Neue Städte braucht das Land
Public Governance: Strukturen, Prozesse und Wirkungen kommunaler Innovationsstrategien in
Europa Eine Projektskizze
Frieder Naschold, Maria O ppen, Karin Tondorf, Alexander W egener
Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung gGmbH Abteilung "Regulierung von Arbeit"
Forschungsschwerpunkt "Technik-Arbeit-Umwelt"
ISSN: 0724-5084
Abstract 1
1 Entwicklungen kommunaler Verwaltungsreformen 2
1.1 Trends in Deutschland 2
1.2 Entwicklungen in Europa 5
2 New Public Management in der theoretischen Diskussion 8
3 Ziele der Untersuchung 12
4 Untersuchungskonzept: Public Governance 14
4.1 Bestimmung kommunaler Innovationsprofile 14
4.2 Analyse von Innovationsprozessen 21
4.3 Wirkungen kommunaler Innovationen 26
5 Methoden 27
Literatur 32
ln Europa sind seit den 80er Jahren interessante Ansätze zur Verwaltungsmodernisierung zu b e o b a ch te n , die zunehm end a uch von deutschen Städten und G em einden als anregende Reformerfahrungen w ahrgenom m en werden. Ziel des Forschungsvorhabens ist es, die Erfah
rungen m it Innovationen in besonders engagierten Kommunen Europas zu erschließen und für innovative Gestaltungsansätze in Deutschland nutzbar zu m achen. Die b e o b a ch tb a re n Veränderungen sind Ausdruck eines neuen Verständnisses von Verw altung und ihrer Bezie
hungen zu Politik und Bürgern (New Public M anagem ent). NPM kann als Mischung aus alten und neuen Instrumenten der Verwaltungsmodernisierung charakterisiert w erden und stellt eher eine program m atische D ebatte als ein geschlossenes theoretisches Konzept dar. Die G estaltungsempfehlungen beruhen im wesentlichen auf ökonomischen und m an a g e m e n t
orientierten Ansätzen (v.a. Public C hoice und "managerialsm"). Aus sozialwissenschaftlicher Perspektive ist NPM als Analyseinstrument für kommunale Verwaltungsinnovationen nur be grenzt leistungsfähig. Mit der vorliegenden Projektskizze wird der Versuch unternommen, ein erweitertes Untersuchungskonzept (Public G overnance) zu entwickeln, m it dem Innovations
profile, -prozesse und deren Wirkungen analysiert werden können. Im einzelnen geh t es d a rum, neue politische Governance-Strukturen in den Kommunen aufzuzeigen, die sich durch neue hierarchische, m arktliche oder gesellschaftliche Formen der Leistungserstellung erge
ben. Mit einer Struktur- und Verlaufsanalyse sollen Innovationsprozesse in den Kommunen nachgezeichnet werden. Im Rahmen einer Wirkungsanalyse w erden die Innovationen auf ihre Effizienz-, Effektivitäts- und Q ualitätseffekte sowie ihre Auswirkungen a u f Verteilung und Demokratie untersucht.
1 Entwicklungen kommunaler Verwaltungsreformen
Städte und G em einden müssen umdenken (Reichard 1994). Kommunalpolitik und -Verwaltu
ngen in Deutschland stehen vor der Herausforderung, ihre Strukturen und Verfahren nicht nur w egen finanzieller Engpässe, sondern a u ch w egen veränderter Leistungs-, Effizienz- und Effektivitätserwartungen grundlegend zu reformieren, um die kommunale Selbstverwaltung inhaltlich gestalten und flexibel den Erwartungen des gesellschaftlichen Umfeldes anpassen zu können. Verschärfend und m oderierend treten Erfordernisse hinzu, die sich aus der euro
päischen Integration, überlagert durch Transformationsprozesse in den neuen Bundeslän
dern, a b e r a u ch in den osteuropäischen Staaten, ergeben haben bzw. ergeben werden.
Kom m unalverwaltungen in Deutschland haben d a b e i die C hance, aus Entwicklungen und Erfahrungen aus Ländern zu lernen.
1.1 Trends in Deutschland
Steigende Leistungserwartungen bei sinkenden finanziellen Handlungsspielräumen zwingen die Kommunen dazu, erstmalig seit den Territorialreformen der 60er Jahre über grundlegen
de Verwaltungsreformen nachzudenken (Banner 1993). Dabei hat es an Versuchen, die Ver
w altung in der Bundesrepublik zu reformieren, anzupassen ode r auch nur zu verändern, in den vergangenen Jahrzehnten nicht gem an gelt (vgl. Übersicht 1).
Bei relativ hoher institutioneller Stabilität konnten sich die kommunalen Gebietskörperschaf
ten in der Bundesrepublik den sozio-ökonomischen Entwicklungsprozessen lange Zeit erfolg
reich anpassen. Die Beziehungen zwischen Staat und Kommunen können in Deutschland als vergleichsweise flexibel charakterisiert werden, die lange Zeit a d ä q u a te Veränderungen von Handlungs- und Interaktionsroutinen erm öglichten. Im Politikvollzug w urde die dezentra
le Ebene (vor allem die kommunale Ebene) aufgew ertet, und deren Einfluß auf zentralstaat
liche Entscheidungsprozesse gew ann im Vergleich zu den 50er und frühen 60er Jahren an Bedeutung. Versuche, den Ländern und Kommunen verbindliche Planziele vorzugeben, tra
ten hinter Problemlösungen zurück, die stärker auf Information, Überzeugung und Orientie
rung setzten (Hesse und Benz 1990). Die Dezentralisierung der Aufgabenerfüllung in den spä
ten 60er und 70er Jahren brachte nicht allein größere Gestaltungsspielräume für die regio
nale und lokdle Ebene, auch die Kosten der Problemverarbeitung wurden dezentralisiert ("kommunalisiert"). Besonders unter Druck gerieten da b e i die Kommunen in ökonomisch schw achen Regionen. Unter den Bedingungen einer notorischen Budgetkrise wurde mit dem Konzept des "cutback-m anagem ent" (Dunsire und Hood 1989) reagiert. Ansätze zu ei
ner "bürgernäheren" Aufgabenerfüllung manifestierten sich in den 80er Jahren u. a. in Bemü
hungen um Gesetzes- und Verwaltungsvereinfachung (vgl. u. a. Seibel 1986), sowie in Refor
m en der Kommunalverfassungen, auch wenn deren Erfolge letztendlich begrenzt blieben.
Übersicht 1: Phasenmodell der Verwaltungsreformen
Phase Jahr Reform oder Reformziele wesentliche Inhalte
Phase 1 50er Deregulierung Rechtsdurchsehung und Rechtsberei
nigung (Entnazifizierung) Phase 2 50er
60er
Territorialreform Neugliederung der Länder
Gebietsreform a u f der kom m unalen Ebene
Phase 3 60er Funktionalreform Rezentralisierung bei gleichzeitiger Dezentralisierung
Phase 4 70er 80er
"Bürgernähe"
Verwaltungsvereinfachung
Entbürokratisierung, Erhöhung der Transparenz, Verbesserung der Partizi
pation Phase 5 90er Modernisierung der Verwaltung
Neues Steuerungsmodell
V erw altung als Dienstleistungsunter
nehm en g e g e n ü b e r d em Bürger als Kunden öffentlicher Güter und Dienst
leistungen
Quelle: eigene Darstellung n a ch Ellwein und Hesse 1987, 359ff., Hesse 1987, Seibel 1986
In den 80er Jahren konnten die Kommunen auf relativ hohe Einnahmen zurückgreifen, so daß grundlegende Ä nderungen in Verfahren und Prozesse der Arbeitserledigung nicht zwin
gend notw endig erschienen. Sparstrategien finanziell schw acher Kommunen in den späten 80er Jahren entsprachen weiterhin dem Modell “Rasenmäher“. Die deutsche Vereinigung unterbrach eine sich langsam entw ickelnde Reformdiskussion um öffentliche Verw altungen in der alten Bundesrepublik. 1990 war das Jahr des Verwaltungsstrukturexports in die neuen Länder. Auf die Leistungsfähigkeit der Verwaltung vertrauend, wurden zunächst nach einem
"Blaupausen'-Ansatz (Reichard 1991) tradierte westdeutsche Strukturen und Verfahren in ein ostdeutsches Verwaltungsvakuum implantiert (Reichard 1991; Lehmbruch 1991). Seit der Druck der leeren Kassen in vielen Kommunen in Ost und West stärker gew orden ist, ist zu be o ba chte n, daß zunächst freiwillige A ufgaben der Kommunen deutlich zurückgenom men w erden (Kuban 1993). Da die Kommunen aufgrund bundes- und landesstaatlicher Regulie
rungen zu Mitteleinstellungen verpflichtet sind, bleiben nur noch w enige Prozent der kom
m unalen Haushalte für lokale Programme frei verfügbar. Im Unterschied zum Bund und zu den Ländern können Kommunen die Kosten für Leistungen nur begrenzt weiter "kommunali
sieren". Die Rücknahme von A n geboten bei steigender G ebühren- und A bgabenlast ist ein Weg, den viele Kommunen unter diesen restriktiven R ahm enbedingungen eingeschlagen haben. Sowohl tradierte M aßnahmen der Ausgabenreduzierung als a uch Maßnahmen zur Einnahmenmaximierung können die Finanzdefizite der Städte und G em einden nicht mehr ausgleichen. Zudem hat eine rigide Arbeitsteilung und Hierarchisierung im Lauf der Zeit eine
"Atomisierung der Verantwortungsstrukturen" bewirkt (Reichard 1994, 16). Vor allem die ei
nem tayloristischen Organisationsverständnis folge nde Auslagerung von Querschnittsaufga
ben aus den Fachbereichen erschwert zunehmend eine kritische Prüfung von kom munalen
A u fg a b e n (Aufgabenkritik) und eine sinnvolle Ausgabenreduzierung: Das Prinzip der Budget
maximierung und Personalbedarfsmeldung bei steigender A ufgabenlast war immer der “ein
fa chere W eg“, um einzelne Organisationseinheiten an veränderte Umwelten anzupassen (vgl. insb. Banner 1994b, 351; Reichard 1994, 16f.); zumindest solange entsprechende finan
zielle Ressourcen genutzt w erden konnten.
