Müller, G., Hersperger, A., & Kienast, F. (2015). Richtplancontrolling Landschaft. WSL-Programm «Raumansprüche von Mensch und Natur». WSL Berichte: Vol. 27. Birmensdorf: Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL.

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Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL

WSL Berichte

ISSN 2296-3456

Richtplancontrolling Landschaft

WSL-Programm «Raum ansprüche von Mensch und Natur»

Georg Müller

Anna Hersperger

Felix Kienast

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Herausgeberin

Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL

WSL Berichte

ISSN 2296-3456

Richtplancontrolling Landschaft

WSL-Programm «Raum ansprüche von Mensch und Natur»

Georg Müller

Anna Hersperger

Felix Kienast

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Verantwortlich für die Herausgabe der Schriftenreihe Prof. Dr. Konrad Steffen, Direktor WSL

Verantwortlich für dieses Heft

Dr. Silvia Tobias, Leiterin WSL-Programm «Raumansprüche von Mensch und Natur»

Zitiervorschlag

Müller, G.; Hersperger, A.; Kienast, F., 2015: Richtplancontrolling Landschaft.

WSL-Programm «Raumansprüche von Mensch und Natur». WSL Ber. 27: 88 S.

PDF Download: www.wsl.ch/publikationen/pdf/14624.pdf Bezug: www.wsl.ch/shop, eshop@wsl.ch

ISSN 2296-3456

Dieses Projekt wurde im Rahmen des WSL-Forschungsprogramms

«Raumansprüche von Mensch und Natur» durchgeführt.

Die Inhalte des Leitfadens liegen in der Verantwortlichkeit der AutorInnen.

Kontakt

Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL, CH-8903 Birmensdorf, E-Mail: georg.mueller@wsl.ch

Fotos Umschlag: Baldeggersee (LU), Birri (AG), Flughafen Mollis (GL), Giessen (SG), Muri (AG), Niederurnen (GL) © Silvia Tobias

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Inhaltsverzeichnis

Abstract(...(4(

Zum(Inhalt(des(vorliegenden(Berichts(...(5(

I.( Erweiterte(Kurzfassung(für(die(Praxis(...(6(

1.( Ziele(des(Projekts(Richtplancontrolling(Landschaft(...(6(

2.( Controlling(und(Benchmarking(in(der(kantonalen(Richtplanung(...(6(

3.( Methodische(Grundprobleme(indikatorbasierter(Evaluationsinstrumente(der(Raumplanung(....(7(

4.( Benchmarkingkonzept(kantonale(Richtplanung(Teil(Landschaft(...(8(

5.( Exemplarische(Ergebnisse(am(Beispiel(des(Indikators(Zersiedelung(...(12(

6.( Diskussion(des(präsentierten(Ansatzes(und(Nutzen(für(die(Praxis(...(15(

II.( Projektbericht(Richtplancontrolling(Landschaft(...(17(

1.( Einleitung(...(17(

1.1( Rahmen(des(Projekts(und(zentrale(Fragestellung(...(17(

1.2( Definition(des(Landschaftsbegriffs(...(18(

2( Begriffserklärung(von(Controlling(und(Benchmarking(in(der(Richtplanung(...(19(

2.1( Das(Verständnis(von(Controlling(in(der(schweizerischen(Richtplanung(...(19(

2.2( Interkantonales(Benchmarking(der(Richtplanung(...(20(

2.3( Potenziale(und(Grenzen(von(Controlling(und(Benchmarking(in(der(Richtplanung(...(20(

3( Herausforderungen(bei(der(praktischen(Umsetzung(von(Controlling(und(Benchmarking(...(21(

3.1( Das(Kausalitätsproblem(bei(Evaluationen(in(der(Raumplanung(...(21(

3.2( Das(Problem(der(regional(unterschiedlichen(Strukturen(der(räumlichen(Vergleichseinheiten ( 22( 3.3( Indikatoren(für(Controlling(und(Benchmarking(der(Richtplanung(...(23(

3.3.1( Begriffsverständnis(Indikator(...(23(

3.3.2( Ziele(und(Leitbilder(als(Ausgangspunkt(der(Indikatordefinition(...(23(

3.3.3( Anforderungen(an(Indikatoren(für(die(Anwendung(im(Benchmarking(...(24(

3.4( Bedarf(nach(quantifizierbaren(Zielwerten(für(Landschaftsindikatoren(...(24(

4( Spezifische(methodische(Grundlagen(für(das(vorgeschlagene(Benchmarkingkonzept(Richtplan((Teil( Landschaft)(...(25(

4.1( Die(Landschaftstypologie(Schweiz(als(Auswertungs_(und(Vergleichseinheiten(im( Benchmarking(...(25(

4.1.1( Die(Eigenschaften(der(Landschaftstypologie(Schweiz(...(25(

4.1.2( Aggregation(der(Landschaftstypologie(für(den(vorgeschlagenen(Benchmarking_Ansatz25( 4.2( Definition(Landschaftsindikatoren(für(den(vorgeschlagenen(Benchmarking_Ansatz(...(29(

5( Methodik(Benchmarking(Konzept(für(die(kantonale(Richtplanung((Teil(Landschaft)(...(31(

5.1( Ziel(des(vorgeschlagenen(Ansatzes(...(31(

5.2( Ratified(Values(als(Proxy_Indikator(für(Landschaftsqualität(zur(Herleitung(von( Referenzwerten(...(31(

5.3( Landschaftsgüteklassen(als(Referenzwerte(im(Controlling(und(Benchmarking(Konzept(...(31(

5.4( Charakterisierung(der(Landschaftstypen(bezüglich(der(Landschaftsgüteklassen(...(34(

5.5( Modellierung(von(Zustandskategorien(zur(kartographischen(Darstellung(der(Ergebnisse(...(35(

5.6( Vorgehen(bei(der(Auswertung(in(ArcGIS(...(36(

6( Ergebnisse(Benchmarking(...(38(

6.1( Übersicht(über(die(Referenzwerte(ausgewählter(Benchmarking_Indikatoren(...(38(

6.2( Detaillierte(Ergebnisse(exemplarisch(dargestellt(am(Indikator(Landschaftszersiedelung( (LABES_36)(...(41(

6.2.1( Parameter(Beschreibung(Landschaftszersiedelung(...(41(

6.2.2( Kartographische(Darstellung(der(Zustandskategorien(für(die(Landschaftstypen(...(41(

7( Diskussion(...(55(

Quellen(...(57(

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4 Richtplancontrolling Landschaft

WSL Berichte, Heft 27, 2015

Abstract

The project «Controlling in the comprehensive planning process» develops a concept to benchmark the landscape section of the cantonal comprehensive plans («kantonale Richt- pläne»). Benchmarking enables an evaluation of the achievements of planning objectives and the effectiveness of comprehensive plans for cantons and municipalities. Indicators of the Landscape Monitoring Switzerland (LABES) are used to assess landscape’s recreational qualities and the ecological quality of natural habitats. Landscape units have been derived from the Swiss Landscape Typology and enable comparisons among 13 landscapes types.

In order to assess the landscapes with respect to the outlined landscape qualities, quantifiable references for landscape qualities are needed. Since perception of landscape qualities is sub- jective and based on cultural codes, a quantification of landscape qualities is challenging.

We applied the «ratified value» approach by Cassatella (2011) which proposes to use protected landscapes as a proxy for landscape quality, since the quality of such areas is general- ly acknowledged.

Based on three landscape quality-classes (protected landscapes as the highest reference; the arithmetic mean; and unprotected landscapes as the lowest reference) we calculated for each indicator the three quantifiable references for each of the 13 landscape types. Each polygon was assessed using the respective reference framework and assigned with one of four catego- ries of condition (++, +. -. --). If the indicator value of a specific polygon is better than the highest reference, i.e. the protected landscapes, the polygon is assigned to the category (++), if it is between the highest reference and the arithmetic mean it is assigned to the category (+). Analogically, if the indicator value is between the arithmetic mean and the lowest reference it is assigned (-), respectively (--) if the value is below the lowest reference.

The results can be displayed. Based on this method, the project visualizes the relationships between various landscape conditions and the associated score of the indicator. The results show how the qualities differ between regions. For the planners, the resulting maps can indi- cate deficiencies and potentials of landscapes compared with other landscapes of a similar kind. These findings can be addressed accordingly by adopting new planning measures, when updating the comprehensive plans. Furthermore, the results can promote an exchange of best practices between the cantons.

