Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Uniwersytet Parisa Lodrona w Salzburgu
Patryk Sosiński
GIS w elektronicznej administracji
Praca magisterska
wykonana pod kierunkiem dr hab. Jacka Kozaka, prof. UJ
Praca magisterska złożona zgodnie z wymogami programu studiów magisterskich UNIGIS (Master of Science) w zakresie "Geographical Information Science &
Systems".
Kraków 2013
Oświadczam, że wszystkie źródła wykorzystane w pracy zostały wymienione zgodnie z regułami cytowania. Niniejszą pracę wykonałem samodzielnie. Praca ta nie była i nie będzie składana jako praca dyplomowa w innym miejscu.
I declare that all sources used in the thesis were properly acknowledged. The thesis is fully my work and it was not and will not be submitted as a thesis elsewhere.
Data / Date Podpis / Signature
ABSTRAKT
Celem pracy jest analiza problematyki związanej z informatyzacją administracji publicznej (e-administracja). Głównym jej zadaniem jest optymalizacja procesów administracyjnych oraz usprawnienie komunikacji urzędów z obywatelami. Koncepcja e-administracji zakłada udostępnienie społeczeństwu usług publicznych w różnych dziedzinach za pośrednictwem internetu. Jedną z nich jest planowanie przestrzenne.
Bieżące raporty i analizy wskazują, iż urzędy w Polsce, pomimo trwającej od wielu lat informatyzacji nadal nie są w pełni dostosowane do wymogów społeczeństwa informacyjnego.
Głównym przedmiotem rozważań jest informatyzacja w dziedzinie planowania przestrzennego. Praca podejmuje próbę odpowiedzi na pytania: jak wygląda informatyzacja zadań w tym obszarze oraz w jaki sposób można dokonać oceny tej informatyzacji? W toku analizy zidentyfikowano główne czynniki wpływające na informatyzację planowania przestrzennego w gminie oraz opracowano metodologię ich oceny. Całość rozważań poparta została zastosowaniem zaproponowanej metodologii do oceny stopnia informatyzacji dla trzech gmin z województwa mazowieckiego. W tym celu w wybranych gminach przeprowadzono ankietę internetową oraz dokonano przekrojowej analizy obecnego stanu informatyzacji. W szczególności analizie poddane zostały: dane planistyczne, infrastruktura sprzętowa, systemy informatyczne, wykorzystanie usług elektronicznych oraz metody komunikacji ze społeczeństwem.
Uzyskane wyniki wykazały istotne braki i niedociągnięcia w procesie informatyzacji administracji publicznej.
Słowa kluczowe: administracja publiczna, informatyzacja, planowanie przestrzenne.
SPIS TREŚCI
1 WSTĘP ... 6
1.1 Tło rozważań ... 6
1.2 Informatyzacja planowania przestrzennego w Polsce ... 8
1.3 Problemy informatyzacji ... 12
1.4 Cele i plan działania ... 13
1.5 Aktualność problemu ... 14
2 KONSTRUKCJA MODELU ... 16
2.1 Wstęp ... 16
2.2 Etap teoretyczny ... 17
2.2.1 Procedura uchwalania planu ... 17
2.2.2 Cyfryzacja i harmonizacja danych ... 21
2.2.3 Elektroniczne usługi ... 24
2.2.4 Metadane ... 27
2.2.5 Infrastruktura ... 28
2.2.6 Komunikacja ... 32
2.2.7 Modelowy system IG ... 34
2.3 Etap empiryczny ... 38
2.3.1 Wskaźniki ... 38
2.3.2 Ankieta ... 46
2.3.3 Metodologia oceny ... 47
2.3.4 Wagi wskaźników ... 65
2.3.5 Wybór gmin ... 68
3 STUDIA PRZYPADKÓW ... 70
3.1 Charakterystyka wybranych gmin ... 70
3.2 Charakterystyka danych źródłowych ... 72
3.3 Wyszogród ... 74
3.3.1 Inwestycje ... 74
3.3.2 Infrastruktura techniczna i systemy ... 75
3.3.3 Komunikacja ze społeczeństwem ... 77
3.3.4 Elektroniczne usługi ... 78
3.3.5 Dokumenty Planistyczne ... 78
3.3.6 Wyniki ankiety ... 80
3.3.7 Ocena ... 82
3.4 Dębe Wielkie ... 83
3.4.1 Inwestycje ... 83
3.4.2 Infrastruktura techniczna i systemy ... 84
3.4.3 Komunikacja ze społeczeństwem ... 85
3.4.4 Elektroniczne usługi ... 86
3.4.5 Dokumenty Planistyczne ... 87
3.4.6 Wyniki ankiety ... 88
3.4.7 Ocena ... 90
3.5 Mińsk Mazowiecki ... 92
3.5.1 Inwestycje ... 92
3.5.2 Infrastruktura techniczna i systemy ... 93
3.5.3 Komunikacja ze społeczeństwem ... 94
3.5.4 Elektroniczne usługi ... 95
3.5.5 Dokumenty Planistyczne ... 96
3.5.6 Wyniki ankiety ... 97
3.5.7 Ocena ... 99
4 DYSKUSJA WYNIKÓW ... 101
5 WNIOSKI ... 110
BIBLIOGRAFIA ... 115
SŁOWNIK SKRÓTÓW ... 119
WYKAZ RYCIN ... 121
WYKAZ TABEL ... 122
ZAŁĄCZNIK A – ANKIETA ... 124
Stopień informatyzacji i innowacyjności gminy ... 124
Planowanie przestrzenne ... 126
Edukacja i wiedza GIS ... 127
ZAŁĄCZNIK B – Parametry sprzętu informatycznego ... 130
1 WSTĘP
1.1 Tło rozważań
Efektywna administracja publiczna jest konieczna dla szybkiego i stabilnego rozwoju gospodarczego i społecznego państwa. Efektywność musi objawiać się nie tylko szybkością obsługi spraw i wniosków, lecz również łatwością ich składania i realizacji. Wykorzystanie nowoczesnych technologii informacyjnych oraz wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań organizacyjnych daje szanse na realizację tych ambitnych celów. Nowe technologie mogą wspomóc samorządy nie tylko w szeroko pojętym zakresie komunikacji, wymiany informacji czy dokumentów, lecz także w procesie komunikacji pomiędzy urzędem a obywatelami i przedsiębiorcami.
Informatyzacja administracji publicznej powinna być silnie wspierana przez państwo poprzez dostosowanie ram prawnych do nowych realiów oraz odpowiednią koordynację działań. Próby takiego wsparcia można zaobserwować przez pryzmat tworzonych krajowych strategii rozwoju (MRR 2006; MRR 2007; MSWiA 2008). Unia Europejska (UE) również nie pozostaje bierna. Poprzez szereg rezolucji i inicjatyw (Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie nowej agendy cyfrowej dla Europy.
2015eu, 2010; European Commission 2013), wzywa państwa członkowskie do uczestnictwa w „rewolucji informacyjnej” podkreślając ogrom korzyści płynących z cyfryzacji dla całego państwa i społeczeństwa (Kamiński i Kulisiewicz, 2008). Pomimo dużych oczekiwań nie można stwierdzić, że obecny rozwój e-administracji w Polsce jest satysfakcjonujący. Według raportu Kulisiewicza (2011) jest to przede wszystkim wynikiem barier (zarówno w sferze świadomości, jak i edukacji) pracowników administracji, jak również obywateli i przedsiębiorców. Jako główny powód podaje się brak umiejętności i wiedzy co do potencjalnego zastosowania oraz wysoki poziom skomplikowania obecnych usług elektronicznych, co z kolei wpływa na niską ocenę ich przydatności przez społeczeństwo oraz brak motywacji do ich wykorzystywania.
Dodatkowo silnie zakorzeniony w świadomości urzędniczej „kult pieczątki” oraz dokumentu papierowego często prowadzi do absurdalnych sytuacji, gdzie w dobie internetu od obywatela wymagane jest osobiste dostarczenie dokumentów, kiedy aktualne dane są dostępne elektronicznie. Jako środki do przezwyciężenia tych barier wskazuje się m.in.: szeroko zakrojoną akcję edukacyjną, upowszechnienie podpisu elektronicznego, harmonizację procedur oraz rozwój systemów dostosowanych do
polskich realiów.