In den vergangenen Jahrzehnten hat es verschiedene Veränderungen und Neuerungen g e g e b e n (vgl. Ellwein 1993), die je d o c h eher durch kleinteilige Anpassungen und Rationali
sierungsschritte gekennzeichnet waren und inkrementalistisch bestehende Strukturen und Verfahren fortschrieben; die verfolgten Lösungswege gingen meist nicht über Variationen tradierter Muster hinaus. Die prozessualen Anpassungen in Deutschland, die im Vergleich zu anderen Ländern ohne eine Reform "von o b e n “ auskamen, verm ieden grundlegende In
novationen und somit auch potentiell konfliktreiche Veränderungsprozesse.
Seit A nfang der 90er Jahre w erden zunehm end erhebliche Modernisierungs- und Leistungs
lücken konstatiert (Naschold 1993b; Budäus 1994). Die deutsche Verw altung bekom m t zwar für den Vollzug und für hohe Verfahrens- und Rechtssicherheit im internationalen Vergleich recht gute Noten (Ellwein und Hesse 1987; Ellwein 1993; Laux 1993); zugleich sind aber Defizi
te im Hinblick auf grundlegendere Innovationen festzustellen. Strukturen, Verfahren und Orientierungen w erden nicht an g e ä nderte Bedingungen und A nforderungen angepaßt.
Zusammenfasend läßt sich festhalten, daß die Kommunen vor einer Reihe von bedeutende n Problemen stehen, die grundlegende Innovationen erfordern:
■ dram atische Finanzsituation der Städte und Gem einden bei reduzierten Möglichkeiten der tradierten Mittel der Ausgabenreduzierung und Einnahmenerhöhung;
* steigende Anzahl von leistungsbezogenen kommunalen A u fga ben bei w eitgehend gleichbleibender finanzieller Ausstattung;
- steigende Leistungserwartungen von Bürgern, gesellschaftlichen Organisationen und Wirt
schaft;
* M anagem entdefizite (m angelnde Ausprägung einer Verwaltungsführung);
* Steuerungsdefizite (Verlust der Steuerungsfähigkeit der Kom m unalverwaltung durch die gew ählten politischen Vertreter gegenüb er der Verwaltung; abe r a uch der administrati
ven Steuerung der einzelnen Verwaltungseinheiten);
* Personaldefizite (m angelnde Anpassung an geänderte Leistungserfordernisse, geringe Flexibilität der Bediensteten im öffentlichen Dienst auf kom munaler Ebene; Motivations
schwierigkeiten).
Das w achsende Interesse vieler Komm unalverwaltungen in den 90er Jahren, die Organisa
tionsstrukturen und die d a m it verbundenen Prozesse der Leistungserstellung und Problembe
handlung grundlegend zu verändern, ist auch darau f zurückzuführen, daß die kommunale Selbstverwaltung als Teil des Institutionengefüges in der Bundesrepublik zunehm end nicht nur in ihrer Funktion, sondern auch in ihrem Bestand gefährde t ist (Hesse und Benz 1990). Perma-
nente M ängel bei Effizienz und Effektivität kom munaler Leistungen könnten Anlaß dazu bie
ten, bestim m te A u fga ben und Kompetenzen bei Bund und Ländern zu zentralisieren und d a m it die kom m unale Selbstverwaltung inhaltlich auszuhöhlen. Die Grenzen der Handlungs
fähigkeit der Kommunen sind offensichtlich jetzt erreicht; daher werden vielerorts überkom
m ene Strukturen und Verfahren zur W iedererlangung der Handlungsfähigkeit in Frage ge
stellt. Dabei orientieren sich kommunale wie übergreifende Restrukturierungsvorschläge wie das ’ Neue Steuerungsmodell1' (NSM) (vgl. hierzu insb. KGSt 1993; Reichard 1994) an ausländi
schen Erfahrungen und Modernisierungstrends.
1.2 Entwicklungen in Europa
ln Europa zeigen sich verschiedene Trends in der Entwicklung von Komm unalverwaltungen, die sich z. T. überlagern:
• Ökonomisierungstendenzen im Zuge der Internationalisierung;
• Institutionalisierungstendenzen im Zuge der Transformation; und
« Harmonisierungstendenzen im Zuge der europäischen Integration.
Die Realentwicklungen in Europa zeigen, daß in vielen Staaten ein neues öffentliches M ana
gem en t zur Ökonomisierung des öffentlichen Sektors gefordert und in unterschiedlichem G rade realisiert wird: N achfolgend werden verschiedene Entwicklungsmuster in europäi
schen Ländern skizziert:
* Großbr/fann/en:Tendierten die konservative Partei in Großbritannien in der V ergangenheit dazu, die Kommunen von zentralstaatlichen Politikvorgaben im Rahmen der wohlfahrts
staatlichen Politik unter der Labour-Regierung auszunehmen, veränderte die Regierung Thatcher das institutioneile G efüge insbesondere seit 1986 nachhaltig (Jones 1988; Ste
w art und Clarke 1987; M etcalfe 1993). "Effizienz" und "Managerialism" w aren treibende Ar
gum ente für alle Veränderungen (Pollitt 1990). Neben verschiedenen Gebietsreformen sind die Kommunen seit 1988 gezwungen, eine Reihe von Dienstleistungen im W ettbe
w erb m it anderen Verwaltungseinheiten und privaten Unternehmen anzubieten (sog.
"Compulsory C om petitive Tendering"; vgl. Parker 1991; Painter 1990; Cubbin e t al. 1987).
■ Skandinavien: In Schweden, Dänemark, Finnland und Norwegen wird seit d en 80er Jah
ren m it "frikommuner" experimentiert. Dabei handelt es sich um Kommunen, die freiwillig an einem vom Innenministerium initiierten Reform Programm teilnehmen. Da in skandina
vischen Staaten Regulierungen einige strukturelle Veränderungen verhindert hatten, war es den Kommunen gestattet, sich von verschiedenen Regulierungen befreien zu lassen.
N ach mehreren Jahren Erfahrung zeigte sich (vgl. u.a. Kiviniemi 1988; O tter 1992; Stava 1993; Baldersheim 1993a), daß die Kommunen eine Vielzahl von Innovationen entwickelt hatten, die sowohl das Verhältnis zwischen gew ählten Vertretern und Verwaltung, als a u ch zwischen Verwaltung und Bürgern neu bestimmten (u.a. Abgrenzung zwischen Ziel-
formulierung und Aufgabendurchführung, Marktorientierung kom m unaler Dienstleistun
gen, Qualitätssicherung kommunaler Leistungen).
■ Niederlande: In den Niederlanden w andeln sich die Kom m unalverwaltungen zu einem Dienstleistungsunternehmen (Bekke 1991; ter Braak 1993; van Bergen und ter Braak 1989;
van Raay und Wolters 1987). Verschiedene Autoren bezeichnen diese Veränderungen in den Niederlanden als "Konzern Stadt" (KGSt 1992; Blume 1993a; Krähmer 1993). Dabei spielt das Kontraktm anagem ent eine besondere Rolle (Vermeulen 1988; Blume 1992), welches eine neue Variante der Zielvorgabenformulierung und Aufgabenausführung in öffentlichen Verw altungen darstellt.
* Frankreich: Die Dezentralisierungspolitik der sozialistischen Regierung Frankreichs zeigt in
zwischen deutliche Auswirkungen auch auf der kom munalen Ebene, w obei vor allem die Gebietskörperschaft der Departements als Gewinner hervorgegangen sind (Müller- Brandeck-Bocquet 1990; Benz und Benz 1987). D aneben konnten je d o c h insbesondere größere Städte ebenfalls deutliche Gewinne hinsichtlich ihrer Entscheidungsunabhängig
keit verzeichnen (Hoffm ann-M artinot 1988; Rouban 1990, 1993; Neef 1991). Kommunale Innovationen sind deshalb vor allem in größeren Kommunen zu finden.
■ In den ost- und südosteuropäischen Staaten sowie auf dem G ebiet der ehem aligen DDR zeichnet sich m it der Transformation eine beispiellose Renaissance der kommunalen Selbstverwaltung ab, d.h. der paradigm atische Umbruch von der zentralwirtschaftlichen Staatskommune zur Selbstverwaltung (vgl. allg. Bennett 1993a; Reguiska 1993). Dabei orientiert sich die Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung vor allem an den kur
zen nationalen Erfahrungen in der Zwischenkriegszeit (Bennett 1993a, 1993b), w ährend in den neuen Bundesländern die Entwicklung durch den Institutionentransfer von West nach Ost determ iniert wird (Lehmbruch 1991).
