JUS PUBLICUM
Beiträge zum Öffentlichen Recht Band 62
ARTI BUS
INÜ.ÄEN
Thorsten Koch
Der Grundrechtsschutz des Drittbetroffenen
Zur Rekonstruktion der Grundrechte als Abwehrrechte
Mohr Siebeck
Thorsten Koch, geboren 1960; 1981 bis 1987 Studium der Rechtswissenschaft; 1990 zweites juri- stisches Staatsexamen, anschließend wiss. Mitarbeiter an der Universität Osnabrück; 1993 Pro- motion; 1999 Habilitation.
Als Habilitationsschrift auf Empfehlung des Fachbereichs Rechtswissenschaften der Universität Osnabrück gedruckt mit Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft.
Die Deutsche Bibliothek — (_./['-1.inhcitseiujnahme Koch, Thorsten:
Der Grundrechtsschutz des Drittbetroffenen : zur Rekonstruktion der Grundrechte als Abwehrrechte / Thorsten Koch. - Tübingen : Mohr Siebeck, 2000
(Jus publicum ; 62) ISBN 3-16-147444-9
© 2000 J.C.B. Mohr (Paul Siebeck) Tübingen.
Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außer- halb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Das Buch wurde von Guide-Druck in Tübingen aus der Garamond-Antiqua belichtet, auf alte- rungsbeständiges Werkdruckpapier gedruckt und von der Großbuchbinderei Heinr. Koch in Tübingen gebunden.
ISSN 0941-0503
978-3-16-158051-2 Unveränderte eBook-Ausgabe 2019
Fiir Petra
Vorwort
Die vorliegende Arbeit ist im Wintersemester 1998/99 vom Fachbereich Rechts- wissenschaften der Universität Osnabrück als Habilitationsschrift angenommen worden. Mit ihr wird der Versuch unternommen, einige in jüngerer Zeit disku- tierte Fragen der Grundrechtsdogmatik auf Basis eines an der Funktion der Grundrechte als Abwehrrechte orientierten Grundrechtsverständnisses in einem noch überschaubaren Umfang zu erörtern. Das im Herbst 1998 abgeschlossene Manuskript wurde zum Zwecke der Veröffentlichung im Frühjahr 2000 aktuali- siert und um zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung und neuere Literatur ergänzt.
An dieser Stelle sei all denen gedankt, die in unterschiedlicher aber jeweils un- verzichtbarer Weise zur Entstehung der Schrift beigetragen haben. An erster Stel- le zu nennen ist Professor Dr. Jörn Ipsen, Direktor des Instituts für Kommunal- recht der Universität Osnabrück, der mich in den vergangenen Jahren durch fach- liche und persönliche Unterstützung in vielfältiger Weise gefördert sowie auch die Anfertigung dieses Werkes durch zahlreiche Hinweise und Anregungen be- gleitet hat. Den vormaligen Mitarbeitern des Instituts für Kommunalrecht Dr.
Jürgen Eschenbach und Frank Niebaum danke ich für konstruktive Kritik und stete Gesprächsbereitschaft, Herrn Professor Dr. Jörg Manfred Mössner und Herrn Professor Dr. Hans-Werner Rengeling für die Übernahme und zügige Er- stellung der weiteren Gutachten. Der Deutschen Forschungsgemeinschaft ge- bührt Dank für die großzügige Förderung durch Gewährung eines Habilitations- stipendiums, das die intensive Befassung mit einem einzelnen Thema erst möglich gemacht hat, sowie die Übernahme eines Druckkostenzuschusses, ohne den die Arbeit in der vorliegenden Form nicht hätte erscheinen können.
Besonderen Dank schulde ich schließlich meiner Frau Petra, die mich in dem gemeinsamen Entschluß der Anfertigung einer Habilitationsschrift stets bestärkt und nicht zuletzt durch die Übernahme der Betreuung unserer Kinder die Rah- menbedingungen für die Arbeit an einer Monographie unter Zurückstellung ei- genen beruflichen Fortkommens geschaffen hat. Ihr ist die Arbeit daher gewid- met.
Bissendorf, im Mai 2000 Th. K.
Inhaltsübersicht
Vorwort VII Inhaltsverzeichnis XI Abkürzungen XVII
Einleitung: Die Drittbeeinträchtigung bei adressatbelastendem
Staatshandeln - eine Problemskizze 1
Erster Teil: Historische Determinanten eines grundrechtlichen
Beeinträchtigungsbegriffs 17 A. Das »traditionelle« Eingriffsverständnis 18 B. Eingriffsbegriff und Grundrechte im Konstitutionalismus 43
C. Folgerungen 63 Zweiter Teil: Probleme des grundrechtsrelevanten Staatshandelns
im zweipoligen Staat-Bürger-Verhältnis 65 A. Die Grundstruktur des Beeinträchtigungstatbestandes 66 B. Die Merkmale des Beeinträchtigungstatbestandes 72
Dritter Teil: Die Drittbeeinträchtigung 211
A. Grundrechtsschutz bei verhaltenssteuernden Einwirkungen
auf den Maßnahmeadressaten 213 B. Grundrechtsschutz gegen wettbewerbsbeeinflußende Wirkungen
von Rechtsakten 298 C. Die Zulassung privater Einwirkungen auf Nichtstörungsinteressen 304
D. Planungs- und Organisationsakte 425 Vierter Teil: Grundrechtsgeltung und Privatrecht 435
A. Die Lehre von der »mittelbaren« Grundrechtsgeltung 436 B. Grundrechtsgeltung bei nichtvertraglichen Rechtsbeziehungen 455
C. Grundrechte und vertragliche Rechtsbeziehungen 462
X Inhaltsübersicht
Z u s a m m e n f a s s u n g 497 Literaturverzeichnis 507 Sachregister 527
Inhaltsverzeichnis
Vorwort VII Inhaltsübersicht IX Abkürzungen XVII
Einleitung
D i e D r i t t b e e i n t r ä c h t i g u n g bei adressatbelastendem Staatshandeln -
eine P r o b l e m s k i z z e 1
Erster Teil
H i s t o r i s c h e D e t e r m i n a n t e n eines g r u n d r e c h t l i c h e n
Beeinträchtigungsbegriffs 17
A. Das »traditionelle« Eingriffsverständnis 18 I. Merkmale und Bedeutung des »traditionellen« Eingriffsbegriffs 18
II. Der Nichtadressat in der Rechtsprechung des preußischen O V G . . . . 23 1. Die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Drittbetroffener in der
Rechtsprechung 23 2. Kriterien der Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Drittbetroffener . . . 36
B. Eingriffsbegriff und Grundrechte im Konstitutionalismus 43 I. »Eingriff in Freiheit und Eigentum« und Vorbehalt des Gesetzes . . . . 43
II. Bindungswirkung der Grundrechte 50 1. Bedeutung der Grundrechte für den Gesetzgeber 50
2. Zur Bedeutung der Grundrechte gegenüber Justiz und
Verwaltung 55
C. Folgerungen 63
XII Inhaltsverzeichnis
Zweiter Teil
Probleme des grundrechtsrelevanten Staatshandelns
im zweipoligen Staat-Bürger-Verhältnis 65 A. Die Grundstruktur des Beeinträchtigungstatbestandes 66
B. Die Merkmale des Beeinträchtigungstatbestandes 72
I. Der Schutzgut-Tatbestand 72 1. Gegenstand und Inhalt des Schutzgut-Tatbestandes 72
a. Die Freiheit von Fremdbestimmung als Gegenstand
grundrechtlicher Gewährleistung 72 b. Der Inhalt des grundrechtlichen Abwehrrechts 81
c. Das Verhältnis von Abwehrrecht und Schutzgut 86 2. Schutzgut-Tatbestand und Grundrechtsschranken 87
a. Das »Sachspezifische« als immanente Grundrechtsschranke . . . 87 b. Grundrechtsschranken als immanente Grenzen des
Schutzgut-Tatbestandes 92 c. Enger oder weiter Schutzgut-Tatbestand
des Art.2 Abs. 1 G G ? 102 d. »Sozialschädlichkeit« als immanente Grundrechtschranke? . . . 105
II. Der Einwirkungstatbestand 114 1. Die Beeinträchtigungswirkung bei adressatbelastenden
Rechtsakten 115 a. Typen adressatbelastender Imperative 115
b. »Regelungsidentität« und faktische Beeinträchtigungen 117 2. Die Bedeutung des Willens des Betroffenen
für den Einwirkungstatbestand 120 a. Einwirkungstatbestand und »Einverstandensein« 120
b. Die Zustimmung zur Schutzgutsbeeinträchtigung 126 aa. Z u s t i m m u n g z u r Schutzgutsbeeinträchtigung u n d
»Grundrechtsverzicht« 126 bb. D e r »Grundrechtsverzieht« zwischen Freiheitsbetätigung u n d
Freiheitsverlust 129 (1) Verzichtserklärung u n d Z w a n g s w i r k u n g 129
(2) Die frei widerrufliche Verzichtserklärung 130 (3) Die b i n d e n d e Verzichtserklärung 134 (a) Freiheitsbetätigung u n d B i n d u n g 134 (b) Freiheitsbeeinträchtigung d u r c h B i n d u n g 138
(c) G r e n z e n der B i n d u n g s w i r k u n g 143 c. Grenzen der Rechtserheblichkeit einer Einwilligung 148
aa. Die Einwilligung in Beeinträchtigungen der M e n s c h e n w ü r d e . . . . 148
bb. Die G r e n z e der Sittenwidrigkeit 155
Inhaltsverzeichnis X I I I cc. Menschenwürde, Sittenwidrigkeit, Drittinteresse und
Gesetzgeber 158 3. Die Adressatenstellung 164
a. Die Adressatenstellung bei Handlungs- und
Unterlassungsgeboten 164 aa. Das Problem der »Vorwirkung« 164
bb. »Vorwirkung« und Einwirkung auf Dispositionen 168 (1) »Virtuelle« und »aktuelle« Beeinträchtigungen 168 (2) Die Dispositionsrelevanz bei nicht zulassungsfreien