Informatyzację administracji publicznej należy traktować jako inwestycję. Dlatego też niezwykle ważna jest ciągła ocena, czy wdrażane rozwiązania w istotny sposób przyczyniają się do poprawy jej efektywności, a uzyskane efekty przewyższą poniesione koszty (Lotko 2005). Niewiele firm dokonuje formalnej oceny wdrożonych inwestycji, czy próby wyliczenia ich opłacalności (Cypriański, Nowakowski 2007). Te przedsiębiorstwa, które próbują, rzadko posługują się przejrzyście określonymi regułami. Wynika to przeważnie ze złożoności problemu. Nie można zastosować tego samego modelu oceny do każdego systemu informatycznego, ponieważ każdy system spełnia inną rolę, usprawnia inny obszar działania czy automatyzuje inne procedury (Lech 2007).
W przypadku administracji publicznej sytuacja ma się podobnie. Jednostki samorządu terytorialnego rzadko dokonują analiz kosztów-zysków swoich inwestycji informatycznych. Wynika to z braku jednoznacznych modeli oceny jak również z obawy przed rezultatem takiej analizy. Może się bowiem okazać, że wdrożony system nie przyniósł oczekiwanych korzyści. W przypadku administracji publicznej złożoność problemu potęguje fakt, że często potencjalne możliwości informatyzacji nie są znane.
Braki legislacyjne, organizacyjne i edukacyjne powodują, że wdrożenie GIS może zostać ocenione negatywnie, gdyż taki system nie zostanie efektywnie i w pełni wykorzystany.
Planowanie przestrzenne jest jednym z najważniejszych zakresów działalności administracji publicznej, który w istotny i bezpośredni sposób oddziałuje na całe społeczeństwo na wszystkich jego poziomach. Planowanie przestrzenne jako główny instrument polityki przestrzennej państwa zajmuje się szeroko rozumianym środowiskiem, lokalizacją nowych przedsięwzięć społecznych i gospodarczych oraz decyduje o sposobie wykorzystania istniejących zasobów. Planowanie przestrzenne poprzez swoją złożoność i różnorodność jest procesem skomplikowanym proceduralnie oraz organizacyjnie i wymaga wydajnej komunikacji pomiędzy jednostkami administracji publicznej różnych szczebli (Borsa i in. 2011).
Uwzględniając powyższe należy uznać, że informatyzacja tego obszaru powinna być priorytetem. Systemy Informacji Geograficznej (ang. Geographic Information System, GIS) w znaczący sposób mogą wspomóc ten proces. Odpowiednio zbudowany system IG, czyli skalowalny, pozwalający na rozbudowę oraz co jest najistotniejsze integrowalny z innymi systemami w istotny sposób wpłynie na efektywność pracy oraz
automatyzację procesów w gminie. Integrowalność dodatkowo umożliwi wprowadzenie brakującego czynnika przestrzennego do istniejących systemów (np. obiegu dokumentów) otwierając zupełnie nowe możliwości.
1.2 Informatyzacja planowania przestrzennego w Polsce
Informatyzacja administracji publicznej w kontekście planowania przestrzennego jest w głównej mierze regulowana przez trzy akty prawne: Dyrektywę INSPIRE, Ustawę o Infrastrukturze Informacji Przestrzennej oraz Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Infrastruktura informacji przestrzennej w Europie (ang. Infrastructure for Spatial Information in the European Community, INSPIRE) to dyrektywa, która definiuje i wprowadza ogólne zasady (prawne, organizacyjne oraz techniczne) dla ustanowienia i działania „Infrastruktury Informacji Przestrzennej” (IIP) (ang. SDI – Spatial Data Infrastructure) niezbędnej do efektywnego gromadzenia, zarządzania, udostępniania i wykorzystywania danych przestrzennych. Zgodnie z definicją INSPIRE na IIP składają się następujące komponenty (dyrektywa INSPIRE 2007, rozdz. 1. Art. 3):
metadane;
zbiory danych przestrzennych podzielone na tematy i zdefiniowane w załącznikach I, II, III;
usługi danych przestrzennych;
usługi i technologie sieciowe;
porozumienia dotyczące użytkowania, udostępniania oraz współdzielenia danych przestrzennych;
mechanizmy i procedury kontroli oraz monitorowania.
Dyrektywa zakłada, że infrastruktura informacji przestrzennej we Wspólnocie będzie bazować na IIP ustanowionych i zarządzanych w państwach członkowskich.
Wymaga to przyjęcia wspólnych przepisów implementacyjnych w celu zachowania kompatybilności pomiędzy wdrażanymi infrastrukturami. Ustalenia dyrektywy mają zagwarantować dostęp do danych przestrzennych, tworzonych, weryfikowanych i zarządzanych na szczeblu krajowym wszystkim państwom wspólnoty oraz interoperacyjność tych danych.
Główne założenia dyrektywy INSPIRE można określić następująco (UNEP/GRID – Warszawa 2009; Geoportal 2008):
zagwarantowanie dostępu do danych przestrzennych;
zagwarantowanie interoperacyjności danych;
ograniczenie powielania procesu pozyskania danych, przyczyniając się do większej koordynacji gromadzenia oraz przetwarzania danych, zwiększenie efektywności przechowywania oraz zarządzania danymi przestrzennymi;
zagwarantowanie możliwości łatwego wyszukiwania dostępnych danych, oceny ich przydatności do konkretnego celu oraz poznania warunków ich wykorzystania;
wykorzystanie danych nie powinno być bezzasadnie ograniczane;
zagwarantowanie możliwości wspólnego korzystania z danych przestrzennych zgromadzonych na jednym szczeblu przez inne organy publiczne;
zagwarantowanie możliwości łączenia w jednolity sposób danych przestrzennych pochodzących z różnych źródeł i wspólne korzystanie z nich przez wielu użytkowników i wiele aplikacji.
Wszystkie wyżej wymienione założenia mają na celu stworzenie infrastruktury umożliwiającej podejmowanie lepszych i merytorycznie uzasadnionych decyzji dotyczących szeroko rozumianej dziedziny ochrony środowiska (Borsa i in. 2011). W praktyce oznacza to, że wskazane w załącznikach I, II, III dyrektywy INSPIRE 34 tematy danych przestrzennych muszą zostać udostępnione do 2019 roku (Królikowski 2013). Powstać musi również swoista sieć wzajemnie powiązanych ze sobą węzłów infrastruktury, które wymieniają i udostępniają pomiędzy sobą dane przestrzenne, wspierając tym samym własne procesy biznesowe. Węzłami w tym kontekście są jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, a całość ma tworzyć jeden spójny w pełni zintegrowany system w skali kraju.
Założenia INSPIRE odnoszą się również do obszaru planowania przestrzennego. W załączniku III jednym z tematów danych przestrzennych jest Zagospodarowanie Przestrzenne, które zdefiniowane jest następująco (INSPIRE 2007, zał. III punkt 4):
„terytorium charakteryzowane ze względu na jego obecny lub przyszły wymiar funkcjonalny lub przeznaczenie społeczno-gospodarcze (np. mieszkaniowe, przemysłowe, handlowe, rolnicze, leśne, wypoczynkowe”.
Dla administracji publicznej oznacza to obowiązek tworzenia, aktualizacji i udostępniania metadanych dotyczących danych przestrzennych związanych z planowaniem przestrzennym oraz cyfryzacji tych danych.
Ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76, poz. 489) z dnia 4 marca 2010 r. jest transpozycją dyrektywy INSPIRE na grunt krajowy. Określa ona zasady tworzenia oraz użytkowania IIP w Polsce. Oprócz przeniesienia założeń dyrektywy INSPIRE ustawa ma również na celu optymalizację procesu pozyskiwania i utrzymania danych przestrzennych przez jednostki samorządowe oraz poprawę dostępności zasobów przestrzennych dla społeczeństwa w ramach administracji publicznej. Ustawa definiuje organizacje odpowiedzialne za wdrożenie IIP.
Koordynatorem wszystkich działań jest minister właściwy ds. administracji publicznej, a organem wykonawczym jest Główny Geodeta Kraju (GGK) (art. 19). GGK odpowiedzialny jest również za komunikację z UE w sprawach związanych z IIP.