Perspektivisch zeichnet sich m it der europäischen Integration ein Trend ab, der die Kommu
nen dazu zwingt, nicht nur ihre spezifischen Standort- und Leistungsvorteile mit anderen Kommunen zu messen (Bongers 1993), sondern den W ettbe w erb der Städte (urban c o m p e tition) mit dem W ettbew erb der Regionen zu verbinden (M äding 1992; 214ff.). G erade im europäischen Ausland sind vielfach die Regionen erst als Voraussetzungen für die europäi
sche Integration g e b ild e t w orden und gew annen v.a. in romanischen Staaten an Bedeu
tung. Die zunehm ende Anzahl grenzübergreifender Euroregionen demonstriert deutlich, daß der "kommunale Tellerrand" nicht mehr an den Stadtgrenzen endet. Dies betrifft vor allem Fragen der Wirtschaftsförderung, aber auch des Wohnungsbaus. Insgesamt wird die Euro
päische Unionen für den öffentlichen Sektor nachhaltige Veränderungen m it sich bringen, auch wenn deren m aterieller G ehalt noch nicht klar absehbar ist (Lund 1994). Die europäi
sche Integration wirkt vor allem auf die Organisationsstrukturen, die Funktionen, den verfas
sungsrechtlichen Status und indirekt auf weitere sozio-ökonomische Faktoren (Bongers 1993, 14). Hinsichtlich der Zugänge zu Ressourcen der Europäischen Union, v.a. der regionalen Fördermittel, sind Harmonisierungstendenzen, die auch die Struktur und Organisation der Kommunen betreffen, zu erwarten. D aneben sind durch die Formulierung einer "Europäi
schen C harta der kom m unalen Selbstverwaltung" durch den Europarat (vgl. Knemeyer 1988, 997ff.), dem neben den EU-Staaten auch eine Vielzahl osteuropäischer Staaten ange-
hören, erstmalig Standards der kommunalen Selbstverwaltung festgeschrieben worden.
Über de n W eg der Europäischen C harta kann das Verhältnis zwischen Staat und Kommu
nen im Sinne des Subsidiaritätsprinzips und des Vorranges der örtlichen vor der überörtlichen Ebene (Knemeyer 1990, 414) möglicherweise zum Standard kom munaler Selbstverwaltung in einem "Europa der Regionen“ erhoben werden.
Zu den auslösenden Fdktoren der dargestellten Modernisierungsansätze zählen:
■ der paradigm atische Umbruch in der Betrachtung der Funktion, der Rolle und des Leitbil
des von Komm unalverwaltungen (Budäus 1994; Baldersheim 1993a; Stählberg 1993a);
■ zunehm ende Restriktionen bei der Allokation von Ressourcen: Finanzkrise und Personalkri
se (Hood 1991; Kuban 1993);
* zunehm ende Probleme interner Organisationsstrukturen, Verfahren und Arbeitsprozesse (Managem entdefizit) (Aucoin 1990; Pollitt 1990);
■ veränderte Leistungserwartungen der Bürger gegenüb er den Kommunen (Pierre 1993;
Banner 1993; Ellwein 1993; Naschold 1993b; Budäus 1994; Reichard 1993,1994).
Die Veränderungen in vielen Komm unalverwaltungen orientieren sich an einer internationa
len Diskussion um die Reform der Verwaltungen, dem New Public M anag em e nt (NPM). Die Genese und Ausdifferenzierung dieses praxeoiogischen Ansatzes ist den angelsächsischen und skandinavischen Ländern zuzuschreiben. Grob läßt sich eine neo-liberale Variante (v.a.
Australien, Neuseeland, Großbritannien und U.S.A.) von einer sozialdemokratischen Variante unterscheiden (v.a. Schweden, Finnland und Dänemark).
In ihren Haupttrends kann die Entwicklung wie fo lg t gekennzeichnet w erden (Reichard 1992;
OECD 1990, 1993a; C aiden 1991; Hood 1991):
■ Rückbau des Staates; Besinnung auf seine ''Kernfunktionen", A ufgabenverlagerung auf Unternehmungen oder auf Organisationen des Dritten Sektors (non-profit- Organisationen), Aufgabenkritik;
* Fortsetzung von Demokratisierungsbestrebungen im Binnen- und Außenverhältnis, Erhö
hung von Partizipationschancen von Bürgern und Beschäftigten;
■ Reorganisation des öffentlichen Sektors, u.a. durch organisatorische Straffungen, ver
selbständigte Verwaltungseinheiten ("agencies"), Entbürokratisierung, Dezentralisierung und technische Rationalisierung und neue M anagem entkonzepte;
* Reform des Finanzmanagements durch ergebnisorientierte Budgetierung, interne Kosten
rechnungen, Schaffung w ettbew erbsähnlicher Strukturen;
* Leistungsorientierung der Personalpolitik öffentlicher Verw altungen nach Maßstäben aus der Privatwirtschaft, u.a. durch leistungsgerechtere Bezahlung, flexiblen Personaleinsatz, Personalentwicklungssysteme etc.;
■ Qualitätssicherung und Kundenorientierung u.a. durch Einführung von W ahlmöglichkei
ten, Bürgerbefragungen ode r Beschwerdeverfahren ("empowerment").
2 New Public Management in der theoretischen Diskussion
Die aktuelle politische und theoretische Diskussion über Innovationen in den Kommunen ist vom “New Public M anagem ent" geprägt. Unter NPM wird eine neue Sichtweise von Rolle, Funktion und Arbeitsweise der öffentlichen Verwaltungen verstanden.
Es handelt sich bei diesem Ansatz um eine program m atisch ausgerichtete D ebatte, die ihre theoretischen Begründungen im wesentlichen aus ökonomischen Ansätzen, insbesondere der "Public-Choice-Theorie" und m anagem entorientierten Konzepten (“Managerialism") zieht. Den gem einsam en Kern beider Theoriestränge bildet die Bürokratiekritik. Allerdings stel
len beide Ansätze unterschiedliche Diagnosen und em pfehlen zum Teil widersprüchliche Therapiemaßnahmen. Theoretische Triebfeder des New Public M anag em e nt ist vor allem die Public Choice-Theorie, der - ausgehend von Problemen der Entscheidungsfindung bei
"öffentlichen", also kollektiven Gütern - einige Empfehlungen zur zweckmäßigen Organisa
tion staatlicher Leistungsverwaltung und -erfüllung gibt (vgl. grundlegend: Olson 1965; Muel
ler 1979; vgl. für Reformen in öffentlichen Verw altungen Niskanen 1977; A ucoin 1990; auch Lane 1987; Dunleavy 1986). Public Choice-Ansätze zielen auf eine Stärkung der Politik und der gew ählten Vertreter gegenüber der Verwaltung und des administrativen Leitungsperso
nals. Dem Bürger sollen neben seinem W ahlrecht noch andere W ahlm öglichkeiten bei der Inanspruchnahm e öffentlicher Güter und Dienstleistungen unter Nutzung m arktlicher oder quasi-marktlicher Stimulation eingeräum t werden.
Der Public-Choice-Ansatz und die m it ihm verbundenen Empfehlungen wurden vor allem in den U.S.A. und in Großbritannien in stark popularisierter Form zur Formulierung und Durchset
zung antibürokratischer Reformen neo-konservativer Ausprägung (New Right) genutzt, die als "Reaganomics" und “Thatcherism" schlagw ortartig bezeichnet werden. Im allgem einen beinhalten diese ökonomischen Ansätze fo lg e n d e Prinzipien (Höod 1987,147) für die Gestal
tung öffentlicher Aufgabengewährleistung:
■ Präferenz für kleinere Einheiten statt bürokratischer Großorganisationen
* Präferenz für aufgabenbezogenes Kontraktm anagem ent statt monopolistischer A u fg a benerfüllung
■ Präferenz für plurale Leistungsanbieter im W ettbew erb statt staatlicher M onopole m it un
bekannten Kosten und nicht-marktlichen Preisen
■ Präferenz für G ebühren und Entgelte statt nicht-zw eckgebundener allgem einer Steuern
■ Präferenz für private Aufgabenerfüllung statt staatlicher Eigenproduktion
Kleinere Einheiten w erden deswegen bevorzugt, weil Public Choice-Ansätze davo n ausge
hen, daß öffentliche Verwaltungen vor allem als dienstleistende Einrichtungen für Bürger fun
gieren sollen. Diese "service providing function" kann vom Bürger besser kontrolliert werden,
wenn der räum liche Wirkungskreis der Verwaltung auf gen au jenen Kreis beschränkt bleibt, die für öffentliche Dienstleistungen bezahlen.
