Dietrich Jenner
Strategische und operative Steuerung in der Kommunalverwaltung
Einführung der Balanced Scorecard im Jugendhilfebereich
Masterarbeit
Wirtschaft
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Dietrich Jenner
Strategische und operative Steuerung in der Kommu- nalverwaltung
Einführung der Balanced Scorecard im Jugendhilfebereich
Diplom.de
ID 10014
Dietrich Jenner
Strategische und operative Steuerung in der
Kommunalverwaltung
Einführung der Balanced Scorecard im Jugendhilfebereich
MA-Thesis / Master Universität Lüneburg
Fakultät für Bildungs-, Kultur- und Sozialwissenschaften Studiengang Sozialmanagement
August 2006
Dietrich Jenner
Strategische und operative Steuerung in der Kommunalverwaltung Einführung der Balanced Scorecard im Jugendhilfebereich
ISBN-13: 978-3-8366-0014-9
Druck Diplomica® GmbH, Hamburg, 2007
Zugl. Universität Lüneburg, Lüneburg, Deutschland, MA-Thesis / Master, 2007
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1
Vorwort
Im Zuge der Verwaltungsmodernisierung werden im zunehmenden Maße betriebswirtschaftliche Instrumente in der öffentlichen Verwaltung einge- setzt und dies mit unterschiedlicher Intensität und nicht immer mit Erfolg.
Über die Zukunftsfähigkeit und den Erfolg von Verwaltungen und Non- Profit-Organisationen entscheidet die Fähigkeit, Strategien zu entwickeln und diese zielgerichtet umzusetzen.
Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, ob und ggf. auf wel- che Weise Kommunalverwaltungen mit dem Instrumentarium der Balanced Scorecard diese Strategieumsetzung erfolgreich realisieren können. Der theoretische Diskurs wird dabei ergänzt durch Erfahrungen aus zwei Einfüh- rungsprojekten. So bilden theoretische Erkenntnisse und praktische Erfah- rungen eine gemeinsame Grundlage für die Verwaltungspraxis.
Mein Dank gilt Herrn Dipl.-Finanzwirt Jens Kretzschmar, Lehrbeauftragter der Universität Lüneburg, für die hilfreiche Unterstützung und Betreuung dieser Arbeit.
Ebenfalls danken möchte ich Frau Sachse und Herrn Schreiber, den Ver- antwortlichen für die genannten BSC-Projekte, mit deren Unterstützung die Ergebnisse der Projekt-Evaluation und ihre Erfahrungen in diese Arbeit ein- fließen konnten.
Nicht zuletzt möchte ich meiner Familie, insbesondere meiner Frau Edel- gard, für den Rückhalt und die Unterstützung während meiner berufsbe- gleitenden Studienzeit danken.
Für die vorliegende Arbeit wurden ausschließlich Quellen genutzt, die im Literatur- und Quellenverzeichnis aufgeführt sind.
