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DGB-Bundesvorstand Bereich Struktur- und Regionalpolitik
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Struktur- und Regionalpolitik
Stellungnahme des
Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB)
Stellungnahme zum Grünbuch der EU-
Kommission über kollektive Rechtsdurchset- zungsverfahren für Verbraucher
Berlin, 18. Februar 2009
Einleitung
Serienproduktion, standardisierte Dienstleistungen, Massentourismus und Massenverkehr führten in den letzten Jahren oft dazu, dass Schäden nicht nur einzelne Verbraucher, sondern eine Vielzahl von Verbraucherinnen und Verbrauchern in gleicher Weise trafen. Das von der EU-Kommission Ende November 2008 vorgelegte Grünbuch zu kollektiven Rechtsdurchsetzungs- verfahren für Verbraucherinnen und Verbraucher soll zu einer besseren Durchsetzung von Verbraucherrechten in Europa beitragen. Die Generaldi- rektion Gesundheit und Verbraucherschutz der Europäischen Kommission hat nun Eckpunkte zur kollektiven Durchsetzung von Verbraucherrechten vorgelegt. Der Kernpunkt der Vorlage ist die Einführung der Sammelklage in Verbindung mit der Verbandsklagebefugnis von Verbraucherschutzorga- nisationen.
Viele Verbraucherinnen und Verbraucher verzichten auf Klagen gegen Un- ternehmen bzw. Gewerbetreibende, wenn sie durch deren unlauteres Ver- halten geschädigt wurden. Besonders bei kleineren Beträgen sind Verbrau- cher nicht bereit, dass Prozesskostenrisiko auf sich zu nehmen und des- halb klagen sie oft nur bei höheren Schäden. Beispiele für Verbraucher- schädigungen (oft im Bereich der Kleinstbeträge) sind u.a. irreführende Internetwerbung, Informationsdefizite bei Finanzprodukten, die Lieferung fehlerhafter Produkte oder auch die ausgebliebene Lieferung der Ware, obgleich der Verbraucher mit der Zahlung in Vorleistung gehen musste.
Hohe Prozesskosten, komplexe und langwierige Verfahren sowie Unkennt- nis über vorhandene Rechtsmittel sind Ursachen für die Zurückhaltung der Verbraucherinnen und Verbraucher bei Klagen gegenüber Unternehmen bzw. Gewerbetreibenden.
Seit 2004 können Verbraucherorganisationen in Deutschland mit einer Verbandsklage die durch unlautere Geschäftspraktiken erlangten Gewinne abschöpfen. Innerhalb der Europäischen Union gibt es aber nicht in jedem Land kollektive Klagemöglichkeiten für Verbraucher. Darüber hinaus sind die nationalen Rechtssetzungen höchst unterschiedlich ausgeprägt. Der einheitliche Binnenmarkt gibt deshalb im kollektiven Verbraucherrecht ein stark ausdifferenziertes Bild ab.
Das Grünbuch über kollektive Rechtsdurchsetzungsverfahren für Verbrau- cherinnen und Verbraucher, also insbesondere Verbands- und Gruppen- klagen, könnte hier nach Ansicht der EU-Kommission Abhilfe schaffen.
Die Aktivitäten der EU Kommission zum Thema „Kollektive Rechtsdurch- setzung“ sind eingebettet in die verbraucherpolitische Strategie 2007-2013 der EU-Kommission. Immer häufiger werden Verbraucherinnen und Verbraucher Opfer von Kartellabsprachen oder unlauteren, insbesondere irreführenden Marketingpraktiken. Da der individuelle Schaden häufig ge- ring ist, und sich deshalb der Klageweg nicht lohnt, forciert die EU- Kommission Verbandsklagemöglichkeiten durch die Schaffung von Sam- mel- oder Gruppenklagen.
Verbands- und Gruppenklagen könnten diese Kleinstbeträge bündeln, und die Verbraucherinnen und Verbraucher im Zuge eines kollektiven Rechts-
durchsetzungsverfahrens zu ihrem Recht führen. Verbraucherinnen und Verbraucher könnten damit ihre Rechte gegenüber Gewerbetreibenden effektiver und besser durchsetzen.
Dennoch gibt es auch bei der Einführung von kollektiven Rechtsdurchset- zungsverfahren nicht nur positive Aspekte. Es können auch Probleme für Unternehmen entstehen, die sorgsam beachtet werden müssen. Unter- nehmen, die einer Kollektivklage ausgesetzt sind, könnten zum Abschluss von Vergleichen veranlasst werden, um eine negative Berichterstattung in der Öffentlichkeit zu vermeiden. Eine Beteiligung von Verbänden am je- weils erstrittenen Schadensersatz würde die Entstehung einer „Klagein- dustrie“ nach amerikanischem Vorbild begünstigen.