Ustawa powołuje Radę Infrastruktury Informacji Przestrzennej (art. 22) jako główny organ doradczy oraz przydziela do każdego z 21 tematów danych przestrzennych organy wiodące, które mają za zadanie koordynować pracę oraz zapewniać realizację ustawy w zakresie danego tematu (Orlińska 2010).
Kolejnym aktem prawnym jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 nr 80 poz. 717), która zgodnie z art. 1 określa:
1. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej;
2. zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.
Niniejsza ustawa reguluje zasady prowadzenia polityki przestrzennej na każdym szczeblu podziału terytorialnego. Odzwierciedleniem tej polityki są różnego rodzaju analizy oraz studia planistyczne, które są uchwalane przez organy samorządowe danej jednostki terytorialnej (w przypadku kraju jest to Rada Ministrów, a w przypadku województwa i gminy odpowiednio zarząd i sejmik województwa oraz zarząd i rada
gminy). Na mocy ustawy nie mają one jednak żadnej mocy prawnej, a są jedynie zbiorem ustaleń oraz wytycznych, które powinny zostać uwzględnione przez administrację niższego szczebla.
Ustawa utrwala zasadę, że to gminy kształtują politykę przestrzenną kraju wyposażając je w podstawowy instrument polityki przestrzennej, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP), który jako jedyny akt prawny ma moc wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu i działalności inwestycyjnej.
Ustalenia MPZP kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art.
6). Na jego podstawie są wydawane decyzje o warunkach zabudowy, czy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że inne dokumenty, aby były wiążące muszą zostać dołączone do MPZP. Tak więc z prawnego punktu widzenia planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym oraz wojewódzkim sprowadza się wyłącznie do funkcji informacyjnej, analitycznej oraz koordynacyjnej. Administracja lokalna ma jednak ustawowy obowiązek uzgadniania treści miejscowych planów z województwem.
Ustawa reguluje również szereg innych kwestii, które mają wpływ na istniejące procedury. Są one istotne z punktu widzenia informatyzacji i modelowego systemu, gdyż kształtują jego potencjalny obszar funkcjonalny. Do tych kwestii zalicza się:
procedurę uchwalania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium. Analiza procedury została szerzej opisana w rozdziale 2.2.1 niniejszej pracy;
wytyczne do sporządzania miejscowego planu (skale, dane referencyjne) (art. 16 ust. 1);
wymogi publikacji uchwały powołującej plan na stronie internetowej gminy (art. 29 ust. 2);
prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów (art. 30 ust. 1);
wymóg analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennych gminy, oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych oraz opracowania wieloletnich programów ich sporządzania (art. 32 ust. 1 i 2).
Uchwała powołuje i określa rolę szeregu dodatkowych aktów prawnych, takich jak ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czy ustalenie warunków zabudowy regulując zawartość tych aktów oraz procedurę ich wydawania (rozdział 5). Na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z art. 57. ust. 4, gmina jest zobowiązana do przekazania marszałkowi województwa kopii tych decyzji, natomiast województwo zgodnie z art.
57 ust. 3 musi prowadzić rejestr tych decyzji.
1.3 Problemy informatyzacji
Od wielu lat informatyzacja polskich urzędów jest poddawana ostrej krytyce, a szumnie zapowiadana przez polityków wizja e-administracji, gdzie większość urzędowych spraw obywatel będzie mógł załatwić przez internet jest daleka od doskonałości. Jak wynika z danych ONZ (UN 2012) w 2012 roku Polska pod względem informatyzacji zajmowała dopiero 47 miejsce w świecie (na 190 krajów biorących udział w rankingu). W 2010 roku była na 45 pozycji, a w 2008 roku na 33. Najgorzej Polska wypadła w kategorii „e-partycypacja”. W badaniu z 2012 roku cały region Europy Wschodniej zanotował wzrost o 13.96%, więc spadek pozycji Polski można motywować nie „cofaniem się” w obszarze informatyzacji, lecz słabszym tempem rozwoju tego obszaru w porównaniu z innymi krajami. Metodologia badania opublikowanego przez ONZ już została zaskarżona przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAC) (Interpelacja nr 2992 2012). Nie zmienia to jednak faktu, że informatyzacja administracji w Polsce wymaga szybkiej interwencji rządu i reorganizacji w obszarach wydatków, kontroli oraz celów nowych projektów informatycznych.
Brak kontroli państwa nad informatyzacją jest szczególnie kosztowny, gdyż powoduje zwielokrotnienie wydatków na te same systemy. Objawia się to głównie w sytuacji, gdy nowe prawo nakłada na gminę obowiązek spełnienia określonych wymagań. Wówczas gminy ogłaszają zamówienie na system, który umożliwi im ich realizację. W ten sposób powstają setki dedykowanych systemów, których integracja w skali kraju jest problematyczna. Sumarycznie gminy wydają ogromne pieniądze, kiedy wystarczyłoby opracowanie jednego systemu dla całego kraju. Każdą gminę obowiązują te same wymogi i procedury regulowane przez prawo.
Kolejnym istotnym problemem jest niedoskonałość prawa o zamówieniach publicznych (PZP), które wprowadza wymóg ogłaszania zamówień o wartości powyżej
14000 euro w formie przetargu. Gminy chcąc ułatwić i przyśpieszyć proces wyboru ofert oraz uchronić się przed zarzutami nadużyć stosują zasadę, że głównym kryterium jest cena (Kołcz 2012). Prowadzi to często do sytuacji, gdzie firmy, aby wygrać przetarg balansują na granicy opłacalności oferując bardzo zaniżone ceny. To z kolei powoduje, że produkty są niskiej jakości i w konsekwencji nie są wykorzystywane zgodnie z założeniami. Dotyczy to nie tylko samych projektów na budowę systemów informatycznych, ale również procesu pozyskania danych czy projektowania nowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W obszarach rozwiązań geoinformatycznych wdrożenie dyrektywy INSPIRE zainicjowało wiele dużych projektów GIS (Przywara 2013), jednak ich prowadzenie pozostawia wiele do życzenia. Według raportu (MAC 2012) na 5 krajowych projektów (BDOT, TERYT2, ISOK, Geoportal 2, ePUAP2), aż 3 wymagają korekt organizacyjnych oraz założeń projektowych (ISOK, Geoportal 2, ePUAP2). Problemy występują również w korzystaniu z zasobów przestrzennych. Wprawdzie z roku na roku wzrasta ilość udostępnianych danych przestrzennych, a do tej pory w ramach ustawy IIP udostępniono bezpłatnie dane o wartości 100 mln zł (Przywara 2013), jednak badania wykazują nadal poważne problemy w tym zakresie. Jako główne przeszkody wskazuje się (GFK 2010): brak procedur udostępniania danych (71%), brak systemów informatycznych do obsługi danych (70%), brak standaryzacji danych (65%) oraz brak samych danych (65%). Powodem tych problemów nie są koszty pozyskania danych czy tworzenia systemów informatycznych, lecz problemy organizacyjne.
W polskiej informatyzacji i wdrażaniu systemów geoinformatycznych występuje jeszcze szereg innych problemów: niedostateczna świadomość urzędników o możliwościach takich systemów, niewystarczająca wiedza i edukacja, brak odpowiedniej infrastruktury sprzętowej oraz długofalowego planu informatyzacji gminy.
1.4 Cele i plan działania
Ciągły rozwój technologiczny oraz dostosowujące się do tego faktu prawodawstwo stawiają przed urzędnikami coraz to nowe wyzwania. Informatyzacja jest nieunikniona, a jednym z jej elementów jest wprowadzenie GIS do administracji publicznej.
Głównym celem niniejszej pracy jest analiza jak obecnie wygląda informatyzacja zadań administracji publicznej dotyczących działań przestrzennych w polskich
gminach oraz w jaki sposób przeprowadzić ocenę tej informatyzacji. Analiza będzie poruszać nie tylko aspekty techniczne i technologiczne, ale również prawne i organizacyjne, gdyż sukces wdrożenia GIS wymaga oprócz wykorzystania nowych technologii również zmiany świadomości zarówno pracowników gmin, jak i społeczeństwa.
Wybraną do analizy w niniejszej pracy dziedziną jest planowanie przestrzenne, czyli obszar, który jest niezmiernie ważny z punktu widzenia społeczeństwa informacyjnego, i w którym GIS może przynieść najwięcej korzyści.
