3. Poltisch-Administratives Handeln und Partizipation
3.1 Rahmenbedingungen für das Arbeiten in und mit den Phasen des Policy Cycle
3.1.1 Der Policy Cycle als Grundlage erfolgreicher Beteiligungsprozesse
Der Policy Cycle oder Politikzyklus ist ein – auf systemischen Grundlagen aufbauendes – Modell für die analytische Strukturierung eines poltisch-administrativen Prozesses. Er ist geeignet, die Grundlage einer durch Monitoring und Evaluation abgesicherten evidenzbasierten
Politikgestaltung zu sein und unterstützt durch transparente Entscheidungsprozesse
multiperspektivische Herangehensweisen. Die in der österreichischen Bundesverwaltung seit 1.
Jänner 2013 zur Anwendung kommende wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung folgt dieser universalen Reflexionslogik des Policy Cycle.
Das Modell des Policy Cycle hat den Vorteil, die unterschiedlichen Phasen des Vorgehens, die in der Realität vielschichtig und insbesondere in Bezug auf Akteurinnen und Akteure sowie Inhalte verlaufend erscheinen können, funktional und zweckgebunden zu beschreiben. Dies ermöglicht nicht nur eine nähere Analyse inhaltlicher Fragestellungen innerhalb der einzelnen Phasen, sondern insgesamt einen neuen Blick auf die Gestaltung und Umsetzung von
Beteiligungsprojekten in Politik, Verwaltung und Gesellschaft.
Erfolgreiche Beteiligungsprozesse zeichnen sich durch transparente und klare Prozesse und Kommunikation aus. Das Modell des Policy Cycle erlaubt es, Schnittstellen zwischen
Stakeholdergruppen noch präziser zu definieren und Ideenfindungs-, Informations-,
Konsultations-, Entscheidungs- und Implementierungsprozesse klarer zu kommunizieren. Die für Beteiligungsprozesse so wesentliche akteurs- und akteurinnenbezogene Verantwortung wird somit transparent und besser umsetzbar. Der technologische Wandel erhöht die Komplexität von Beteiligungsarchitekturen; durch die Beschreibung von Partizipationsprozessen entlang des Policy Cycle werden die jeweils erforderlichen Handlungsschritte in den Phasen klarer, ohne jedoch den Blick auf das große Ganze zu verlieren.
In der Literatur finden sich unterschiedliche Policy Cycle Modelle. In Anlehnung an Höchtl et al.
(2016, S. 163: nach Nachmais und Felbinger (1982): Phasen und kontinuierliche Evaluation) und den Policy Cycle in der E-Engagement Matrix (nach Macintosh (2003), in: Aichholzer et al., 2015, S. 17) wurden unter Berücksichtigung der in der österreichischen Bundesverwaltung und teilweise in den Ländern zur Anwendung kommenden wirkungsorientierten
Verwaltungssteuerung (WO) und Gesetzesfolgenabschätzung (WFA) nachfolgende Phasen für die Betrachtung von Beteiligungsprozessen im Kontext des Policy Cycles definiert:
Agenda Setting/Themenfindung Analyse & Politikdiskussion
Politikformulierung (Politiken, Gesetze, Projekte, Vorhaben)
Entscheidung (Politische Entscheidung oder Entscheidung im Weg der direkten Demokratie)
Implementierung
Evaluierung (auf Basis eines kontinuierlichen Monitorings)
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Die hier präsentierte Darstellung betrachtet Beteiligungsverfahren aus Sicht der Policy Cycle Phasen. Die Besonderheiten der Beteiligung in den einzelnen Phasen des Policy Cycle werden im Folgenden vorgestellt. Anzumerken bleibt, dass Beteiligungsprozesse nur einzelne Phasen betreffen und/oder auch in unterschiedlichen Phasen starten können. Zentral für die Erhöhung der Qualität von Beteiligungsverfahren ist es, mit den richtigen Methoden zum richtigen
Zeitpunkt adäquate Beteiligung der Stakeholder zu ermöglichen und die Ergebnisse selbst iterativ und evaluiert für einen nächsten Bearbeitungsschritt aufzubereiten.