Amerikanische Verhältnisse, wo kollektive Rechtsdurchsetzungsinstrumen- te zu einer Klagewelle und „Klageindustrie“ geführt haben, möchte die Kommission für Europa zu Recht verhindern.
Die Frage einer öffentlichen Finanzierung von Verbandsklagen betrachtet die EU-Kommission ebenfalls dahingehend, dass das Prozesskostenrisiko nach wir vor bei der klagenden Partei liegen sollte. Die bestehende Regel, nach der die Kosten eines Rechtsstreits von der unterlegenden Partei zu tragen sind, trägt wesentlich dazu bei, Klagen ohne Erfolgsausichten zu verhindern. Diese Regelung will die EU-Kommission auf jeden Fall beibe- halten. Dennoch sollte bei der Debatte um die Einführung von kollektiven Rechtsdurchsetzungsverfahren für Verbraucher die Frage der Finanzier- barkeit von Sammel- und Gruppenklagen für die klagenden Verbände nicht ausgeblendet werden.
Derzeitige mögliche kollektive Klagemöglichkeiten: Derzeit haben Verbän- de in Deutschland die Möglichkeit durch das Mittel der Verbandsklage Verbraucherinteressen durchzusetzen. Das Rechtsinstrument der Ver- bandsklage stößt aber immer an erhebliche Grenzen. Der Nachweis, dass ein Unternehmen vorsätzlich mit unlauterem Wettbewerb Gewinne erzielt hat, ist für die klagende Verbraucherschutzorganisation schwer zu erbrin- gen. Darüber hinaus kommt das Prozesskostenrisiko für die klagenden Verbände hinzu. Selbst bei einem gewonnenen Prozess fließt der abge- schöpfte Gewinn des Unternehmens nicht in die Kassen der klagenden Verbraucherverbände, sondern in die Staatskasse. Dies schafft in der jetzi- gen Ausgestaltung der Verbandsklage wenig Anreiz für die Nutzung kollek- tiver Klageinstrumente in Deutschland.
Zweck dieses EU-Grünbuchs ist es deshalb, den aktuellen Stand der kol- lektiven Klageinstrumente in der EU zu bewerten, und mögliche Lücken aufzuzeigen und evtl. zu schließen. Das Grünbuch konzentriert sich hierbei auf Lösungsmöglichkeiten für gebündelte Massenforderungen durch ge- schädigte Verbraucher. Das Grünbuch der EU-Kommission spricht davon, dass jeder fünfte europäische Verbraucher bei Beträgen unter 1.000 €, mit denen er geschädigt wurde, darauf verzichtet, vor Gericht zu gehen. Die Hälfte der europäischen Verbraucherinnen und Verbraucher erklärt bei Be- trägen unter 200 € keinen Rechtsbehelf einlegen zu wollen. Die EU- Kommission ist sich deshalb der hohen Kosten und des Prozessrisikos bewusst, welches für Verbraucher wirtschaftlich unrentable Gerichts-, An- walts- und Sachverständigenkosten mit sich bringen. Die Komplexität der Verbraucherklageverfahren kommt dabei erschwerend hinzu.
Momentaner Stand in der Europäischen Union: 13 Mitgliedsstaaten haben derzeit gerichtliche kollektive Rechtsdurchsetzungsverfahren. Diese variie- ren von Land zu Land jedoch sehr stark. In Deutschland ist die Zahl der Verbraucherinnen und Verbraucher, die ein kollektives Rechtsdurchset- zungsverfahren in Anspruch nehmen, im Verhältnis zur Einwohnerzahl am geringsten. Die EU-Kommission schlägt deshalb in ihrem Grünbuch vier optionale Modelle vor, die den Verbraucherschutz in der EU verbessern könnten.
Inhalte des Grünbuchs über kollektive Rechtsdurchset- zungsverfahren für Verbraucherinnen und Verbraucher im Einzelnen
• Option 1:
Option 1 setzt auf nationale Maßnahmen, die durch ihre un- terschiedliche Ausgestaltung den Verbraucherschutz in ei- nem grenzüberschreitenden Binnenmarkt nicht verbessern werden können. Sie kommt ohne neue Maßnahmen auf EU- Ebene aus. Diese Option ist aus Sicht des DGB nicht ziel- führend, da sie die momentanen rechtlichen Regelungen zementiert und zu keiner Verbesserung des Verbraucher- schutzes in der Europäischen Union beiträgt.
