dem Yen. Dabei konnte die Wirtschaftspolitik zunächst durch die
auseinanderlaufende Bewegung von Dollar und den starken europäischen Währungen ihren Handlungsspielraum erweitern. Die Abwertung des Dollar gegenüber der DM stellte für die italienische Wirtschaft insofern eine erweiterte Möglichkeit dar, als diese Entwicklung die Importe (zum wesentlichen Teil in Dollar fakturiert) gegenüber den Exporten (größtenteils in Richtung des europäischen Marktes gehend) verbilligte. Die Wirtschafts- und Währungspolitik schien daher zunächst eine Wachstums- und beschäftigungsorientierte Wirtschaftspolitik mit einer außenwirtschaftlich orientierten Form der Inflationsbekämpfung verbinden zu können.
In der Tat optierte die italienische Wechselkurspolitik in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre für eine Strategie der differenzierten Wechselkurse (A. Graziani 1987, S.
8; Parboni 1985, S.129, Salvati, 1980, S. 147). Die italienischen Währungshüter setzten sich während der siebziger Jahre das Ziel, die Lira gegenüber dem Dollar zu stabilisieren bzw. aufzuwerten und gleichzeitig gegenüber der DM abzuwerten.
Dies bedeutete einerseits eine Stabilisierung der Importpreise, von welchen die italienische Wirtschaft in besonderer Weise abhängig ist, andererseits eine entscheidende Verbesserung der Konkurrenzposition gegenüber den meisten europäischen Währungen, insb. der DM.
"Die graduelle Aufwertung der Lira gegenüber dem Dollar (5% zwischen Dezember 1977 und 1978) ... übte einen reduktiven Effekt auf die gesamten Kosten der Importe aus. Das führte zu fühlbaren Vorteilen in Termini der Inflationsrate für den Teil der italienischen Importe, die vom Erdöl und den Rohstoffen (ca. 30 % der Gesamtheit) gebildet werden und die wesentlich in Dollar fakturiert werden und die im allgemeinen wenig elastisch auf Preisänderungen reagieren. Gleichzeitig erlaubte die Aufwertung der Lira gegenüber den im Vergleich zur amerikanischen deutlich gestärkten europäischen Währungen, Konkurrenzvorteile für den Export von Fertigwaren zu erwerben, die hauptsächlich in die Ge
biete der Gemeinschaft gerichtet waren." (Banca d'Italia, Relazione all'Assemblea sul 1978, S. 157-8, zitiert nach Parboni 1985, S. 129-30).
Rückblickend kann diese Strategie als durchaus erfolgreich betrachtet werden.
Einerseits verbesserte sich die Zahlungsbilanz zusehends und die wirtschaftliche Dynamik erlebte gegen Ende der siebziger Jahre einen solchen Aufschwung, daß einige Autoren von einem 'zweiten Wirtschaftswunder' Italiens (Grilli/Kregel/Savona 1982, S. 405) sprechen. Es schien zunächst sogar so, als könne gleichzeitig der Preisauftrieb unter Kontrolle gebracht werden. Immerhin ging die Inflation (Preisdeflator des Privaten Verbrauchs) von ihrem vorläufigen Höhepunkt 1974 von 20,9% auf 12,9% im Jahr 1978 zurück (Kommission der EG, 1987, S. 138).
Die Politik der Preisstabilisierung war daher in Italien von Anfang an außenwirtschaftlich orientiert. Außenwirtschaftliche Orientierung soll dabei heißen, daß die Stabilisierung des Geldwerts der nationalen Währung in erster Linie durch die Anbindung derselben an eine (oder mehrere) härtere Währungen versucht wird.
Binnenwirtschaftliche Orientierung würde demgegenüber bedeuten, daß die Stabilisierung nicht mittels einer bestimmten Wechselkurspolitik, sondern in erster Linie mittels einer entsprechend restriktiven Geldpolitik (Großbritannien) bzw. einer Politik der Nominaleinkommen (Ansätze dafür zeigte Schweden) realisiert wird. In Italien war letztere Lösung verstellt, solange der Konflikt um die Einkommensverteilung nicht beigelegt, aber auch nicht entschieden wurde.