Betätigungen 170 (3) »Vorwirkung« und Dispositionsrelevanz bei steuerbaren
Verhaltenspflichten 175 (4) Die nicht steuerbare Verhaltenspflicht 176
(5) Exkurs: »Vorwirkung« wahlrechtlicher Bestimmungen 178
cc. Resümee 180 b. Die Duldungspflicht 181
4. Normanwendung bei divergierenden Sachlagen
und einschlägiges Grundrecht 183 a. Die Problematik des atypisch gelagerten Sachverhalts 183
b. Der atypisch gelagerte Sachverhalt bei Handlungsgeboten . . . . 186 aa. Atypisch gelagerter Sachverhalt und verfassungskonforme
Interpretation 187 bb. Atypisch gelagerter Sachverhalt und »Teilnichtigerklärung
ohne Normtextreduzierung« 197 c. Konsekutive und simultane Beeinträchtigungen 204
aa. Simultane Einwirkungen auf grundrechtlich geschützte
Positionen 204 bb. Konsekutive Einwirkungen auf grundrechtlich geschützte
Positionen 205
Dritter Teil
Die Drittbeeinträchtigung 211 A. Grundrechtsschutz bei verhaltenssteuernden Einwirkungen
auf den Maßnahmeadressaten 213 I. Zur Struktur der Drittbeeinträchtigung 213
1. Parallelität rechtlicher und faktischer Beeinträchtigungen 213
2. Zwangs- und zwangsgleiche Wirkungen 216 II. Zur Bedeutung der Kriterien der »Finalität« und »Intensität« 229
1. Das »Intensitätskriterium« 231 a. Das Merkmal der Beeinträchtigungsintensität
in der Rechtsprechung 231
X I V Inhaltsverzeichnis
b. Beeinträchtigungsintensität und Austauschbarkeit
des Adressaten 234 c. Intensität und Intensitätsmaßstab 239
aa. Die Ausgangsfrage: Regelungsgleiche oder erhöhte
Beeinträchtigungsintensität? 239 bb. Das »Leitbild« des imperativ-regelnden Staatsaktes 244
cc. Intensität und Normzweck 246 dd. Intensität und Abwägung 249 2. Intensität, Finalität und »Lähmung der Staatsgewalt« 252
3. Finalität und Voraussehbarkeit 258 a. Die Attraktivität der Finalität 258 b. Die Problematik des Finalitätsbegriffs 259
aa. Unterschiedliche Anforderungen an die »Finalität«
in der Rechtsprechung 259 (1) Die Finalität von Drittbeeinträchtigungen 259
(2) Das Merkmal der »objektiv berufsregelnden Tendenz« 264 (a) Die Doppelbedeutung des Begriffs der »berufsregelnden
Tendenz« 264 (b) Unerheblichkeit des Ziels staatlichen Handelns 270
bb. Finalität und Intention 272 cc. Finalität und Vorhersehbarkeit 281
dd. Folgerungen 284 III. Kriterien grundrechtsrelevanter Drittbeeinträchtigungen 286
1. Grundrechtsrelevante Drittbeeinträchtigungen
bei vertraglichen Rechtsbeziehungen 286 a. Einwirkungen auf vertragliche Rechtsbeziehungen
durch Einzelakte 286 b. Einwirkungen auf vertragliche Rechtsbeziehungen
durch Rechtsnormen 290 2. Grundrechtsrelevanz staatlicher Informationsakte 293
3. Angehörige als Drittbetroffene 296
B. Grundrechtsschutz gegen wettbewerbsbeeinflußende
Wirkungen von Rechtsakten 298 C. Die Zulassung privater Einwirkungen
auf Nichtstör ungsinter essen 304
I. Das Problem der Zurechenbarkeit der Drittbeeinträchtigung 304 II. »Abwehrrechtliche Lösung« und »Schutzpflichtenkonstruktion«
in der Judikatur 306 1. Der Rechtsschutz Dritter bei Gestattungen
in der älteren Rechtsprechung 306
Inhaltsverzeichnis X V
2. Die Rechtsprechung unter Geltung des Grundgesetzes 314 a. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 314 b. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 322
3. Folgerungen und offene Fragen 328 III. Der Grundrechtsschutz von Nichtstörungsinteressen 330
1. Grundrechtsschutz aus Art. 2 Abs. 2 G G 330 2. Der Grundrechtsschutz des Eigentums 335 3. Grundrechtsschutz gegen störende Wahrnehmungen? 355
a. Der Schutz vor aufgedrängten und unerwünschten
Informationen 355 b. Exkurs: Der »Kruzifix«-Beschluß des
Bundesverfassungsgerichts 362 IV. Der Einwirkungstatbestand bei privaten Drittbeeinträchtigungen . . . 365
1. Drittbeeinträchtigung und Schutzpflicht 366 2. Private Drittbeeinträchtigung und abwehrrechtlicher
Grundrechtsschutz 375 3. Ausgestaltung der Rechtsordnung und Pflicht zur
Grundrechtsbeachtung 378 a. Die staatliche Verantwortlichkeit für private Einwirkungen
auf Rechtsgüter Dritter 378 b. Beachtenspflicht und Schutzpflicht 390
aa. Z u m U m f a n g der staatlichen M i t v e r a n t w o r t u n g 390 bb. Inhaltliche Reichweite des Drittschutzes 392 4. Konsequenzen einer grundrechtlichen Beachtenspflicht
zugunsten Dritter 395 a. Grundrechtliche Beachtenspflicht und Privatrecht 395
b. Grundrechtsrelevanz von Drittbeeinträchtigungen und
einfaches Recht 401 aa. G r u n d r e c h t l i c h e r D r i t t s c h u t z und A u s d e h n u n g der
Klagebefugnis 402 bb. G r u n d r e c h t l i c h e r D r i t t s c h u t z u n d gesetzgeberischer
Gestaltungsspielraum 402 cc. Allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch kraft
grundrechtlichen Drittschutzes? 405 dd. Prozessuale G e l t e n d m a c h u n g verfassungswidriger
Drittbeeinträchtigungen 414
D. Planungs- und Organisationsakte 425
I. Errichtung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen 425 II. Öffentliche Einrichtungen und Grundrechte der Benutzer 425 III. Die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen H a n d 428
XVI Inhaltsverzeichnis
Vierter Teil
Grundrechtsgeltung und Privatrecht 435 A. Die Lehre von der »mittelbaren« Grundrechtsgeltung 436
I. Die »mittelbare« Grundrechtsgeltung in Rechtsprechung und
Literatur 436 II. Grundrechtsbindung Privater und Grundrechtsbindung
d e s R i c h t e r s 442
B. Grundrechtsgeltung bei nichtvertraglichen
Rechtsbeziehungen 455 C. Grundrechte und vertragliche Rechtsbeziehungen 462
I. Vertragliche Rechtsbeziehungen und zwingendes Recht 462 1. Zwingendes Zivilrecht und Privatautonomie 462 2. Zwingendes Zivilrecht kraft Verfassungsrechts? 474 II. Die Bedeutung der Grundrechte bei Abschluß und Beendigung
eines Vertragsverhältnisses 485
Zusammenfassung 497 Literaturverzeichnis 507 Sachregister 527
Abkürzungen
a.A. anderer Ansicht
a.F. alter Fassung
abgedr. abgedruckt
abl. ablehnend
Abs. Absatz
abw. abweichend(e)
AcP Archiv für die civilistische Praxis A F G Arbeitsförderungsgesetz
AfP Archiv für Presserecht
A G Aktiengesellschaft (Zeitschrift)
A K Alternativkommentar
allg. allgemein
A L R Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten
Anm. Anmerkung
A ö R Archiv des öffentlichen Rechts
Art. Artikel
AtomG Atomgesetz
Aufl. Auflage
A Ü G Arbeitnehmerüberlassungsgesetz
AuR Arbeit und Recht
ausführl. ausführlich
A Z G Arbeitszeitgesetz
A Z O Arbeitszeitordnung
Ba.-Wü. Baden-Württemberg
BauGB Baugesetzbuch
BauO Bauordnung
Bay., bay. Bayern, bayrisch BayBauO Bayerische Bauordnung BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter B a y V G H Bayerischer Verwaltungsgerichtshof B A Z G Gesetz über die Arbeitszeit in Bäckereien
B B Der Betriebs-Berater
B B a u G Bundesbaugesetz
BBergG Bundesberggesetz
B B G Bundesbeamtengesetz
Bd. Band
Bearb., bearb. Bearbeiter, bearbeitet
begr. begründet
XVIII Abkürzungen Beschl. Beschluß
B F H Bundesfinanzhof
B F H E Sammlung der Entscheidungen des Bundesfinanzhofs B G B Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl. Bundesgesetzblatt B G H Bundesgerichtshof
B G H S t Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen B G H Z Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen BImSchG Bundes-Immissionsschutzgesetz BJagdG Bundesjagdgesetz
B K Bonner Kommentar
B R A G O Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte
BraunschwZ. Zeitschrift für Rechtspflege im Herzogthume Braunschweig B R R G Beamtenrechtsrahmengesetz
BT-Drucks. Bundestags-Drucksache BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
D A R Deutsches Autorecht ders. derselbe dies. dieselbe, dieselben
DirRufVO Verordnung über das öffentliche Direktrufnetz für die Uberra- gung digitaler Nachrichten
D Ö V Die Öffentliche Verwaltung Drucks. Drucksache DVB1. Deutsches Verwaltungsblatt
ebd. ebenda
E G V Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft E M R K Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreihei-
ten
EStDV Einkommensteuer-Durchführungsverordnung E u G H Europäischer Gerichtshof
E u G R Z Europäische Grundrechte-Zeitschrift
f., ff. folgende, folgenden
F F O G (Niedersächsisches) Feld- und Forstordnungsgesetz F G Festgabe
Fischers Ztschr. Fischers Zeitschrift für Verwaltungsrecht Fn. Fußnote
fortgef. fortgeführt FS Festschrift
GastG GBl.