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Zum Inhalt des vorliegenden Berichts

Dieser Bericht präsentiert die Ergebnisse des WSL-Projekts «Richtplancontrolling Land- schaft». Dieses erarbeitete im Konkreten folgende drei Produkte:

a) Konzept für ein Benchmarking der Richtplanung (Teil Landschaft) auf Basis von Indika- toren der Landschaftsbeobachtung Schweiz (LABES) und weiterer wichtiger Indikatoren.

b) Wissenschaftliche Grundlagen um Schwellenwerte ausgewählter Landschaftsindikatoren zu bestimmen, welche der für das Benchmarking notwendigen Ziel- und Grenzwertfestle- gung dienen.

c) Definition einfach messbarer Indikatoren, welche die qualitative Beurteilung des Richt- planvollzugs ermöglichen

Der vorliegende Bericht umfasst die Teile a) und b). Er ist gegliedert in eine erweiterte Kurz- fassung für die Praxis (Abschnitt I), in welcher die grundlegenden Erkenntnisse und wich- tigsten Ergebnisse kurz zusammengefasst sind und in einen ausführlichen Projektbericht (Abschnitt II). Der Projektbericht zeigt detailliert das methodische Vorgehen und die Ergeb- nisse auf und kann somit auch als technischer Bericht herangezogen werden. Der Für die Ergebnisse der Teilfrage c) (Vollzugscontrolling) sei auf die folgenden Publikationen hingewiesen:

Mueller, G., 2014: Arbeitshilfe Vollzugscontrolling kantonale Richtplanung. Eidg. For- schungsanstalt WSL. (Anhang A)

Mueller, G. and Hersperger A. M., 2015: Implementing Comprehensive Plans: Indicators for a Task-Sheet based Evaluation Process. Journal of Environmental Planning Management.

DOI:10.1080/09640568.2014.973482 (Auf Anfrage bei den Autoren erhältlich)

Das Projekt «Richtplancontrolling Landschaft» ist Teil des WSL-Forschungsprogramms

«Raumansprüche von Mensch und Natur» welches die zukünftige Entwicklung intensiv ge- nutzter Regionen untersucht und Grundlagen für deren nachhaltiges Management erarbeitet.

Hierzu sollen die Ergebnisse dieses Projekts einen Beitrag leisten.

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I. Erweiterte Kurzfassung für die Praxis

1. Ziele des Projekts Richtplancontrolling Landschaft

Das Projekt Richtplancontrolling Landschaft erarbeitet ein Konzept für ein Benchmarking für die Richtplanung, welches eine Zielerreichungskontrolle über verschiedene politische Ebenen (Kantone, Gemeinden) ermöglicht. Als Grundlagen dienen die Indikatoren der Land- schaftsbeobachtung Schweiz (LABES) (Siehe: Kienast et al. 2013; Roth et al. 2010) und weitere wichtige Indikatoren. Diese Indikatoren sollen eine Beurteilung der landschaftlichen Qualitäten für die Erholung des Menschen sowie der ökologischen Qualität naturnaher Le- bensräume erlauben.

Um eine solche Beurteilung der Landschaften bezüglich der genannten Landschaftsqualitä- ten vornehmen zu können, erarbeitet das Projekt überprüfbare Kriterien um einen Referenz- rahmen abzuleiten. Basierend auf diesem Referenzrahmen visualisiert das Projekt die Zu- sammenhänge zwischen verschiedenen Landschaftszuständen und den zugehörigen Indika- torwerten. So kann in den Ergebnissen aufgezeigt werden, wie sich die genannten Qualitäten zwischen Regionen unterscheiden und sich bei ändernden Landschaftsmustern entwickeln.

Schlussendlich können die Referenzen als Grundlage für die Ziel- oder Grenzwertdefinition der im Controlling und Benchmarking der Richtpläne (Teil Landschaft) verwendeten Land- schaftsindikatoren herangezogen werden.

2. Controlling und Benchmarking in der kantonalen Richtplanung

Seit einiger Zeit wird in der Schweizerischen Planungsliteratur über indikatorbasiertes Con- trolling und Benchmarking in der kantonalen Richtplanung diskutiert (Siehe z.B.: Hersperger et al. 2011; Keiner 2002; von Stockar et al. 2001). Controlling ist ein aus der Unternehmens- führung entlehntes Steuerungsinstrument. Es hat zum Ziel, durch regelmässige Soll/Ist- Vergleiche zwischen der formulierten Zielsetzung der Richtpläne mit der tatsächlichen räumlichen Entwicklung Fehlentwicklungen frühzeitig zu erkennen. Auf Basis der Control- ling-Ergebnisse können im rollenden Richtplanungsprozess bei auftretenden Fehlentwick- lungen Gegenmassnahmen vorgenommen werden (von Stockar et al. 2001).

In der gängigen Literatur wird zwischen verschiedenen Arten des Controllings unterschie- den. Das Zielerreichungscontrolling soll überprüfen, ob die im Richtplan festgelegten rich- tungsweisenden Festlegungen (Soll) in der Realität erreicht werden (Ist) oder ob die Land- schaftsentwicklung den definierten Zielen entgegenläuft. Das Zielvaliditätscontrolling über- prüft, ob die im Richtplan definierten Ziele angemessen oder mit Blick auf die Herausforde- rungen der Raumentwicklung zu revidieren sind. Das Vollzugscontrolling soll überprüfen, ob die im Richtplan enthaltenen Massnahmen und Planungsanweisungen ausgeführt werden und welcher Ressourcen-Aufwand dafür notwendig ist (von Stockar et al. 2001). Um den Umsetzungsprozess zu optimieren, soll ein Vollzugscontrolling ausserdem Vollzugshinder- nisse im Koordinations- und Umsetzungsprozess aufzeigen (Mueller und Hersperger 2015).

Das Wirkungscontrolling überprüft schliesslich, ob Abstimmungsanweisungen und Richt- planmassnahmen ihre beabsichtigte Wirkung entfalten (von Stockar et al. 2001).

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Benchmarking ist ebenfalls ein Instrument der Unternehmensführung. Es umfasst einen kon- tinuierlichen Vergleich von Prozessen, Produkten, Dienstleistungen oder Praktiken mit jenen der Mitstreiter im ökonomischen Wettbewerb. So sollen bei den stärksten Konkurrenten Best Practices identifiziert werden um die eigenen Abläufe, Produkte oder Dienstleistungen zu optimieren. Im Benchmarking der Richtplanung geht es jedoch nicht darum einen «besten»

Kanton zu identifizieren, sondern vielmehr darum mittels Identifikation und Austausch von Best Practices in der Planung einen Wissenstransfer und somit eine nachhaltigere Land- schaftsentwicklung zu fördern (von Stockar et al. 2001).

Zahlreiche Kantone haben inzwischen Controlling Ansätze implementiert oder beabsichtigen dies zu tun. Bisherige Untersuchungen kommen jedoch zum Schluss, dass diese Wirkungs- (Hersperger et al. 2011) und Vollzugscontrollings (Mueller und Hersperger 2015) den wis- senschaftlichen Ansprüchen nicht vollständig genügen. Die Benchmarking-Idee für die Richtplanung wurde bislang noch nicht in der Praxis umgesetzt, nicht zuletzt weil diese äus- serst anspruchsvoll und mit vielen methodischen Hürden verbunden ist. Zwar sind die grundsätzlichen Prinzipien von Controlling und Benchmarking für die Richtplanung ausführ- lich beschrieben, den methodischen Grundproblemen für eine praktische Anwendung von Controlling und Benchmarking wird in der schweizerischen Planungsliteratur jedoch zu wenig Beachtung geschenkt.

Im Rahmen dieses Projektberichtes soll diese Lücke geschlossen werden indem die relevan- testen methodischen Probleme wie das Kausalitätsproblem oder das Problem der regional unterschiedlichen Strukturen sowie die Definition von quantifizierbaren Ziel- und Grenzwer- ten für die im Evaluationsprozess verwendeten Indikatoren erläutert werden. Anschliessend wird der im Projekt entwickelte Benchmarking-Ansatz beschrieben und anhand des Indika- tors Zersiedelung exemplarisch erklärt. Zuletzt wird diskutiert, inwiefern der präsentierte Ansatz den genannten methodischen Problemen begegnen und sich somit für eine Anwen- dung in der Praxis eignen kann.