Für die italienische Politik war eine solche Orientierung insofern konsequent, als eine binnenwirtschaftliche Form der Inflationsbekämpfung durch die immer noch vorhandene Einbindung der Zentralbank einerseits, die oben umrissene Art und Weise der Institutionalisierung des einkommenspolitischen Kompromisses, die 'Scala Mobile', andererseits, ungeheuer erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht war. Eine außenwirtschaftlich orientierte Politik der Stabilisierung war natürlich davon abhängig, daß die günstigen globalen Entwicklungstendenzen bestehen bleiben würden.
2.3. Die achtziger Jahre: Die außenwirtschaftsorientierte Stabilisierung Aber der Fall des Dollar gegenüber den meisten europäischen Währungen konnte nicht ad Infinitum andauern. Schon im Jahr 1978, noch unter Präsident Carter, setzten von Seiten der USA ernsthafte - wenn auch zunächst nicht sehr erfolgreiche - Versuche ein, die Bewegung des Dollar wieder unter Kontrolle zu bringen. Das Ende der Dollar-Talfahrt war nur noch eine Frage der Zeit. Und schon im Jahr 1979 sollten sich die außenwirtschaftlichen Bedingungen dann wirklich von Grund auf ändern. Der erste Baustein der sich in dramatischer Weise verändernden internationalen Konstellation war der sog. zweite Ölpreisschock und die dadurch ausgelöste weltweite Angst, es komme zu einem erneuten Inflationsschub. Der zweite Faktor war der endgültige Kurswechsel der amerikanischen Währungspolitik und das Ende der Dollar-Abwertung gegenüber der DM. Damit hatte die Strategie der differenzierten Wechselkurse ihre natürlichen Voraussetzungen verloren. Ein Festhalten an der Orientierung der Lira am Dollar hätte eine wesentliche Ver
schlechterung der Konkurrenzposition der italienischen Wirtschaft auf den europäischen Märkten bedeutet. Als alternative Stabilisierungsstrategie blieb die
Orientierung der Lira an den europäischen Währungen, das hieß natürlich in erster Linie an der DM.
Die italienische Geld- und Währungspolitik stand damit gegen Ende der siebziger Jahre vor einem mehrdimensionalen Problem. Sie versuchte nach 1979 zwar schrittweise auf eine binnenorientierte Form der Inflationsbekämpfung umzuschalten, aber die Möglichkeiten waren beschränkt, da der Verteilungskonflikt nie wirklich überwunden wurde. Aufgrund der zwischen Gewerkschaften und Unternehmen vertraglich fixierten Indizierung der Geldlöhne einerseits, der immer noch relativ gebundenen Stellung der Zentralbank andererseits, gab es - zumindest kurzfristig - keinen Weg, die Geldentwertung intern über eine Politik der Regulierung der Nominaleinkommen oder entsprechende geldpolitische Restriktio
nen unter Kontrolle zu bringen.
Es blieb die Möglichkeit, der Lira durch eine veränderte Form einer außenwirtschaftlich orientierten Politik der Inflationsbekämpfung, d.h. durch die Anbindung der Lira an andere europäische Währungen, Stabilisierungimpulse zu vermitteln. Der Beitritt Italiens zum EWS war daher folgerichtig, bedeutete aber zugleich, daß sich der Wachstums- und Beschäftigungsimpuls, der in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre von der sich aufgrund der Abwertung gegenüber der DM verbessernden Konkurrenzposition gegenüber der Bundesrepublik und anderen europäischen Nationen ausging, in sein Gegenteil verkehren würde. Was die Außenflanke betrifft, mußten die Kontrollen des Kapitalverkehrs und eine entsprechend restriktive Geldpolitik nicht nur das Anwachsen der Kapitalflucht verhindern, sondern die Möglichkeiten für Umkehrung der Kapitalströme vorbereiten. Die Geld- und Zinspolitik war herausgefordert, durch eine ent
sprechend harte Zügel Lira-Anlagen interessant zu machen.
Selbstverständlich war die damit eingeleitete Schwerpunktsetzung in Richtung einer Stabilitätsorientierung der italienischen Geld- und Wirtschaftspolitik nicht unumstritten. Aber das Ende der 'Regierung der nationalen Einheit' 1979 bedeutete eine entscheidende Schwächung des Einflusses der Kritiker der Stabilitätso
rientierung. Es war damit der Grundstein dafür gelegt, daß die italienische Geldpolitik in den achtziger Jahren durch einen eindeutig restriktiven Grundton gekennzeichnet sein sollte.