Analiza zostanie wykonana w oparciu o przegląd literatury oraz trzy studia przypadku dotyczące wybranych gmin. Gminy jako jednostki administracji publicznej odpowiadające za planowanie na poziomie lokalnym, będą głównym obiektem badań.
Wyniki tej analizy posłużą do wydania opinii oraz rekomendacji.
Główne działania, które zostały podjęte, aby osiągnąć cel niniejszej pracy są następujące:
przegląd literatury, aktów prawnych krajowych oraz europejskich w kontekście planowania przestrzennego;
identyfikacja zbioru głównych komponentów oraz funkcji GIS, który mógłby wspierać administrację publiczną w zadaniach związanych z planowaniem przestrzennym;
opracowanie wskaźników oraz metodologii oceny stopnia informatyzacji;
ocena obecnego stanu informatyzacji dla trzech wybranych gmin;
analiza wyników, wyciągnięcie wniosków oraz wydanie rekomendacji.
1.5 Aktualność problemu
Poruszany w niniejszej pracy temat jest bardzo aktualny biorąc pod uwagę terminy wdrożeń narzucone przez UE. W ramach dyrektywy INSPIRE i Ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej Polska zobowiązana jest m.in. do cyfryzacji i udostępniania zasobów przestrzennych oraz do opracowania metadanych dla tematu
„zagospodarowanie przestrzenne”. Kluczową rolę w dostosowaniu się do tych wymagań odgrywa wdrożenie GIS w administracji publicznej.
Obecnie w Polsce można zaobserwować bardzo dużą dysproporcję w realizacji tych zobowiązań (związanych z wdrożeniem GIS). Są gminy, gdzie wykorzystywanie GIS
jest na porządku dziennym. Występują jednak takie gminy, w których wiele z wymaganych obszarów objętych informatyzacją nie jest wspierana przez GIS, a czasem nawet jakikolwiek system IT (GFK 2010). Wszystkie operacje wykonywane są tam ręcznie bazując wyłącznie na dokumentach papierowych. Gminy te próbując szybko dostosować się do wymogów unijnych wprowadzają niektóre rozwiązania na własną rękę bez dokładnej analizy i pewności, czy poniesione koszty przyniosą oczekiwane korzyści.
Niniejszą pracą powinny być zainteresowane przede wszystkim:
gminy, które planują wdrożenie GIS. Przedstawiona w pracy analiza prezentuje potencjalne ryzyka, problemy oraz korzyści płynące z takiego wdrożenia oraz wskazuje na co zwrócić uwagę przy projektowaniu oraz tworzeniu specyfikacji takiego systemu;
pracownicy gmin. Praca ukazuje, w jaki sposób systemy IT/IG mogą zautomatyzować część wykonywanych przez nich zadań, przyczyniając się do zwiększenia efektywności ich pracy;
firmy z branży IT. Praca wskazuje istotne braki w gminnych systemach IT/IG oraz potencjalne zapotrzebowanie na dedykowane rozwiązania;
obywatele i przedsiębiorcy. Niniejsza praca odpowiada na pytania: w jaki sposób informatyzacja gminy może przyczynić się do zwiększenia udziału społeczeństwa w procesach decyzyjnych oraz czy informatyzacja przyczyni się do łatwiejszego oraz szybszego procedowania spraw?
2 KONSTRUKCJA MODELU
2.1 Wstęp
Analizowany w niniejszej pracy problem badawczy jest bardzo złożony, a na postawione w nim pytania nie da się odpowiedzieć w sposób jednoznaczny stosując jedną metodę badawczą. Analizie poddanych zostało wiele obszarów, w tym:
informatyzacja, infrastruktura techniczna, cyfryzacja zasobów, poziom wiedzy urzędników, ich edukacja. Duża dysproporcja w tych obszarach pomiędzy gminami zdecydowanie utrudnia ocenę i wymusza opracowanie modelu porównawczego, który będzie uwzględniał wszystkie wyżej wymienione czynniki. Dokładność takiego modelu wymaga spojrzenia na analizowany problem z różnych perspektyw. Nie wystarczy wyłącznie analiza dostępnej literatury, należy również zagłębić się w wewnętrzne procedury i organizację pracy jednostki administracyjnej. Spojrzenie na temat zagospodarowania przestrzennego z perspektywy urzędnika, który zajmuje się tym na co dzień jest również ważnym aspektem. Dlatego też w niniejszej pracy zostało zastosowane podejście mieszane, łączące różne metody badawcze, takie jak wywiad bezpośredni z pracownikami gmin, ankieta oraz analizy: dokumentacji wdrożonych projektów informatycznych, budżetów gminnych, gminnych portali informacyjnych, biuletynów informacji publicznej (BIP), elektronicznych skrzynek podawczych (ESP).
Zebrane w ten sposób dane posłużyły do uzyskania dokładnych i wiarygodnych wyników.
Analiza głównego tematu pracy została podzielona na dwa etapy: teoretyczny oraz empiryczny. Na etapie pierwszym określone zostały obszary, które należy uwzględnić przy ocenie informatyzacji gminy. Posłużyły temu przede wszystkim literatura oraz wyniki przeprowadzonych wywiadów bezpośrednich. Na tym etapie określone zostały wymagania co do potencjalnego systemu IT oraz IG, który wspierałby urzędników w wykonywaniu ich zadań. Opracowane zostały również dwa przypadki użycia takiego systemu. Na etapie drugim na podstawie zebranych informacji został zbudowany model oceny. W pierwszym kroku zdefiniowana została lista wskaźników. Na ich podstawie został opracowany formularz ankietowy. W kolejnym kroku wykorzystując dostępne dane oraz pytania ankietowe opracowana została metodologia oceny wskaźników.
Następnie wskaźnikom przypisane zostały wagi – w tym celu projekt modelu przedstawiony został do oceny osobom, które na co dzień zajmują się tworzeniem
systemów IG. Ostatecznie wybrane zostały gminy, które posłużyły jako przedmiot badań.
2.2 Etap teoretyczny
2.2.1 Procedura uchwalania planu
Jedną z najistotniejszych kwestii regulowanych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest procedura uchwalania planu. Sprawnie przeprowadzona trwa około 10 miesięcy. W przypadku dużych planów czas ten może znacznie się wydłużyć. Jakość planu ma duże znaczenie, nie należy zatem przedkładać czasu jego wykonania nad jakość. Jedynym sposobem na przyśpieszenie całego procesu jest jego informatyzacja. Informatyzacja może również pozytywnie wpływać na jakość planu, poprzez szerszą, efektywniejszą i łatwiejszą partycypację społeczną i komunikację z innymi organizacjami.
Rycina 1. Diagram etapów w procesie uchwalania nowego planu zagospodarowania przestrzennego
Procedura uchwalania planu przedstawia się następująco (schemat został przedstawiony również na ryc. 1):
1. Rada gminy uchwala przystąpienie do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP);
2. Wójt gminy ogłasza w miejscowej prasie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzenia MPZP. W ogłoszeniu powinny zostać zawarte informacje dotyczące terminu (ustawowe minimum to 21 dni), miejsca oraz sposobu zgłaszania wniosków do MPZP. Na tym etapie występują dwa
potencjalne obszary, które mogą zostać usprawnione przez informatyzację. Po pierwsze do ogłoszenia komunikatu można wykorzystać internet wraz z wszystkimi jego mechanizmami takimi jak: newsletter, portale społecznościowe, mailing bezpośredni. Jest bardzo prawdopodobne, iż taki komunikat dotrze do większej liczby odbiorców oraz będzie mniej kosztowny niż standardowe środki masowego przekazu. Po drugie zdecydowanie można usprawnić przyjmowanie wniosków. Obecnie w większości gmin wnioski przyjmowane są wyłącznie pisemnie. Jest to duże utrudnienie dla mieszkańca, m.in. ze względu na godziny pracy urzędów. Co więcej mieszkańcy nie mają wiedzy o treści wniosków zgłoszonych przez inne osoby. Dlatego też powinna istnieć możliwość składania wniosków przez internet. Każde takie zgłoszenie byłoby rejestrowane i wyświetlane w portalu gminy (do wglądu dla każdego mieszkańca);
3. Równocześnie wójt gminy powiadamia na piśmie instytucje i organy właściwe do opiniowania projektu planu o przystąpieniu do sporządzania MPZP oraz zwraca się z prośbą do tych instytucji o przesyłanie wniosków do projektu planu.