2
Inhaltsverzeichnis
Seite
Abkürzungsverzeichnis ……… 4
Abbildungsverzeichnis ………. 5
Tabellenverzeichnis ………...… 6
1 Einführung ……….……… 7
1.1 Gegenstandsbereich und Themenstellung ………..……… 7
1.2 Lösungsansatz ………....………. 8
1.3 Zentrale These ……….……… 9
1.4 Methodisches Vorgehen ……… 10
2 Grundlagen des kommunalen Managements ………... 12
2.1 Verwaltungsmodernisierung und Neue Steuerung ………... 12
2.2 Das kommunale Managementkonzept ………... 17
2.2.1 Normatives Management ……….……… 19
2.2.2 Strategisches Management ………. 20
2.2.3 Operatives Management ……….. 27
2.3 Fachbereichssteuerung im Rahmen des SGB VIII ...…... 30
2.3.1 Planung und Steuerung der Jugendhilfe ………..… 32
2.3.2 Steuerungsinstanzen ……… 37
2.3.3 Controlling und Berichtswesen ……….…………... 42
2.4 Zusammenfassung ……….…… 48
3 Strategische und operative Zielplanung ………... 50
3.1 Zielsetzung und Zielsysteme ……….……… 50
3.2 Der Prozess der Zielbildung ……….. 52
3.3 Operationalisierung und Quantifizierung von Zielen u. Leistungen 55
4 Die Balanced Scorecard - ein integratives Steuerungssystem 58
4.1 Das Grundmodell der Balanced Scorecard ………. 594.2 Vision und strategische Ziele ……….… 60
4.3 Die Managementperspektiven ………...… 61
4.4 Funktionen der Balanced Scorecard ……….... 66
4.5 Leistungsmessung und Feedback ………....…… 70
4.6 Transparenz der Arbeit ………...… 71
4.7 Qualitätsmanagement und Controlling ……… … 72
5 Einführungsprozesse der Balanced Scorecard ………...… 73
3
5.1 Besonderheiten einer Einführung in der Kommunalverwaltung ...… 73
5.2 Aufbau und Inhalt einer BSC in der Verwaltung ………. 76
5.3 Einführungsumfang und Einführungstiefe ………....… 81
5.4 Erfolgsfaktoren für ein BSC-Projekt ……….. 82
6 Entwicklung einer Balanced Scorecard ………...… 88
6.1 Strategische Stoßrichtung vereinbaren ………... 88
6.2 Dimensionen der Balanced Scorecard festlegen ………...… 89
6.3 Strategische Ziele vereinbaren ………...… 90
6.4 Zielzusammenhänge prüfen ………...… 92
6.5 Messgrößen bestimmen ………...… 93
6.6 Zielwerte festlegen ………...… 94
6.7 Strategische Maßnahmen vereinbaren ... 96
7 Umsetzung ... 98
7.1 Vorbereitende Maßnahmen ... 98
7.2 Roll-out der Balanced Scorecard ... 100
7.3 Verknüpfung von BSC mit Management- u. Steuerungssystemen 102
8 BSC-Einführungsprojekte in Verwaltung und NPO – Praxisevaluation ... 105
8.1 BSC-Einführungsprojekt im Amt für Soziale Dienste Kiel ... 105
8.1.1 Der Einführungsprozess ... 106
8.1.2 Rückblick ... 108
8.1.3 Fazit ... 109
8.2 BSC-Einführungsprojekt bei einem freien Jugendhilfeträger ... 110
8.2.1 Der Einführungsprozess ... 111
8.2.2 Die BSC in der praktischen Umsetzung ... 112
8.2.3 Prozessevaluation, Wirkungen und Auswirkungen ... 113
8.2.4 Handlungsempfehlungen ... 114
8.2.5 Rückblick ... 115
8.2.6 Fazit ... 116
9 Kritische Würdigung des BSC-Konzepts ... 118
10 Resümee ... 126
Literaturliste und Quellennachweis ... 128
Anhang mit Anhangsverzeichnis ... 139
4
Abkürzungsverzeichnis
Bottom-up Von der nachgelagerten Hierarchieebene zur überge- ordneten
BSC Balanced Scorecard
CAF Modell des Common Assessment Framework - CAF für die öffentliche Verwaltung auf der Grundlage des EFQM-Modells
DAX-100 DAX steht für den Deutschen Aktienindex. Dax-100 beschreibt eine Summe von 100 Unternehmen, welche den Dax-Bedingungen entsprechen.