3.1.2 Agenda Setting/Themenfindung
Was ist damit gemeint? Inhaltliche Orientierung dieser PC-Phase
Unabhängig von Auslöser (Politisches Programm, Bürgerinnen- und Bürgerinitiative, systematisches Abfragen von Bedarfen durch die Verwaltung etc.) dient diese Phase der Identifizierung von Zukunftsthemen, Problemen oder einfach der Sammlung und gemeinsamen Sicht auf Fragestellung, die zu bewältigen sind.
Achtsamkeiten, die beim erfolgreichen Durchlaufen der Phase helfen:
Vorgehen: In den Workshops wurden auf der Ebene von Brainstormings und Diskussionen Aspekte gesammelt/zusammengetragen, die hier in geclustert wiedergegeben werden.
Initiation
o Klärung der Fragestellung/Welche Fragen sollte ich überhaupt stellen?
Quellen kennen/Kenntnis darüber, wo man hingehen und hineinhören muss Erwartungshaltungen kennen und „managen“
Aktuellen Anlassfall würdigen
Ressourcen
o Zeiträume schaffen
Personelle und materielle Ressourcen realistisch abschätzen und bereitstellen
Commitment und funktionale Klarheiten herstellen
o Qualitative Beteiligung der Stakeholder sicherstellen (insb. Verwaltung und/oder andere Umsetzer)
o Klar definierte Zielgruppe
Beteiligungsarchitektur und Rahmenbedingungen
o Klarheit über Rahmen und Möglichkeiten/ Reichweite der Beteiligung o Einhaltung von Fristen
o "Griffigkeit" bzw. Detaillierung des Themas
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o Zieldefinition und -kommunikation vorab
Erwartungshaltungsmanagement; Motivation
o Push-/Pull-Faktoren (Gründe für Teilnahme/Nicht-Teilnahme)
Herausforderungen und Hindernisse / Handlungsdilemmata
Reversibilität von Format und Beteiligungsmöglichkeit
o Schaffen die neuen Social Media Prozesse bereits neue Beteiligungsformen oder brauchen wir für Beteiligung neue (eigenständige) Formate (Neue
Beteiligungsprozesse schaffen vs. in „neuartige“ Prozesse einklinken (Gamer, WhatsApp, …)
Kommunikation
o Polarisierung der Stakeholdergruppen; thematische Polarisierungen insbesondere durch Social Media
o Zielgruppe kennen/verstehen und die richtige Ansprache wählen o Hoher Zeitbedarf für „Kommunikation der Vielen“
Motivation
o Welches Interesse haben Menschen sich zu beteiligen?
o Braucht es einen individuellen Mehrwert und wie generieren wir ihn?
Datenschutz und Persönlichkeitsrechte
o Berücksichtigung von Persönlichkeitsrechten o Berücksichtigung DSGVO
Umgang mit Veränderung
o Erfolgreiche Beteiligungsprozesse bedeuten immer auch Veränderung (mitunter auch erhöhten Ressourcenbedarf), insbesondere bei nicht-konsensualen
Entscheidungen in Politik, Verwaltung und Gesellschaft
3.1.3 Analyse & Politikdiskussion
Was ist damit gemeint? Inhaltliche Orientierung dieser PC-Phase
Die Festlegung des Themas in der Phase des Agenda Setting beinhaltet noch nicht die multiperspektivische Erfassung des Bearbeitungsbereiches. Es kann einen qualitativen Mehrwert erzeugen, nach der Einigung auf Fragestellung oder Themenbereich, die „Expertise der Vielen“ zu nutzen, um die Analysebasis im Themenbereich robust und aus unterschiedlichen Perspektiven aufzubereiten. Nicht zuletzt ist die Erklärung, die für eine Differenzanalyse besteht (Warum habe ich ein Problem? Wodurch ist es entstanden? Warum bin ich nicht dort, wo ich sein möchte, sondern in einem defizitären Ist-Bereich? etc.), die Ausgangslinie für die Lösungen, die beschlossen werden. Und gerade im evidenzbasierten Bereich ist die Beschreibung der Ist-Situation (in Abgrenzung zum Zielzustand) gekennzeichnet von einem Beobachtungs-Bias, der über die Diversität der einbezogenen Perspektiven und Disziplinen reflektiert und reduziert werden kann.