• Option 2:
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten innerhalb der EU stärken.
Aus Sicht des DGB würde Option 2, die auf eine Zusam- menarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten abzielt, die Verb- raucherinnen und Verbraucher in der gesamten EU eher verwirren als Fortschritte bei kollektiven Rechtsdurchset- zungsverfahren liefern. Zwar würden Mitgliedsstaaten, die ein kollektives Rechtsdurchsetzungsverfahrenssytem haben, dieses Instrument auch Verbraucherinnen und Verbrauchern aus anderen Mitgliedsstaaten zugängig machen können, dies würde jedoch zu einer unübersichtlichen Rechtslage im einheitlichen Wirtschaftsraum führen. In 13 Mitgliedsstaaten gibt es zurzeit kollektive Verbraucherschutzrechte. Auf Grund der sprachlichen Barrieren und der unterschiedlichen Ausgestaltung nationalen Rechts, wird es für Verbraucherin- nen und Verbraucher, und auch für Verbraucherorganisatio- nen schwierig, die kollektiven Rechtsdurchsetzungsinstru- mente anderer Länder nutzbar zu machen. Option 2 behebt aus Sicht des DGB deshalb nicht die bestehenden Hinder- nisse für einen wirksamen Verbraucherrechtsschutz im kol- lektiven Bereich. Hohe Prozesskosten bzw. das hohe Pro- zesskostenrisiko, langwierige Verfahrenswege sowie die momentan bestehende mangelnde Kenntnis der Verbrau- cherinnen und Verbraucher über vorhandene kollektive Rechtsdurchsetzungsinstrumente bleiben bestehen. Man- gelnde Kenntnis der Verbraucherinnen und Verbraucher
würde durch Option 2, die die Beibehaltung nationaler Un- terschiede vorsieht, eher erhöht als gesenkt.
• Option 3: Kombination von Instrumenten.
Innerhalb der Europäischen Union variieren die Streitbeile- gungsverfahren für Verbraucherinnen und Verbraucher von Mitgliedsstaat zu Mitgliedsstaat erheblich. Aus Sicht des DGB sollten die Mitgliedsstaaten dazu angehalten werden, kollektive Streitbeilegungsverfahren für Verbraucherinnen und Verbraucher einzuführen. Option 3 geht in diesem Be- reich in die richtige Richtung.
Option 3 spricht von einer möglichen EU-Richtlinie, die die Mitgliedsstaaten verpflichten würde, ein System zur kollekti- ven alternativen Streitbeilegung für Verbraucherinnen und Verbraucher einzurichten. Der DGB würde eine solche Richt- linie begrüßen. Der Vorschlag, die Mitgliedsstaaten sollten die Wahl haben, auf welche Weise sie solche Verfahren schaffen, ist ebenfalls zu begrüßen. Die Entwicklung eines einheitlichen Standardmodells für Kollektivklagen wäre je- doch aus Gründen der Transparenz und Einheitlichkeit im gesamten EU-Binnenmarkt prüfenswert. Dies sollte aber nur unter Einbeziehung der Interessensvertreter erarbeitet wer- den. Ein Standardmodell für ein kollektives Streitbeilegungs- verfahren darf deshalb aus Sicht des DGB nur unter Beteili- gung der europäischen Gewerkschaften entwickelt werden.
Der DGB sieht in der Idee einer Verordnung zur Zusammen- arbeit im Verbraucherschutz und der Schaffung eines EU- weiten Netzes nationaler Durchsetzungsbehörden, eine po- tentielle Verbesserung des Verbraucherschutzes. Eine Ver- netzung der nationalen Behörden könnte funktionsfähig sein, um die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz zu stärken.
Eine Zusammenarbeit der nationalen Verbraucherschutzbe- hörden würde garantieren, dass Hersteller bzw. Unterneh- men bei einer Schädigung von Verbraucherinnen und Verbrauchern verpflichtet werden können diese schnell zu entschädigen.
Die Frage, wer über die Verwendung von abgeschöpften Gewinnen von Unternehmen bei Kollektivklagen durch Verbraucherverbände entscheidet, wird im Grünbuch der EU-Kommission über kollektive Rechtsdurchsetzungsverfah- ren für Verbraucherinnen und Verbraucher nur am Rande erwähnt. Dem Hinweis, dass die Mitgliedsstaaten entschei- den sollten, ob abgeschöpfte Beträge dem öffentlichen Haushalt zugeführt oder für verbraucherspezifische Zwecke verwendet werden könnten, stimmt der DGB zu.
