Wie bereits eingangs erwähnt, ist die Diskussion über Sicherheitsbedenken der Staaten, welche Flüchtlinge aufnehmen, keineswegs ein neues P ä . I F l ll i Hil i Ü li k ü i i -schlägigen historischen und aktuell geltenden Regelwerke aufgezeigt werden, inwiefern die Sicherheitsbedenken der Staaten in den internati-onalen und regiinternati-onalen Instrumenten zum Flüchtlingsschutz im weiteren
Si B . Di Ü li k i li
-send ermöglichen, die Bemühungen der Europäischen Union zum Schutz der öffentlichen Sicherheit im euorpäischen Asylrecht in den internatio-nalen Kontext einzuordnen.
Die einzelnen Instrumente werden dabei in drei Schritten erläutert: In einem ersten Schritt wird der historische und institutionelle Rahmen auf-gezeigt, in welchem der Vertrag oder das Rechtsinstrument entstanden ist.
Anschliessend wird die relevante Definition des Flüchtlingsbegriffs erläutert, um den Anwendungsbereich festzulegen. In einem dritten Schritt sollen sodann die wichtigsten, im jeweiligen Vertrag oder Rechtsinstrument enthaltenen Mechanismen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit diskutiert werden.
Die Untersuchung der rechtlichen Entwicklungen der Sicherheitsthematik im Flüchtlingsrecht wird durch die Darstellung relevanter und damit zusam-menhängenden politischer Ereignisse ergänzt. Die Synthese am Schluss dieses Teils fasst schliesslich die Ergebnisse der Analyse der einzelnen Instrumente zusammen.
§ . Flü li i c Völkerbundes (1920–1946)
Die ersten internationalen Schutzbemühungen zugunsten von Flüchtlingen wurden in der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg unternommen12. Zwischen 1917 und 1926 befanden sich Hunderttausende von Menschen, namentlich russi-sche und armenirussi-sche Staatsangehörige, auf der Flucht aus ihrem Heimatland und so wurde im Rahmen des Völkerbundes nach Lösungen gesucht13.
I. D F ü
In der Ära des Völkerbundes versuchte man, Flüchtlingsproblemen durch Fest-legung von Kategorien schutzbedürftiger Personen zu begegnen14. Als Flüchtling galten gewisse Personengruppen, die von ihrem Heimatstaat keinen effektiven Schutz mehr erhielten und noch keine neue Staatsangehörigkeit erworben hatten15. So einigten sich die Vertragsstaaten beispielsweise im Rahmen der Konvention von 1938 betreffend Flüchtlingen aus Deutschland16 auf folgende Definition:
12 Zu früheren (meist lediglich nationalen) Bemühungen s. Grahl-Madsen, Vol. I, 9 ff.;
Hathaway, ICLQ 1984, 348 m.N.; Marugg, 29 ff.
13 Vgl. Hathaway, Rights of Refugees, 83 ff; Hathaway, ICLQ 1984, 348 ff.; Grahl-Madsen, Vol. I, 12 ff; s. ferner Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 16 ff.; Einarsen, Drafting History, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 8.
14 Vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 16 ff; Fortin, IJRL 2000, 548 f.; Hathaway, ICLQ 1984, 350 ff.; ausführlich Grahl-Madsen, Vol. I, 122 ff.; ferner Spijkerboer, Personal scope, 21 ff.; UNHCR, Handbuch, Ziff. 3; Skran, Historical Development, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 1–3.
15 Vgl. Hathaway, Refugee Status 1st ed., 2 f. Welche Kategorien von Personen als schutzbe-dürftig qualifiziert wurden, war dabei letztlich eine politische Frage, ein Umstand, der Schutzlücken zur Folge hatte; vgl. Goodwin-Gill/ McAdam, Refugee 3rd ed., 17 m.w.N.;
Hathaway, ICLQ 1984, 360.
16 Convention of 10 February 1938 concerning the Status of Refugees coming from Germany, LNTS Vol. CXCII No. 4461, 59. Zu diesem Abkommen s. Grahl-Madsen, Vol.
I, 131 f.; Hathaway, ICLQ 1984, 364 ff.; Marugg, 76 f.; Skran, Historical Development, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 79 ff.
Article 1
. F C i , “ i
G “ ll l :
(a) Persons possessing or having possessed German nationality and not possess-ing any other nationality who are proved not to enjoy, in law or in fact, the protec-tion of the German Government.