Die Präferenz für aufgabenbezogenes Kontraktm anagem ent, also die Gewährleistung der Produktion und Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen an Stelle der Eigenpro
duktion von Verw altungen soll sicherstellen, daß die begrenzten finanziellen Ressourcen so effizient wie m öglich eingesetzt werden. Diese Präferenz gründet auf der Annahme, daß öf
fentliche Verw altungen strukturell und institutionell nicht in der Lage sind, öffentliche Güter und Dienstleistungen preiswert zu produzieren. Zusätzlich wird von der Prämisse ausgegan
gen, daß Bürokraten, insbesondere in der Leitungsebene von Verw altungen ökonomisch ir
rational handeln würden, wenn sich bei begrenzten Ressourcen Einsparungspotentiale in
nerhalb des Verw altungsapparates offenbarten. Verw altungen tendierten dazu, stets m ehr Ressourcen als notw e ndig zu verbrauchen, als es die ihnen zugewiesenen A ufgaben benö
tigten.
Die Präferenz für eine plurale Struktur von Leistungsanbietern im W ettbew erb untereinander steht im engen Zusammenhang m it der Präferenz für aufgabenbezogenes Kontraktmqna- gem ent. Da bislang die tatsächlichen Kosten öffentlicher Güter und Dienstleistungen unbe
kannt sind, nur begrenzt erm ittelt werden können und die Preise hierfür willkürlich festgesetzt werden, dient das Kontraktm anagem ent (1) zur Herausbildung von m arktkonformen Prei
sen; w ährend eine plurale Struktur von Leistungsanbietern (2) Wettbewerbsstrukturen erm ög
licht, in denen die Preise für die private Erfüllung von öffentlichen A u fg a b e n sich an den ak
tuellen Preisen orientieren.
Gebühren und Entgelte w erden durch den Public C hoice Ansatz gegenüb er allgem einen Steuern bevorzugt, um Disparitäten bei der Nutzung allgem ein zugänglicher Güter und Dienstleistungen zu verm eiden und insbesondere das Problem der “Trittbrettfahrer" auszu
schließen; d.h. Nutzer auszuschließen, die für die Erstellung oder Bereitstellung öffentlicher Güter oder Dienstleistungen nichts gezahlt haben. Die Konzentration auf G ebühren und Ent
gelte soll ein G leichgew icht zwischen “those who pay, those w ho receive an d those who benefit" herstellen. Generell sehen Vertreter von Public Choice-Ansätzen private Unterneh
m ungen gegenüber öffentlichen Verwaltungen als überlegen an. Diese Annahm e resultiert daraus, daß öffentliche Verw altungen in nicht-m arktlichen Handlungslogiken agieren, die in ökonomischer Perspektive als ineffizient angesehen werden.
Eine M ethode zur Bestimmung der effizientesten A ufgabenerfüllung stellt die Transaktionsko
stenanalyse dar. Mit ihrer Hilfe sollen die Kosten und Risiken von Eigenersteilung, Fremdbezug und Mischformen verglichen werden. Dieses Konzept, das auf der Basis der von Coase (1937, 1984) und Williamson (1975, 1985) kreierten Transaktionskostentheorie entw ickelt wur
de, g e h t von der Prämisse aus, daß sich Akteure von rationalen Kosten-Nutzen-Erwägungen leiten lassen, um die effizienteste Lösung zu realisieren. Transaktionskostenanalysen werden
a uch für öffentliche Bereiche als g e e ig n e t betrachtet, d a schon die Eigenschaften der zu erbringenden Leistungen, ihre technischen, rechtlichen und sonstigen R ahm enbedingungen sowie andere strategisch relevante Kontextfaktoren Aufschlüsse über aufzuw endende Informations-, Befehls- und Kontrollkosten bei alternativer A ufgabenerledigung zuiassen (Picot und Wolff 1994, 60). Die Reduzierung der Leistungstiefe durch Privatisierung, C ontracting-out und kontraktuelle Arrangements zwischen verselbständigten Verwaltungs
einheiten in Verbund m it M arktöffnung und W ettbew erb versprechen eine höhere Kostenef
fizienz. Hierarchie und Recht als Steuerungs- und Kontrollmittel sollen soweit wie m öglich durch w ettbew erbliche Koordinationsmechanismen ersetzt werden.
Der Management-Ansatz (Managerialism) als zweiter Theoriestrang des NPM bezieht unter
schiedliche konkurrierende theoretische Perspektiven ein, darunter vor allem ökonomische und organisationstheoretische, a b e r in den Bereichen "Führung“ und “Personalmanage
ment" auch verhaltenstheoretische und soziologische Perspektiven. Im Mittelpunkt dieses Ansatzes steht nicht die grundsätzliche Kritik an der Bürokratie als Form verbandlicher O rga
nisation, sondern die Kritik am vorherrschenden "Design“ von Bürokratie innerhalb der Ver
w altung (Aucoin 1990). Der M anagement-Ansatz versucht, privatwirtschaftliche (betriebswirtschaftliche) Steuerungsmethoden auf die öffentliche Verw altung zu übertragen.
In diesem Konzept w erden verschiedene "alte" und "neue" Instrumente verknüpft. Hierzu ge hören vor allem
■ M anagem ent by Objectives und M anagem ent by Results (Steuerung der Verwaltung und ihrer Mitarbeiter durch Zielvereinbarungen bzw. Ergebnissen zwischen Verwaltungs
führung/Politik und ausführenden Organisationseinheiten);
■ Konzernmodell als Prinzip der Organisation (profit-centers, d.h. Enthierarchisierung durch Dezentralisierung und Verselbständigung von Verwaitungseinheiten);
* Leistungsindikatoren (Formulierung von Leistungs-, Quaiitäts- und anderen Standards);
* Personalm anagem ent (Einführung betriebswirtschaftlicher Formen d e r Personalrekrutie
rung, -beurteilung und -entwicklung), sowie
* Controlling als neue Form der Steuerung kommunalen Handelns.
Im Unterschied zu ökonomischen Ansätzen wie bspw. dem Public-Choice-Ansatz them ati
siert der Managernent-Ansatz nicht explizit das Verhältnis von Bürger, Staat und Verwaltung.
Seine indirekte Orientierung auf Bürgernähe oder auf die Neubestimmung des Verhältnisses zwischen Verw altung und Bürger ergibt sich aus dom inierenden akteursbezogenen Betrach
tungsweisen, nicht je d o c h aus dem M anagement-Ansatz selbst. Der M anagern ent-Ansatz weist gegenüber dem Public-Choice-Ansatz ein breites Set an unterschiedlichen Handlungs
und Strukturierungsempfehlungen auf, die widersprüchlich sein können.
Präziser lassen sich die beiden theoretischen Säulen bestimmen, wenn m an die folgenden Prämissen betrachtet:
■ Um Bürokratieprobleme zu erklären und zu beheben, wird auf Eigenschaften und Verhal
tensweisen von Individuen rekurriert (methodischer Individualismus).
■ "Choice", d. h. die Auswahl aus einer Reihe von Handlungsalternativen, wird für alle betei
ligten Akteure nicht nur als Möglichkeit b e tra ch te t; das W ahlhandlungsprinzip gilt auch als konstitutiv für soziale und politische Phänomene. Normen und Institutionen w erden als
“constraints" von W ahlhandlungen in die M odelle aufgenom m en (Elster 1979).
- W ahlhandlungen w erden nach rationalen bzw. beschränkt rationalen ("boun ded ratio
nality") Gesichtspunkten vorgenom m en, um den höchsten individuellen Nutzen zu erzie
len.
■ Der M anagem ent-Ansatz überträgt die einzelbetriebliche Sichtweise auf die Verwaltung;
Probleme und ihre Lösungsvorschläge sind d e m n a ch mikroökonomisch fundiert. Damit verbin det sich die Annahm e, daß mikroökonomisch-rationales Verhalten m akroökono
misch zu optim alen Ergebnissen führt.
An der aktuellen NPM-Debatte sowie an den theoretischen Prämissen dieses Konzeptes wur
den verschiedene Einwände formuliert, von denen einige nachfolgend kurz skizziert werden:
■ Vertretern des NPM-Ansatzes wird eine generalisierende Ineffizienzhypothese von Verwal
tungshandeln vorgeworfen, der eine gleicherm aßen generelle Effizienzhypothese des Marktes gegenübergestellt wird (Budäus 193, 140). Nicht das empirisch b e o b a c h tb a re Versagen von öffentlichen und privaten Institutionen werde thematisiert und von de n Ur
sachen her angegangen. W achsende Ineffizienzen und w achsende nicht legitimierte M a ch tpotentiale privater Unternehmen lägen bei dieser Betrachtung außerhalb des Blickfeldes (141). Positive Elemente von Bürokratie wie Rechtssicherheit und Regelbindung würden außer A ch t gelassen.
* Entsprechend ihrem Selbstverständnis als positive Wissenschaft bleiben Public-Choice- Ansätze gegenüber normativen Poiitikzielen wie Verteilungsgerechtigkeit, soziale Sicher
heit, Umweltschutz und einem spezifischen Demokratieverständnis neutral. Insofern stellt sich für die Theorie a uch nicht das Problem, m it dem politische Akteure in der Realität häufig konfrontiert sind, nämlich zwischen konkurrierenden norm ativen Politikzielen - z. B.
Verteilungsgerechtigkeit und Verwaltungseffizienz - zu vermitteln und hierüber das G e
meinwohlinteresse wahrzunehmen. Politische Akteure reflektieren vielmehr die Erfahrung, daß eine höhere Effizienz des Verwaltungshandelns durch interne Rationalisierung, Privati
sierung ode r Outsourcing prinzipiell zwar die Verteilungsspielräume erweitert, a b e r noch nicht verteilungsgerechte Innovationslösungen garantiert.