3. Methodische Grundprobleme indikatorbasierter Evaluationsinstrumente der Raumplanung

Controlling und Benchmarking haben zum Ziel basierend auf der Raumbeobachtung Rück- schlüsse auf die Wirkung der Richtplanung zu ziehen. Das sogenannte Kausalitätsproblem bezieht sich auf die Tatsache, dass eine isolierte Erfassung der Wirkungsmechanismen der Raumplanung auf die Raumentwicklung gegenüber den Einflüssen anderer Treiber (z.B.

ökonomische oder gesellschaftliche Treiber) äusserst anspruchsvoll ist (Bizer und Sternberg 2001). Koinzidenzen zwischen raumplanerischen Massnahmen und beobachteten Raument- wicklungen dürfen nicht einfach zu Kausälitäten erklärt werden, denn Kausalität lässt sich nicht beobachten. In den planerischen Disziplinen und somit auch in der Evaluation der Raumplanung müssen Wirkungszusammenhänge jedoch als gegeben angenommen werden, da man sonst den Sinn der Planung grundsätzlich in Frage stellt. Man muss sich immer bewusst sein, dass wir uns Zusammenhänge der Wirkung der Raumplanung und der beobachteten Raumentwicklung lediglich erschliessen. Da dabei auch mögliche Denkfehler auftreten können, ist es bei der Interpretation von Evaluationen in der Raumplanung stets nötig, Be- gründungen für Beobachtungen zu hinterfragen (Schönwandt et al. 2013).

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Des Weiteren stellen interregionale Vergleiche wie ein Benchmarking methodisch hohe An- forderungen an die räumlichen Vergleichseinheiten. Das Problem der regional unterschiedlichen Strukturen bezieht sich auf die Tatsache, dass Regionen oft ganz unterschiedliche strukturelle Ausgangslagen (z.B. naturräumlich oder ökonomisch) aufweisen, weshalb Ver- gleiche unter Umständen nicht sinnvoll sind. Die verschiedenen Ausgangslagen können einerseits zu Sprungstellen beim Vergleich von Indikatoren zwischen den Regionen führen.

Andererseits führen sie auch dazu, dass nicht alle Regionen die gleichen Möglichkeiten haben selbstbestimmt Einfluss auf Indikatorwerte zu nehmen (Bizer und Sternberg 2001). Für ein kantonales Benchmarking heisst das, dass beispielsweise Vergleiche zwischen urban geprägten Mittellandkantonen und alpinen Kantonen wenig sinnvoll sind, da sie sich bezüg- lich naturräumlicher Gegebenheiten wie Relief, der Landnutzung aber auch bezüglich wirt- schaftlicher Treiber zu stark unterscheiden.

Durch eine optimale Wahl von Vergleichseinheiten kann das Problem der regional unterschiedlichen Strukturen verringert werden (Bizer und Sternberg 2001). Jedoch hat jede Wahl von räumlichen Vergleichseinheiten, egal ob politisch oder naturräumlich, einen Einfluss auf die Vergleichbarkeit von beobachteten Indikatorwerten. Für ein Benchmarking der Richtpla- nung Teil Landschaft werden somit Vergleichseinheiten benötigt, die von ihren strukturellen Gegebenheiten her möglichst ähnlich sind. Für die Schweiz bietet sich zu diesem Zweck die Landschaftstypologie Schweiz (LTS) an, welche auf Basis von biogeographischen Grossre- gionen, Topographie, Geologie, Klima, Bodentyp sowie anthropogen geprägten Faktoren wie Landnutzung und Bodenbedeckung ausgeschieden wurde und keine politischen Grenzen berücksichtigt (Siehe: ARE et al. 2011a).

4. Benchmarkingkonzept kantonale Richtplanung Teil Landschaft

Im Folgenden wird die Methodik für den im Projekt entwickelten Benchmarking-Ansatz erläutert. Dieser ermöglicht regionale Vergleiche von Indikatoren und visualisiert unterschiedliche Landschaftszustände aufgrund quantitativer Qualitätsreferenzen. Diese bieten Hilfestellung bei der Definition von Ziel- und Grenzwerten für Controlling und Benchmar- king.

Als ersten Schritt müssen Indikatoren definiert werden, welche sich aus dem Zielsystem des Richtplans ableiten (Siehe Tabelle 1). Für ein Benchmarking bietet sich das aus mehreren Richtplänen aggregierte Zielsystem für die Richtpläne Teil Landschaft nach Hersperger et al.

(2011) an.

Damit mit den definierten Indikatoren eine Beurteilung der Landschaftsentwicklung vorgenommen werden kann, bedarf es Referenzwerte anhand derer ein Landschaftszustand oder eine Entwicklung als positiv oder negativ bewertet werden kann. Während sich Zielrichtun- gen für die Entwicklung von Indikatoren relativ einfach aus den formulierten Richtplanzie- len ableiten lassen, fehlen quantifizierbare Sollwerte in der Praxis gänzlich. Die Wahrneh- mung von landschaftlicher Qualität ist subjektiv und abhängig von kulturellen Codes, welche sich aus individueller Erfahrung und kollektiven Werten ergeben (Cassatella 2011). Daher fehlen objektive Kriterien, welche zur Zielwertdefinierung bezüglich landschaftlicher Quali- tät herangezogen werden.

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Der im Projekt entwickelte Benchmarkingansatz leitet die Zielwerte aus drei Landschafts- qualitätsreferenzen (Landschaftsgüteklassen) für jeden Benchmarking-Indikator ab. Dieser Referenzenrahmen basiert auf der Verwendung von ratified values (dt. anerkannte Werte) und geht von der Annahme aus, dass staatliche Institutionen im Sinne des öffentlichen Inte- ressens handeln, wenn sie Landschaften unter Schutz stellen. Landschafts- und Naturschutz- gebiete können somit als eine Art Proxy-Indikator für Landschaftsqualität verstanden werden, denn das Unterschutzstellen einer Landschaft basiert in der Regel auf dem breit abge- stützten Anerkennen eines einzigartigen Wertes.

Tabelle&1&Übersicht&Benchmarking&Indikatoren&abgeleitet&aus&dem&Richtplanzielsystem&Teil&Land=

schaft&nach&(Hersperger&et&al.&2011)&

Oberziel Themenbereich Indikator Ausgewertet

für Bericht 1. Erhaltung von

Lebensräumen zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt

1.1. Wertvolle Landschaf- ten und Flächen

LABES_i32 Völlig anlagefreie Ge- biete

Ja (Anhang D) 1.2. Zerschneidung LABES_i9_lz_2kl Landschaftszer-

schneidung

Nein 1.3. Naturnaher Wald LABES_i17b_egw Extensiv Genutzte

Waldflächen

Nein 1.4. Naturnahe Gewässer LABES_i11 Ökomorphologie der

Gewässer,

Ja (Anhang G) 1.5. Naturnahe Landwirt-

schaft

BDM_M5 Biologisch bewirtschaftete Flächen

Nein 2. Sichterstellen und

fördern von natürli- chen Ressourcen

2.1. Bodenschonung LABES_i7_bv Bodenversiegelung Ja (Anhang E) 2.2. Luftreinhaltung -

2.3. Wasserreinhaltung - 3. Erholungsräume

Schaffen

3.1. Erholungsflächen LABES_i32b_afge Anlagearme Gebiete für Erholung

Ja (Anhang C) 3.2. Erschliessung Erho-

lung

LABES_i31b_idg Nein

3.3. Wohnqualität WSL_Wohnqualität Objektiv Nein 4. Wettbewerbsfähig-

keit erhalten/ fördern

4.1. Landwirtschaft Wett- bewerb

LABES_i2_vlwf Veränderung der Landwirtschaftsfläche

Ja (Anhang F) 4.2. Forstwirtschaft -

4.3. Tourismus WSL_Landschaftspotential für Tou- rismus

Nein 5. Aufwertung und

Erhaltung des Er- scheinungsbildes der Landschaft

5.1. Landschaftsbild Ästhetik

LABES_i24 Landschaftsbild Nein

5.2. Siedlungsästhetik ISOS Ja (Anhang I)

5.3. Siedlungsverteilung Bauzonenausnützung Nein LABES_i8 Gebäudebestand aus-

serhalb der Bauzonen

Ja (Anhang H) LABES_i36_lzsi Zersiedelung Ja

6. Schutzfunktion für Menschen

6.1. Schutz vor Naturge- fahren

-

Themenbereich nicht Teil des Benchmarking Landschaft, daher kein Indikator definiert Daten auf Basis Gemeinde erhoben, vorgeschlagene Methodik daher nicht anwendbar

Mehrere Indikatoren um die Aspekte Innenverdichtung, Bauen ausserhalb Bauzonen und Zersiedelung einzeln abzudecken

LABES: Indikator Landschaftsbeobachtung Schweiz BDM: Biodiversitätsmonitoring

WSL: Interner Indikator der Eidg. Forschungsanstalt WSL

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dem Referenzwert der Alltagslandschaft liegen, der Zustandskategorie (-) zugeordnet. Poly- gone mit einer höheren Bodenversiegelung als die durchschnittliche Alltagslandschaft in diesem Typ zählen zur Zustandskategorie (--).