Gaststättengesetz Gesetzblatt
Abkürzungen X I X
GdS Gedächtnisschrift
gem. gemäß
gemhh gemeindehaushalt (Zeitschrift) G e n T G Gentechnikgesetz
GewArch Gewerbearchiv
G e w O Gewerbeordnung
G G Grundgesetz
ggf- gegebenenfalls
G O Gemeindeordnung
GS Gesetzsammlung für die Königlichen Preußischen Staaten/Preu- ßische Gesetzsammlung
G W B Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
HaustürWG Gesetz über den Widerruf von Haustürgeschäften und ähnlichen Geschäften
H b S t R Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland H C h E Verfassungsentwurf des Herrenchiemseer Verfassungskonvents HeilprG Heilpraktikergesetz
Herzogl. Herzoglich
Hess., hess. Hessen, hessisch
H e s s V G H Hessischer Verwaltungsgerichtshof
H G B Handelsgesetzbuch
H R G Hochschulrahmengesetz
Hrsg., hrsg. Herausgeber, herausgegeben
i. d. F. in der Fassung
i. S. v. im Sinne von
insbes. insbesondere
J A Juristische Arbeitsblätter
Jahrb. Jahrbuch
jew. jeweils
J ö S c h G Gesetz zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit
J R Juristische Rundschau
JuS Juristische Schulung
J Z Juristenzeitung
K O Konkursordnung
krit. kritisch
K r O Kreisordnung
L A G Landesarbeitsgericht
LandschaftsG N W Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen L B a u O Landesbauordnung
Lfg. Lieferung
L G Landgericht
L K V Landes- und Kommunalverwaltung LMedienG Landesmediengesetz
X X Abkürzungen
Losebl. Loeseblatt LSchlG Ladenschlußgesetz LuftverkehrsG Luftverkehrsgesetz Luth. Lutherisch
LVG (Preußisches) Landesverwaltungsgesetz
m.w.N. mit weiteren Nachweisen
M D R Monatsschrift für Deutsches Recht MedR Medizinrecht
MietRVerbG Mietrechtsverbesserungsgesetz MuSchG Mutterschutzgesetz
n. F. neue Fassung; neue Folge Nachw. Nachweise(n) N B a u O Niedersächsische Bauordnung Nds., nds. Niedersachsen, niedersächsisch NdsVBl. Niedersächsische Verwaltungsblätter N G e f A G Niedersächsisches Gefahrenabwehrgesetz N J W Neue Juristische Wochenschrift
N J W - R R Neue Juristische Wochenschrift - Rechtsprechungs-Report NStZ Neue Zeitschrift für Strafrecht
N u R Natur und Recht
N V w Z Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
N V w Z - R R Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungs-Report N W Nordrhein-Westfalen
N W V B l . Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter N Z V Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht
O L G Oberlandesgericht O V G Oberverwaltungsgericht O W i G Gesetz über Ordnungswidrigkeiten
PolG Polizeigesetz PresseG Pressegesetz
P r O V G Preußisches Oberverwaltungsgericht
P r O V G E Entscheidungen des (königlich) Preußischen Oberverwaltungsge- richts
PrPolVerwG Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz PrVerwBl. Preußisches Verwaltungsblatt
prVU Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat
RabattG Rabattgesetz
R B e r G Rechtsberatungsgesetz RdA Recht der Arbeit
R D V Recht der Datenverarbeitung Rh.-Pf. Rheinland-Pfalz Rn. Randnummer Rs. Rechtssache
Abkürzungen X X I Rspr. Rechtsprechung
RV 1871 Reichsverfassung von 1871 s. siehe S. Satz, Seite
sachl. sachlich Sachs., sächs. Sachsen, sächsisch
SächsOVG Sächsisches Oberverwaltungsgericht SächsVB1. Sächsische Verwaltungsblätter Schl.-H. Schleswig-Holstein SGB Sozialgesetzbuch Slg. Sammlung StGB Strafgesetzbuch S t G H Staatsgerichtshof S t P O Strafprozeßordnung StVG Straßenverkehrsgesetz StVO Straßenverkehrs-Ordnung
S t V Z O Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung ThürVBl. Thüringer Verwaltungsblätter
u.a. unter anderem
unzutr. unzutreffend u.ö. und öfter
U P R Umwelt- und Planungsrecht U r h G Urheberrechtsgesetz Urt. Urteil
U W G Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb v. von, vom
VBlBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg VerwArch Verwaltungsarchiv
V G Verwaltungsgericht V G H Verwaltungsgerichtshof
V G H E Entscheidungen des (Bayerischen) Verwaltungsgerichtshofs V O Verordnung
Vorb. Vorbemerkungen
W D S t R L Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechts- lehrer
V w G O Verwaltungsgerichtsordnung V w V f G Verwaltungsverfahrensgesetz W H G Wasserhaushaltsgesetz WiVerw Wirtschaft und Verwaltung
W M Wertpapier-Mitteilungen W R P Wettbewerb in Recht und Praxis
WRV Weimarer Reichsverfassung
W u R Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht
X X I I Abkürzungen
W W i G Weinwirtschaftsgesetz zahlr. zahlreich, -e, -en
Z B R Zeitschrift für Beamtenrecht
ZfSH/SGB Zeitschrift für Sozialhilfe und Sozialgesetzbuch
Z G Zeitschrift für Gesetzgebung
Ziff. Ziffer
ZIP Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
zit. zitiert
Z L R Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht Z M R Zeitschrift für Miet- und Raumrecht ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik
ZStW Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft
ZugabeVO Zugabeverordnung
Z U R Zeitschrift für Umweltrecht
Einleitung
Die Drittbeeinträchtigung bei adressatbelastendem Staatshandeln - eine Problemskizze
Schon wenige Monate nach seiner Gründung erhielt das Preußische Oberverwal- tungsgericht im Jahre 1876 erstmals Gelegenheit, sich mit den Rechtsschutzmög- lichkeiten Dritter gegen (auch) den Adressaten belastendes Verwaltungshandeln zu befassen. Anlaß hierzu bot eine Verfügung, mit der sämtlichen Gastwirten ei- ner Stadt untersagt worden war, an einen näher bezeichneten Böttchermeister
»Branntwein zu verabreichen oder ihn auch nur im Schanklokal zu dulden«, da dieser ein »notorischer Trunkenbold« sei.1 Das Preußische Oberverwaltungsge- richt sah auch den Böttchermeister als befugt an, gegen diese Verfügung im Ver- waltungsstreitverfahren vorzugehen, ohne der im Verfahren thematisierten Frage entscheidende Bedeutung zuzumessen, ob eine der Verfügung zugrundeliegende Polizeiverordnung als »Regelung des Gewerbebetriebs der Schankwirthe« aus- schließlich gewerbepolizeilicher Natur sei oder auch die »Besserung der Trun- kenbolde« bezwecke. Vielmehr ließ das Gericht genügen, daß die angegriffene Verfügung notwendig Folgen für den beschwerdeführenden Böttchermeister ha- be, ohne daß die Verweigerung eines Getränkeausschanks durch die ortsansässi- gen Gastwirte als die von der Verwaltung intendierte Folge der Verfügung in den Blick genommen worden wäre: Entscheidend sei, daß die Polizeiverfügung nicht nur »rechtlich nicht geschützte Interessen« des Böttchermeisters berühre, son- dern auch in dessen Rechtssphäre positiv eingreife, »insofern der Beschwerdefüh- rer sämmtlichen Wirthen seines Aufenthaltsortes als notorischer Trunkenbold bezeichnet, also in Beziehung auf ihn eine Thatsache behauptet und verbreitet wird, welche ihn in der öffentlichen Meinung herabzuwürdigen geeignet ist, auch Dritte zu einer dementsprechenden Behandlung des Beschwerdeführers zwingt, und somit objektiv eine Minderung seiner Ehre involvirt.«2 Weil die »polizeiliche Anordnung« daher in das »Rechtsgebiet« des Beschwerdeführers »wider seinen Willen und somit zwangsweise« eingreife, stehe diesem »selbständig das Recht zur Klage im Verwaltungsstreitverfahren zu«.3
Fast 125 Jahre später ist die Frage nach der rechtlichen Behandlung der Auswir- kungen staatlichen Handelns auf Dritte zu einem »Dauerthema« des Staats- und