■ NPM stellt eine dichotom ische Markt-Staat-Perspektive in den Vordergrund. Bestimmte In
novationslösungen zeigen, daß nicht nur zwischen den Alternativen Markt-Staat entschie
den w erden muß, sondern eine dritte Möglichkeit besteht, die spezifischen Vorteile von staatlicher und m arktlicher Regulierung zu verbinden. Theorien über den "Dritten Sektor"
thematisieren einen internationalen Trend zur Erfüllung öffentlicher A u fg a b e n in unter
schiedlichen Organisationstypen und Rechtsformen jenseits unm ittelbar staatlicher und
"rein" privatwirtschaftlicher Dienstleistungs- und Güterproduktion (z. B. Non-Profit- Organisationen oder Selbsthilfeeinrichtungen). Es handelt sich hierbei um ein zusätzliches institutionelles Arrangem ent zur Sicherung politischer Stabilität (Anheier und Seibel 1990;
Seibel 1991). Solche Organisationen spielen a u ch in der Bereitstellung kom munaler Lei-
stungen als m ögliche Alternative oder Kooperationspartner eine wesentliche Rolle (vgl.
Hood und Schuppert 1988).
• Auch wenn transaktionskostentheoretische Arbeiten eine Leistungserstellung über O rgani
sationen des Dritten Sektors als Möglichkeit der Effizienzsteigerung berücksichtigen, unter
stellen diese vielfach, daß sich die kommunalen Akteure ausschließlich am Maßstab der Effizienz orientieren und ignorieren dam it andere m ögliche handlungsieitende Motive so
wie soziale Beziehungsstrukturen in Unternehmen und Verw altungen, die ihre eigenen Lo
giken (Vertrauen, Fairneß, Reziprozität) und soziale Funktionen haben. Ökonomische Pro
blem e - so G ranovetter 1989, S. 4 - bringen nicht autom atisch n ach dem Kosten-Nutzen- Kalkül die effizienteste Institution hervor; diese ist vielmehr Resultat von kollektiver und indi
vidueller Aktion, kanalisiert durch existierende soziale Netzwerke, die bestimmen, w elche M öglichkeiten aktuell g e g eben sind. Organisationstheoretisch basierte Analysen auch im privaten Sektor kom men übereinstimmmend zu dem Ergebnis, daß in A bhebung zu utilita
ristischen Traditionen individueller Nutzenmaximierung a u ch Handlungsorientierungen wie Fairneß, Reziprozität, G erechtigkeit oder die freiwillige Beschränkung von Handlungsfrei
heit ebenso wie Verantwortungsbereitschaft gegenüber negativen Externalitäten w ichti
ge Elemente der Koordination und Kooperation in funktionsfähigen und effizienten O rga
nisationen darstellen.
Es läßt sich zusammenfassend festhalten, daß die reale Innovationspolitik in den Kommunen mehr ist als nur ein Set von Bausteinen aus dem Repertoire von Public-Choice- und M anagement-Ansätzen: Bei Umstrukturierungsmaßnahmen in der Kommune entscheiden sich die politischen Akteure nicht nur für die effizientesten Lösungen, sondern behalten "be
währte" hierarchische Strukturen aus politisch-normativen Gründen bei. Die innovativen Ak
teure sind e in g e b e tte t in politische und soziale Strukturen der V erw altung und der Kommune (social e m b e d d e d ); d. h. ihr innovatives Handeln fo lg t sowohl verschiedenen individuellen wie kollektiven rationalen Nutzenerwägungen (Effizienz, M acht, W ahrung von Besitzständen) als auch norm ativen Orientierungen (z. B. Demokratisierung, Verteilungsgerechigkeit). Daher spiegeln Innovationsprofile norm ativ-am bivalente Modernisierungsvorstellungen der Akteure wider; sie bilden eine neue Mischung aus hierarchischen, m arktlichen und kooperativen Steuerungsmechanismen, die entsprechend den jeweiligen politisch-institutionellen, sozialen und ökonomischen Verhältnissen in den Kommunen Gestalt annehm en.
Der New Public M anagem ent-Ansatz erscheint uns aus den genannten Gründen als Analy
seinstrument nur begrenzt leistungsfähig. Daher ist ein differenziertes und realitätsnäheres Un
tersuchungskonzept erforderlich, welches in Kapitel 4 vorgestellt wird.
3 Ziele der Untersuchung
Ziel des Forschungsvorhabens ist es, die Erfahrungen m it Innovationen in besonders e n g a gierten Kommunen Europas zu erschließen und für innovative Gestaltungsansätze in Deutschland nutzbarzu m achen.
Unter Innovation verstehen wir signifikante Veränderungen in der Kom m unalverwaltung als Ergebnis evolutionärer Entwicklungen und zielgerichteten Handelns. In unserem Verständnis sind sie Resultat mehrstufiger arbeitspolitischer und kommunalpolitischer Aushandlungs- und Gestaltungsprozesse. Im Vordergrund unseres Forschungsinteresses stehen solche Innovatio
nen, die auf die Ablösung tradierter bürokratischer Modelle der Leistungserstellung durch die Entwicklung neuer Lösungsmuster gerichtet sind und die zum Teil konkurrierenden Ziele
* Wirtschaftlichkeit (Effizienz),
■ W ohlfahrt (Effektivität, Q ualität der Leistungen und Kundenorientierung) und
* Humanisierung (nicht nur der Arbeits-, sondern auch der Interaktionsbeziehungen), erreichen und balancieren sollen.
Mit der Untersuchung w erden drei Teilziele verfolgt:
Im ersten Schritt geh t es um die Identifizierung und Spezifizierung des jew eiligen Innovations
profils. Bezogen auf eine Reihe von Strukturmerkmalen von Innovationen soll eine systemati
sche Kategorisierung der in de n ausgewählten Städten empirisch vorfindbaren Veränderun
gen m it dem Ziel der Typenbildung vorgenom m en werden.
Die Erfassung und Analyse von Innovationsprozessen zielt auf übergreifende Aussagen zu de n Entwickiungsbedingungen und Durchsetzungschancen von Innovationen. Es g e h t um die Analyse besonders innovationsförderlicher Akteurskonstellationen und -interessen sowie erfolgreicher politischer Mobilisierungsprozesse und Implementationsstrategien, aber auch um die Ermittlung von Erfahrungen bei der Überwindung von Innovationsbarrieren und Rückschlägen.
Bei dem driften Teilziel der Untersuchung stehen Effekte der konkret vorfindbaren Innovatio
nen im Hinblick auf Effizienz, Effektivität, Leistungsqualität, Demokratie und Verteilung im Zen
trum. Hier soll eine Folgenabschätzung vorgenom m en werden, deren Ergebnisse a uch zu den Prozeßbedingungen und -Verläufen in Beziehung gesetzt werden.
Das Projekt knüpft an eine dreiphasige Rezeption m odernen Stadtm anagem ents in Deutschland an:
* In einem größeren, von der Hans-Böckler-Stiftung und der ÖTV geförderten Projekt wur
den nationale Erfahrungen lokaler Reformprojekte zusam m engetragen und auf ihren In
novationsgehalt wie ihre Übertragbarkeit hin analysiert (vgl. u. a. Beyer und Brinckmann 1990; Damkowski und Luckey 1993).
■ Einige Zeit später lobte die Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer einen W ettbew erb aus (Erster Speyerer Qualitätsw ettbewerb), bei dem sich neben Kommunal
verw altungen auch andere Verw altungen bew erben konnten (vgl. Hill und Klages 1993).
Bei diesem W ettbew erb standen vor allem der "Erfolg" der Verw altung und die "Qualität"
der Leistungserstellung im Vordergrund.
° im Jahre 1993 veranstaltete die Bertelsmann-Stiftung einen internationalen W ettbew erb zur Thematik "Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung". Hier w urden die je weils nationalen Spitzenleistungen kom munaler Innovationen aus den OECD-Ländern d o kumentiert und in vergleichender Weise evaluiert. Ein solches “Benchmarking", bisher ein
m alig in seiner Art; hat die weithin vorherrschende nationale Fokussierung durch eine in
ternational vergleichende Betrachtung durchbrochen (Carl-Bertelsmann-Stiftung 1993).
4 Untersuchungskonzept: Public Governance
4.1 Bestimmung kommunaler Innovationsprofile
Bei der Untersuchung der vielfältigen Reformmaßnahmen in den verschiedenen Städten und G em einden in Europa, U.S.A. und Neuseeland stellt sich zunächst die Frage, unter wel
chen analytischen Aspekten sie b e tra ch te t und klassifiziert werden sollen. N ach welchen Merkmalen lassen sich die Innovationsprofile der Städte unterscheiden? Im Rahmen einer deskriptiven Analyse sind für uns folge nde drei Merkmale von Innovationsmaßnahmen von besonderem Interesse:
Die Entwicklungsrichtung der Komm unalverwaltungen: Die Kommunen können sich durch die ergriffenen Reformmaßnahmen in unterschiedliche Richtungen entwickeln. Es kann sich sowohl eine Tendenz zur marktlichen Erstellung von Dienstleistungen (Ökonomisierung), eine Verlagerung von A ufgaben in die Gesellschaft hinein (Demokratisierung) als a uch um ein neues hierarchisches Design durch Binnenmodernisierung ergeben. Hiermit sind m ögliche Entwickiungsrichtungen nur grob angedeu tet, sie w erden an späterer Stelle ausdifferenziert.