Der DGB hat schon bei früheren Anlässen darauf hingewie- sen, dass die Einrichtung einer Bundesstiftung, die abge- schöpfte Gewinne verwaltet und klagenden Verbänden zu- kommen lässt, und dadurch das Prozesskostenrisiko für Verbraucherorganisationen minimieren könnte, ein funktio-
naler Schritt für einen besseren Verbraucherschutz in Deutschland wäre.
Der DGB sieht den Aufruf des Grünbuchs (Opt.3), selbstver- pflichtende Maßnahmen bei der Entwicklung von Beschwer- debearbeitungssystemen von Unternehmen zu fördern, eher kritisch. Selbstverpflichtende Maßnahmen sind auch im Be- reich des Verbraucherschutzes nicht effizient. Der DGB ist der Auffassung, dass standardisierte und einzuhaltende Re- gelungen besser sind als selbstverpflichtende Verfahren zur Beschwerdebearbeitung.
• Option 4: Gerichtliche kollektive Rechtsdurchsetzungsver- fahren.
Der DGB begrüßt Option 4, die eine verbindliche EU- Maßnahme vorsieht, durch die in allen Mitgliedsstaaten ein kollektives Gerichtsverfahren eingeführt werden würde. Ein solches Gerichtsverfahren würde die massenhafte Schädi- gung von Verbrauchern in der EU dahingehend verändern, dass jeder Verbraucher auf dem Wege einer Verbandsgrup- pen- oder Musterklage gegen den Hersteller oder das Un- ternehmen, welches ihn geschädigt hat, klagen könnte. Die- ses gerichtliche kollektive Rechtsbehelfsverfahren garantiert den Verbraucherinnen und Verbrauchern wirksamen und ef- fizienten Rechtsschutz. Zur Sicherstellung, dass keine so- genannte Klageindustrie nach amerikanischen Vorbild ent- steht, ist der DGB der Auffassung, dass das System, nach dem die unterlegende Partei die Prozesskosten zu entrich- ten hat, beibehalten werden sollte. Um den Verbraucherver- bänden einen Anreiz zu einer Kollektivklage einzuräumen, sollte das Prozesskostenrisiko dennoch minimiert werden, bspw. durch die Einrichtung einer Bundesstiftung, die abge- schöpfte Gewinne verwaltet und klagenden Verbraucheror- ganisationen ihre Verbandsklagen finanziert.
Zu Frage 1: Wie denkt der DGB über die Rolle der EU in Bezug auf den kollektiven Rechtsschutz der Verbraucher?
Der DGB ist der Auffassung, dass kollektive Rechtsschutzinstrumente für Verbraucher in der ganzen EU dringend erforderlich sind. Auch bei niedri- gen Schädigungswerten müssen Verbraucherinnen und Verbraucher eine funktionale Klagemöglichkeit bekommen, da die Hürden für eine Klage auf Schädigung nach momentaner Rechtssprechung sehr hoch sind. Darüber hinaus ist es empirisch belegt, dass Verbraucherinnen und Verbraucher vor einer individuellen Klage wegen Schädigung zurückschrecken, wenn dieser Betrag bspw. unter 1.000 € liegt. Kollektive Klageinstrumente könnten hier Abhilfe schaffen, so dass Unternehmen auch bei Kleinstbeträgen durch eine hohe Anzahl von geschädigten Verbraucherinnen und Verbrauchern keine unlauteren Gewinne einfahren. Der DGB sieht die EU-Kommission aufgefordert, hier eine EU-Richtlinie oder –maßnahme vorzulegen, die in einem einheitlichen Wirtschaftsraum wie der EU einen funktionalen kollekti-
ven Verbraucherschutz vorsieht. Die EU hat in diesem Bereich eine wichti- ge Aufgabe.
Zu Frage 2: Welche der vier Optionen bevorzugen Sie?
Der DGB bevorzugt Option 4. Sie legt konkrete und durchsetzbare Mecha- nismen vor, die den Verbraucherschutz im Binnenmarkt stärken können.
Option 3 enthält einige brauchbare Elemente, jedoch ist Option 4 generell vorzuziehen.
Zu Frage 3: Enthalten die Optionen spezielle Elemente, denen Sie zu- stimmen?
Siehe Option 1-4.
Zu Frage 4: Gibt es weitere Elemente, die Bestandteil der von Ihnen bevorzugten Option sein sollten?