1 PrOVGE 1, 327.
2 PrOVGE 1,327 (330).
3 PrOVGE 1,327 (331).
2 Einleitung
Verwaltungsrechts geworden: Zunächst können Ge- und Verbote wegen ihrer verhaltenssteuernden Wirkung in unterschiedlicher Weise auch Belange und In- teressen eines Dritten (oder gar weiterer Personen) berühren, zumal vielfach - wie auch in dem soeben erwähnten Beispiel - gerade ein Verhalten mit Bezug auf Dritte den Gegenstand regelnden Staatshandelns bildet; derartige Sachverhalte haben die Rechtsprechung denn auch wiederholt beschäftigt. Zunehmend an Be- deutung gewonnen hat in jüngerer Zeit ferner die staatliche Verhaltenssteuerung durch nichtregelnde Maßnahmen (»Warnungen und Empfehlungen«), die eben- falls Rückwirkungen auf Dritte entfalten kann. Auch ist festzustellen, daß der (Grund-) Rechtsschutz gegen die Gestattung und/oder Realisierung baulicher und technischer Anlagen eine »enorme Dynamik«4 entfaltet hat, weil derartige Vorhaben von den »Nachbarn« zunehmend als »Einbuße an Lebensqualität« und damit als Beeinträchtigung empfunden werden.
Aus der Perspektive der Grundrechte werfen diese verschiedenen Fallgestal- tungen unterschiedliche - wenngleich vielfach miteinander verwobene - Schwie- rigkeiten auf: So kann im Hinblick auf die letztgenannte Fallgruppe schon die Frage gestellt werden, inwieweit einem Grundrechtsträger überhaupt möglich ist, ein »Nichtstörungsinteresse« unter Berufung auf Grundrechte gegen staatlicher- seits zugelassene Beeinträchtigungen durch störendes Handeln anderer Bürger zu verteidigen. Im Hinblick auf Fälle einer staatlichen Verhaltenssteuerung durch imperative oder influenzierende Maßnahmen ist hingegen problematisch, wie grundrechtlich relevante von irrelevanten Beeinträchtigungen eines Nichtadres- saten zu unterscheiden sind, womit die Frage nach dem - um zunächst an eine üb- liche Terminologie anzuknüpfen - »Eingriffsbegriff« gestellt wird. Insoweit sind aber schon mit den »klassischen« Fällen der Drittbeeinträchtigung aufgrund staatlicher Ge- und Verbote beträchtliche Unsicherheiten verknüpft: Zwar wird (jedenfalls) heute - soweit ersichtlich - nicht mehr behauptet, daß allein die Be- einträchtigung eines Grundrechtsträgers durch imperativ-regelnde Maßnahmen eines Grundrechtsadressaten auch Grundrechtserheblichkeit beanspruchen kön- ne, so daß Fälle der Drittbeeinträchtigung einer Uberprüfung am Maßstab der Grundrechte nicht von vornherein entzogen sind. Würde aber auf jegliche Be- grenzung der Grundrechtserheblichkeit der Handlungen eines Grundrechts- adressaten und/oder ihrer Wirkungen verzichtet, geriete folgerichtig »das ganze Spektrum staatlicher Ingerenzen«5 in den Blick der Grundrechte. Aufgrund der unübersehbaren Zahl der durch staatliche Maßnahmen möglicherweise ausgelö- sten Folge- und Fernwirkungen könnte daher eine ebensolche Vielzahl aktuell oder potentiell »Betroffener« ihre Grundrechte gegen Handeln des Staates ins Feld führen. Rechtsprechung und Literatur zeigen sich daher - wie im einzelnen noch zu zeigen sein wird - bemüht, an den Grundrechten zu messende Einwir-
4 P. Preu, Genese, S. 11.
5 J. Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. V, §111 Rn.65.
Einleitung 3 kungen auf Dritte von solchen Auswirkungen staatlichen Handelns zu unter- scheiden, die jedermann als Ausdruck eines allgemeinen Lebensrisikos hinzuneh- men hat. Dieses Bemühen um eine »Eindeichung« des Terrains grundrechtlich er- heblicher Staatsakte insbesondere im Interesse der Vermeidung einer befürchte- ten »Prozeßflut« mag auch verständlich sein. Die sich suchend vorantastende Ju- dikatur hat aber bislang nicht zu einer einheitlichen Linie gefunden, wie ein kur- zer Blick auf einige Beispiele aus der verfassungs- und verwaltungsgerichtlichen Spruchpraxis zeigt.
Zu erwähnen ist zunächst eine der Entscheidungen des Bundesverfassungsge- richts zur Verfassungsmäßigkeit des Ladenschlußgesetzes, mit der Verfassungs- beschwerden gegen die Anordnung »Allgemeiner Ladenschlußzeiten« durch §3 LSchlG6 - und damit einen gerade auf das Verhalten des Maßnahmeadressaten ge- genüber Dritten bezogenen Verhaltensbefehl - auch insoweit für zulässig erachtet wurden, als sie von zwei Kundinnen erhoben worden waren: In seiner lediglich vier Zeilen umfassenden Begründung stellte der Erste Senat fest, die Beschwerde- führerinnen seien zwar »formell« nicht Adressaten des an die Inhaber von Ver- kaufsstellen gerichteten Gesetzesbefehls, die Einwirkung der angegriffenen Maß- nahme auf die Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen gehe aber über »ei- ne bloße Reflexwirkung« hinaus. Die an die Ladeninhaber gerichtete Norm hin- dere zwangsläufig die Kundschaft am Einkauf, wirke also »wie ein unmittelbar an diese gerichteter Gesetzesbefehl.«7
Der vom Bundesverfassungsgericht in diesem Fall für entscheidend erachtete Gesichtspunkt ist folglich die »Wirkungsgleichheit« einerseits des an einen Grundrechtsträger gerade in seiner Eigenschaft als (Vertrags-) Partner einer (zweiseitigen) Rechtsbeziehung gerichteten Verhaltensimperativs und anderer- seits der aus seiner Befolgung resultierenden Beeinträchtigung des Vertragspart- ners des Maßnahmeadressaten: Das an den Ladeninhaber gerichtete Gebot, sein Geschäft zu bestimmten Zeiten geschlossen zu halten, trifft diesen als einen von zwei Vertragspartnern ebenso wie den kontrahierungswilligen Kunden; dessen Einkaufsmöglichkeiten werden gleichsam als »Kehrseite« des an den Ladeninha- ber gerichteten Normbefehls beschränkt. Entsprechendes gilt, w e n n - u m g e k e h r t - eine »drittbezogene« Einwirkung auf den Kunden erfolgt. Unter ausdrückli- cher Bezugnahme auf die »Ladenschluß«-Entscheidung hat das Bundesverfas- sungsgericht daher ein - wie unterstellt wurde - allein an (öffentliche) Auftragge- ber gerichtetes Verbot bestimmter vertraglicher Vereinbarungen als grundrechts- erhebliche Einwirkung auch auf die Berufsfreiheit der Auftragnehmer angese- hen.8 Ebenso entschieden worden war mit einer anderen Begründung im Falle der Verfassungsbeschwerde gegen eine Vorschrift der »Verordnung über das öffentli-
6 LSchlG v. 28.11.1956 (BGBl. IS. 875), zum Zeitpunkt der Entscheidung geändert durch Ge- setz v. 17.07. 1957 (BGBl. I S . 722) und Gesetz v. 14.11. 1960 (BGBl. I S.845).