Die inhaltliche Reichweite der Innovationsmaßnahmen: Wir gehen davon aus, daß Innovati
onsprofile Aussagen über deren Reichweite im Sinne von Radikalität und Tiefe der Umstrukturierungsmaßnahmen zulassen. An den jeweiligen Reformschwerpunkten läßt sich erkennen, o b es sich eher um einen oberflächlichen Reformaktionismus oder um eine tief
greifende Umstrukturierung der Kommunen handelt.
Die Breite der Innovationsmaßnahmen: Kommunale Innovationsprofile unterscheiden sich auch n ach der Komplexität der Innovationen. In einigen Kommunen gibt es breit angele gte Reformmaßnahmen, die zum Beispiel von der Modernisierung der Verw altung bis hin zu Maßnahmen der Verbesserung der Produktqualität und Erhöhung der Bürgerbeteiligung rei
chen. In anderen Kommunen reduziert sich die Reformtätigkeit auf punktuelle Innovations
projekte (Innnovationsinseln), von denen kein Druck auf eine umfassende Problemlösung ausgeht.
W ährend es sich bei den beiden letzten Punkten eher um einfache, beschreibende Klassifi
zierungsmerkmale handelt, erfordert die Bestimmung der Entwicklungsrichtung der Kommu
nen eine theoretische Fundierung. Da wir zu dieser Frage auf keine etablierte Theorie der Entwicklung von Kommunen zurückgreifen können, bleibt uns nur die Möglichkeit, nach
theoretischen Diskursen zu suchen, die diese Fragestellung in anderen Kontexten aufwerfen und eigene Kategorien zu finden, die uns einen analytischen Bezugsrahmen für den kom
m unalen Bereich liefern. Die folgenden Ausführungen stellen einen ersten Versuch in diese Richtung dar.
Entwicklungsrichtung
Jeder Entwicklungspfad, den eine Kommune m it ihren Reformmaßnahmen beschreitet, läßt sich definitorisch abgrenzen durch ihre jeweiligen Steuerungsmechanismen (Marktpreise, behördliche Autoritätshierarchien, freiwillige absichtsvolle Koordinierung verschiedener Ak
teure in Netzen) und der spezifischen Handlungslogik, die für die Akteure in d en Kommunen handlungsleitend sind. Kommunen in entwickelten Gesellschaften lassen sich schon seit län
gerem nicht m ehr m it dem Typus der hierarchischen Steuerung hinreichend beschreiben;
vorzufinden ist vielmehr ein Mix von verschiedenen Steuerungsmechanismen bei der Bereits
tellung von Dienstleistungen, bei dem öffentliche Ressourcen in unterschiedlicher Weise mit privatwirtschaftlichen und gesellschaftlichen Ressourcen kombiniert werden. Jede Kommu
ne verfügt so über ein spezifisches Gesamtsystem von Erstellungs- und Koordinationsformen öffentlicher A ufgaben, das durch Reformmaßnahmen in unterschiedlichen Richtungen transformiert w erden kann.
Eine ana lo g e Fragestellung - allerdings bezogen auf Branchen der privaten Wirtschaft und Ö konom ien - beschäftigt Autoren des sogenannten Governance-Ansatzes (vgl. C am pbell e t al. 1991; Hollingsworth e t al. 1994). W ichtige Prämisse dieses Ansatzes ist ein spezifisches Verständnis über die Funktionsweise von Hierarchien, Märkten, Netzen, Monitoring und Inter
essenverbänden als alternative Formen der Koordinierung, m it dem sich die Autoren insbe
sondere von neoklassischen ökonomischen Sichtweisen abgrenzen (Lindberg et al. 1991, 3ff.).
Zentrales Anliegen dieses Ansatzes ist die Erklärung von Transformationen von G overnance- Systemen in Branchen und Ökonomien. Unter Governance-System wird die Totalität von in
stitutioneilen Arrangements einschließlich ihrer Regeln und ihrer regelsetzenden Akteure ver
standen, die Transaktionen innerhalb und jenseits der Grenzen eines Wirtschaftssystems re
gulieren (Hollingsworth e t al. 1994, 5). Marktliche und hierarchische G overnance- Mechanism en sowie die Koordination über verschiedenartige Netze, Associations und staat
liche Politik bilden ein Governance-Regime, das durch w a ndelnde Bedingungen ökonom i
scher Effizienz, durch neue Technologien, M acht- und Kontrolleinflüsse von Akteuren sowie durch Kultur und staatliche Intervention einem ständigen Veränderungdruck ausgesetzt ist.
Neue Governance-Regimes entwickeln sich, wenn die Akteure im Rahmen gegeben er Be
dingungen n ach neuen Kombinationen der Koordination ökonom ischer Transaktionen su
chen, weil die herköm mlichen Mechdnismen ihnen nicht mehr optim al erscheinen.
Die empirisch-orientierten kom parativen Analysen des Governance-Ansatzes konzentrieren sich bislang auf die Meso-Ebene von Industrien und industriellen Sektoren; der Staat bzw. die Kommunen sind als “Sektor" und als "Produzent" von Dienstleistungen bisher noch nicht zum G egenstand von Untersuchungen g e m a c h t worden. Trotz der funktionalen und strukturellen Besonderheiten des kom munalen Bereiches erscheint es uns überlegenswert, diesen Ansatz zum Ausgangspunkt der Profilbestimmung zu m achen, weil sich m it der Fokussierung auf Governance-M echanism en m it ihren je spezifischen Normen, Interessen und Regeln am ehesten die Entwicklungsrichtung der Kommunen kennzeichnen läßt. Will m an den Governance-Ansatz für die Untersuchung kommunaler Innovationen fru ch tb a r m achen, ist es aufgrund der Besonderheiten des kom munalen Bereiches allerdings erforderlich, die a n a lytischen Kategorien des Ansatzes entsprechend den spezifischen Bedingungen des Untersu
chungsbereiches zu modifizieren.
Was die Antriebskräfte für die Änderung des Governance-Regimes in Kommunen betrifft, ist für diesen Untersuchungsbereich ein erweiterter analytischer Blickwinkel erforderlich: Ent
scheidungen über die Veränderung des Steuerungsmodus sind in den Kommunen - im Un
terschied zur Privatwirtschaft - m aßgeblich von dem okratischen Willensbildungsprozessen abhängig. Dies impliziert, daß Veränderungen im Steuerungsmodus nicht vorrangig durch Effizienzkalküle und ökonomische Kontroll- und Machtinteressen vorangetrieben werden, sondern auch durch rechts-, sozialstaatliche und dem okratiebezogene Orientierungen b e einflußt sind. Entscheidungen über die Art und Weise der Leistungserstellung werden zusätz
lich von politischen Machtinteressen von Regierungs- und Oppositionsparteien beeinflußt, die durch den Mechanismus des W ahlwettbewerbs bedingt sind.
W egen der Spezifik unseres Untersuchungsbereichs sind a uch die G rundkategorien von hie
rarchischen, marktlichen, netzwerkbezogenen, interessensverbandlichen und staatlichen Koordinationsformen zu modifizieren.
(1) Hierarchische Koordinierung in der Kommunalverwaltung b e d e u te t in der traditionellen Form:
■ Sie orientiert sich an einer gen au festgelegten Autoritätshierarchie.
* Es besteht ein festes System an Dienstwegen, die eingehalten w erden müssen.
* Die Steuerung beruht auf einer geregelten Arbeitsteilung, die durch Spezialisierung ge prägt ist.
* Es existiert ein System von Regeln und Richtlinien, welche Rechte und Pflichten von Stellen und Personen genau festlegen.
■ Die Erfüllung der A ufgaben orientiert sich an genau festgelegten Verfahrensweisen.
Die traditionelle hierarchische Koordinierung mit ihrer vorherrschenden Regelbindung wird zunehm end abgelöst durch eine modernisierte hierarchische Form, die stärker ergebniso
rientiert ist. Charakteristische idealtypische Merkmale sind hier
■ eingee bnete Hierarchien,
■ Dezentralisierung von Verantwortung,
* Rücknahme der Arbeitsteilung,
* Ergebnisorientierung an (Leistungs-)Kennzahlen,
* größere interne Flexibilität/Freiheit der Aufgabenerfüllung.
In der Realität w erden traditionelle wie modernisierte Formen der hierarchischen Steuerung partiell durch andere Koordinationsmechanismen eingeschränkt, etw a durch partizipative M itarbeiterführung oder durch interne informelle Netzwerkbeziehungen. Hierdurch w erden konkurrierende soziale Praktiken entwickelt, die hierarchischen Verfahrens- und Verhaitens- regeln zuwiderlaufen. Derartige informelle Netze sind in Bezug auf die Handlungsfähigkeit der Kommunen als am bivalent einzuschätzen: Sie können z.B. die Lücken formeller Regeln ausfüllen, zeitraubende Prozeduren verkürzen, qualifikatorische Ressourcen von Beschäftig
ten stärker nutzen und so die interne Flexibilität der Verwaltung steigern. Luhmann spricht in diesem Zusammenhang von einer "brauchbaren Illegalität" (Luhmann 1972, 304). Informelle Netze innerhalb von Hierarchien können abe r a uch als Störfaktoren gelten, w enn sie die Er
füllung von A ufgaben z.B. durch "ideologische Cliquen", Vetternwirtschaft ode r starre G e
wohnheiten behindern.