Dabei blieb die italienische Wirtschaftspolitik in den achtziger Jahren durch den oben schon angsprochenen eigentümlichen Widerspruchö charakterisiert. Einerseits wurde an der außenwirtschaftlichen Orientierung der Stabilisierungspolitik strikt festgehalten und auch eine Verschlechterung der Konkurrenzbedingungen und wachsende Zahlungsbilanzdefizite gegenüber der Bundesrepublik hingenommen (Parboni 1985, S. 230). Die restriktive Geldpolitik mit extrem hohen Zinsraten ist der deutliche Beweis für die Dominanz der Politik der Inflationsbekämpfung.
Gleichzeitig zeigte die Fiskalpolitik mit einem extrem hohen Budgetdefizit einen eindeutig expansiven Charakter.
Die Politik der Inflationsbekämpfung während der achtziger Jahre war, wie wir oben gesehen haben, durchaus erfolgreich. Entscheidend war dabei einerseits, daß es gelang, die Inflations-Kapitalflucht-Abwertungsspirale zu durchbrechen. Die Einbindung der Lira in ein System fester Wechselkurse (EWS) war dabei ein unverzichtbares Element einer außenwirtschaftsorientierten Form der Stabilisierungspolitik.7 Andererseits zeigten die Versuche, den Preisauftrieb intern zu reduzieren, allmählich Erfolg. Zwar sollte es bis in die zweite Hälfte der achtziger Jahre dauern, bevor es unter der Führung des sozialistischen Ministerpräsidenten Craxi - und nur auf dem Weg einer gewonnenen Volksabstimmung - gelang, die 'Scala Mobile' in ihrer Wirkung in relevantem Maße zu beschneiden.
Vorausgegangen waren heftige Auseinandersetzungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern, die in eine dramatische Schwächung der Gewerkschaften und eine grundlegende Veränderung der Beziehungen zwischen Unternehmen und Arbeitern mündeten. Außerdem wuchs die Bedeutung der Banca d'Italia, auch auf
grund der wachsenden Bedeutung, die ihr im Rahmen der europäischen Währungsintegration zukam.
6 Nun entspricht diese Kombination durchaus den Politik Vorstellungen des Mundell-Flemming Modells. Es wird dabei aber zu leicht übersehen, daß die restriktive Geldpolitik eine erhebliche Schranke gegenüber einer Stimulierung der Konjunktur darstellt.
7 Selbstverständlich kann darauf verwiesen werden, daß andere Länder in ihrer Politik der Inflationsbekämpfung ähnlich erfolgreich waren, ohne dem EWS beigetreten zu sein. Aber das ist kein Argument gegen das EWS, sondern zeigt allein, daß anderen Länder unter anderen Bedingungen andere Politikinstrumente erfolgreich eingesetzt haben.
2.4. Italien unter dem EWS
Der Beitritt zum EWS hat sich für Italien, wie oben schon angesprochen, als ein durchaus konsequenter Schritt im Rahmen der gewählten Strategie der Inflationsbekämpfung erwiesen (Thomasberger 1988). Es gelang in etwas weniger als zehn Jahren, die Inflation auf ein befriedigendes Niveau von weniger als 5% zu reduzieren. Allerdings hatte dieser Stabilisierungserfolg seinen Preis.
Erstens bedeutete die Einbindung der Lira in ein System fester Wechselkurse, in der eine Währung mit wesentlich geringeren Inflationsraten, die DM, dominierte, die Inkaufnahme einer tendenziellen Aufwertung der Lira. Nicht nur der Glaubwürdigkeit der Stabilitätsorientierung wegen, sondern auch um einer Inflations-Kapitalflucht-Abwertungsspirale zu entgehen, war die italienische Wirtschaft- und Währungspolitik bereit, bestehende Inflationsdiffenrenzen ausgleichende Kursanpassungen mit immer größerer Verspätung durchzuführen, was eine (versteckte) Aufwertung der Lira und eine Verschlechterung der Konkurrenzfähigkeit der italienischen gegenüber der bundesdeutschen Wirtschaft bedeutete. Der Wechselkurs der Lira wurde in den ersten Jahren des Bestehens des EWS noch mehrfach angepaßt. Mit der Entwicklung des EWS griff die italienische Währungspolitik im Interesse der Inflationsbekämpfung aber immer weniger auf diese Möglichkeit zurück.