7 BVerfGE 13, 230 (232f.).
8 BVerfGE 53, 1 (14f.).
4 Einleitung
che Direktrufnetz für die Übertragung digitaler Nachrichten« aus dem Jahre 1974,9 derzufolge Zusatzeinrichtungen für die Teilnahme am Direktruf regelmä- ßig »posteigen« sein mußten. Zwar enthielt diese Regelung nicht einmal ein Ge- oder Verbot im Hinblick auf das Verhalten der Direktrufteilnehmer gerade ge- genüber den beschwerdeführenden Anbietern von Zusatzeinrichtungen. Das Bundesverfassungsgericht erachtete indes als ausreichend, daß die Direktrufteil- nehmer zwangsläufig das Interesse an einem »Direkterwerb« dieser Geräte ver- lieren mußten und sich deren Anbieter deshalb faktisch einem »Nachfragemono- pol« der Bundespost ausgesetzt sahen.10 Desgleichen ist das Verbot der Arbeit- nehmerüberlassung im Baugewerbe (§12 a A F G ) als Beeinträchtigung der Be- rufsfreiheit nicht nur der Ver-und Entleiher von Arbeitnehmern, sondern ebenso auch der Leiharbeitnehmer angesehen worden, weil das Leiharbeitsverhältnis
»seiner Natur nach ... dreipolig« sei."
Einen Sonderfall betraf demgegenüber eine bereits im Jahre 1957 ergangene Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts zur steuerlichen Absetzbarkeit von Parteispenden. In dem zugrundeliegenden Sachverhalt rügte eine politische Partei eine Ungleichbehandlung, die darin gesehen wurde, daß ein Steuerpflichtiger nach § 4 9 Ziff. 1 E S t D V 1955 von ihm geleistete Spenden an po- litische Parteien nur dann steuermindernd geltend machen konnte, wenn die be- günstigte Partei mit mindestens einem Abgeordneten im Bundestag oder der Volksvertretung eines Landes vertreten war. Das Bundesverfassungsgericht stell- te zunächst fest, daß »die angegriffene Bestimmung sich nur an die Steuerpflichti- gen« wende. Auch reichten »Reflexwirkungen« einer gesetzlichen Regelung nicht aus, um die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde bejahen zu können.1 2 Gleichwohl wurde die Verfassungsbeschwerde für zulässig erachtet, wofür er- kennbar ausschlaggebend war, daß der Beschwerdeführerin eine gewollte Begün- stigung gerade auch der politischen Parteien vorenthalten blieb: Obwohl die steu- erliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden auch dem Steuerpflichtigen Vorteile bringe, läge deren »Zweck und Hauptwirkung ... in dem Anreiz, den Parteien Be- träge zu spenden, die zu einem erheblichen Teil durch Steuerermäßigung vom Fiskus getragen werden«.1 3 Die steuerliche Maßnahme sei »zugleich und essen- tiell ein Beitrag zur Finanzierung der politischen Parteien«.14 Weil daher die be- treffenden Vorschriften »sowohl faktisch wie nach der Absicht des Gesetzge- bers« gerade die Parteien begünstigen sollten, handelte es sich nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts bei dem Ausschluß von dieser Begünstigung »nur
9 BGBl. I S. 1325.
10 BVerfGE 46, 120 (137).
11 BVerfGE 77, 84 (100).
12 BVerfGE 6, 273 (277f.).
13 BVerfGE 6, 273 (278).
14 BVerfGE 6, 273 (278).
Einleitung 5 formell«, nicht aber nach »Bedeutung und Zielrichtung« u m eine »Reflexwir- kung« einer an die Steuerpflichtigen adressierten Norm.1 5
In Anbetracht der in dieser wie auch der »Ladenschluß«-Entscheidung ge- machten Ausführungen zur Möglichkeit grundrechtserheblicher Drittbeein- trächtigungen muß freilich überraschen, daß im Jahre 1973 zwei Verfassungsbe- schwerden gegen die Unzulässigkeit der Verbreitung von Stellenangeboten und -gesuchen in R u n d f u n k und Fernsehen (§13 Abs. 2 A F G ) schon allein deshalb als unzulässig verworfen worden sind, weil die beschwerdeführenden Gesellschaf- ten nicht selbst R u n d f u n k - oder Fernsehprogramme veranstalteten, sondern le- diglich die im Programm einer privaten Rundfunkanstalt mit Sitz im Ausland für Werbung zur Verfügung stehende Sendezeit vermarkteten und deshalb nach An- sicht des Bundesverfassungsgerichts nicht Adressaten der angegriffenen Rege- lung waren: Die Beschwerdeführerinnen seien »durch die angefochtene Regelung nicht selbst rechtlich unmittelbar«, sondern »nur wirtschaftlich und damit nur mittelbar« betroffen, weil sich die beanstandete Verbotsnorm mit ihrer A n k n ü p - fung an die »Bekanntgabe« von Stellenangeboten und -gesuchen »nur gegen den Sender« richte. Auch daß die Beschwerdeführerinnen nach ihrem Vorbringen
»Herr der Werbesendezeit« seien, ändere nichts daran, »daß nur der verantwortli- che Sender rechtlich betroffen wird und sich die Belange der Beschwerdeführer- innen nur in dem Bereich wirtschaftlicher Interessen an der Sendetätigkeit und ih- rem Umfang bewegen«.16
Die in dieser Entscheidung erfolgte - und nur unzulänglich begründete - Ver- knüpfung der Grundrechtserheblichkeit staatlichen Handelns mit der Adressa- tenstellung eines Betroffenen ist vom Bundesverfassungsgericht in seiner weite- ren Rechtsprechung zwar nicht wieder aufgegriffen worden und damit vereinzelt geblieben. Zugleich ist aber festzustellen, daß das Bundesverfassungsgericht den rechtserheblichen Drittbeeinträchtigungen - etwa aufgrund »drittbezogener«
Verhaltensimperative - schon in der Entscheidung zum Ladenschlußgesetz sol- che Auswirkungen staatlichen Handelns auf Belange und Interessen eines Nicht- adressaten gegenüberstellt, die als »bloße Reflexwirkungen« nicht an dessen Grundrechten zu messen sind. Eine derartige »Reflexwirkung« soll beispielswei- se vorliegen, wenn eine gesetzliche Beschreibung der Aufgaben von Hochschulen befürchtete Rückwirkungen auf die Hochschullehrer entfaltet.17 Ebenso wurde für den Fall entschieden, daß in der Heilmittelversorgung tätigen Personen oder Unternehmen aus einer Erhöhung der »Verordnungsblattgebühr«, die in der ge- setzlichen Krankenversicherung versicherte Personen (u.a.) für die Inanspruch- nahme von Heilmitteln zu entrichten haben, wirtschaftliche Nachteile entste- hen.18
15 BVerfGE 6, 273 (278).
16 BVerfGE 34, 338 (340).
17 Vgl. BVerfGE 47, 327 (364).
18 Vgl. BVerfGE 70, 1 (23).
6 Einleitung
Ebenfalls erwähnt seien schließlich die Ausführungen des Bundesverfassungs- gerichts zur (Un-) Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde, mit der sich ein Be- treiber sog. »Praxiskliniken« gegen die Begrenzung der Vertragsarztzulassungen wandte, die die Änderung der §§ 101 ff. SGB V durch das Gesundheitsstrukturge- setz vom 21.12.1992 bewirkt hat: Da es das Kennzeichen einer »Praxisklinik« ist, daß in ihr mehrere niedergelassene Arzte unter Nutzung der vom Klinikbetreiber zur Verfügung gestellten Einrichtungen freiberuflich tätig sind, eine Tätigkeit als niedergelassener Arzt aber nur im Falle des Vorhandenseins einer Vertragsarztzu- lassung wirtschaftlich sinnvoll erfolgen kann, ist der Betreiber einer »Praxiskli- nik« auf das Vorhandensein von Vertragsärzten als Vertragspartnern angewiesen.