(b) Stateless persons not covered by previous Conventions or Agreements who have left Germany territory after being established therein and who are proved not to enjoy, in law or in fact, the protection of the Germany Government.
Weitere Definitionen dieser Art finden sich ) in den Vere-inbarungen und Abkommen über russische und armenische17, assyrische, assyrisch-chaldäische und türkische18 sowie österreichische19 Flüchtlinge.
Flüchtlinge wurden in den Abkommen somit anhand der von ihnen erlit-tenen rechtlichen Konsequenzen (nämlich des Verlustes des Schutzes ihres Heimatstaates ohne gleichzeitigen Erwerb einer neuen Staatsangehörigkeit) definiert20. Keine Bedeutung schienen die Ursachen dieses Schutzverlustes zu spielen21. Flüchtlingsstatus wurde aufgrund der Gruppenzugehörigkeit gewährt; individuellere Kriterien zur Flüchtlingsbestimmung aufzunehmen wurde von den Staaten abgelehnt22.
17 Arrangement of 12 May 1926 Relating to the Issue of Identity Certificates to Russian and Armenian Refugees, LNTS Vol. LXXXIX, No. 2004, Ziff. 2. Siehe dazu Grahl-Madsen, Vol.
I, 122 ff.; Hathaway, ICLQ (1984), 352; Marugg, 59 ff.; Skran, Historical Development, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 10 ff.
18 Arrangement of 30 June 1928 Concerning the Extension to other Categories of Refugees of Certain Measures Taken in Favour of Russian and Armenian Refugees, LNTS Vol. LXXXIX, No. 2006, Ziff. 2. Siehe dazu Grahl-Madsen, Vol. I, 127 ff.; Hathaway, ICLQ 1984, 354 ff.;
Marugg, 70 ff.; Skran, Historical Development, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz.
19 ff.
19 Additional Protocol to the Provisional Arrangements and to the Convention of 1938 Concerning the Status of Refugees coming from Germany, LNTS Vol. CXCVIII, No.
4634, Art. 1. Siehe dazu Grahl-Madsen, Vol. I, 132 f.; Skran, Historical Development, in:
Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 79 ff.
20 Zu den Hintergründen der Definition des Flüchtlingsbegriffs in den Abkommen des Völkerbundes s. ausführlich Hathaway, ICLQ 1984, 358 ff.; s. auch Marugg, 78 f.
21 Vgl. Hathaway, ICLQ 1984, 367; s. auch Rikhof, Criminal Refugee, 37.
22 Vgl. Hathaway, ICLQ 1984, 361; s. auch Marugg, 78.
Wurde eine Person von den Abkommen des Völkerbunds erfasst, wurde ihr in der Regel im Aufnahmestaat ein ähnlicher Status wie sich dort rechtmässig aufhaltenden Ausländern gewährt23.
II. B d ö d
In den Vereinbarungen und Abkommen des Völkerbundes findet man ledig-lich im Rahmen des Ausweisungsschutzes anerkannter Flüchtlinge einen
) -Vorbehalt zugunsten der Staaten. Gemäss diesen Bestimmungen dürfen anerkannte Flüchtlinge aus Gründen der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung ausgewiesen werden24. Allerdings muss ihnen selbst in diesen Fällen eine angemessene Frist gewährt werden, wäh-rend derer sie sich um Aufnahme in einem Drittstaat bemühen können25. Weitergehende Sicherheitsbestimmungen oder Ausschlussklauseln wurden nicht aufgenommen.
23 Zu den Einzelheiten der verschiedenen Abkommen s. ausführlich Hathaway, Rights of Refugees, 84 ff.
24 S. Rikhof, Criminal Refugee, 37; Skran, Historical Development, in: Zimmermann (ed.), Commentary, Rz. 40, 75, 85.
25 Vgl. z.B. Art. 3 Convention of 28 October 1933 relating to the International Status of Refugees, LNTS Vol. CLIX No. 3663; Art. 4 Ziff. 2 und 3 Provisional Arrangements 4 July 1936 concerning the Status of Refugees coming from Germany, LNTS Vol. CLXXI, No.
3952; Art. 5 Convention of 1938 concerning the Status of Refugees coming from Germany, LNTS Vol. CXCII No. 4461, 59.