ders. derselbe
dies. dieselbe / dieselben
ebd. ebenda
EFQM European Foundation for Quality Management (Euro- päische Stiftung für Qualitätsmanagement)
EN ISO 9000 ff. Normen des Qualitätsmanagements GAP-Analyse Schwachstellen-Analyse
Input Eingabe, z. B. Finanzen
IT Informationstechnologie/EDV
KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsma- nagement
MbO Management by Objektives/Kontraktmanagement
NPM New Public Management
NPO Non-Profit-Organisation
NSM Neues Steuerungsmodell
Outcome Wirkung
Output Ausgabe, z. B. Leistungen/Produkte PPP Public-Private-Partnership
Roll-out Ausweitung (z. B. über die Hierarchieebenen hinweg) SGB VIII Sozialgesetzbuch VIII, syn. Kinder- und Jugendhilfe-ge-
setz
SWOT Strengths (Stärken), Weakness (Schwäche) Opportuni- ties (Chancen), Threats(Risiken)
= Stärken-Schwächen-Analyse
Top-BSC Balanced Scorecard auf der obersten Organisations- ebene
Top-down Von der übergeordneten Hierarchieebene zur unterge- ordneten
TQM Total-Quality-Management
Verf. d. A. Verfasser dieser Arbeit
Zit. n. Zitiert nach
5
Abbildungsverzeichnis
Seite
Abb. 1 Input-Output-Outcome 14
Abb. 2. Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells 15
Abb. 3. Normatives Management 20
Abb. 4. Zielfelder des strategischen Managements 22
Abb. 5. Budgetierung als strategisches Management 26
Abb. 6. Die Schnittstelle zwischen strategischem u. operativem Management 27
Abb. 7. Schwerpunkte des operativen Managements 28
Abb. 8. Das Managementmodell im Überblick 29
Abb. 9. Zusammenwirken der Instrumente im Neuen Steuerungsmodell 35
Abb. 10. Regelkreis der Planung 37
Abb. 11. Strategisches und operatives Controlling im Jugendamt 39
Abb. 12. Controlling in der Kommunalverwaltung 42
Abb. 13. Regelkreislauf Jugendhilfeplanung und Controlling 44
Abb. 14. Controlling 45
Abb. 15. Lückenschluss durch die BSC 59
Abb. 16. Balanced Scorecard als strategischer Handlungsrahmen 60
Abb. 17. Bedeutung der vier BSC-Perspektiven 62
Abb. 18. Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge der vier Perspektiven 67
Abb. 19. Wirkung sozialen Handelns 68
Abb. 20. Controllingkreislauf 70
Abb. 21. Balanced Scorecard und das Berichtswesen 71
Abb. 22. Die BSC als Steuerungsrahmen für die öffentliche Verwaltung 77 Abb. 23. Mögliche Dimensionen einer BSC in der öffentlichen Verwaltung 90
Abb. 24. Filter zur Auswahl strategischer Ziele 91
Abb. 25. Strategischer Managementprozess mit der Balanced Scorecard 103 Abb. 26. Die Einbindung der Balanced Scorecard in den Steuerungsprozess 104
Abb. 27. Leistungstreiber-Wirkungsziele 113
6
Tabellenverzeichnis
Seite
Tab. 1 Ganzheitlich-stimmige Ziele 26
Tab. 2. Grundstruktur des Jugendhilfeausschusses 39
Tab. 3. Wirkung sozialen Handelns 69
Tab. 4. BSC in der Privatwirtschaft und in Sozialen Organisationen 78 Tab. 5. Übersicht über Chancen und Risiken der BSC-Implementierung 83
Tab. 6. Auszug aus einer Balanced Scorecard 97
Tab. 7. Struktur und Methoden des Herunterbrechens 101
Tab. 8. BSC der Sozialen Dienste Kiel 107
Tab. 9. Perspektivenaufbau der BSC der Sozialen Dienste Kiel 107
Tab. 10. Die Phasen des BSC-Einführungsprozesses 111
Tab. 11. BSC des Heilpädagogiums an der Ostsee 112
Tab. 12. Perspektivenaufbau der BSC des Heilpädagogiums an der Ostsee 112
Tab. 13. BSC in Sozialen Organisationen 117
Tab. 14. Gesamtkonzept für Zielfelder und Ziele 119
7
1 Einleitung
1.1 Gegenstandsbereich und Themenstellung
Seit Anfang der 1990-iger Jahre wurden in der öffentlichen Verwaltung des Bundes, der Länder und vieler Kommunen grundlegende Innovationen in- itiiert und Veränderungen eingeleitet. Diese waren und sind eine Reaktion auf die zum Teil dramatischen Veränderungen der Umwelt- bzw. Rahmen- bedingungen für die öffentliche Verwaltung, die vor allem durch eine strukturelle Finanzkrise, komplexe Anforderungen und eine verstärkte Wettbewerbssituation gekennzeichnet ist (vgl. Kapitel 2.1).