Die gesetzliche Beschränkung der Vertragsarztzulassungen hat jedoch zur Folge, daß an einer Zusammenarbeit mit dem Klinikbetreiber interessierte Ärzte keine Zulassung erhalten und frei werdende Vertragsarztsitze in einer »Praxisklinik«
nicht ohne weiteres (wieder-) besetzt werden können. Auch in diesen Folgen staatlichen Handelns sieht das Bundesverfassungsgericht nur »Reflexwirkun- gen«, die nicht ausreichten um den Klinikbetreiber »als rechtlich selbst und un- mittelbar betroffen zu qualifizieren«.19
Demgegenüber soll ersichtlich mehr als eine unerhebliche »Reflexwirkung«
vorliegen, wenn dem Ehepartner einer Person ohne deutsche Staatsbürgerschaft das Führen der Ehe im Inland deshalb unmöglich ist, weil der Ehepartner ausge- wiesen wurde. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ist der Ehepart- ner eines Ausgewiesenen von einer verwaltungsgerichtlichen Bestätigung der Ausweisung »unmittelbar rechtlich und nicht nur faktisch betroffen«, weil ein
»schutzwürdiges Interesse« des (mit-) betroffenen Ehegatten am Verbleib des Ausgewiesenen im Inland bestehe.20
Schon die vorstehend genannten Beispiele lassen deutlich werden, daß etwaige Folgen staatlicher Ge- und Verbote für Dritte vom Bundesverfassungsgericht zwar grundsätzlich als »bloße Reflexwirkungen« ohne grundrechtliche Relevanz qualifiziert werden, die Grundrechtserheblichkeit derartiger Auswirkungen staatlichen Handelns in Abhängigkeit vom »Drittbezug« der jeweiligen Maßnah- me aber verschiedentlich auch anerkannt worden ist, ohne daß diese wenig gerad- linige,21 stark am Einzelfall orientierte und regelmäßig nur knapp begründete Rechtsprechung zu erkennen gäbe, warum Einwirkungen auf grundrechtliche Schutzgüter eines Dritten teilweise nicht an dessen Grundrechten zu messen sein
19 BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), N J W 1997, S. 793.
20 BVerfGE 5 1 , 3 8 6 (395); vgl. ferner BVerfGE 19, 394 (399); 35, 382 (408); ebenso für den Fall der verweigerten Ehegattennachzugs BVerfGE 76, 1 (45); allerdings soll in diesem Fall nicht an dem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG des berechtigterweise im Inland lebenden Ausländers zu messen sein, w e n n dieser sich durch die (vorübergehende) Verhinderung des Ehegattennachzugs gedrängt sieht, die Ehe im (gemeinsamen) Heimatland zu führen, da insoweit nur eine »ungeziel- te, tatsächliche Beeinträchtigung« vorliege (ebd., S. 72); vgl. dazu noch im Dritten Teil, Abschnitt A, A n m . 3 4 0 .
21 So a u c h] . Ipsen, Staatsorganisationsrecht, Rn. 839 (in Fn. 56).
Einleitung 7 sollen und wo die Grenze zwischen erheblichen und unerheblichen Drittbeein- trächtigungen verläuft. Dessen ungeachtet ist freilich naheliegend, in Uberein- stimmung mit der Entscheidung zum Ladenschlußgesetz in einer Einwirkung auf einen Maßnahmeadressaten, die diesen in seiner Eigenschaft als Beteiligter an ei- nem Rechtsverhältnis trifft, eine rechtserhebliche Beeinträchtigung des (oder der) Vertragspartner des Maßnahmeadressaten zu sehen: Weil im Beispiel des Laden- schlußgesetzes die Beeinträchtigung der Kunden gleichsam die »Kehrseite« der Beeinträchtigung der Ladeninhaber ist, müßte schon als bemerkenswert formali- stische und besonderer Begründung bedürftige Sicht der Dinge angesehen wer- den, wollte man die grundrechtliche Relevanz der Anordnung »Allgemeiner La- denschlußzeiten« im Hinblick auf Kunden (und Angestellte) mit der Erwägung verneinen, Normadressaten seien lediglich die Inhaber von »Verkaufsstellen« i. S.
v. § 1 LSchlG.
Daß selbst eine solche Anknüpfung an die »Wirkungsgleichheit« von Adres- satbelastung und Drittbeeinträchtigung aber nicht allgemein konsentiert ist, läßt sich am Beispiel einer - durchaus paradigmatischen - Entscheidung des Bundes- verwaltungsgerichts aus dem Jahre 1993 illustrieren, mit der der Dritte Senat die Klagebefugnis eines »drittbetroffenen« Patienten verneinte, der sich dagegen wendete, daß die Zulassung eines Arzneimittels gegenüber dem Hersteller des be- treffenden Medikaments widerrufen worden war. Der Senat befaßt sich zunächst mit den Rechtswirkungen der angegriffenen Maßnahme und stellt fest, daß weder die Zulassung eines Arzneimittels noch ihr Widerruf Rechte des klagenden Pa- tienten begründeten oder beseitigten: Dieser sei »an dem Verfahren auf Arznei- mittelzulassung schlechterdings nicht beteiligt«. Da der Kläger weder Apotheker noch Arzneimittelhändler oder -hersteller sei, folgten aus dem Widerruf der Arz- neimittelzulassung auch keine Ge- oder Verbote, die er zu beachten hätte: »So wenig wie die Zulassung eines Arzneimittels, das niemand zu nehmen braucht, greift ihr Gegenteil, der Widerruf der Zulassung, in die Rechte des Patienten ein«.
Dem Kläger bleibe trotz Widerrufs der Zulassung unbenommen, sich das in Rede stehende Arzneimittel zu applizieren; freilich werde er kaum Gelegenheit haben, es künftig zu erwerben.22
Auf Basis des Ergebnisses, daß ein Patient nicht schon als Adressat des Wider- rufs einer Arzneimittelzulassung als klagebefugt i.S.v. §42 Abs. 2 V w G O anzuse- hen ist, legt der Senat weiter dar, daß der Gesetzgeber ohne Verletzung grund- rechtlicher Schutzpflichten davon absehen durfte, »dem einzelnen Patienten im Arzneimittelzulassungsverfahren eine Rechtsposition zur individuellen Interes- sendurchsetzung einzuräumen«. Erst im Anschluß hieran befaßt sich der Senat mit der Relevanz des Widerrufs der Arzneimittelzulassung für grundrechtliche Abwehrrechte des klagenden Patienten. Da aber ein Patient - wie auch das Bun- desverwaltungsgericht einräumen muß - ein Medikament im Falle des Widerrufs
22 BVerwG, N J W 1993, S.3002 (3003).
8 Einleitung
der Zulassung (oder auch der Nichtzulassung) faktisch kaum noch zu erhalten vermag, liegt die Frage nahe, »unter welchen Voraussetzungen hoheitliche Maß- nahmen in das Grundrecht eines Dritten eingreifen«. Hierzu heißt es, keines der von der Rechtsprechung herangezogenen Kriterien lasse es möglich erscheinen, daß ein Patient durch den Widerruf der Arzneimittelzulassung in seinem Grund- recht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 G G beeinträchtigt werde. Der vom Kläger geltend ge- machte Nachteil sei erkennbar »eine faktische Auswirkung des hoheitlichen Handelns«, der nach Maßgabe von Schutzgut und Schutzzweck des Art. 2 Abs. 2 S. 1 G G die »grundrechtsbeeinträchtigende Wirksamkeit« fehle, die vielmehr als Ausfluß eines Risikos hinzunehmen sei, »das die Zugehörigkeit zu der vom Grundgesetz vorausgesetzten sozialen Gemeinschaft mit sich bringt«.23
Diese leerformelartigen Wendungen vermögen das gefundene Ergebnis nicht zu tragen: Daß ein Bürger es kraft seiner »Zugehörigkeit zu der vom Grundgesetz vorausgesetzten sozialen Gemeinschaft« dulden muß, wenn ihm ein - möglicher- weise lebensrettendes - Medikament nicht verabreicht werden darf, ist eine Be- hauptung, die näherer Begründung bedurft hätte. Ebensowenig ist durch einen pauschalen Verweis auf »Schutzgut und Schutzzweck« des Art. 2 Abs. 2 S. 1 G G zu belegen, daß der Widerruf einer Arzneimittelzulassung keine »grundrechtsbe- einträchtigende Wirksamkeit« im Hinblick auf die Patienten entfalte. Auch geht das Bundesverwaltungsgericht erkennbar davon aus, daß sich der Widerruf einer Arzneimittelzulassung über den Hersteller des betreffenden Medikaments hinaus auch an die Arzneimittelhändler sowie die Apotheker richtet, da §30 Abs. 4 des Arzneimittelgesetzes den Vertrieb nicht zugelassener Arzneimittel untersagt.24
Weshalb der Widerruf der Zulassung (oder auch die Nichtzulassung) eines Arz- neimittels dann aber im Hinblick auf die Kunden der Apotheker unbeachtlich sein soll, ist vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsge- richts in der »Ladenschluß«-Entscheidung nicht recht verständlich.