Jedes Polygon wird entsprechend seiner Referenzierung wie folgt einer der vier Zustandska- tegorien (++, +, -. --) zugeordnet: Gemäss dem im Richtplanzielsystem definierten Oberziel

«Sicherstellen und fördern von natürlichen Ressourcen» im Themenbereich «Bodenscho- nung» wird eine möglichst geringe Bodenversiegelung als positiv beurteilt. Ist

Tabelle&2&Übersicht&und&Vorgehen&Aggregation&Landschaftstypologie&Schweiz&

Übersicht Systematik Aggregation Landschaftstypologie Schweiz

Tal Ebene Hügel Berg Gebirge Siedlung

Jura 1, 4 3 2, 5, 6 7 33, 34

Mittelland 10 8, 9, 11 12, 13, 14

15

Alpen 16, 17, 18, 19 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28

29, 30, 31, 32 1. Tal- und Beckenlandschaft des Faltenjuras

2. Hügellandschaft des Faltenjuras 3. Plateaulandschaft des Faltenjuras 4. Tal- und Beckenlandschaft des Tafeljuras 5. Hügellandschaft des Tafeljuras

6. Waldgeprägte Hügellandschaft des Tafeljuras 7. Berglandschaft des Faltenjuras

8. Landwirtschaftlich geprägte Ebenen des Mittellan- des

9. Siedlungsgeprägte Ebenen des Mittellandes 10. Tallandschaft des Mittellandes

11. Plateaulandschaft des Mittellandes

12. Ackerbaugeprägte Hügellandschaft des Mittellan- des

13. Futterbaugeprägte Hügellandschaft des Mittellan- des

14. Stark geformte Hügellandschaft des Mittellandes 15. Berglandschaft des Mittellandes

16. Tallandschaft der Nordalpen 17. Tallandschaft der Inneralpen 18. Tallandschaft der Südalpen

19. Waldgeprägte Hügellandschaft der Südalpen 20. Kalkberglandschaft der Nordalpen

21. Steile Berglandschaft der Nordalpen 22. Hochgelegene Berglandschaft der Inneralpen 23. Berglandschaft der Inneralpen

24. Trockene Berglandschaft der westlichen Inneral- pen

25. Trockene Berglandschaft der östlichen Inneralpen 26. Kalkberglandschaft der Südalpen

27. Berglandschaft der Südalpen

28. Insubrische Berglandschaft der Südalpen 29. Kalkgebirgslandschaft der Alpen 30. Dolomitgebirgslandschaft der Alpen 31. Kristalline Gebirgslandschaft der Alpen 32. Hochgebirgslandschaft der Alpen 33. Stadtlandschaft

34. Siedlungslandschaft Zuordnung aufgrund Lage

35. Rebbaulandschaft 36. Flusslandschaft

37. Moorgeprägte Landschaft 38. Felsensteppenlandschaft

Zu aggregiertem Typ mit längster gemeinsamer Grenze

Zu Tallandschaft der jeweiligen biogeographischen Grossregion

Nicht in der Auswertung berücksichtigt 39. Seefläche

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(15)

Das Mass der Zersiedelung (Z) in nach Jaeger et al. (2008) ist eine Messgrösse, welche sich aus verschiedenen Teilgrössen und Gewichtungsfaktoren zusammensetzt.

(Z) = UP*G₁(DIS)*G₂(AD)

(Z) = Zersiedelung

UP = Urbane Durchdringung G1(DIS) = Gewichtung Dispersion

G2(AD) = Gewichtung Ausnützungsdichte

Die urbane Durchdringung (UP = urban permeation) misst die Grösse der Siedlungsfläche und wie diese gestreut ist. Sie wird in Durchsiedlungseinheiten pro km² (DSE/km²) angege- ben. Die Dispersion (DIS) bezeichnet die Streuung der Siedlungsfläche und wird in Durch- siedlungseinheiten pro km² Siedlungsfläche berechnet. Ihr Mass charakterisiert die Anord- nung der Siedlungsfläche aus geometrischer Sicht. Die Ausnützungsdichte (AD) bezeichnet die Einwohner und Arbeitsplätze pro ha. Die Ausnützungsdichte kann Werte zwischen 0 und 1 annehmen, je höher die Ausnützungsdichte desto kleiner der Faktor. Die Einheit der Zer- siedelung lautet Durchsiedlungseinheiten (DSE) pro km².

Als Beispiel sollen die Ergebnisse des Indikators Zersiedelung im Landschaftstyps Jura_Tal dienen (Abbildung 3). Die modellierten Zustandskategorien in diesem Typ leiten sich von den Referenzwerten 5.33 DSE/km² für die Alltagslandschaft, 4.59 DSE/km² für den Mittel- wert und 1.22 DSE/km² für die Schutzgebiete ab. Es zeigt sich, dass vor allem die Polygone in der Nordwestschweiz und am Rhein stärker zersiedelt sind und mit Werten von 6 DSE/km² und mehr der Zustandskategorie (--) zugeordnet werden. Die Zersiedelung in den Tälern des Kettenjuras liegt hingegen meist unter dem Durchschnitt. Das Tal des Doubs erhält einen Wert von 0.32 DSE/km² und somit die Zustandskategorie (++). Das Hochtal um Le Locle und La-Chaux-de-Fonds ist mit einem Wert von 13.82 DSE/km² verhältnismässig stark zersiedelt, wobei die Stadt La-Chaux-de-Fonds dem Typ Siedlungslandschaft zugeteilt wurde, Le Locle jedoch nicht. Die Agglomeration der beiden grösseren Industriestädte dürf- ten den Wert dieses Polygons beeinflussen.

Als weiteres Beispiel sollen die Polygone des Typs Alpen_Berg dienen. Diese weisen Werte für die gewichtete Zersiedelung von 0.03 DSE/km² also sehr gering bis 7.74 DSE/km², was als stark zersiedelt bezeichnet werden kann. Die Referenzwerte sind mit 2.21 DSE/km² für die Alltagslandschaft, 1.26 DSE/km² für den Mittelwert und 0.39 DSE/km² für die Schutz- landschaft eher gering. 46 von 72 Polygonen, welche flächenmässig einen Grossteil des Landschaftstyps ausmachen, haben unterdurchschnittliche Zersiedelungswerte und werden somit der Zustandskategorie (+) oder (++) zugeordnet (Siehe Abbildung 4) Die Mehrzahl der Polygone der Zustandskategorien (-) oder (--) konzentrieren sich im Wallis und im südli- chen Tessin. Vor allem die Nordflanke des Wallis weist vergleichsweise hohe Zersiede- lungswerte auf, wobei die dem Typ zugeordneten Rebbaulandschaften höhere Werte aufweisen (2.02 DSE/km² bis 7.74 DSE/km²), als die umliegenden Polygone. Auch die Polygone im Berner Oberland in der Region Brienzersee/Thunersee weisen vergleichsweise hoher Zersiedlungswerte auf (1.7 DSE/km² bis 2.39 DSE/km²).

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WSL Berichte, Heft 27, 2015 Abbildung 3 Landschaftszersiedelung 2010 im Landschaftstyp Jura_Tal. Quelle: Eigene Berech- nung, LABES

Abbildung 4 Landschaftszersiedelung 2010 im Landschaftstyp Alpen_Berg. Quelle: Eigene Be- rechnung, LABES

0 25 50 100Kilometer

LABES_36 Landschaftszersiedelung Jura_Tal

Zustandskategorie --

- + ++

Alpen_Berg Zustandskategorie

-- - + ++

0 25 50 100Kilometer

LABES_36 Landschaftszersiedelung

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6. Diskussion des präsentierten Ansatzes und Nutzen für die Praxis

Der im Projekt entwickelte Benchmarking-Ansatz soll als ein erster Schritt hin zu einer praktischen Anwendung des Benchmarkings in der Richtplanung betrachtet werden. Denn es zeigt sich, dass es in der Praxis nicht möglich ist, die eingangs genannten methodischen Grundprobleme vollends zu umgehen. Durch deren systematische Aufarbeitung soll jedoch das Bewusstsein in der Praxis für mögliche Schwierigkeiten geschärft werden, nicht nur bei einer zukünftigen Anwendung des Benchmarkings, sondern auch beim Richtplancontrolling.