Während die Außenwirtschaftsbeziehungen zwischen Italien und der Bun
desrepublik in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre überwiegend einen Überschuß auf der italienischen Seite zeigten, so haben sie sich in den achtziger Jahren eindeutig zugunsten der Bundesrepublik verschoben (Parboni 1985, S. 131 u. 230). In Form eines Index ausgedrückt, war die Konkurrenzfähigkeit der italienischen Produkte in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre von 100 im Jahre 1975 auf 104,4 1980 angestiegen. Innerhalb von nur drei Jahren, bis 1983, aber auf 97,9 zurückgegangen. Die Vorteile, die während der Phase der Politik der differenzierten Wechselkurse gewonnen werden konnten, waren also in kürzester Zeit wieder verloren gegangen. Ch. Wyplosz (1988, S. 273) schätzt, daß die Konkurrenzfähigkeit Frankreichs gegenüber der Bundesrepublik (ausgedrückt als relative Entwicklung nationaler Preis- bzw. Kostenindizes) im Zeitraum 78-87 um 5-7%, diejenige Italiens aber um 34-42% abgenommen hat. Zwar sah sich die italienische Industrie ge
zwungen, durch einen Prozeß der industriellen Restrukturierung und Moderni
sierung auf diese Herausforderung zu reagieren. Aber Italiens wachsende Leistungsbilanzdefizite gegenüber der Bundesrepublik sind ein eindeutiger
Indikator für den währungspolitisch bedingten Verlust an Konkurrenzfähigkeit gegenüber der bundesdeutschen Wirtschaft, den die italienische Wirtschaftspolitik bereit war, im Hinblick auf die Inflationsbekämpfung hinzunehmen. Italien 'tauschte', soweit wir die außenwirtschaftliche Orientierung der Stabilisierungspolitik betrachten, - so könnte man es vielleicht zusammenfassend formulieren - Beschäftigung gegen Preisstabilität aus. Sie akzeptierte wechselkursbedingte Beschäftigungsverluste, um die Lira durch eine Anbindung an die D-Mark zu stabilisieren.
Zweitens zeigen die Daten, daß es Italien bisher gelungen ist, sich einen wirtschaftspolitischen Spielraum einerseits dadurch aufrechtzuerhalten, daß es die die erste Hälfte der achtziger Jahre charakterisierende Aufwertung des Dollar gegenüber der DM ausnutzte, um seine Exporte in die USA deutlich zu stärken.
Andererseits, aber darauf wird weiter unten zurückzukommen sein, setzte Italien die Fiskalpolitik in sehr expansiver Weise ein. Es gelang so, sich einer einseitig deflationären Politik zur Erzielung des für ein Schwachwährungsland unter den Bedingungen der dominierenden internationalen Finanzbeziehungen notwendigen Zahlungsbilanzausgleichs zu entziehen. Parboni geht soweit zu formulieren, daß in dieser Periode alleine die Aufwertung des Dollar das Verbleiben der 'schwachen Währungen' im EWS ermöglicht hat (Parboni 1985, S. 231). Um auf obigen Index zurückzukommen: die Konkurrenzfähigkeit der italienischen Produkte gegenüber den nordamerikanischen hat sich allein im Zeitraum 1980-83 von 89,7 auf 125,9 verbessert.
In der Tat hatte sich der Anteil, den die Exporte in die USA ausmachten, im Jahr 1985 gegenüber dem Jahr 1980 fast verdoppelt und lag mit ca. 12% nicht mehr allzuweit von dem Exportanteil in die Bundesrepublik (16%) entfernt (Graziani, 1987, S. 7). Die italienische Wirtschaft hat sich unter dem EWS von einer Wirtschaft, die eng in den europäischen Markt integriert war, in Richtung einer Wirtschaft transformiert, die in wachsendem Maß auch auf entfernten Märkten präsent ist.
Drittens aber verweist das Faktum, daß die Stabilität des EWS nur dadurch gesichert werden konnte, daß es die Instabilität im Verhältnis zwischen USA und Europa ausnutzte, auf einen Konflikt innerhalb des EWS. In der Tat ist das EWS durch eine eigentümliche Asymmentrie gekennzeichnet: Trotz seiner formalen Symmetrie verfügt das EWS über keine effizienten Mechanismen, um ein Land mit einer starken Währung zu einer expansiveren Wirtschaftspolitik zu veranlassen.