Auch im übrigen ist das Bundesverwaltungsgericht gegenüber einem grund- rechtlichen Rechtsschutz Dritter bei adressatbelastendem Verwaltungshandeln eher zurückhaltend,2 5 so daß die Ausführungen des Dritten Senats zur (fehlen- den) Relevanz des Widerrufs der Arzneimittelzulassung für Grundrechte eines Patienten auch in grundsätzlicher Ubereinstimmung mit Überlegungen und For- mulierungen stehen, die sich in einer zehn Jahre älteren - und etwas differenzier- ter argumentierenden - Entscheidung des Ersten Senats finden. Gegenstand die- ses Urteils war eine Feststellungsklage des Verpächters einer Gaststätte, der sich dagegen wendete, daß seinem Vertragspartner - dem Pächter - die Gaststättener- laubnis wegen des Fehlens der erforderlichen Zuverlässigkeit gem. §4 Abs. 1 Nr. 1 GastG mit der Begründung versagt worden war, in Anbetracht der von dem
23 BVerwG, NJW 1993, S.3002 (3003).
24 Vgl. BVerwG, NJW 1993, S.3002 (3003).
25 Großzügiger allerdings noch BVerwGE 3, 237 (238f.).
Einleitung 9 Pächter akzeptierten Pachtsumme sei eine kaufmännisch vertretbare Rendite nicht zu erzielen und infolgedessen eine ordnungsgemäße Führung des Gaststät- tenbetriebes ausgeschlossen. Die Klage blieb erfolglos, wenngleich das Bundes- verwaltungsgericht konzedierte, daß staatliches Handeln auch Grundrechte von Nichtadressaten verletzen könne: Da die klagende Brauerei nicht Adressatin des von ihr angefochtenen Verwaltungsaktes war, sei ihre Anfechtungsklage nur dann begründet, wenn der angegriffene Verwaltungsakt entweder deren Grundrechte oder eine solche einfachgesetzliche Norm verletze, die den Nichtadressaten »als Teil eines normativ hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreises gerade auch vor dem betreffenden Verwaltungsakt schützen« wolle.26 Demgemäß erör- tert und verneint der Erste Senat zunächst das Vorhandensein einer drittschüt- zenden Norm im GastG, um sich alsdann mit der Grundrechtsrelevanz des ange- griffenen Verwaltungsaktes zu befassen. Dieser habe für die klagende Verpächte- rin die nachteilige Folge, daß sie »an der Durchführung des Vertrages mit dem ausgewählten Vertragspartner zu den vereinbarten Bedingungen gehindert ist,«
und auch bei zukünftigen Pachtverträgen nicht ein am Markt durchsetzbarer, sondern nur ein solcher Pachtzins vereinbart werden könne, der nach Ansicht der Genehmigungsbehörde die für die ordnungsgemäße Betriebsführung erforderli- che Gewinnerzielung ermögliche. Diese Nachteile seien jedoch nicht Gegenstand des Verwaltungshandelns und lägen außerhalb des Erfolges, »den die Behörde mit dem Verwaltungsakt gemäß seinem Inhalt angestrebt hat«. Sofern es aber an der Finalität einer Drittbeeinträchtigung fehlt, ist das staatliche Handeln nach An- sicht des Senats nicht uneingeschränkt an den Grundrechten des Dritten zu mes- sen: In einer solchen »Folgebeeinträchtigung« liege auch dann nicht in jedem Fal- le eine Verletzung von Grundrechten des Nichtadressaten, wenn der betreffende Verwaltungsakt einer gesetzlichen Ermächtigung entbehre oder die ihm zugrun- deliegende Ermächtigung überschreite.27
Damit rückt die Frage in den Mittelpunkt, anhand welcher Kriterien über die grundrechtliche Relevanz nicht-finaler Beeinträchtigungen eines Nichtadressa- ten zu entscheiden ist. Hierzu macht der Erste Senat Ausführungen, die zwar eine erkennbare Parallele zu der Argumentation des Dritten Senats im Falle des Wi- derrufs einer Arzneimittelzulassung aufweisen, sich hiervon im Detail indes un- terscheiden und deshalb die Ansicht des Dritten Senats, der Widerruf einer Arz- neimittelzulassung vermöge Grundrechte der Patienten nicht zu beeinträchtigen, über die hiergegen bereits erhobenen Bedenken hinaus als fragwürdig erscheinen lassen. So hatte der Dritte Senat - wie erwähnt - seine Auffassung in apodikti- scher Kürze auf die nicht näher begründete These gestützt, den Patienten treffe lediglich eine »faktische Auswirkung des hoheitlichen Handelns«, der »nach Maßgabe von Schutzgut und Schutzzweck« des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG die grund-
26 BVerwG, NVwZ 1984, 514 (515)
27 BVerwG, NVwZ 1984, 514 (515)
10 Einleitung
rechtsbeeinträchtigende Wirksamkeit fehle und als Ausfluß eines Risikos hinzu- nehmen sei, das »die Zugehörigkeit zu der vom Grundgesetz vorausgesetzten so- zialen Gemeinschaft mit sich bringt«.28 Demgegenüber argumentierte der Erste Senat in seiner vorangegangenen Entscheidung aus dem Jahre 1983 etwas diffe- renzierter, indem er ausführte, die Grundrechte schützten »nicht vor solchen fak- tischen Auswirkungen rechtswidrigen hoheitlichen Handelns, die nach Maßgabe des jeweiligen Grundrechts wegen ihrer Geringfügigkeit als Ausfluß eines Risi- kos hinzunehmen sind, das die Zugehörigkeit zu der vom Grundgesetz vorausge- setzten sozialen Gemeinschaft« mit sich bringe; Maßstab für die »Beurteilung der für eine Grundrechtsverletzung erforderlichen Beeinträchtigungsintensität« sei- en »Schutzgut und Schutzzweck des einzelnen betroffenen Grundrechts«.29
Weil demnach die grundrechtliche Relevanz zumindest einer nicht-finalen Drittbeeinträchtigung von deren Intensität abhängig sein soll, mußte sich der Er- ste Senat ferner mit der Frage befassen, ob die Nichterteilung der Gaststättener- laubnis in hinreichend qualifizierter Weise auf die Grundrechte des Gaststätten- verpächters aus Art. 14,12 und 2 Abs. 1 GG einwirkt. Im Hinblick auf Art. 14 GG hatte der Senat bereits Zweifel, ob überhaupt eine eigentumsfähige Rechtsposi- tion der klagenden Brauerei betroffen sei. Diese Frage wurde jedoch offengelas- sen, weil sich »die etwaige Beeinträchtigung ... in jenem gänzlich peripheren Be- reich halten würde, dessen rein faktische Berührung der für eine Grundrechtsver- letzung erforderlichen Intensität entbehrt«. Ebenso fehle im Hinblick auf Art. 12 GG der Grundrechtsbeeinträchtigung die erforderliche Intensität, wenn die Er- wartungen einer Brauerei hinsichtlich der Höhe des zu erzielenden Pachtzinses infolge faktischer Auswirkungen hoheitlichen Handelns enttäuscht werden, oh- ne daß es darauf ankomme, ob der Pachtzins bereits vertraglich festgelegt sei oder nicht. Art. 2 Abs. 1 GG sah der Senat schließlich als nicht einschlägig an, weil Ab- schluß, Gestaltung und Durchführung von Verträgen im Rahmen eines Gewer- bebetriebes »schutzzweckmäßig« Art. 12 GG zugeordnet seien, so daß Art. 2 Abs. 1 GG als zusätzlicher Prüfungsmaßstab entfalle, wenn bei der faktischen Be- einträchtigung eines solchen Vertrages trotz der thematischen Zuordnung eine Verletzung des Art. 12 GG mangels hinreichender Intensität der Beeinträchti- gung zu verneinen sei. Aus diesem Grunde wurde offengelassen, ob nicht Art. 2 Abs. 1 GG ohnehin »außerhalb eines engen Kernbereichs die Vertragsfreiheit nur nach Maßgabe des einfachen Gesetzes« schütze, so daß die die Möglichkeit einer Rechtsverletzung begründende »Schutznormbeziehung« immer durch ein einfa- ches Gesetz hergestellt werden müsse.30
Wenngleich damit sogar ein Grundrechtsschutz nach Maßgabe einfachen Rechts für möglich gehalten wird, soll demnach jedenfalls bei fehlender Finalität
28 BVerwG, NJW 1993, 3002 (3003).
29 BVerwG, NVwZ 1984, 514 (515) - Hervorhebung nicht im Original.
30 Vgl. BVerwG, NVwZ 1984, 514 (515).
Sachregister
Aufgenommen sind nur Hauptfundstellen
A n s c h l u ß - u n d Benutzungszwang 118 Arbeitnehmerüberlassung 184f.
Ausführung, unmittelbare 198f.
Beeinträchtigungsintensität 215, 231 ff.
Beeinträchtigungstatbestand 68ff., 99, 115 Begünstigung, freiheitsherstellende
304ff., 314ff.
Beherrschungsrechte 82ff.
Berufsfreiheit 156ff., 205f., 220, 228, 261 ff., 264ff., 295, 301, 339, 428, 432, 492
Beschäftigungsverbote 237f., 292 Boykottaufruf 491 f.