So besagt das Problem der regional unterschiedlichen Strukturen, dass sich Sprungstellen von Indikatoren zwischen unterschiedlichen Vergleichseinheiten grundsätzlich nicht vermei- den lassen, was auch für die angewendete Landschaftstypologie Schweiz gilt. Diese erweist sich jedoch bezüglich der angewandten Ausscheidungskriterien und Detaillierungsgrad als eine geeignete Grundlage für Auswertungs- und Vergleichseinheiten im Vergleich von ähn- lichen Landschaften. Die Aggregation scheint für die Aufgabenstellung zwar sinnvoll, jedoch können dadurch innerhalb der aggregierten Typen Sprungstellen zwischen den einzel- nen zusammengefassten Landschaftstypen entstehen. Dies zeigt sich zum Beispiel, wenn Spezialtypen wie Flusslandschaften (naturnah) mit Tallandschaften des Mittellands (sied- lungsgeprägt oder intensiv genutzt) zusammengefasst werden.

Auch das Kausalitätsproblem besteht grundsätzlich weiterhin. Jedoch bewertet der Ansatz an sich nicht den Erfolg oder Misserfolg der kantonalen Planung. Er liefert Hinweise, wo aus Sicht der Planung bezüglich eines indizierten Sachverhalts besondere Vorsicht geboten ist, um entweder die bestehende Qualität hoch zu halten oder nicht weiter an Qualität zu verlie- ren. Somit kann das vorgeschlagene Benchmarking die verantwortlichen Planer auf Potentia- le und Defizite einzelner Landschaften im eigenen Kanton aufmerksam machen und die Richtplanung darauf ausrichten. Andererseits können die Vergleiche der Landschaftszustän- de auch Hinweise auf erfolgsversprechende Planungspraktiken liefern. Für einen solchen Austausch von Best Practices müsste jedoch basierend auf den Benchmarking-Ergebnissen eine detaillierte Wirkungsevaluation von Planungsmassnahmen in den entsprechenden Kan- tonen durchgeführt werden, was nur mit grösserem Aufwand bewerkstelligt werden kann.

Somit dient das vorgeschlagene Benchmarking eher als Diskussionsgrundlage und nicht als eigentliches Evaluationsinstrument. Denn das Herstellen von Kausalitäten zwischen Raum- planung und beobachteten Landschaftszuständen muss in einem nachfolgenden Schritt erfol- gen.

Mit der Einführung von quantitativen Referenzwerten bezüglich landschaftlicher Qualität liefert der entwickelte Ansatz Kriterien, welche den Vergleich von Landschaften im Bench- marking erleichtern. Ausserdem können Sie den Kantonen als Hilfestellung dienen um Grenz- und Zielwerte auch für das Richtplancontrolling zu definieren. Die Stärke des verwendeten Ansatz der «ratified values» liegt in der Einfachheit des Konzepts. Zum anderen wird das normative Konzept der normativen Wahrnehmung von Landschaftsqualität am ehesten gerecht. Dass das Verwenden von geschützten Landschaften als Proxy-Indikator für Landschaftsqualität funktionieren kann, wird durch die Ergebnisse grundsätzlich gestützt.

Jedoch gibt es einige Fälle, in denen sich nicht für jeden Indikator oder jeden Landschaftstyp den erwarteten Gradient zwischen den Landschaftsgüteklassen bildet. Während sich die In- dikatoren in den Güteklassen Schutzlandschaft und Alltagslandschaft wie erwartet verhalten,

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verursacht der Mittelwert zum Teil Abweichungen. Liegt der Mittelwert unter dem Wert der Alltagslandschaft, wird dieser gestrichen und mit damit auch die Zustandskategorie (-). Liegt der Mittelwert über der Schutzlandschaft, wird dieser analog gestrichen nur fällt dieses mal die Zustandskategorie (+) weg.

Trotz dieser Schwierigkeiten zeigte sich der vorgeschlagene Ansatz als bestes Verfahren.

Das verwenden anderer Klassen basierend auf planerischen Grundlagen zeigte sich aus verschiedenen Gründen als schwierig. Der Versuch die Perimeter der regionalen Naturpärke als Klasse nachhaltig genutzte Landschaft und somit als mittlere Referenz zu verwenden schei- terte beispielsweise, weil die Klasse einerseits nicht in jedem Kanton respektive Land- schaftstyp vorkommt und die Ergebnisse zu heterogen waren. Weil in der Richtplanung keine Gebiete mit landschaftlichen Defiziten ausgeschieden werden, sind negative Referenz- werte nicht vertreten.

Die Zustandskategorien, welche sich aus den Landschaftsgüteklassen ableiten ermöglichen übersichtliche Vergleiche. Probleme bereitet jedoch die Übersichtlichkeit bei einer Gesamt- darstellung aller Landschaftstypen in einer Karte, da sich die Zustandskategorien der Land- schaftstypen jeweils auf unterschiedliche absolute Referenzwerte beziehen. Hingegen geht bei der Einzeldarstellung der Landschaftstypen die regionale Übersicht, z.B. aller Landschaf- ten eines Kantons verloren. Die Referenzwerte der Landschaftsgüteklassen können absolut gesehen sehr nahe beieinander liegen. Unterschiede, welche durch die unterschiedlichen Zustandskategorien suggeriert werden, können daher in der Realität äusserst klein und wohl kaum wahrnehmbar sein. Im Bericht wurde auf Grund der Übersichtlichkeit auf das Abbil- den der absoluten Indikatorwerte der Polygone in den Karten verzichtet. Für eine Praktische Anwendung des Ansatzes wird neben dem Vergleich der Zustandskategorien das Berück- sichtigen der absoluten Werte empfohlen.

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II. Projektbericht Richtplancontrolling Landschaft

1. Einleitung

1.1 Rahmen des Projekts und zentrale Fragestellung

Richtplancontrollings überprüfen laufend die Zielerreichung und den Mitteleinsatz der Richtplanung (Knöpfel et al. 2011). Zu diesem Zweck werden die in den Richtplänen ange- strebten Ziele für die zukünftige Raumentwicklung mit der tatsächlichen räumlichen Ent- wicklung verglichen. In diesem Projekt liegt der Betrachtungsfokus auf dem Landschaftsteil der kantonalen Richtpläne. Für ein Instrument welches einen Soll-Ist-Vergleich des Kapitels Landschaft ermöglicht, werden Indikatoren benötigt, welche den integralen Charakter von Landschaften zu erfassen vermögen. Das Projekt Richtplancontrolling Landschaft definiert ein solches Set von Indikatoren und zeigt die Grundlagen auf, wie diese Indikatoren für einen interkantonalen Vergleich der Richtplanung, auch Benchmarking genannt, angewendet werden kann.

Als Grundlage für das Projekt dienen die Indikatoren der Landschaftsbeobachtung Schweiz (LABES) (Siehe: Kienast et al. 2013; Roth et al. 2010). Die Indikatoren sollen insbesondere eine Beurteilung von landschaftlichen Qualitäten für die Erholung des Menschen sowie öko- logischen Qualitäten naturnaher Lebensräume erlauben. Für ein Controlling oder Benchmar- king sind für die Indikatoren Zielwerte bezüglich den oben genannten landschaftlichen Qua- litäten notwendig. Anhand von Zielwerten wird die eigentliche Beurteilung vorgenommen da sie als definierte Zielvorgabe in der Erfolgskontrolle dienen. Erwünschte Entwicklungs- tendenzen für Indikatoren lassen sich einfach aus den Richtplanzielen ableiten: So soll zum Beispiel in der Regel die Bodenversiegelung oder Landschaftszerschneidung nicht weiter zunehmen. Jedoch fehlen bisher weitestgehend objektive Kriterien, welche Landschaftsqua- lität durch Indikatoren quantifizierbar machen: Wie viel Bodenversiegelung ist zu viel und beeinflusst Landschaften wahrnehmbar negativ? Welcher Versieglungsgrad ist noch akzep- tabel und welcher verhältnismässig gering? Das Projekt erarbeitet wissenschaftliche Grund- lagen welche es erlauben Landschaftsqualität zu quantifizieren und somit die Definition von Zielwerten für die Beurteilung des Zustands einer Landschaft ermöglichen. Ausserdem untersucht das Projekt, wie sich diese Landschaftsqualitäten bei sich ändernden Landschafts- mustern entwickeln.