Diese Entwicklungen erfordern ein grundlegend verändertes Selbstver- ständnis von Politik und Verwaltungsführung sowie die Einführung von Managementprinzipien und strategischen Steuerungsinstrumenten (z. B.
Sozial- und Jugendhilfeplanung).
Die Gutachten und Berichte der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Ver- waltungsmanagement (KGSt) zum sog. Neuen Steuerungsmodell (NSM), einem Modell zur strategischen Verwaltungssteuerung, wurden insbesonde- re für den öffentlichen Dienstleistungssektor auf kommunaler Ebene maß- gebend. Es geht auf den internationalen Trend des New Public Management (insbesondere Tillburger Modell) zurück, das vor allem die Beschränkung auf Kernkompetenzen sowie das Outsourcen öffentlicher Dienstleistung in den Vordergrund rückt. Anders als das New Public Management versucht das NSM jedoch, die öffentliche Verwaltung durch Übernahme von in der Regel betriebswirtschaftlichen Managementinstrumenten zu reformieren.
Die Ansätze des Neuen Steuerungsmodells hat die KGSt zu einem Modell des Kommunalen Managements weiterentwickelt (vgl. Heinz 2000), das sowohl die normative, die strategische als auch die operative Managemen- tebene umfasst. Ergänzt wird dieses Modell durch das Neue Kommunale Finanzmanagement, durch das finanzwirtschaftliche Instrumente, wie Doppelte Buchführung, Kosten- und Leistungsrechnung etc. eingeführt werden.
Beide Modelle haben zum Ziel, das traditionelle Bürokratiemodell mit sei- ner überwiegend an Rechtsnormen orientierten Aufgabenerledigung grund- legend zu verändern, die Abkehr von der Kameralistik voranzutreiben und die Steuerung der Leistungserstellung der öffentlichen Verwaltung über Produkte anzustreben (Outputsteuerung statt bisheriger Inputsteuerung).
Die Finanzkrise öffentlicher Haushalte führte dazu, dass sich im Zuge der Verwaltungsmodernisierung der Fokus vor allem auf die operativen Mana- gementfunktionen richtete (z. B. Reform des Haushalts- und Rechnungswe- sens), während die strategische Neuausrichtung der Administration nicht in gleichem Maße betrieben wurde. Hinzu kommt, dass das strategische Den-
8 ken bisher nicht originär in der Kultur der Verwaltungsführung verankert war. Die bisherigen Reformansätze haben dieses Strategiedefizit nicht be- seitigen können. Selbst in Kommunen, die bereits ein am Organisations- zweck ausgerichtetes Leitbild und strategische Ziele entwickelt haben, wer- den diese häufig nicht „gelebt“ und mit operativen Steuerungsinstrumenten verbunden (vgl. z. B. Scherer/Alt 2002, S. 11; Budäus 2002, S. 325 ff.).
Diese Lücke zwischen strategischer und operativer Steuerung in der Kom- munalverwaltung gilt es zu schließen, um eine effektive und effiziente Ge- samtsteuerung der Administration zu erreichen. Hierfür bieten die traditio- nellen Instrumente der Verwaltungssteuerung nur unzureichende Lösungen.