Dagegen sind die Länder mit schwachen Währungen gezwungen, mit Hilfe restrikti
ver Politik die eigene Wahrung zu stärken. Oder wie Parboni es ausdrückt:
"Der Fehler des EWS besteht darin, daß es nicht die Ursachen der Schwä
che einer Währung offenlegt: Z.B. kann ein Land wie Italien, das Rohstoffe von außerhalb Europas importiert, während es Fertigwaren auf die Märkten der Gemeinschaft exportiert, aufgrund der Stagnation der europäischen Nachfrage in Zahlungsbilanzschwierigkeiten kommen: In diesem Fall wäre die Lösung für die Schwäche der Lira in einer Ankurbelung der Wirtschaft der Gemeinschaft zu suchen. Anstelle dessen erfordert der Mechanismus des Europäischen Wirtschaftssystems die Anwendung deflationistischer Maßnahmen in Italien." (Parboni 1985, S.
119)
Das EWS erscheint daher keineswegs als wirtschaftspolitisch neutrales Instrument. Das Übergewicht der restriktiven Politik resultiert in einer Verallgemeinerung stagnativer Tendenzen in Europa. Als Gegengewicht gegen die restriktiven Einflüsse setzte Italien die Fiskalpolitik in sehr expansiver Weise ein.
Der Widerspruch zwischen expansiver Fiskal- und restriktiver Finanzpolitik ist daher nicht zufällig, sondern ist die notwendige Konsequenz einer wesentlich außenwirtschaftlich orientierten Stabilisierungspolitik.
3. Die Perspektive
Im Rahmen der außenwirtschaftsorientierten Stabilitätspolitik mußte die italienische Wirtschaftspolitik versuchen - trotz der Verschlechterung der Konkurrenzposition der Industrie gegenüber derjenigen der meisten europäischen Partnerländer -, das Leistungsbilanzsaldo möglichst gering zu halten. Soweit dies nicht möglich war - und es sollte sich gerade in den letzten beiden Jahren als immer schwieriger erweisen, dieses Ziel zu erreichen -, wurde von Seiten der Geldpolitik versucht, die Bedingungen herzustellen, um nicht nur die Kapitalflucht zu un
terbinden, sondern umgekehrt, Fremdkapital in das eigenen Land zu ziehen.
Voraussetzung war dafür eine Verzinsung der Aktiva, die nicht nur über der der anderen Länder lag, sondern die auch noch die Abwertungserwartungen mehr als neutralisierte. Das in den achtziger Jahren in Italien höhere Zinsniveau im Vergleich zu den meisten anderen europäischen Ländern ist die Konsequenz dieser Bedingung.
Es ist der italienischen Wirtschaftspolitik dabei ohne Zweifel gelungen, einen gewissen wirtschaftspolitischen Spielraum aufrechtzuerhalten. Voraussetzung dafür waren die im letzten Jahrzehnt - nicht zuletzt unter dem wachsenden Konkur
renzdruck - erfolgte Umstrukturierung und Modernisierung des Produktionsapparates und - für die wirtschaftspolitische Handlungsfreiheit von besonderer Bedeutung, weil es eine Begrenzung des Leistungsbilanzdefizits erlaubte - die Exporterfolge auf außereuropäischen Märkten, vor allen Dingen dem der USA.
Die erneute Verbilligung der Rohstoffe einerseits und andererseits die Leistungsbilanzdefizite, die die USA unter der gegebenen weltwirtschaftlichen Konstellation bereit waren hinzunehmen, gehören zu den wesentlichen äußeren Voraussetzungen, die die positive Entwicklung der italienischen ökonomischen Aktivitäten ermöglichten. Es handelt sich soweit um Faktoren, auf die die italienische Politik nur marginalen Einfluß hatte.