Das Projekt erarbeitet im Konkreten folgende zwei Produkte:

• Konzept für ein Benchmarking der Richtplanung (Teil Landschaft) auf Basis von Indikatoren der Landschaftsbeobachtung Schweiz (LABES) und weiterer wichtiger Indikatoren.

• Wissenschaftliche Grundlagen um Schwellenwerte ausgewählter Landschaftsindika- toren zu bestimmen, welche der Ziel- und Grenzwertfestlegung dienen.

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1.2 Definition des Landschaftsbegriffs

Landschaft wird in diesem Projekt gemäss der integralen Landschaftsdefinition des Bundes- amtes für Umwelt BAFU als «räumlich gelebte und erlebte Umwelt des Menschen, welche ihm als Individuum sowie der Gesellschaft die Erfüllung physischer und psychischer Be- dürfnisse ermöglicht. Landschaften haben dabei als Ressource vielfältige Funktionen. Sie sind Lebensraum für Mensch, Tiere und Pflanzen, vielfältiger Erholungs- und Identifikati- onsraum sowie räumlicher Ausdruck des kulturellen Erbes. Zudem leisten sie einen Beitrag zur Wertschöpfung. Landschaften sind dynamische Wirkungsgefüge aus natürlichen Fakto- ren wie Gesteine, Boden, Wasser, Luft, Licht, Fauna und Flora im Zusammenspiel mit der menschlichen Nutzung und Gestaltung verstanden (BAFU 2008; p. 5)». Damit sind in den untersuchten Landschaften sowohl naturnahe Gebiete, Kulturlandschaften von unterschiedli- cher Nutzungsintensität als auch Siedlungsgebiete eingeschlossen.

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relevanten Problemlagen der Landschaftsentwicklung wie beispielsweise die zunehmende Zersiedelung oder der Verlust von Landwirtschaftsland erfasst werden. Für die Bewertung des Ist-Zustandes werden idealerweise im Plan quantifizierbare substanzielle Zielwerte für die Indikatoren definiert. Die gewonnenen Erkenntnisse können anschliessend bei der Fort- schreibung des Richtplans zugezogen werden.

2.2 Interkantonales Benchmarking der Richtplanung

Benchmarking ist ebenfalls ein Instrument der Unternehmensführung. Es umfasst einen kon- tinuierlichen Vergleich von Prozessen, Produkten, Dienstleistungen oder Praktiken mit jenen der Mitstreiter im ökonomischen Wettbewerb. So sollen bei den stärksten Konkurrenten Best Practices identifiziert werden um die eigenen Abläufe, Produkte oder Dienstleistungen zu optimieren (von Stockar et al. 2001). Übertragen auf die Richtplanung bezweckt das Bench- marking einen Leistungsvergleich der Richtplanung zwischen den Kantonen basierend auf objektiven Kriterien. Dabei wird nicht die Identifizierung eines «besten Kantons» angestrebt.

Ziel ist das gegenseitige Lernen auf dem Weg zu einer nachhaltigen Raumentwicklung, das Identifizieren von Stärken und Defiziten in Planung und Raumentwicklung und der Aus- tausch von Best-Practices (Keiner 2005).

2.3 Potenziale und Grenzen von Controlling und Benchmarking in der Richtplanung

Controlling und Benchmarking sind keine umfassenden Evaluationen der Richtplanung.

Evaluationen werden für die ex-ante Beurteilung einer geplanten oder ex-post Beurteilung einer abgeschlossenen Massnahme herangezogen oder der Beurteilung der Zweckmässigkeit eines Prozesses (Keiner 2005). Die Controlling- und Benchmarkingergebnisse bilden eher eine Diskussionsgrundlage und können auf Defizite hinweisen, welche allenfalls genauer zu evaluieren sind. Die im Projekt «Richtplancontrolling Landschaft» entwickelten Instrumente liefern somit keine Antwort, was gute Planung, wirksame Massnahmen oder effizienter Vollzug ist. Denn grundsätzlich ist das Ziel von Controlling und Benchmarking die Wis- sensgenerierung als Grundlage zur Unterstützung beim Fällen strategischer Entscheide. Sie können somit Planer bei der Identifizierung von Defiziten und Potentialen der Landschafts- entwicklung unterstützen und so auch Hinweise auf Stärken und Schwächen der Raumpla- nung geben. Ausserdem kann das regelmässige Reporting zur Steigerung der Transparenz in der Planung beitragen. Werden Controlling-Instrumente konsequent in den Fortschreibungs- zyklus der Richtpläne im Sinne einer rollenden Planung integriert, können sie zu einer Stei- gerung der Effizienz und Wirkung der Richtpläne beitragen und somit die angestrebte nachhaltige Landschaftsentwicklung unterstützen (Gerber 2013).

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3 Herausforderungen bei der praktischen Umsetzung von Controlling und Benchmarking

Versuche ein Benchmarking der Richtplanung in der Praxis umzusetzen, wurden bis jetzt nicht unternommen. Dabei dürfte einerseits mangelnder Wille seitens der Politik und Praxis eine Rolle spielen, jedoch andererseits sicherlich auch die Tatsache, dass eine praktische Umsetzung der Benchmarking-Idee für die Raumplanung äusserst anspruchsvoll und mit vielen methodischen Hürden verbunden ist.

Zahlreiche Kantone haben inzwischen Controlling Ansätze implementiert oder beabsichtigen dies zu tun. Untersuchungen kommen jedoch zu Schluss, dass die Wirkungscontrollings (Hersperger et al. 2011) und Vollzugscontrollings (Mueller und Hersperger 2015) den wis- senschaftlichen Ansprüchen nicht vollständig genügen. Dies dürfte damit zusammenhängen, dass in der schweizerischen Planungsliteratur lediglich die grundsätzlichen Prinzipien von Controlling und Benchmarking für die Richtplanung beschrieben sind (Siehe u.a.: Keiner 2005; Schultz et al. 2002; von Stockar et al. 2001). Den methodischen Grundproblemen für eine praktische Anwendung von indikatorbasierten Evaluationsinstrumenten wie Controlling und Benchmarking wird hingegen zu wenig Beachtung geschenkt. In diesem Kapitel werden diese methodischen Grundprobleme beschrieben. Ausserdem werden gewisse generelle methodische Anforderungen und zu klärende Fragen erläutert, welche sich bei einer praktischen Umsetzung von Controlling und Benchmarking der Richtplanung stellen.

3.1 Das Kausalitätsproblem bei Evaluationen in der Raumplanung

Controlling und Benchmarking haben zum Ziel basierend auf der Raumbeobachtung Rück- schlüsse auf die Wirkung der Richtplanung zu ziehen. Das sogenannte Kausalitätsproblem bezieht sich auf die Tatsache, dass eine Erfassung der Wirkungsmechanismen von planerischen Massnahmen äusserst anspruchsvoll ist und deren Einflüsse kaum von anderen Trei- bern (z.B. ökonomische, gesellschaftliche Treiber) isoliert werden können (Bizer und Sternberg 2001). Koinzidenzen zwischen raumplanerischen Massnahmen und beobachteten Raumentwicklungen dürfen nicht einfach zu Kausälitäten erklärt werden, denn Kausalität lässt sich nicht beobachten. In den planerischen Disziplinen und somit auch in der Evaluati- on der Raumplanung müssen Wirkungszusammenhänge jedoch als gegeben angenommen werden, da man sonst den Sinn der Planung grundsätzlich in Frage stellt. Man muss sich immer bewusst sein, dass wir uns Zusammenhänge der Wirkung der Raumplanung und der beobachteten Raumentwicklung lediglich erschliessen. Da dabei auch mögliche Denkfehler auftreten können, ist es bei der Interpretation von Evaluationen in der Raumplanung stets nötig, Begründungen für Beobachtungen zu hinterfragen (Schönwandt et al. 2013).

Wir schlagen daher vor sich für ein Controlling und Benchmarking der Richtplanung auf die Betrachtung von Outcomes (dt. Auswirkung) zu beschränken. Outcomes werden definiert als ökologische und sozioökonomische Veränderungen bewirkt durch das Planungssystem und andere Treiber (Wong und Watkins 2009). Somit würde ein Controlling der Outcomes am ehesten dem in der schweizerischen Literatur vorgeschlagenen Zielerreichungscontrolling entsprechen ohne dabei den Anspruch einer isolierten Betrachtung der Gesamtwirkung des Richtplans zu suggerieren.