Es ist daher ein Instrumentarium zu entwickeln und einzuführen, das
• den notwendigen Modernisierungsprozess in der Verwaltung zielge- richtet vorantreibt,
• die Zuständigkeit und Verantwortung von Politik und Verwaltungslei- tung neu definiert,
• die Basis schafft für ein gewandeltes Selbstverständnis von Führung und Leitung im Verhältnis zu den anderen Akteuren der Leistungserstellung
• und das die Verwaltungssteuerung - neben einem leistungsfähigen Fi- nanzmanagement - stärker auf innovative Prozesse, auf Ziele und Wir- kungen hin fokussiert.
Vor allem muss es darum gehen, ein strategisches und integratives Mana- gementsystem zu entwickeln, das den Organisationszweck (oder: die Missi- on) - nämlich die Gemeinwohlorientierung - mit den Zielsystemen aller Ge- schäftsbereiche und über alle Managementebenen hinweg in Einklang bringt und dabei die teilweise widersprüchlichen Zielsysteme und deren Wirkun- gen untereinander abgleicht und ggf. untereinander ausbalanciert. Zugleich sollte dieses System als Managementzyklus angelegt werden, mit dem Qua- litätsmanagement kompatibel sein und mit einem leistungsstarken Control- ling und Berichtswesen verbunden sein.
1.2 Lösungsansatz
Als Lösungsansatz bietet sich hierfür das von Kaplan und Norton 1996 für Wirtschaftsbetriebe in den USA entwickelte strategische Managementsy- stem der Balanced Scorecard (BSC) an. In den letzten Jahren werden erste Erfahrungen mit diesem Zielwertsystem in der öffentlichen Verwaltung und in Non-Profit-Organisationen (NPO´s) gesammelt.
Wie dieses Managementinstrument die strategische und operative Ebene verbinden kann, welche Grundvoraussetzungen und Rahmenbedingungen für die Implementierung unter den spezifischen Rahmenbedingungen von kommunaler Verwaltung und Non-Profit-Organisationen gegeben sein müs-
9 sen und wie Inhalt und Aufbau der BSC anzupassen sind, soll in der vorlie- genden Arbeit diskutiert werden.
Dabei soll ein besonderer Augenmerk auf das zweigliedrige, von Politik und Verwaltungsleitung gesteuerte Jugendamt gelegt werden, das zugleich durch Leistungsvereinbarungen eine enge Verzahnung mit frei-gemeinnützigen Trägern eingeht.
Wie die BSC in der Praxis eingesetzt werden kann, soll je ein Beispiel aus der Jugendamtsverwaltung und von einem freien Träger der Jugendhilfe exemplarisch zeigen. Die Erfahrungen aus der Einführungsphase sollen aus- gewertet, Entwicklungsperspektiven aufgezeigt und kritische Punkte disku- tiert werden.
1.3 Zentrale These
Die vorliegende Masterarbeit geht von der folgenden, auf Stichhaltigkeit und Validität zu überprüfenden zentralen These aus:
Das strategische Steuerungssystem der Balanced Scorecard kann eine zentrale Lücke schließen zwischen strategischer und operativer Steuerung in der Kommunalverwaltung öffentlich-rechtlicher Gebietskörperschaf- ten. Sie stellt ein geeignetes Instrumentarium dar, um einzelne Elemente der bisherigen Reformbemühungen zielführend zu integrieren und auf Stimmigkeit zu überprüfen, einschließlich der Strategie selbst.
Ausgehend von dieser zentralen These, die zugleich den roten Faden dieser Arbeit bildet, kann der hier zu bearbeitende Gegenstandsbereich weiter ope- rationalisiert werden:
• Da die BSC sowohl sog. „harte“ Faktoren des Managements (wie die Finanzen) als auch die „weichen“ Faktoren (wie Mitarbeiterpotential, Innovationsfähigkeit und Stakeholderinteressen) berücksichtigt und die- se miteinander in Balance zu bringen versucht, entspricht die BSC den komplexen und teilweise widersprüchlichen Zielbereichen und Aufga- ben der öffentlichen Verwaltung auf kommunaler Ebene.