Hierarchische Koordinationsmechanismen w erden neben internen informellen Netzen auch durch die Logik von Arbeitsbeziehungen (Associations) modifiziert. Ein Beispiel hierfür sind die Arbeits- und Einkommensbedingungen der Beschäftigten, die ja nicht "von oben" bestimmt, sondern in nationalspezifischen Varianten auf dem W ege von zentralen, regionalen oder örtlichen Verhandlungen zwischen A rbeitgeber- und Arbeitnehm erverbänden oder zwi
schen der Verwaltungsspitze und betrieblichen Arbeitnehm ervertretungen geregelt werden.
Es ist darüberhinaus auch die Mischform hierarchisch-marktlicher Leistungserstellung vorzufin
den: Dies ist z.B. der Fall, wenn Verw altungsbeschäftigte m it privaten Unternehmern konkur
rieren, um bei öffentlichen Ausschreibungen de n Zuschlag zu erhalten. Auch wenn Produkte und Dienstleistungen primär auf traditionellen ode r neuen hierarchischen W ege produziert werden, bestehen folglich Mischformen in unterschiedlichen Kombinationen:
* Hierarchie-Netzwerk;
- Hierarchie-Associations;
■ Hierarchie-Markt.
A b b 1: Entwicklunasrichtunaen kommunaler Innovationspolitik
Mischformen "reine" Formen
(2) Marktliche Koordinierung als Alternative zur hierarchischen Steuerung setzt auf W ettbe
werbsmechanismen, Koordinierung von A n g e b o t und N a chfrage über Preise, größere Effi
zienz und Flexibilität durch private Eigentumsformen und mehr Konsumentenfreiheit. Die ex
treme Form der m arktlichen Koordinierung stellt die m aterielle Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen dar. Hierbei streichen die Kommunen A u fg a b e n völlig aus ihrem Leistungs
spektrum; sie g eb en dam it a u ch politische Steuerungs- und Kontrollkompetenzen auf. In Abb. 1 stellt die m arktliche Koordinierung in der reinen Form nur die “Endstation" dieses Ent
wicklungspfades dar, a uch auf dieser Linie g ib t es "Zwischenstationen" zwischen Hierarchie und Markt, e tw a bei C ontracting-O ut, bei dem die Leistungen von privaten Unternehmen erstellt, abe r von der Kommune politisch kontrolliert werden.
(3) Netzwerke fungieren als Form der Leistungserstellung, die zwischen m arktlicher und hie
rarchischer Steuerung im "Dritten Sektor" angesiedelt ist. Unter Netzwerken verstehen wir ein breites Spektrum von Arrangements zwischen individuellen und kollektiven Akteuren, die m ehr ode r weniger institutionalisiert sind und verschiedene Rechtsformen hab en können. Als charakteristische Merkmale von Netzwerk-Koordination gelten w e itgehe nde Selbststeuerung der Akteure, im Vergleich zu Markt und Hierarchie vergleichsweise hom og ene Interessenla
gen und w eitgehende Konsensorientierung bei Entscheidungen. Wesentliche Entscheidun
gen w erden in G ruppen getroffen, w ichtige Informationen sind allen Akteuren zugänglich und an die Steile der Weisung von oben tritt Kommunikation und Verhandlung. Im Unter
schied zu hierarchischer Steuerung dom iniert fachliche Kompetenz vor Amtsautorität.
"Reine“ Netzwerksteuerung liegt nach unserem Verständnis dann vor, wenn eine ehemals kommunale Leistung - bspw. Pflege- oder Kinderbetreuung - in vollständiger Autonom ie von Bürgern oder W ohlfahrtsverbänden erbracht wird. Eine Mischform zwischen Nefzwerksteue- rung und hierarchischer Regulierung ist bspw. a uch die kom munale Bereitstellung von Res
sourcen unter Einbeziehung ehrenam tlicher Akteure.
Die Veriagerung von A u fga ben von der Kommune auf Institutionen des "Dritten Sektors" ist auch unter dem Aspekt der Demokratisierung relevant, d a Entscheidungs- und Handlungs
kom petenzen auf Bürger und Interessengruppen verlagert werden.
(4) Associations
W ährend die drei vorgenannten Koordinationstypen sich direkt auf die Leistungserstellung beziehen, bilden "Associations" im Governance-Ansatz (vgl. Streeck und Schmitter 1986) ei
nen weiteren Koordinationsmechanismus, der quer zu den beschriebenen Mechanismen liegt, weil es sich hierbei weniger um eine Form der Leistungserstellung, als vielmehr um die Regulierung der Bedingungen der Leistungserstellung wie Arbeits- und Beschäftigungskondi
tionen sowie Entlohnungsfragen und Aufstiegsregeln handelt. Ein vollständiger Verzicht auf diesen Koordinationsmechanismus erscheint uns auf der anderen Seite a b e r nicht a d ä quat, weil interessenorganisationen wie A rbeitgeberverbände und G ewerkschaften die anderen beschriebenen Steuerungsmechanismen nicht nur in ihrer G eltung einschränken, sondern a uch Reformentwicklungen in Richtung und Dynamik beeinflussen. Diese Interessenorgani
sation sind auch nicht m it Netzwerken identisch: Es handelt sich zwar a u ch um Verhand
lungssysteme, aber diese Institutionenbeziehungen lassen sich nicht a u f Verhandlung, Ver
trauen und Konsensorientierung reduzieren. Zwischen öffentlichen A rbeitgebern und Arbeit
nehmern kann schon gar nicht von hom ogenen Interessenlagen die Rede sein. Typisch sind eher unterschiedliche Interessen, die Netzwerkstrukturen auflösen, weil es bei einer bargaining-Logik nicht m ehr um einen gemeinsam m öglichen Kooperationsgewinn geht, sondern vorrangig um die Maximierung des eigenen Nutzens (Scharpf 1992, 22). Ein weiterer Grund spricht dafür, die Regulation durch Interessenverbände von Arbeitgebern und Ge-
werkschaften bei der Bestimmung der Profile zu berücksichtigen: Sie bildet einen Indikotor für o u tono m e Regelungskompetenzen der Soziolporteien. Wir können n och bisher vorliegenden empirischen Befunden d o vo n ausgehen, daß im Zuge der Umstrukturierungs
m aßnahm en in den Kommunen a uch bestehende Arbeits-, Leistungs-, Einkommens- und nicht zuletzt Beschäftigungsbedingungen in Frage gestellt werden. Darüber hinaus ist für die Untersuchung von Interesse, inwieweit diese Formen der Regulierung und ihre Institutionen selbst a b g e w e rte t oder durch neue A u fga ben und Kompetenzen im Modernisierungsprozeß au fg e w e rte t werden.
(5) Staat
W elche Rolle spielt schließlich der Zentralstaat bei der Bestimmung von kom munalen Innova
tionsprofilen? In governance-theoretischen Arbeiten nimmt der Staat unter den Institutionen und de n regelsetzenden A genten eine Sonderrolle ein. N ach Hollingsworth e t al. (1994, 5) repräsentiert er in kapitalistischen Ökonom ien einen eigenen Governance-Mechanismus, in dem er bestimmte M inim albedingungen (Wettbewerbsregeln, Eigentumsrechte, vertragliche Regeln) schafft und erhält, ohne die Märkte und Hierarchien nicht m öglich wären. Zugleich ist er a u ch Agent, in dem er Governance-Strukturen in Branchen und Ökonom ien z.B. durch Wirtschaftspolitik aktiv beeinflußt. Darüberhinaus stellt der Staat kollektive Güter bereit, die w e der Märkte noch korporative Hierarchien effizient und zuverlässig erbringen können. Da die Autoren beanspruchen, den W andel von Interaktion in Branchen sowie zwischen Bran
chen und Staat zu erklären, kom m t diesem hier als regelsetzender Instanz und aktivem Ak
teur eine andere Rolle zu, als in einer Analyse, die kom munale Governance-Regimes und deren Veränderung bestimmen will. Bei Hollingsworth et al. (1994) wird der Staat nicht als Zentralstaat definiert, sondern er steht umfassend für alle staatlichen Institutionen (Zentralstaat und alle regionalen und kommunalen gebietskörperschaftlichen Verwaltungsebenen). Durch diese globale Sichtweise ist die Funktionsbestimmung des Staa
tes im Governance-Ansatz für unser Untersuchungsthema nicht brauchbar.
N ach unserem Verständnis stellt der Zentralstaat in unserem Analyseschema keinen qualita
tiv neuen Governance-Mechanismus dar; staatliche Leistungserstellung ist - wie die kommu
nale Leistungserstellung - vorrangig hierarchisch organisiert. Es erscheint uns w egen der spe
zifischen Beziehungen zwischen Zentralstaat und Kommunen sinnvoll, ihm - ähnlich wie den Interessenverbänden - eine Sonderrolle zuzuweisen. Für die Ausgangsbedingungen einer Kommune ist der Zentralstaat (und in zunehm endem Maße auch die Europäische Union) in m ehrfacher Hinsicht von konstitutiver Bedeutung:
■ Er stellt eine aufgabendefinierende Instanz dar, in dem er den Kommunen durch Gesetze neue Aufgaben, z.B. im Umweltschutz, zuweist oder überträgt. In diesem Zusammenhang w erden oftmals auch Produkt- und Qualitätsstandards definiert. Solche Funktionen wer
de n a u ch vo n der Europäischen Union w ahrgenom m en.