W tym obszarze informatyzacja również może usprawnić komunikację pomiędzy instytucjami oraz organizacjami. Wnioski do projektu powinny być składane przez internet. Zdecydowanie przyśpieszy to całą procedurę;
4. W kolejnym etapie następuje przygotowanie: projektu planu, prognozy oddziaływania planu na środowisko oraz prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Zazwyczaj prace te są zlecane w drodze przetargu pracowniom projektowym i urbanistycznym;
5. Po akceptacji przygotowanego projektu wójt kieruje projekt do uzgodnienia oraz opiniowania. Uzgodnienia projektu następują z (jeśli zakres planu dotyczy konkretnych instytucji): wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu, właściwym zarządcą dróg, wojskiem (w zakresie ochrony granic), konserwatorem zabytków, urzędem morskim, nadzorem górniczym. Opinie zbierane są od: gminnej komisji urbanistycznej, gmin sąsiednich, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, policji, straży pożarnej, instytucji geologicznych oraz telekomunikacyjnych, inspektora sanitarnego. Mnogość organów oraz instytucji, których opinie oraz zalecenia muszą zostać uwzględnione w planie znacznie przedłuża procedurę uchwalania nowego MPZP. Zastosowanie internetu jako środka komunikacji do uzgadniania treści planu oraz zbierania opinii może zdecydowanie przyśpieszyć ten proces. W przypadku, gdy projekt
jest zmianą do istniejącego już planu i w projekcie występuje zmiana terenów leśnych i rolnych na tereny nieleśne i nieużytkowane rolniczo to plan wysyłany jest do odpowiedniego ministerstwa w celu otrzymania zgody na taką zmianę;
6. Po wprowadzeniu poprawek wynikających z uzyskanych w poprzednim etapie uzgodnień oraz opinii wójt ogłasza w prasie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, termin wyłożenia projektu planu (minimum 7 dni przed datą faktycznego wyłożenia planu). Ogłoszenie zawiera również informację o terminach i sposobie zgłaszania uwag do projektu planu przez osoby fizyczne, prawne oraz jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Minimalny termin składania uwag nie może być krótszy niż 14 dni od daty zakończenia okresu wyłożenia planu. Następnie następuje wyłożenie projektu planu wraz z opracowaną prognozą oddziaływania na środowisko (minimalny okres wyłożenia 21 dni). Równocześnie organizowana jest dyskusja publiczna dotycząca przyjętych w planie rozwiązań. Obecnie w większości gmin wyłożenie projektu planu odbywa się w siedzibie gminy, a uwagi do projektu należy składać pisemnie. Wymaga to od obywatela pojawienia się w gminie w godzinach pracy gminy. Brak dostępu do projektu planu przez internet powoduje, że obywatel jest nieprzygotowany i musi w siedzibie gminy analizować projekt, który często ma kilkadziesiąt stron. Jest to niewydajne i nieergonomiczne rozwiązanie, które bardzo ogranicza udział społeczeństwa w procesie decyzyjnym i powoduje, że tylko osoby bardzo zainteresowane konkretnymi ustaleniami planu uczestniczą w tym procesie;
7. Po zebraniu wszystkich uwag następuje ich rozpatrzenie (maksymalnie 21 dni).
W przypadku uwag pozytywnie rozpatrzonych następuje wprowadzenie poprawek do projektu planu oraz wysłanie projektu do ponownego uzgodnienia oraz opiniowania (punkt 5). Następnie wójt przedstawia radzie projekt planu wraz z uwagami, które nie zostały uwzględnione. Ta po stwierdzeniu zgodności ze studium uchwala projekt planu jako nowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego;
8. W ostatnim kroku uchwalony plan przekazywany jest wojewodzie w celu oceny jego zgodności z prawem. Po akceptacji wojewody plan publikowany jest w dzienniku urzędowym województwa. Termin jego wejścia w życie jest określony w uchwale planu (termin ten nie może być krótszy niż 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym). Do dnia wejścia w życie kopia MPZP
musi być dostarczona staroście powiatowemu.
2.2.2 Cyfryzacja i harmonizacja danych
Większość decyzji podejmowanych w administracji publicznej (ok. 70-80%) jest ściśle związana z przestrzenią. Podstawą tych decyzji są aktualne dane, które można analizować przestrzennie (położenie obiektów) oraz opisowo (cechy obiektów). Wynika stąd, że efektywne zarządzanie przestrzenią wymaga od administracji publicznej posiadania aktualnego i uporządkowanego zbioru danych przestrzennych i narzędzi, które te dane obsłużą (Maszczyk, Grondkowska 2011). Takim narzędziem są systemy informacji geograficznej, które operują na danych cyfrowych. Cyfryzacja danych przynosi wymierne korzyści w postaci:
redukcji kosztów związanych z przechowywaniem danych;
większych możliwości przetwarzania i analizy;
szybkiego i efektywnego wyszukiwania danych;
większej dostępności danych;
łatwiejszego sposobu transportu danych oraz udostępniania;
zwiększenia bezpieczeństwa (kopie zapasowe).
Kwestia cyfryzacji w kontekście planowania przestrzennego to temat relatywnie nowy. Jeszcze kilkanaście lat temu jedynym wynikiem prac projektowych były mapy oraz teksty planu w formie papierowej. Obecne regulacje praktycznie całkowicie odchodzą od planów papierowych na rzecz planów cyfrowych. Cyfryzacja planów zagospodarowania zmienia całkowicie podejście do ich tworzenia, które musi w tej sytuacji być wspierane przez systemy informacji geograficznej.
O potrzebie cyfryzacji świadczy poniższy rachunek korzyści i kosztów (Flacha 2012):
Korzyści:
interoperacyjność Dokumentów Planistycznych;
harmonizacja tworzenia planów przez projektantów oraz odczytu planów przez użytkowników;
większa efektywność systemów zarządzania informacją;
łatwiejszy dostęp do informacji o terenie;
możliwość publikacji Dokumentów Planistycznych w dziennikach urzędowych województwa;
automatyzacja procesów.
Koszty:
konieczność dostosowania prawa ustawowego i wykonawczego;
konieczność ponownego przetworzenia wcześniej opracowanych danych;
możliwość utraty części archiwalnych danych.
Mimo postępującej informatyzacji podmiotów tworzących plany zagospodarowania jakość opracowań graficznych jest nadal niezadowalająca. Jako rozwiązanie wskazuje się standaryzację elementów technicznych planów. Informacja planistyczna musi być jednakowo interpretowana zarówno przez społeczeństwo, jak i użytkowników. Co więcej instytucja zarządzająca dużą ilością informacji planistycznej i odpowiedzialna za jednoznaczność przekazu nie może pozwolić sobie na dowolność tworzenia takiej informacji. Dlatego też standaryzacja metodologii tworzenia planów jest konieczna.
Biorąc pod uwagę złożoność tematu zmiany powinny być wprowadzone na wielu płaszczyznach: prawnych, ekonomicznych, instytucjonalnych oraz technicznych (Łabaj 2013).
Standaryzacja nie jest nowym pojęciem. Obejmuje ona takie zagadnienia jak:
procedury sporządzania planów, ujednolicenie i sprecyzowanie oznaczeń (symbole, kolory) oraz reguł tworzenia ustaleń tekstowych (Mączewski 2011). Pomimo długiej tradycji planowania przestrzennego w Polsce nadal nie wykształciły się odpowiednie standardy. Jest to najprawdopodobniej reakcja planistów na krępujące wytyczne stosowane w czasach PRL (Commin 2013). Każda pracownia urbanistyczna posiada własny unikalny styl tworzenia planów oraz ustaleń tekstowych, utrudniając znacznie interoperacyjność rejestrów, które te plany przechowują. Napawa optymizmem fakt, że temat standaryzacji procesu projektowania jest ciągle analizowany. Według (Zastawniak, Matuszko 2012) głównych przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w braku jednoznacznej definicji pojęć stosowanych w planowaniu przestrzennym oraz braku wytycznych i uniwersalnych szablonów do wprowadzania
tekstu planu. Niezbędna jest również standaryzacja samych treści uchwał, gdyż często rozumienie przez odbiorcę przekazywanych informacji planistycznych jest zupełnie inne od zamierzenia projektanta. Problem jest niezwykle istotny, jednak jego dokładniejsza analiza wychodzi poza ramy tej pracy.