• Die BSC kann nicht unverändert aus dem privat-gewerblichen Bereich auf den öffentlichen Dienstleistungssektor übertragen werden, sondern muss in Inhalt und Aufbau dem Organisationszweck (Gemeinwohlori- entierung versus Profitorientierung) und den spezifischen Rahmenbe- dingungen der öffentlichen Verwaltung Rechnung tragen.
• Erfahrungen aus BSC-Einführungsprojekten im Jugendhilfebereich sind kritisch zu hinterfragen, insbesondere darauf, ob sich veränderte Per- spektiven hinsichtlich des BSC-Konzeptes für die Verwaltung ergeben
10 und ob Aufwand und Nutzen sowie Chancen und Risiken in einem sinn- vollen Verhältnis zueinander stehen.
Ausgehend von der zentralen These gestaltet sich der methodische Zugang zum Gegenstandsbereich der Arbeit wie folgt:
1.4 Methodisches Vorgehen
Auf der Basis der vorliegenden Erkenntnisse werden zunächst die Grund- voraussetzungen, Rahmenbedingungen und fachlichen Grundlagen des Kommunalen Managements in einem Überblick dargestellt. Ausgehend von der Verwaltungsmodernisierung und dem Neuen Steuerungsmodell soll das Kommunale Managementmodell in seinen drei Ebenen dargestellt werden:
die normative, die strategische und die operative Managementebene. In die- sem Zusammenhang sollen auch mögliche Strategiedefizite erläutert wer- den.
Daran schließt sich die Betrachtung der spezifischen Rahmenbedingungen auf der Fachbereichsebene an, unter der besonderen Berücksichtigung der Planung, Organisation und Steuerung in der Jugendamtsverwaltung nach Maßgabe des SGB VIII. Hierbei gilt es, die Besonderheit der zweigliedrigen Führung und Leitung durch Jugendhilfeausschuss und Verwaltung des Ju- gendamtes, die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe und freien Trägern der Wohlfahrtspflege bis hin zum Fachbereichscontrolling zu würdigen.
Im dritten Kapitel wird auf die strategische und operative Gestaltung von Zielsystemen, auf den Prozess der Zielentwicklung sowie auf die Operatio- nalisierung und Quantifizierung von Zielen und Leistungen eingegangen.
Damit ist die Grundlage gelegt, auf die das strategische Steuerungssystem der BSC aufsetzt. Das Grundmodell der BSC und seine Funktionen werden im vierten Kapitel beschrieben, gefolgt von der Darstellung des Einfüh- rungsprozesses im folgenden Kapitel. Hierbei werden die Besonderheiten einer BSC-Implementierung in der öffentlichen Verwaltung sowie Chancen und Risiken diskutiert und abgewogen.
Es folgen im sechsten Kapitel die konkreten Entwicklungsschritte einer BSC im öffentlichen Dienstleistungssektor und danach die Beschreibung der kritischen Umsetzungsphase (Roll-out) mit der Einbindung in das Ma- nagement- und Steuerungssystem (siebtes Kapitel).
Daran schließt sich im achten Kapitel die Auswertung zweier BSC- Einführungsprojekte an, und zwar aus einer Jugendamtsverwaltung und bei einem frei-gemeinnützigen Träger der Jugendhilfe. Hierbei wird deutlich, dass der Paradigmenwechsel beim öffentlichen Jugendhilfeträger unmittel- bare Auswirkungen auch auf den freien Träger der Jugendhilfe (Stakehol-
11 der) hat. Die Praxiserfahrungen tragen zur Überprüfung der theoretischen Ausführungen bei. Zudem geben sie Hinweise für die Modifizierung der BSC und den Implementierungsprozess. Darüber hinaus werden Erkenntnis- se zur Praxistauglichkeit referiert.