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Durch eine optimale Wahl von Vergleichseinheiten kann das Problem der regional unterschiedlichen Strukturen verringert werden (Bizer und Sternberg 2001). Jedoch hat jede Wahl von räumlichen Vergleichseinheiten, egal ob politisch oder naturräumlich, einen Einfluss auf die Vergleichbarkeit von beobachteten Indikatorwerten.

Durch eine optimale Regionalisierung kann das Problem der regional unterschiedlichen Strukturen zwar verringert, jedoch nicht ganz ausgeschlossen werden (Bizer und Sternberg 2001). Für ein Benchmarking der Richtplanung Teil Landschaft werden somit Vergleichs- einheiten benötigt, die von ihren strukturellen Gegebenheiten her möglichst ähnlich sind. Für die Schweiz bietet sich zu diesem Zweck die Landschaftstypologie Schweiz (LTS) an, welche auf Basis von biogeographischen Grossregionen, Topographie, Geologie, Klima, Boden- typ sowie anthropogen geprägten Faktoren wie Landnutzung und Bodenbedeckung ausgeschieden wurde und keine politischen Grenzen berücksichtigt (Siehe: ARE et al. 2011a).

3.3 Indikatoren für Controlling und Benchmarking der Richtplanung 3.3.1 Begriffsverständnis Indikator

«Ein Indikator ist ganz allgemein eine Mess- und Beobachtungsgrösse, die stellvertretend den Zustand eines bestimmten Sachverhaltes anzeigt, der nicht direkt zu ermitteln ist. Das eigentliche Interesse gilt aber nicht dem Indikator selbst, sondern dem Indikandum, dem angezeigten Sachverhalt (Keiner 2005, S. 112).» Indikatoren veranschaulichen komplexe Sachverhalte und verdichten diese zu einer verständlichen Information. Daher können sie die Wirklichkeit auch nur begrenzt und ausschnittsweise abbilden. Eine Stärke von Indikatoren jedoch ist, dass sie Ziele und Leitbilder wie nachhaltige Landschaftsentwicklung konkretisie- ren können und die Wahrnehmung und Sensibilisierung für Problemzusammenhänge in der Öffentlichkeit und Politik erhöhen (Keiner 2005).

3.3.2 Ziele und Leitbilder als Ausgangspunkt der Indikatordefinition

Ziele und Leitbilder dienen auch als Ausgangspunkt für die Indikatorentwicklung (Birkmann 2004). Die eigentliche Entwicklung von Indikatoren ist nicht Gegenstand dieses Berichts, jedoch soll auf die Publikationen von Keiner (2005) und Birkmann (2004) zu diesem Thema hingewiesen werden. Für die Definition von Indikatoren für ein Richtplancontrolling oder Benchmarking bildet somit das Richtplanzielsystem den Ausgangspunkt. Die Indikatoren sollen die (Nachhaltigkeits-)Ziele der Richtplanung und Raumordnungspolitik umfassen, voneinander unabhängig sein und Sachbereiche abdecken, welche von der kantonalen Politik respektive Richtplanung beeinflussbar sind (Keiner 2005).

Für ein Benchmarking der Richtpläne Teil Landschaft muss daher von einem gemeinsamen Leitbild sowie gemeinsamen Zielen ausgegangen werden. Das Leitbild ergibt sich daraus, dass sich die Nachhaltigkeit als normatives leitendes Konzept in der Richtplanung durchge- setzt hat. Im Vorprojekt dieser Studie «Indikatorbasiertes Richtplancontrolling Landschaft»

wurden zudem die Zielsysteme des Kapitels Landschaft sämtlicher Schweizer Richtpläne in ein einheitliches Zielsystem aggregiert (Siehe: Knöpfel et al. 2011). Auf Grundlage dieses vereinheitlichten Zielsystems wurden im vorliegenden Projekt die Benchmarking- Indikatoren definiert, welche somit die Richtplanziele aller Kantone abdecken.

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3.3.3 Anforderungen an Indikatoren für die Anwendung im Benchmarking Indikatoren haben jeweils einen raumzeitlichen Bezug. Sie veranschaulichen einen Sachver- halt zu einem Zeitpunkt in einer definierten räumlichen Bezugseinheit. Indikatoren können als Bestandsgrössen einerseits Zustände in den verschiedenen Regionen zeigen oder als Stromgrössen Veränderungen zwischen unterschiedlichen Zeitpunkten. Die Benchmarking- Indikatoren müssen für die ganze Schweiz flächendeckend verfügbar und mit den Auswer- tungseinheiten kompatibel sein. Um Indikatoren zwischen unterschiedlichen räumlichen Bezugseinheiten vergleichbar zu machen, müssen ausserdem absolute Werte bezüglich der Fläche der Vergleichseinheiten indexiert werden.

3.4 Bedarf nach quantifizierbaren Zielwerten für Landschaftsindikatoren Zielwerte für die definierten Indikatoren sind eine Grundvoraussetzung für Controlling und Benchmarking. Anhand von Zielwerten wird die eigentliche Beurteilung vorgenommen da sie als zu erreichende Zielvorgabe in der Erfolgskontrolle dienen. Daher müssen Zielwerte gemäss den Richtplanzielen für jeden Indikator einzeln festgelegt werden und idealerweise auch gleich im Richtplan verankert werden. Zielrichtungen oder Entwicklungstendenzen für Indikatoren lassen sich relativ einfach aus den formulierten Richtplanzielen ableiten. So könnten beispielsweise die Plafonierung der Bodenversiegelung oder kein weiterer Verlust an Landwirtschaftsflächen als explizite Ziele festgelegt werden. Jedoch besteht das Problem, dass objektive Kriterien, welche zur Zielwertdefinierung bezüglich landschaftlicher Qualität zugezogen werden können, fehlen. Die Wahrnehmung von Landschaften ist immer norma- tiv, kann sich von Region zu Region unterscheiden und über die Zeit auch verändern. Die Frage lautet in diesem Fall nicht ob ein Indikator zunehmen, abnehmen oder gleichbleiben soll. Die Frage lautet viel mehr, welcher Wert eines Indikators auf Grund normativer Krite- rien als positiv oder negativ eingestuft werden kann.

Das in der Praxis nur Zielrichtungen und keine expliziten Zielwerte angewendet werden hat mehrere Gründe. Einerseits ist die Aufgabe äusserst komplex, da auf Grund der fehlenden objektiven Kriterien Sollwerte in einem gesellschaftlich-politischen Prozess ausgehandelt werden müssen. Andererseits scheint auch der Wille bei Politikern und Planern verbindliche Standards festzulegen zu fehlen, an denen die eigene Arbeit gemessen werden kann.

Sollen wie in einem Benchmarking Landschaften anhand von Indikatoren miteinander verglichen werden, braucht es überprüfbare Kriterien zur Beurteilung der Landschaftsqualität.

Im Vergleich können zwar Aussagen gemacht werden, welche Region bezüglich eines Indi- kators besser abschneidet als andere. Die Frage nach der grundsätzlichen Qualität der Land- schaften bleibt jedoch offen. Der in diesem Projekt präsentierte Ansatz kann das grundle- gende Problem der fehlenden Objektivität bei der Beurteilung von Landschaftsqualitäten nicht beheben. Das Benchmarking kann auch nicht den gesellschaftlichen Aushandlungspro- zess ersetzen, welche Landschaftszustände erstrebenswert sind, sondern eine Diskussion aufgrund nachvollziehbarer Daten ermöglichen. Der normative Ansatz soll jedoch als Vor- schlag betrachtet werden, wie mit diesem Grundsatzproblemen in einem Benchmarking von Landschaftsqualitäten umgegangen werden könnte.

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4 Spezifische methodische Grundlagen für das vorgeschlagene Benchmarkingkonzept Richtplan (Teil Landschaft)

In den folgenden Abschnitten werden die spezifischen methodischen Grundsätze des vorgeschlagenen Benchmarking-Ansatzes aufgezeigt. Diese nehmen Bezug auf die in Kapitel 3 beschriebenen Herausforderungen.