W nawiązaniu do tematu niniejszej pracy, aby ocenić stopień informatyzacji gminy należy zaproponować standard cyfryzacji danych planistycznych. W tym celu należy zidentyfikować główne komponenty, które są niezbędne do efektywnego działania systemów geoinformatycznych w obszarze planowania przestrzennego, a następnie zaprojektować Cyfrowy Dokument Planistyczny (CDP), czyli cyfrową i w pełni funkcjonalną reprezentację Dokumentu Planistycznego. Przy opracowaniu należy wziąć pod uwagę poniższe wymagania:
1. CDP musi spełniać wymogi prawne;
2. CDP musi wyświetlać się na mapie;
3. CDP musi być publikowalny i udostępniany jako usługa przestrzenna;
4. Na podstawie CDP muszą być generowane dokumenty (decyzje) w sposób automatyczny lub półautomatyczny, np. wypis lub wyrys z MPZP.
Uwzględniając powyższe hipotetyczna struktura (zbiór komponentów/plików) CDP może wyglądać następująco:
raster główny planu. Raster lub zbiór rastrów w formacie TIFF, które zawierają georeferencje w układzie obowiązującym PL-1992. Ponieważ rastry będą wyświetlane na mapie wraz z innymi warstwami podkładowymi istotne jest, aby były one poprawnie skalibrowane oraz miały poprawnie skonfigurowaną wartość parametru „NODATA”, która powinna być transparentna dla użytkownika. W przypadku kalibracji również trzeba wprowadzić pewne standardy. Różne sposoby kalibracji i stosowanie różnych norm może prowadzić do problemów podczas wyświetlania wielu warstw na jednej mapie. Analiza wytycznych dotyczących sposobów oraz dokładności kalibracji wychodzi jednak poza ramy tej pracy. W sytuacji, gdy na jeden raster główny składa się wiele rastrów (takie sytuacje występują w gminach, gdzie uchwalony plan lub zmiana dotyczy kilku rozłącznych obszarów), wtedy wszystkie te rastry traktowane są jako jeden raster główny,
a usługa przestrzenna udostępniająca ten raster będzie usługą grupującą;
granica planu w formie wektorowej. Jest to element typowo pomocniczy i umożliwia wykonywanie analiz przestrzennych (np. wyszukanie planów zagospodarowania na wskazanym przez użytkownika obszarze);
atrybuty opisowe planu tworzone zgodnie ze standardem, tak aby zagwarantować interoperacyjność z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;
metadane dotyczące rastra. Najistotniejsza informacja to skala, w jakiej został sporządzony raster, gdyż według prawa wydawany wyrys powinien być w dokładnie tej samej skali;
część tekstowa dokumentu planistycznego, w postaci dokumentu edytowalnego zawierająca treść uchwały powołującej plan;
metadane części tekstowej. Tutaj istotne jest wskazanie, gdzie znajdują się poszczególne części dokumentu tj. ustalenia ogólne dla planu, metryka dokumentu, czy preambuła;
zwektoryzowane ustalenia. Ustalenia w formie wektorowej. Do każdego takiego ustalenia powinien zostać przypisany symbol obszaru oraz rodzaj ustalenia, aby można było zdefiniować dla niego styl oraz legendę.
Dodatkowo do każdego ustalenia powinien zostać przypisany fragment tekstu z uchwały, który go określa.
Dokument zawierający wymienione wyżej komponenty mógłby być tworzony przez pracownię urbanistyczną lub gminę na podstawie dostarczonych danych. Cyfrowy Dokument Planistyczny w formie jednego pliku w następnym kroku mógłby być importowany do rejestru planów poprzez moduł importu.
2.2.3 Elektroniczne usługi
Rozwój nowych technologii oraz sieci telekomunikacyjnych umożliwił powstanie nowych sposobów komunikacji obywateli z urzędem oraz wprowadzenie w tym obszarze nowych rozwiązań, które usprawniają i zapewniają lepszą dostępność usług publicznych (Kasprzyk 2011). Znalazło to wyraz w ustawach: z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, 17 lutego 2005 o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz rozporządzeniach z dnia 14 września 2011 r. w
sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych. Wyżej wymienione akty prawne nakładają na organy administracyjne obowiązek przyjmowania dokumentów w postaci elektronicznej (podań, wniosków) oraz regulują istotne kwestie dotyczące metod, standardów oraz bezpieczeństwa. Wprowadziło to podstawę prawną do tworzenia usług elektronicznych, które umożliwiają obywatelom oraz przedsiębiorcom komunikację z urzędem za pośrednictwem internetu.
Kluczowym etapem w rozwoju usług elektronicznych było zainicjowanie w 2005 r.
przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) projektu elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) w ramach Planu Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010. Projekt z założenia miał realizować ustawę o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz stanowić podstawę standaryzacji wszelkich usług elektronicznych. W praktyce celem projektu było stworzenie jednego, uniwersalnego, łatwo dostępnego i bezpiecznego kanału udostępniania usług publicznych, który miał pośredniczyć pomiędzy usługobiorcami a usługodawcami w zakresie realizacji usług administracji publicznej. Projekt został zakończony w 2008 r. Wynikiem projektu jest system informatyczny, dzięki któremu obywatele mogą załatwiać sprawy urzędowe za pośrednictwem internetu, a przedstawiciele podmiotów publicznych – bezpłatnie udostępniać swoje usługi w formie elektronicznej (ePUAP 2013).
Po kilku latach działania systemu oraz rozwoju usług elektronicznych można stwierdzić, że skala sukcesu projektu jest znikoma. Skalę tą należy rozpatrywać oddzielnie w kontekście użytkowania systemu przez społeczeństwo oraz urzędy.
Wykorzystanie systemu ePUAP przez obywateli szacuje się na ok. 5% – 950 tys. spraw urzędowych jest procedowanych elektronicznie wobec 21 mln wszystkich spraw w skali roku (Geoforum 2013). Powodów takiego stanu rzeczy jest wiele: skomplikowana procedura rejestracji do systemu, która paradoksalnie wymaga wizyty w urzędzie (jeśli nie wybraliśmy certyfikatu kwalifikowanego) (WFirma 2013), skomplikowane formularze usług elektronicznych, niewiedza o możliwościach wykorzystania takiego systemu, brak zaufania do płatności elektronicznych oraz zakorzenione w społeczeństwie przeświadczenie, że wszystko lepiej mieć na papierze.
Wykorzystanie ePUAP przez urzędy jest bardziej popularne niż przez obywateli, jednak w tej kwestii również nie można mówić o sukcesie systemu. Według badań
(GFK 2010) 69% gmin w Polsce posiada elektroniczną skrzynkę podawczą (ESP), lecz jedynie 46% spośród nich świadczy jakiekolwiek usługi publiczne. Ilość świadczonych usług również jest niewielka. Tylko 28% gmin, które świadczą jakąkolwiek usługę opublikowało więcej niż 4 usługi. Kluczem do efektywności usług elektronicznych jest integracja ESP z obiegiem dokumentów w gminie. Według badań jedynie 44% gmin posiada system do elektronicznego zarządzania dokumentami (EZD), a wśród nich jedynie 14% gmin zintegrowało EZD z ESP.
W przypadku systemów IG potencjalne możliwości wykorzystania integracji tych systemów z usługami elektronicznymi są bardzo szerokie. Wystarczy spojrzeć na listę dostępnych w ePUAP usług elektronicznych w obszarze planowania przestrzennego.
Zostały one podzielone na trzy kategorie tematyczne zgodnie z przeznaczeniem (ePUAP 2013):
Kategoria pierwsza „Uzyskanie wypisów i wyrysów”:
wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
wypisy i wyrysy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Kategoria druga „Ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu”:
przeniesienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na innego inwestora;
przyjmowanie wniosków i uwag do sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
przyjmowanie wniosków i uwag do sporządzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
sporządzenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
sporządzenie studium/ zmiany studium/ uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego;
ustalenie warunków zabudowy;
ustalenie warunków zabudowy i ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Kategoria trzecia „Uzyskanie zaświadczeń i opinii w zakresie planowania przestrzennego”:
opiniowanie projektów dokumentów w ramach strategicznej oceny oddziałującego na środowisko;
wniosek w sprawie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganej w prognozie oddziaływania na środowisko;
wydanie zaświadczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym.