Dispositionsrelevanz 170, 173 f., 175 ff.
Drittbeeinträchtigung
- durch Ladenschlußzeiten 3, 213,274f., 291 f.
- durch Widerruf einer Arzneimittelzu- lassung 7f., 214, 234, 291 f.
- durch Nichterteilung einer Gaststätten- genehmigung 8ff., 235f., 289f.
Drittwirkung 399f., 438, 442, 448 Duldungspflicht 181ff., 205f., 287, 375ff.
Eingriffs- und Schrankendenken 93, 97ff.
Eingriffsbegriff, traditioneller 18 ff.
Einrichtungen, öffentliche 425 ff.
Einwirkungstatbestand 68ff., 114ff.
Erfolgsbeeinträchtigung 219ff., 289 Fahrerlaubnis, Entziehung der 185, 205f.
Finalität 240ff., 253ff., 258ff.
Folgenbeseitigungsanspruch 86, 296 Folgewirkung 117ff., 206, 209, 282ff., 290 Fremdbestimmung 72, 77, 80, 86, 108,
125f., 134, 223, 227f., 332, 354, 366, 390f., 472, 478ff.
Gesetz
- formelles 44, 46, 48f., 61 - materielles 44f., 47ff., 60f.
Gesetzmäßigkeitsprinzip 43 (Anm.4), 60 Gewaltmonopol 382
Glaubensfreiheit 190, 357, 360, 363 ff.
Grundrechtsausgestaltung 95ff.
Grundrechtsdenken, verräumlichendes 68 (Anm. 14), 220
Grundrechtsgefährdung 325, 331 Grundrechtsschranken 87f., 92ff.
- immanente 87f., 96ff., 104 (Anm. 211), 105 ff.
Grundrechtsschutz, verhaltensbezogener 73 ff.
Grundrechtsschutz, sphärenbezogener 74 ff.
Grundrechtsverständnis, institutionelles 94ff.
Grundrechtsverzicht 112 (Anm. 249), 120f., 126ff.
Höchstarbeitszeit 237 Immanenzlehre 92 f.
Imperativ, absoluter 115, 122 Imperativentheorie 81 Imperativität 19f., 47 - faktische 226, 236
Informationsakte, staatliche 20ff., 214f., 217ff., 241 ff., 260f., 275ff., 293ff.
Informationsfreiheit 358f.
Institutsgarantie 337ff., 350, 468f.
Interessenbeeinträchtigung 223
5 2 8 Sachregister
Interpretation, v e r f a s s u n g s k o n f o r m e 187, 194ff., 197ff., 284, 414, 419f.
K o n t r a h i e r u n g s z w a n g 486, 493 Konvergenzthese 374f., 403f.
Kulturadäquanzklausel 190 (Anm.516).
Leitbild, grundrechtliches 94f., 98
Meinungsfreiheit 360, 439, 449, 460f., 486ff., 492, 495
M e n s c h e n w ü r d e 132, 148ff., 158ff., 369ff.
Nachteilsalternativität 116
Nichtstörungsinteresse 98, 302, 354f., 365f.
N o r m b e r e i c h 67 ( A n m . 8), 87ff.
N o r m z w e c k l e h r e 246ff.
O r d n u n g , öffentliche 159ff.
Persönlichkeitskerntheorie 103 Persönlichkeitsrecht, allgemeines 79, 132,
229, 360, 460
Pressefreiheit 142f., 146, 487 Primärbeeinträchtigung 118 P r i v a t a u t o n o m i e 435, 462ff., 474ff.
Privatrecht, G r u n d r e c h t s g e l t u n g im 395ff., 435ff.
Rechtssatz 45 ff., 60 Regelungsidentität 118 f.
Religionsfreiheit 188ff., 198, 364f.
R ü c k s i c h t n a h m e g e b o t 315 ff.
Schulpflicht 1 7 6 , 1 7 8 , 3 5 9 Schutzbereich 66ff.
Schutzgut, grundrechtliches 73 ff., 86 Schutzgut-Tatbestand 67ff., 72ff., 87ff.,
92 ff.
S c h u t z n o r m t h e o r i e 247, 254, 401, 408f., 413, 423f.
Schutzpflicht, grundrechtliche 112f., 147, 305ff., 322ff., 366ff., 397ff., 439ff., 489ff.
Selbstbestimmung, informationelle 76f.
Selbstbetroffenheit, unmittelbare u n d gegenwärtige 166ff.
Selbsthilfeverbot 380ff.
Sittengesetz 100, 157 Situationsgebundenheit 317f.
Sonderstatusverhältnis 128, 136 Sportunterricht, koedukativer 186,198 status negativus 81
Störungsbeseitigungsanspruch 86 Subvention 298ff.
Tatbestandstheorie, weite 106ff.
Teilnichtigkeit 201 ff.
Tendenz, berufsregelnde 215, 261 f., 264 ff.
Unmittelbarkeit 19, 28ff., 33ff., 36ff., 166ff., 175, 319f.
Verfassungsdurchbrechung 52 f.
Verfassungseigentum 208, 321, 335ff., 397
Vertragsarztzulassung 174 f.
Vertragsfreiheit 463ff., 488f.
Vertretungsverbot, k o m m u n a l e s 266f., 2 70 f.
Verwaltungsakt, feststellender 123ff.
Vorbehalt des Gesetzes 43, 60f., 135 f., 299f., 41 Off.
Vorrang der Verfassung 51 ff.
V o r w i r k u n g 164, 167f., 171ff., 178ff.
Wahlanfechtung 180 ( A n m . 494) W a h r n e h m u n g s s c h u t z , grundrechtlicher
79, 355ff.
W e r t o r d n u n g , grundgesetzliche 372, 395f., 436f., 447, 450ff., 476, 487 Wesensgehalt 96
Wettbewerbsteilnahme, staatliche u n d k o m m u n a l e 70, 232, 257, 428ff.
W o h n u n g , Begriff der 70
Z w a n g , unmittelbarer 140,181 Z w a n g s w i r k u n g 79ff., 129ff., 139ff.,
226ff., 229f., 246, 285, 299f., 431, 473
Jus Publicum
Beiträge zum Öffentlichen Recht Alphabetisches Verzeichnis
Axer, Peter: Normsetzung der Exekutive in der Sozialversicherung. 2000. Band 49.
Bauer, Hartmut: Die Bundestreue. 1992. Band 3.
Blanke, Hermann-Josef: Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht. 2000. Band 57.
Böhm, Monika: Der Normmensch. 1996. Band 16.
Bogdandy, Armin von: Gubernative Rechtsetzung. 2000. Band 48.
Brenner, Michael: Der Gestaltungsauftrag der Verwaltung in der Europäischen Union.
1996. Band 14
Britz, Gabriele: Kulturelle Rechte und Verfassung. 2000. Band 60.
Burgi, Martin: Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe. 1999. Band 37.
Claasen, Claus Dieter: Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit. 1996.
Band 13.
Danwitz, Thomas von: Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration.
1996. Band 17.
Detterbeck, Steffen: Streitgegenstand und Entscheidungswirkungen im Öffentlichen Recht. 1995. Band 11.
Di Fabio, Udo: Risikoentscheidungen im Rechtsstaat. 1994. Band 8.
Enders, Christoph: Die Menschenwürde in der Verfassungsordnung. 1997. Band 27.
Epping, Volker: Die Außenwirtschaftsfreiheit. 1998. Band 32.
Felix, Dagmar: Einheit der Rechtsordnung. 1998. Band 34.
Gellermann, Martin: Grundrechte im einfachgesetzlichen Gewand. 2000. Band 61.
Gröschner, Rolf: Das Uberwachungsrechtsverhältnis. 1992. Band 4.
Gross, Thomas: Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation. 1999. Band 45.
Gurlit, Elke: Verwaltungsvertrag und Gesetz. 2000. Band 63.
Häde, Ulrich: Finanzausgleich. 1996. Band 19.
Heckmann, Dirk: Geltungskraft und Geltungsverlust von Rechtsnormen. 1997.
Band 28.
Hellermann, Johannes: Ortliche Daseinsvorsorge und gemeindliche Selbstverwaltung.
2000. Band 54.
Hermes, Georg: Staatliche Infrastrukturverantwortung. 1998. Band 29.
Hösch, Ulrich: Eigentum und Freiheit. 2000. Band 56.
Holznagel, Bernd: Rundfunkrecht in Europa. 1996. Band 18.
Horn, Hans-Detlef: Die grundrechtsunmittelbare Verwaltung. 1999. Band 42.
Huber, Peter-Michael: Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht. 1991. Band 1.
Ibler, Martin: Rechtspflegender Rechtsschutz im Verwaltungsrecht. 1999. Band 43.
Jestaedt, Matthias: Grundrechtsentfaltung im Gesetz. 1999. Band 50.
Kadelbach, Stefan: Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß. 1999.
Band 36.