• Durch Verfassung, Gesetze und Politiken legt er finanzielle Handlungs- und autonom e Entscheidungsspielräume fest, etw a durch Steuer-, Sozial- und Finanzpolitik.
■ Der Zentralstaat definiert durch Gesetze und Verordnungen den Kreis der Bürger/Klien- ten/Kunden, die von kommunal bereitgestellten Dienstleistungen profitieren bzw. ausge
schlossen sind (z.B. Sozialhilfeansprüche, Rechtsanspruch auf Kindergartenplatz).
* Schließlich ist der Zentralstaat bzw. die regionale Ebene Kontrollinstanz. Sie übernimmt je nach A u fg a b e die Rechts- u nd /od er Fachaufsicht und kann dam it die Kommune "an der kurzen Leine" führen.
Neben der Beeinflussung der Ausgangsbedingungen kann der Zentralstaat als A gent im In
novationsprozeß eine weitere w ichtige Rolle spielen, auf die im folgenden Abschnitt näher eingegangen wird.
4.2 Analyse von Innovationsprozessen
Jede Kommune hat ihre eigene Geschichte der Innovation, die über eine Struktur- und Ver
laufsuntersuchung erschlossen werden soll. Dabei stehen fo lge nde analytische Prozeßdi
mensionen und -merkm ale im Zentrum:
(1) Ausgangssituation
Da die Wandlungsprozesse ohne genaue Kenntnis der Ausgangsiage der Kommune nicht zu verstehen sind, müssen die makro- und mesoökonomischen, politischen und gesellschaftlich-sozialen Bedingungen herangezogen werden. Zu diesen Ausgangsbedin
gungen gehört a u c h die politisch-institutionelle Struktur der Kommunen m it ihren historisch gew achsenen Organisationen, Parteien und V erbänden und d en spezifischen Beziehungs
konstellationen (z.B. zwischen Staat und Kommunen, Politik und Verwaltung, Kommune und Interessengruppen/Verbände) und ihren Gesetzen, Spielregein und norm ativen Orientierun
gen.
(2) Triebkräfte
Eine zweite w ichtige Untersuchungsdimension bilden die Triebkräfte, die der Umstrukturie
rung in den Kommunen Richtung und Dynamik g e g e b e n haben. Durch w elche spezifischen Bedingungen (z.B. Ressourcenknappheit, politischer Druck) und durch w e lche Akteure (z.B.
Verwaltungsführung, Zentralstaat) wurden die Prozesse angestoßen? W eiche Modernisie
rungsinteressen w urden im laufenden Prozeß verstärkt ode r entwertet? W elche Akteure for
cierten nachhaltig die Entwicklung, w elche waren eher "Bedenkenträger", w elche behin
dern den Prozeß? Und schließlich: W elcher Art waren die Anreize und die Ressourcen, m it denen die dom inanten Akteure den Prozeß vorantrieben?
(3) Kooperation und Koordination
Die dritte Dimension bilden die Kooperationen und Koordinationsformen unter den Akteu
ren, die neue Lösungsmuster begünstigt haben. Entstanden neben den etablierten Regulati-
onsmustern neue Formen der Koordination und Kooperation m it neuen (informellen) Spielre
geln ode r formellen Kontrakten? G a b es bspw. neue Netzwerke etw a zwischen Kommune, Beschäftigten, Gewerkschaften (Modernisierungsvereinbarungen) ode r zwischen Kommune und örtlichen Unternehmen und ihren Verbänden? Auf der anderen Seite: W elche Interes
senskollisionen, Konflikte und Käm pfe haben Prozeß und Resultat beeinflußt?
Mit der Benennung dieser prozeßrelevanten Untersuchungsdimensionen ist abe r noch nichts über ihren Stellenwert im Prozeßgeschehen und über Zusammenhänge und Wechselwirkun
gen ausgesagt. In diesem Punkt b iete t die Literatur unterschiedliche Antworten:
■ In der NPM-Diskussion wird ein enger Zusammenhang zwischen der Ressourcenausstat
tung einer Kommune und ihren Entwicklungsprozessen behauptet. Allerdings g ib t es hier
zu zwei konträre Positionen: In der Regel wird eine dram atische Unterausstattung m it Res
sourcen und der dam it verbundene "Leidensdruck" als treiben de Kraft für W andlungspro
zesse gesehen. Für viele w o hlh abend e Städte (meist am Rande von Agglom erationsräu
men) wird andererseits oft das G egenteil postuliert: relativer Ressourcenüberfluß erm ög
licht Innovationsentwicklungen.
* Nach dem Path-Dependency-Ansatz w andeln sich Organisationen gem äß ihrem in die G eschichte eingeschriebenen Grundmuster. Die Entwicklung von G em einden wird dem nach wesentlich g e p rä g t von Basisfaktoren wie bspw. einem hohen Verrechtlichungs
grad und der spezifischen Staatsstruktur, die die Entwicklung jenseits dieser G rundpara
m eter als unwahrscheinlich gelten läßt. Die Schwäche des Ansatzes liegt in der e n d o g e nen Prozeßdeterminiertheit der Entwicklung.
* Kontextbezogene Erklärungsansätze (insb. Pettigrew 1992) betonen die Bedeutung der
"Umwelt" für organisatorische Entwicklungsprozesse, insbesondere zwei Perspektiven sind h ie rvo n Bedeutung: (1) die Betonung von "Metaorganisationen" bei städtischen Entwick
lungsprozessen; und (2) die Rolie der Makropolitik bei der Konzipierung, Durchsetzung und Kontrolle lokaler Wandlungsprozesse.
W ährend in den genannten Erklärungsansätzen einzelne Prozeßdimensionen in den Vorder
grund gestellt werden, versucht der Governance-Ansatz eine integrierte Betrachtung sol
cher Einflußfaktoren, die die konkreten Entwicklungen in den Kommunen zwar nicht erklärt, abe r zumindest einige G rundüberlegungen zur Verbindung von Rahm enbedingungen und Akteurshandeln beim W andel von Governance-Regimes in ökonom ischen Branchen und Ökonom ien anb ietet (C am pbell und Lindberg 1991, 356ff.). Entsprechend beruht unser Mo
dell von Innovationsprozessen in der Kommune auf der zunächst sehr allgem ein gehaltenen Grundprämisse, daß die Akteure zwar einerseits bestimmten Zwängen ("constraints") ausge
setzt sind, wie ökonomisch-politischen, fiskalischen, institutioneilen und kulturellen Rahmen
bedingungen, andererseits a b e r gleichzeitig kreative und aktiv han delnde Akteure sind, die die Handlungsbedingungen verändern. Die geg ebenen Rahm enbedingungen in einem Land bzw. einer Kommune beschränken dem na ch die Bandbreite der Handlungsoptionen, die den Akteuren zur Verfügung steht.
Von Veränderungen einzelner oder mehrerer Bedingungen g e h t ein Druck a u f den W andel des vorherrschenden hierarchischen Governance-Regimes aus, der bei den Akteuren Such
prozesse n ach neuen optim alen Kombinationen von Steuerungsmechanismen zur Erstellung öffentlicher Dienstleistungen auslöst. Mit anderen Worten: Exogene und e n d ogen e Kräfte führen zu Beeinträchtigungen und Störungen der Funktionsweise einer Kommunalverwal
tung, die durch eine Serie von komplexen Entscheidungen überw unden werden. Diese Ent
scheidungen sind Resultate von Lernprozessen, von Verhandlungen, Kooperationen, Konflik
ten und Zwängen; sie gelten folglich nicht als autonom e, individuelle W ahlhandlungen der Akteure, sondern als kollektive, institutionalisierte Entscheidungen, die zu einem neuen Governance-R egim e führen. Die fo lge nde A bbildung 2 illustriert dieses einfa che Modell der Entwicklung eines Governance-Regimes in einer Kommune in Anlehnung in C am pbell und Lindberg 1991,339:
Abb, 2: Entwicklunasmodell kommunaler Governance-Reaimes
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Governance-Regime 1 I
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Suche —► Governance-Regime 2 I
Veränderungsdruck
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Suche —► Governance-Regime 3 VeränderungsdruckI---►
Suchezeitliche Entwickung
Ein zweites wichtiges Element des Modells ist die Differenzierung der Akteursgruppen ("sets of actors"; C am pbell und Lindberg 1993, 128) n ach aktiven und reaktiven.Akteuren. Wir gehen d avo n aus, daß erste Impulse für Innovationsprozesse in der Kommune in der Regel entw e
der von der Verwaltungsspitze oder von zentralstaatlicher Seite ausgehen. Andere Akteurs
gruppen wie Verbände, Bürgerinitiativen, Gewerkschaften, Beschäftigte, Parteien usw. rea
gieren auf diese Anstöße m it unterschiedlicher Intensität und verschiedenartigen M acht-