Ein weiteres entscheidendes - der Diskretion der italienischen Politik unterliegendes - Moment stellt der eindeutig expansive Effekt dar, der von der Fiskalpolitik ausgeht. Eine expansive fiskalpolitische Orientierung war allerdings schon deswegen angesagt, um die restriktiven Effekte, die von der Geldpolitik ausgingen, zu neutralisieren. Es ist dies der Hintergrund für das Finanzierungsdefizit des Staates, das im letzten Jahrzehnt durchschnittlich bei über 10% des Bruttosozialprodukts lag. Außerdem implizierte die staatliche Verschuldung natürlich eine Aufblähung des zu verteilenden Nationaleinkommens und eine Beruhigung des Konflikts an der Verteilungsfront. Innerhalb weniger Jahre hat die Verschuldung des Staates den Umfang des jährlichen Bruttosozialprodukts erreicht, was unter den Bedingungen restriktiver Geldpolitik mit hohen Realzinsen eine extreme Belastung des Budgets durch die Zinskosten bedeutet. Eines der zentralen Probleme, das in der jüngsten Diskussion immer mehr in den Mittelpunkt der wirtschaftspolitischen Debatte rückte, ist daher die sehr schnell anwachsende Zinsbelastung, die einen Abbau der Neu Verschuldung erschwert.
Betrachten wir ganz kurz die Ausgabenseite des Budgets. Ein wachsender Teil der öffentlichen Ausgaben nimmt die Form von Geldtransfers zugunsten von Unternehmen oder Personen an. Im nördlichen Teil Italiens, dem industriellen Zentrum, spielen dabei die Unternehmenssubventionen eine bedeutende Rolle. Der Censis schätzt, daß die öffentlichen Übertragungen den Unternehmen Einsparungen in einer Größenordnung von 40% der Kosten der neu erworbenen Kapitalgüter gebracht haben (Graziani 1988, S. 3). Angesichts dieser Größenordnung scheint es wenig überzeugend, die Erfolge der italienischen Industrie vor allen Dingen auf Seiten der Marktflexibilitäten und der Privatinitiative der Unternehmen zu suchen.
Die Übertragungen in den Süden kamen demgegenüber weniger der (nur in geringem Maße vorhandenen) Industrie als den Personen unmittelbar zugute.
Das Verhältnis von Fiskal- und Geldpolitik sollte nicht fehlinterpretiert werden.
Fiskal- und Geldpolitik in Italien stehen in einer eigentümlichen Wechselbeziehung, und nur auf den ersten Blick scheinen der expansive Charakter der ersteren und die eher restriktive Tendenz der letzteren einen Konflikt einzuschließen. Expansive und restriktive Orientierung ergänzen sich unter den gegebenen Bedingungen wechselseitig. Sie sind gerade nicht Ausdruck eines grundlegenden Konfliktes von Schatzamt und Zentralbank. Auch die geldpolitische Wende zu Beginn der achtziger Jahre bedeutet keinen fundamentalen Wechsel des Verhältnisses von staatlicher Wirtschaftspolitik und Geldpolitik, eher eine Anpassung an sich verändernde äußere Gegebenheiten. Unter den derzeitigen Bedingungen unterstellt die expansive Fiskalpolitik die Restriktionen von geldpolitischer Seite, denn nur so kann garantiert werden, daß erstere die Strategie der außenwirtschaftlich orientierten Stabilisierung nicht zu Fall bringt. Umgekehrt unterstellt die restriktive Geldpolitik genauso die expansiven Impulse von Seiten der Fiskalpolitik, da erstere alleine unweigerlich in eine Rezession münden würde. Allerdings führt diese Kombination von außenwirtschaftlich orientierter Strategie der Stabilisierung mit Hilfe des EWS- Rahmens, expansiver Fiskal- und restriktiver wechselkursorientierter Geldpolitik - je länger und erfolgreicher sie umgesetzt wird - in ein Dilemma.
Es sind nicht zufälligerweise zwei Probleme, die die aktuelle wirtschaftspolitische Diskussion in Italien beherrschen: die Verschlechterung der Leistungsbilanz und das hohe staatliche Defizit. Beide Faktoren sind, wie wir gesehen haben, nicht unabhängig voneinander und beide sind in gewisser Weise das Resultat des Erfolges der außenwirtschaftsorientierten Politik der Inflations
bekämpfung und des Verzichts auf eine mehr oder weniger kontinuierlichen Wechselkursanpassung an die sich verschiebenden Kaufkraftparitäten.