4.1 Die Landschaftstypologie Schweiz als Auswertungs- und Vergleichsein- heiten im Benchmarking

4.1.1 Die Eigenschaften der Landschaftstypologie Schweiz

Um dem in Abschnitt 3.2 angesprochenen Problem der regional unterschiedlichen Strukturen für das Benchmarking zu entgegnen, bietet sich die Verwendung der von den Bundesämtern für Raumentwicklung, Umwelt und Statistik herausgegeben Landschaftstypologie Schweiz (LTS) an (vgl. ARE et al. 2011a). Die LTS ist eine Regionalisierung, die auf naturräumli- chen und nutzungsgeprägten Faktoren basiert und politisch-administrative Grenzen unbe- rücksichtigt lässt. Sie wurde unter anderem entwickelt um die methodische, massstäbliche und inhaltliche Vergleichbarkeit statistischer Raumdaten über Kantonsgrenzen hinaus zu ermöglichen (ARE et al. 2011a). Auch wenn die Richtplanung eng an Kantonsgrenzen ge- bunden ist, scheint die LTS auf Grund der inhaltlichen Ausrichtung und des Massstabs der Regionalisierung für die Anwendung im Rahmen eines Benchmarkings der Richtpläne im Teil Landschaft geeignet.

Die Landschaftstypologie besteht aus 39 Typen, die einer Hierarchie folgend ausgeschieden werden (Siehe Abbildung 9): Die biogeographischen Grossregionen der Schweiz (Jura, Mit- telland, Alpennordflanke, Östliche Zentralalpen, Westliche Zentralalpen, Südalpen) bilden die erste Stufe und werden auf der zweiten Stufe in topographische Grundeinheiten nach Relief und Höhenlage unterteilt (Tal, Ebene, Plateau, Hügel, Berg, Gebirge). Auf der letzten Stufe werden die topographischen Einheiten nach Kriterien wie Geologie, Boden, Vegetati- on, Landnutzung und Klima weiter charakterisiert und aufgegliedert (Bsp. Dolomitgebirgs- landschaft der Alpen, ackerbaugeprägte Hügellandschaft des Mittellandes). Dazu kommen Spezialtypen wie Siedlungs- und Stadtlandschaft, die aufgrund der Bevölkerungsdichte ausgeschieden werden, oder Typen die durch dominierende Landnutzungen oder naturräumliche Aspekte geprägt sind (Bspw. Rebbaulandschaft, Flusslandschaft, moorgeprägte Landschaft).

Für detaillierte Informationen über die Landschaftstypologie Schweiz sei auf die Publikatio- nen ARE et al. (2011a), ARE et al. (2011b) und Szerencsits et al. (2009) verwiesen.

4.1.2 Aggregation der Landschaftstypologie für den vorgeschlagenen Benchmarking-Ansatz

Um die Praktikabilität der Landschaftstypologie für den Benchmarking-Vergleich zu erhö- hen wurden die 39 Landschaftstypen plus die Seeflächen zu 13 Typen aggregiert (Siehe:

Tabelle 3). Hierzu wurden die biogeographischen Grossregionen der Schweiz in Jura, Mittel- land und Alpen zusammengefasst. Für diese drei Grossregionen wurden die Landschaftsty- pen entsprechend den topographischen Grundeinheiten Tal, Ebene (inkl. Plateau) Hügel, Berg, Gebirge zusammengefasst und auf die weitere Unterteilung basierend auf Boden, Geo- logie oder Klima verzichtet. Da der Typ Plateaulandschaft des Faltenjuras nur aus einem Polygon besteht und eine Auswertung alleine für dieses Polygon methodisch nicht robust wäre, wurden die Ebenen und Hügel im Jura in einem Typ zusammengefasst.

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Die Siedlungs- und Stadtlandschaften wurden ebenfalls zu einem Typ aggregiert. Mit den Spezialtypen wurde wie folgt umgegangen: Die Flusslandschaften wurden der jeweiligen Tallandschaft in denen sie liegen zugewiesen (Jura, Mittelland oder Alpen). Die Rebbau-, moorgeprägten und Felsensteppenlandschaften wurden dem jeweiligen Landschaftstyp zugeordnet, mit welchem sie den längsten Grenzabschnitt teilen (Siehe: Abbildung 8).

Tabelle&3&Tabellarische&Überischt&der&Aggregation&der&Landschaftstypologie&Schweiz&für&das&

Benchmarking&

Übersicht Systematik Aggregation Landschaftstypologie Schweiz

Tal Ebene Hügel Berg Gebirge Siedlung

Jura 1, 4 3 2, 5, 6 7 33, 34

Mittelland 10 8, 9, 11 12, 13, 14 15 Alpen 16, 17,

18,

19 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28

29, 30, 31, 32 1. Tal- und Beckenlandschaft des Faltenjuras

2. Hügellandschaft des Faltenjuras 3. Plateaulandschaft des Faltenjuras 4. Tal- und Beckenlandschaft des Tafeljuras 5. Hügellandschaft des Tafeljuras

6. Waldgeprägte Hügellandschaft des Tafeljuras 7. Berglandschaft des Faltenjuras

8. Landwirtschaftlich geprägte Ebenen des Mittellandes 9. Siedlungsgeprägte Ebenen des Mittellandes

10. Tallandschaft des Mittellandes 11. Plateaulandschaft des Mittellandes

12. Ackerbaugeprägte Hügellandschaft des Mittellan- des

13. Futterbaugeprägte Hügellandschaft des Mittellandes 14. Stark geformte Hügellandschaft des Mittellandes 15. Berglandschaft des Mittellandes

16. Tallandschaft der Nordalpen 17. Tallandschaft der Inneralpen 18. Tallandschaft der Südalpen

19. Waldgeprägte Hügellandschaft der Südalpen 20. Kalkberglandschaft der Nordalpen

21. Steile Berglandschaft der Nordalpen 22. Hochgelegene Berglandschaft der Inneralpen 23. Berglandschaft der Inneralpen

24. Trockene Berglandschaft der westlichen Inneral- pen

25. Trockene Berglandschaft der östlichen Inneralpen 26. Kalkberglandschaft der Südalpen

27. Berglandschaft der Südalpen

28. Insubrische Berglandschaft der Südalpen 29. Kalkgebirgslandschaft der Alpen 30. Dolomitgebirgslandschaft der Alpen 31. Kristalline Gebirgslandschaft der Alpen 32. Hochgebirgslandschaft der Alpen 33. Stadtlandschaft

34. Siedlungslandschaft Zuordnung aufgrund Lage

35. Rebbaulandschaft 36. Flusslandschaft

37. Moorgeprägte Landschaft 38. Felsensteppenlandschaft

Zu Tallandschaft der jeweiligen biogeographischen Grossregion

Nicht in der Auswertung berücksichtigt 39. Seefläche

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4.2 Definition Landschaftsindikatoren für den vorgeschlagenen Benchmar- king-Ansatz

Wie in Abschnitt 3.3 erwähnt, wurden die Indikatoren ausgehend von dem von Knöpfel et al.

(2011) aggregierten Zielsystem definiert (Siehe Tabelle 4). Als Datenbasis dienten die Indi- katoren der Landschaftsbeobachtung Schweiz LABES. Für Ziele die nicht durch LABES- Indikatoren abgedeckt werden konnten, wurden Indikatoren aus anderen geeigneten Indika- torsets, wie z.B. dem Biodiversitätsmonitoring Schweiz BDM, verwendet

Die im präsentierten Ansatz verwendete Landschaftstypologie Schweiz stellt spezifische Anforderungen an mögliche Benchmarking-Indikatoren bezüglich derer räumlichen Bezugs- grössen. Grundsätzlich geeignet sind Indikatoren, welche als Rasterdaten vorliegen, da diese mit unterschiedlichsten Auswertungseinheiten kompatibel sind. Daher sind sämtliche LA- BES oder andere Indikatoren geeignet, welche in einem Hektar-Raster vorliegen. Schwierig- keiten bereiten hingegen Indikatoren, welche für politische Einheiten vorliegen (z.B. auf Gemeindeebene), da diese nicht mit naturräumlichen Einheiten wie der Landschaftstypologie Schweiz deckungsgleich sind. Somit fallen die sozialwissenschaftlichen LABES-Indikatoren für eine Anwendung mit dem vorgeschlagenen Ansatz weg.

In Tabelle 4 sind den Richtplanzielen die jeweiligen Indikatoren zugeordnet. Die Themenbe- reiche Luftreinhaltung und Wasserreinhaltung sowie Schutz vor Naturgefahren wurden aus- gelassen, da für diese Themen Qualitätskriterien respektive objektive Ziele auf Gesetzes und Verordnungsebene geregelt sind. Mit Bezug auf das Oberziel Wettbewerbsfähigkeit erhalten/fördern, konnte dem Themenbereich Forstwirtschaft kein passenden Indikator zugewiesen werden.