Im neunten Kapitel wird sodann eine kritische Bewertung zur Einführung der Balanced Scorecard als strategisches Steuerungssystem in der Kommu- nalverwaltung vorgenommen mit Hinweisen auf mögliche Entwicklungs- perspektiven. Abschließend wird ein Resümee den Diskurs über den Gegen- standsbereich der Arbeit abrunden und einen Ausblick auf weiterführende Forschungsansätze versuchen.
Der Anhang zu dieser Arbeit bietet neben der üblichen Literaturliste und dem Quellennachweis eine Reihe grafischer Darstellungen, auf die im Text Bezug genommen wird. Darüber hinaus werden Arbeitshilfen und Praxis- beispiele zur Implementierung des BSC-Managementsystems angeboten.
Hinweis: Aus Gründen der Lesbarkeit wird in dieser Masterarbeit bei der Nennung von Personen und Personengruppen zumeist auf die Differenzie- rung des Geschlechts verzichtet. Wenn nicht explizit auf gegenteiliges hin- gewiesen wird, sind grundsätzlich beide Geschlechter gemeint.
12
2 Grundlagen des kommunalen Managements
2.1 Verwaltungsmodernisierung und Neue Steuerung
Zu Beginn der 1990-iger Jahre hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) in Köln mit dem Neuen Steuerungsmodell die Diskussion um die Verwaltungsmodernisierung im öffentlichen Sektor maßgeblich angestoßen und beeinflusst, insbesondere mit dem 1991 vorge- legten Bericht „Dezentrale Ressourcenverantwortung - Überlegungen zu einem Neuen Steuerungsmodell“ (KGSt-Bericht Nr. 12/1991). Diesem grundlegenden Bericht sind mittlerweile mehr als dreißig weitere gefolgt.
Durch Einführung des sogenannten Neuen Steuerungsmodells (NSM) sollte neben einer Optimierung und Straffung der Mittelverwendung eine grundlegende Neuorientierung des Handelns innerhalb des öffentlichen Sektors eingeleitet werden. Dabei waren wesentliche Kritikpunkte an der traditionellen deutschen Verwaltung im Blick, die noch weitgehend im Sin- ne des Bürokratiemodells von Max Weber geprägt war (vgl. Mund 2004).
Insbesondere wurden konstatiert:
• eine Managementlücke, hervorgerufen durch unklare Aufträge und nicht eindeutig begrenzte Budgets verbunden mit bürokratischen Steue- rungsinstrumenten,
• eine Motivations- und Attraktivitätslücke für die Mitarbeiter, bedingt durch die stark hierarchische und arbeitsteilige Organisation der Abläufe (rationales Organisationsmodell), die einer Verantwortungsübernahme für den effektiven Einsatz von Ressourcen und für das Endprodukt ent- gegensteht,
• eine Legitimitätslücke, die sich auf die Binnenorientierung der Verwal- tung bezieht, sowie
• eine Strategielücke, da die Ausrichtung und Planung innerhalb der Verwaltung oftmals politisch bestimmt ist mit dem Fokus auf kurzfristi- ge Erfolge. Dadurch wird eine langfristige, über Legislaturperioden hin- ausgehende Planung und Umsteuerung verhindert (vgl. Zielinski 2000, S. 16 f; Mund 2004).
Durch die Einführung des Modells der Neuen Steuerung wird nunmehr der Versuch unternommen, die Verwaltung stärker auf betriebswirtschaftliche Strukturen hin umzugestalten.
Die Gründe für den Reformbedarf, vor allem in der Kommunalverwaltung, sind in den gravierenden Veränderungen der Umwelt- bzw. Rahmenbedin- gungen für die öffentliche Verwaltung zu sehen:
• Die strukturellen Finanzprobleme des öffentlichen Sektors haben sich durch die hohen Kosten der Deutschen Einheit verschärft und in den