Die Mitgliedsstaaten sollten selbst entscheiden können in welchem Rege- lungsrahmen sie kollektive Klageinstrumente einführen wollen. Der DGB sieht die EU-Kommission jedoch in der Pflicht, durch eine EU-Richtlinie die Einrichtung solcher kollektiven Klageinstrumente generell in allen Mit- gliedsstaaten vorzuschreiben. Darüber hinaus sollte über die Einrichtung einer Stiftung bspw. in Deutschland nachgedacht werden, die klagenden Verbraucherverbänden ihr Prozesskostenrisiko absichert.
Zu Frage 5: Welche Optionen würden Sie gern kombinieren?
Siehe Frage 2.
Zu Frage 6: Halten Sie verbindliche Rechtsinstrumente für notwendig, oder bevorzugen Sie unverbindliche Instrumente?
Der DGB begrüßt verbindliche Rechtsinstrumente und lehnt unverbindliche Instrumente als nicht zielführend ab.
Zu Frage 7: Sind Sie der Auffassung, dass das Problem auf andere Weise gelöst werden könnte?
Der DGB ist der Auffassung, dass das Problem kollektiver Rechtsdurchset- zungsverfahren nur auf der Ebene einer EU-Richtlinie gelöst werden könn- te, da eine Rechtszersplitterung im Verbraucherrecht im Binnenmarkt ver- mieden werden muss. Die momentane Regelung, dass 13 von 27 Mit- gliedssaaten über kollektive Rechtsdurchsetzungsverfahren verfügen, ist in einem einheitlichen Binnenmarkt nicht zielführend. Der DGB will die Arbeit- nehmerinnen und Arbeitnehmer, die Rentner, Arbeitslose und Kinder und Jugendliche, die alle Verbraucher sind, vor unlauterem Wettbewerb, irre- führender Werbung und sonstigen schädigendem Verhalten durch Unter-
nehmen schützen. Ein kollektives Rechtsdurchsetzungsverfahren, getragen durch die Verbraucherorganisationen, wäre ein funktionaler Schritt, auch bei Kleinstbeträgen, die geschädigten Verbraucherinnen und Verbraucher zu ihrem Recht kommen zu lassen. Eine Lösung des Problems auf andere Weise, ist aus Sicht des DGB zur Zeit nicht absehbar.
Fazit
Mit Hilfe kollektiver Rechtsdurchsetzung kann es in Zukunft besser gelin- gen, Verbraucherinnen und Verbraucher zu ihrem Recht zu verhelfen. Der einzelne Verbraucher hat nur eine sehr schwache Verhandlungsposition, wenn er mit Unternehmen Geschäfte macht. Das Mittel der kollektiven Rechtsdurchsetzung würde in der ganzen EU die Position der Verbraucher stärken, damit die Verträge nicht zu ihren Lasten geschlossen werden. Ein- zelne Verbraucher sind nicht nur in einer schwierigen Position, wo es um eine gerechte Vertragsgestaltung geht. Besonders bei der Geltendma- chung von Schadensersatzansprüchen bedürfen Verbraucher eines besse- ren Zugangs zu Rechtsdurchsetzungsverfahren. Bei so genannten Streu- und Bagatellschäden stehen Kostenrisiko und Aufwand für den einzelnen Betroffenen oft in keinem Verhältnis zum Schaden. Wegen eines Schadens in Höhe von 10 Euro zieht kaum ein Verbraucher vor Gericht. Aber ein Un- ternehmen, das diesen Schaden tausendfach- oder gar millionenfach ange- richtet hat, kann daraus in der Summe der geschädigten Verbraucher einen beträchtlichen Vorteil erwirtschaften. Insbesondere in solchen Fällen ist eine Bündelung von Schadensersatzansprüchen sinnvoll. Ein effektives Bündelungssystem entscheidet also darüber, ob sich Schädigungen im Bagatellbereich wirtschaftlich lohnen oder nicht, und ob Verbraucher ihre Rechte gegenüber Gewerbetreibenden durchsetzen können oder nicht.
Über den Verbraucherschutz hinaus wären kollektivrechtliche Klagen auch bei Datenschutzverletzungen, für Konsumenten als auch für Arbeitnehmer, denkbar und wünschenswert.
Wenn eine Verbesserung des Verbraucherschutzes unter dem Schlagwort
„kollektive Rechtsdurchsetzung“ gelänge, würde dies zu mehr Gerechtigkeit und zu einem größeren Vertrauen der Verbraucherinnen und Verbraucher in den EU-Binnenmarkt beitragen. Der DGB begrüßt deshalb die Initiative der EU-Kommission für eine bessere Durchsetzung von Verbraucherrech- ten.