Denn es sind gerade die restriktive Geldpolitik und die hohen Zinsraten, die das Gewicht des staatlichen Defizits erhöhen. Und es ist die expansive Orientierung der Fiskalpolitik, die die Restriktionen von Seiten der Geldpolitik herausfordern. Es wäre notwendig, den Haushalt von den Kapitalkosten zu entlasten, die durch die hohen Zinsraten bedingt sind. Genauso wäre es andererseits erforderlich, das Budgetdefizit zu reduzieren, um die Restriktion von Seiten der Geldpolitik zu loc
kern und die Zinsraten senken zu können. Beide Bedingungen setzen sich wechselseitig voraus, d.h. sie verweisen auf die außenwirtschaftliche Flanke.
Der geldpolitische Spielraum wird um so enger, je offener die Geld- und Kapitalmärkte gestaltet werden. Trotz einer schrittweisen Reduzierung bestehen
bisher von italienischer Seite immer noch wesentliche Hindernisse für den Export von Kapital. Die für 1990 bzw. 92 geplante endgültige Liberalisierung der Kapitalmärkte könnte sich als ernstes Problem erweisen. Das EWS war für Italien bisher in erster Linie ein nützliches Instrument, das erlaubte, die Inflation auf ein erträgliches Maß zu senken. Soweit dieses Ziel erreicht worden ist, wird es fraglich, ob auch in Zukunft die sozialen und wirtschaftlichen Kosten, die die geplante Liberalisierung der Märkte für Italien bedeuten würde, gegenüber den Vorteilen des Binnenmarktes in einem vertretbaren Verhältnis stehen. Staatsschulden und Leistungsbilanzdefizite sind unter Umständen kein geringeres Argument gegen eine Öffnung der Märkte als die Inflationsdifferentiale.
"(D)ie Tatsache, daß das Schatzamt sich kontinuierlich an den Finanz
markt wenden muß, macht die berühmte Liberalisierung des Kapital Verkehrs, auch wenn sie prinzipiell vor der Tür steht, zu einem Problem, der sich Italien noch für eine nicht zu unterschätzende Periode entziehen könnte." (Graziani 1988, S. 3)
Die italienische Wirtschaftspolitik war in den vergangenen beiden Jahrzehnten immer auf einen sozialen Ausgleich hin orientiert. Sie war daher - im Gegensatz z.B.
zur Politik in Großbritannien - nie bereit gewesen, mit harten geldpolitischen Restriktionen gegen in der Wirtschaft vorhandene inflationäre Tendenzen vorzugehen und das Mittel einer harten Rezession einzusetzen, um die Inflation bzw. die Defizite zu verringern und damit der Schwäche der eigenen Währung entgegenzutreten. Beschäftigung und Wachstumsmöglichkeiten sollten der Stabilisierung der Währung nicht geopfert werden. Die Wirtschaftspolitik war im Rahmen des unter den derzeitigen europäischen Bedingungen möglichen - erfolgreich. Die Defizite sind auch dafür ein Preis. Aber dieser Preis erscheint deswegen überproportional groß, weil es sich damit gegen eine - insbesondere von der Bundesrepublik zu verantwortende - restriktive Grundorientierung in Europa durchsetzen mußte.
Oder nach der anderen Seite gewendet: Eine wirkliche Lösung des Dilemmas der italienischen Wirtschaftspolitik liegt zu einem relevanten Teil in der Hand der Bundesrepublik und der anderen europäischen Länder. Eine expansivere Politik und eine dynamischere Entwicklung der ökonomischen Aktivitäten in Westeuropa insgesamt würden es Italien ganz wesentlich erleichtern, direkt seine Leistungsbilanzposition und indirekt auch das staatliche Defizit zu verbessern.
Die italienische Erfahrung zeigt deutlich, daß die einzelnen Länder auch unter den heutigen Bedingungen wachsender weltwirtschaftlicher Integration über einen nicht zu unterschätzenden wirtschaftpolitischen Handlungsspielraum verfügen. Die
Möglichkeiten könnten deutlich vergrößert werden, wenn die Spielräume in Richtung einer expansiveren Orientierung in koordinierter Weise ausgenutzt würden.
Die Harmonisierung der Geld- und Währungspolitik in Europa könnte einen entscheidenden positiven Beitrag in diese Richtung leisten, wie sich umgekehrt die Liberalisierung der Geld- und Kapitalmärkte bei gleichzeitiger starrer Haltung der bundesdeutschen Geldpolitik als ernsthafte Bedrohung der wirtschaftspolitischen Optionen anderer Länder erweisen könnte.
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