Wymienione usługi pełnią rolę jedynie dostawcy wniosku do skrytki urzędu w systemie ePUAP. Wnioskodawca musi poprawnie wypełnić wniosek podając często identyfikatory obiektów przestrzennych (np. działka ewidencyjna), które zostaną wyszukane w urzędzie podczas procesowania wniosku. Wnioskodawca nie ma możliwości weryfikacji czy dany obiekt przestrzenny rzeczywiście widnieje w rejestrach urzędu i znajduje się w odpowiednim miejscu w przestrzenni. Co więcej wnioskodawca nie ma możliwości wskazania obszaru, jako obiektu wniosku. Integracja systemów informacji geograficznej z usługami elektronicznymi może rozwiązać te problemy oraz znacznie przyśpieszyć proces procedowania wniosków w urzędzie, a nawet go zautomatyzować (przykład przedstawiony został w rozdziale 2.2.7
„Modelowy system”).
Pomimo wszystkich wyżej wymienionych korzyści wydaje się, że Polska nie jest jeszcze gotowa na integrację usług elektronicznych z GIS, jednakże próby są już podejmowane, o czym świadczy prowadzony w województwie mazowieckim projekt BW (BGWM 2012). Należy jednak najpierw dopracować istniejący system, zapewnić jego niezawodność i prostotę oraz rozpowszechnić jego wykorzystanie wśród społeczeństwa.
2.2.4 Metadane
Metadane są jednym z głównych elementów infrastruktury informacji przestrzennej.
Umożliwiają one wyszukanie zbioru danych lub usługi oraz weryfikację jakości oraz aktualności tych danych (Litwin, Rossa 2010). Nawiązując do dyrektywy INSPIRE dotyczącej budowy integralnego systemu w skali Europy, poprawne i wydajne
operowanie na metadanych wymusza zgodność ich struktur we wszystkich państwach członkowskich. Wymaga to opracowania szeregu standardów dotyczących weryfikacji, ujednolicenia oraz tłumaczenia zbioru wartości dla każdego elementu metadanych, mając na uwadze wielojęzyczność oraz standardy kodowania oraz formatowania tekstu, liczb czy dat (Iwaniak, Kopańczyk 2007). Aby sprostać powyższym wymaganiom rozpoczęto prace nad nowym profilem metadanych, który będzie uwzględniać wytyczne INSPIRE oraz normy ISO dotyczące metadanych i który ostatecznie ujednolici i opracuje standardy tworzenia metadanych dla wszystkich krajów członkowskich.
Efektem tych prac jest powstanie 28 czerwca 2011 r. finalnej wersji profilu metadanych o nazwie Plan4All. Definiuje on ogólny profil metadanych dla planów zagospodarowania (w wersji cyfrowej oraz papierowej), zbiorów danych przestrzennych związanych z planami zagospodarowania oraz usług przestrzennych udostępniających cyfrowe plany zagospodarowania przestrzennego (Bereza-Tijero 2011). Z założenia profil ma wspierać gminy w procesie katalogowania planów zagospodarowania na każdym etapie ich tworzenia.
Analizując profil Plan4all można dojść do wniosku, że nie jest on w pełni przystosowany do polskich standardów. Zgodnie z polskim prawem Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego składa się z części graficznej oraz tekstowej, natomiast Plan4all nie przewiduje dołączenia referencji do części tekstowej.
Obecnie trwa wiele projektów, które mają na celu opracowanie standardu metadanych, który będzie można zastosować do polskich realiów. Jednym z takich projektów jest projekt BW.
2.2.5 Infrastruktura
Infrastruktura IT jest jednym z kluczowych czynników informatyzacji. Wydajna infrastruktura sprzętowa oraz systemowa jest niezbędna dla wydajności systemów IG.
Kluczowymi obszarami w infrastrukturze są nie tylko serwery, stacje robocze, ale również środowisko pracy, które ma bardzo duże znaczenie w efektywności korzystania z systemów IG. Istotnym elementem jest również wydajna infrastruktura telekomunikacyjna, w szczególności gdy obecne systemy są tworzone w architekturze zorientowanej na usługi i wymagają integracji danych z różnych zdalnych rejestrów.
Przy obecnym stanie technologicznym wydajna infrastruktura nie wymaga wcale ogromnych nakładów. Gminy o niskich budżetach zamiast zakupów kosztownych serwerów mogą zdecydować się na zakup tańszych i dedykowanych usług w
„chmurze”. Obecnie na rynku istnieje wiele rozwiązań GIS do wspomagania procesu planowania opartych na usługach w chmurze, a jednym z nich jest system UniGmina GIS (Unizeto 2013). Innym sposobem ograniczenia kosztów są rozwiązania Open- Source, które mimo rosnącej popularności nadal są w urzędach niedoceniane. Według badania (Pentor … 2010) wynika to z kwestii bezpieczeństwa, braku zaufania oraz kompatybilności z innym oprogramowaniem.
W obszarze planowania przestrzennego trudno jest analizować wymagania sprzętowe oraz systemowe, gdyż obszar ten w gminach jest w bardzo małym stopniu zinformatyzowany. Aby oceniać stopień informatyzacji gminy najpierw należy zidentyfikować wymagane komponenty (techniczne oraz funkcjonalne), które będą zgodne z wymaganiami legislacyjnymi oraz organizacyjnymi. W tym celu powstały poniższe macierze, które są niezbędne do zbudowania systemu informacji geograficznej w obszarze planowania przestrzennego. W macierzy został zawarty opis każdego komponentu, jego zastosowanie oraz przykładowe oprogramowanie, które może zostać użyte do jego utworzenia/realizacji.
Macierz komponentów technicznych (tabela 1)
Tabela 1. Macierz komponentów technicznych
Komponent Opis
Baza danych Relacyjna baza danych wraz z komponentem przestrzennym, która umożliwia przechowywanie, edycję, usuwanie oraz wyszukiwanie danych (atrybuty opisowe, dane GIS wektorowe). Istnieje obecnie wiele baz, które znajdą tutaj zastosowanie:
PostgreSQL + PostGIS, Oracle + Oracle Spatial (Kondratowicz 2013).
Repozytorium plików
Repozytorium, które przechowuje oryginalne dokumenty, skany dokumentów oraz Dane GIS rastrowe. Repozytorium plików jest komponentem opcjonalnym, gdyż wszystkie te dane można również przechowywać w bazie danych bezpośrednio lub za pomocą dedykowanych pluginów, takich jak Oracle GeoRaster czy PostGIS Raster.
Serwer danych przestrzennych
Umożliwia publikowanie (udostępnianie) usług przestrzennych w postaci WMS/WCS/WFS np. GeoServer, MapServer, ArcGIS Server.
Serwer katalogowy
Umożliwia publikowanie oraz wyszukiwanie danych poprzez metadane. Np.
GeoNetwork.
Serwer
aplikacyjny Kontener aplikacji, który umożliwia publikowanie aplikacji przez sieć (internet).
ESB Szyna danych. W systemach o architekturze zorientowanej na usługi jest to punkt centralny, który umożliwia integrowanie różnych usług na różnych platformach.
Macierz komponentów funkcjonalnych (tabela 2)
Tabela 2. Macierz komponentów funkcjonalnych
Komponent Ustawa Opis
Rejestr planów IIP, INSPIRE
Centralny komponent modelowego systemu IG. Przechowuje Dokumenty Planistyczne w dedykowanej strukturze. Umożliwia zarządzanie nimi, w tym edycję: atrybutów opisowych, dokumentów tekstowych oraz części graficznych.
Należy mieć na uwadze, że edycja Dokumentu Planistycznego powinna być wykorzystywana wyłącznie do poprawienia ewentualnych błędów.
Wszystkie zamiany planu powinny być wprowadzane poprzez akt prawny, czyli uchwalenie zmiany do MPZP lub studium.
Rejestr planów powinien być komponentem silnie ukierunkowanym na rozwiązania GIS i powinien umożliwiać m.in.:
wyświetlenie wielu planów na interaktywnej mapie;
wyświetlenie innych usług przestrzennych oraz danych GIS jako podkład referencyjny;
wykonywanie podstawowych operacji na mapie: przybliżanie, oddalanie, pomiary odległości, powierzchni, wyświetlanie danych w zadanej skali oraz różnych układach współrzędnych, sterowanie kolejnością i przezroczystością warstwy;
wykonywanie podstawowych zapytań atrybutowych i przestrzennych dla usług przestrzennych;
wyszukiwanie danych przy użyciu mapy, zaznaczanie obiektów prostokątem, poligonem itp.;
wyświetlanie informacji o obiekcie przy wykorzystaniu usługi (zapytania typu getFeatureInfo, getFeature);
wyszukiwanie pełnotekstowe. Szukanie określonej frazy we wszystkich dokumentach i załącznikach do dokumentów.
Moduł publikacji i udostępniania danych
INSPIRE, IIP
Moduł, który publikuje dane z rejestru planów w postaci usług WMS/WCS/WFS. Jest to moduł silnie zintegrowany z SDP. Moduł ten mógłby działać automatycznie i publikować każdy dostępny plan, jednak ze względu na specyfikę legislacyjną powinien być kontrolowany przez pracownika urzędu, gdyż usługi mogą być udostępniane w ramach integracji z innymi jednostkami samorządu lub do lokalnego portalu mapowego. Każda z tych usług wymaga specyficznych parametrów konfiguracyjnych, które np. ograniczają widoczność niektórych atrybutów opisowych.
Istotne jest, aby rozwiązanie było ergonomiczne i nie wymagało specyficznej wiedzy urzędnika, a techniczne aspekty samego udostępniania były dla niego transparentne.
Moduł
importu/exportu
Moduł pomocniczy, który ułatwi wprowadzanie danych do systemu.
Moduł ten będzie importował i eksportował Dokumenty Planistyczne zgodnie z zaproponowanym w niniejszej pracy standardem CDP.
Moduł ten będzie automatycznie walidował dane zgodnie ze schematami XSD oraz umożliwiał korektę merytoryczną danych przed wprowadzeniem ich do systemu.
Budowa tego modułu ma swoje uzasadnienie. Bardzo często gminy zlecają utworzenie MPZP lub studium firmom zewnętrznym, przekazując swoje wymagania co do formatu plików. Moduł importu umożliwi szybkie i łatwe wprowadzenie danych do systemu w przypadku, gdy firma zewnętrzna utworzy dane zgodne ze standardem.
Wydawanie decyzji
U-PiZP Jest to komponent silnie zintegrowany z rejestrem planów i rejestrem decyzji. Umożliwia automatyczne wydawanie decyzji związanych z planowaniem przestrzennym. Komponent ten potencjalnie mógłby być zintegrowany z systemami Elektronicznego Obiegu Dokumentów, skąd trafiałyby wnioski o wydanie decyzji.
Rejestr decyzji U-PiZP Jest to komponent, który umożliwia przechowywania oraz wyszukiwanie decyzji. Wszystkie wydane w JST decyzje zostaną automatycznie zapisane w tym rejestrze. Dodatkowo w celu automatyzacji procesów komponent ten powinien być zintegrowany z podobnym rejestrami w jednostkach samorządowych wyższych szczebli. W przypadku zapisania decyzji do rejestru, system powinien automatycznie wysłać kopię tej decyzji wraz z niezbędnymi informacjami do odpowiedniego systemu w innej JST.
Moduł analiz przestrzennych
U-PiZP Moduł umożliwiający wykonywanie analiz przestrzennych związanych z planami zagospodarowania. Jest to dedykowany moduł do przeprowadzania oceny aktualności planów i studium. Moduł ten powinien być zintegrowany z niezbędnymi usługami tematycznymi i ortofotomapami, które umożliwią przeprowadzenie takiej oceny.
Dodatkowo moduł powinien być wyposażony w funkcjonalności analiz geostatystycznych, które automatycznie wygenerują wymagane informacje np. procentową zmianę pokrycia leśnego, czy zmianę gruntów rolnych itp.
Portal gminy INSPIRE, IIP, U-
PiZP
Komponent, który jako jedyny powinien być udostępniony na zewnątrz urzędu. Jego głównym zadaniem jest udostępnianie szeroko rozumianej informacji planistycznej. Z punktu widzenia modelowego systemu, portal powinien zawierać komponent mapowy, który wyświetla szereg usług przestrzennych dotyczących MPZP, obszarów przeznaczonych pod inwestycje, obszarów chronionych. Opcjonalnie mógłby udostępniać również studium.
Niezbędna w takim portalu jest funkcjonalność komunikacji ze społeczeństwem. Z perspektywy planowania przestrzennego są to formularze do składania wniosków online, które znalazłyby zastosowanie podczas zbierania uwag dotyczących uchwalanego planu.
Moduł tworzenia i publikacji metadanych
INSPIRE, IIP
Moduł umożliwiający tworzenie metadanych do Dokumentów Planistycznych.
2.2.6 Komunikacja
Realizacja statutowych zadań gminy wymaga szeroko pojętej komunikacji z wieloma organami administracyjnymi, organizacjami oraz społeczeństwem. Dlatego też prowadzona w niniejszej pracy analiza musi uwzględniać proces informatyzacji tej dziedziny, który jest środkiem do poprawy jej efektywności. Obiektywna analiza w zakresie planowania przestrzennego wymaga z kolei identyfikacji kluczowych elementów komunikacji, które powinny zostać zinformatyzowane.
Przedstawiona w tabeli 3 macierz przedstawia zakres komunikacji gminy wynikający z wymogów legislacyjnych, dążenia do harmonizacji procesów biznesowych oraz poprawienia efektywności pracy urzędu.
Tabela 3. Macierz komunikacji
Co Kto Ustawa Opis
Procedura uchwalania
planu
Gmina ->
Instytucje, Organizacje,
JST
U-PiZP Komunikacja w zakresie opiniowania projektu planu, zbierania uwag do projektu planu od społeczeństwa oraz wyłożenie projektu planu do wglądu przez społeczeństwo.
Uchwalone plany
Gmina ->
Województwo
U-PiZP Uchwalone plany powinny być przekazane do Województwa w celu weryfikacji czy są zgodne z wytycznym i ustaleniami z PZPW.
Wydane decyzje
Gmina ->
Województwo
U-PiZP Wydane decyzje powinny być przekazywane w ciągu 7 dni do województwa. Województwo prowadzi rejestr tych decyzji.
Dane referencyjne
JST -> Gmina Gmina powinna operować na najbardziej aktualnych danych pobieranych od innych JST. Na przykład do poprawnego wygenerowania wypisu i wyrysu wymagane są dane dotyczące działek ewidencyjnych, które są przechowywane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (PODGIK).
Publikowanie/
Udostępnianie planów
Gmina -> JST INSPIRE, IIP
Zgodnie z wymogami gmina musi udostępniać dane przestrzenne. W obszarze planowania przestrzennego są to MPZP i SUiKZP.
Publikowanie metadanych
Gmina -> JST U-PiZP Opracowane metadane dla Dokumentów Planistycznych powinny być udostępniane innym jednostkom.
Centralny słownik dziedzinowy
metadanych
Słownik ->
Gmina
Słownik, który zawiera listy dostępnych wartości dla poszczególnych atrybutów metadanych. Zastosowanie centralnego słownika dziedzinowego jest istotne ze względu na harmonizację wartości oraz tłumaczenie ich na różne języki.
Usługi elektroniczne
Społeczeństwo -> Gmina
U- IDPRZP
Gmina jest zobowiązana do przyjmowania i procedowania dokumentów elektronicznych.
2.2.7 Modelowy system IG
Modelowy system IG ma za zadanie wspierać urzędy gminne we wszystkich zadaniach i procesach związanych z obszarem planowania przestrzennego. Schemat architektury tego systemu przedstawiony został na ryc. 2, a jego cechy charakterystyczne są następujące:
musi być zgodny z polskim i europejskim prawem;
musi automatyzować procesy;
musi być zorientowany na usługi;
musi być dostępny przez przeglądarki internetowe;
musi być ergonomiczny, łatwy w użytkowaniu i musi ukrywać szczegóły techniczne, których użytkownik gminny nie powinien znać.