Achtsamkeiten, die beim erfolgreichen Durchlaufen der Phase helfen:
Vorgehen: In den Workshops wurden auf der Ebene von Brainstormings und Diskussionen Aspekte gesammelt/zusammengetragen, die hier in geclustert wiedergegeben werden.
Stakeholderkommunikation
o Boundary Spanners (Personen in einem Innovationssystem, die die Aufgabe haben, die internen Netzwerke der Organisation mit externen Informationsquellen zu verbinden) identifizieren oder bestimmen
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o Frühe und offene Einbindung o zugängliche Prozesse
o Informationsgefälle managen
o Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Stakeholder bei der Auswahl berücksichtigen („Wen wähle ich aus und wen spreche ich an?“) o Kommunen Gemeindezeitung, Websites
o Betroffeneninitiativen einbeziehen diesen im Rahmen der Aktionsplanung eine Plattform bieten
o Info über Start des Prozesses kommt bei den Zielgruppen an (Bringschuld)
Commitment und funktionale Klarheiten herstellen
o Kooperation zwischen Stakeholdern (Politik, Verwaltung, NGOs, Forschung) sicherstellen
o Commitment der Stakeholder gewährleisten
o Beteiligungsbreite managen (Kombination Offline- und Online-Angebote; lokale Angebote für Beteiligung schaffen)
o Unabhängige fachliche Begleitung bereitstellen; institutionalisierte, unabhängige fachliche Expertise für Zivilgesellschaft anbieten
o zuständige Bundesressorts sollten Phase 2 übernehmen und Prozess starten (Kommunen, Betroffeneninitiativen, Online-Beteiligung aller Lärmbetroffenen)
Beteiligungssicherheit
o Bei Online-Beteiligung: 1 Person = 1 Stimme o Prototypen entwickeln und Feedback einholen o Manipulationssicherheit gewährleisten
o Kein E-Voting
Herausforderungen und Hindernisse / Handlungsdilemmata
Erwartungsmanagement
o Erwartungshaltung in Bezug auf die finale Entscheidung o Scheinpartizipation
Beteiligungsarchitektur und Rahmenbedingungen o Rahmenbedingungen formulieren
o Abstrakte Inhalte und Themen vermitteln
o Gemeinsames Commitment aller Beteiligten zu Vision und Umsetzung o Implementierungssicherheit (tatsächliche Implementierung des Erarbeiteten)
Stakeholdermanagement o Stakeholderauswahl
o Network-Management und network boundaries (Grenzen), o Identifikation „Boundary Spanner“ (Grenzen durchbrechen)
Prozessklarheit
o Entscheidungen brauchen Entscheidungsprozesse o Politisches Commitment
o Rücksicht auf Strategien
o Änderung der politischen Rahmenbedingungen (=“Regierungswechsel“)
o politischer Widerstand und Widerstand einflussreicher Akteurinnen und Akteure
Ressourcenmanagement
o Ressourcenbereitstellung (Partizipation braucht Raum, Zeit, Geld) o Zeitfaktor (Balance zwischen zu lang und zu kurz)
Beteiligungssicherheiten
o Online-Partizipation braucht sichere IDs
o Spannungsfeld zwischen Privatsphäre und Nachvollziehbarkeit
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Motivation
o Aufmerksamkeit über lange Zeiträume aufrechterhalten
Prozessmoderation
o Alle Akteurinnen und Akteure zu Wort kommen lassen o Diskriminierung;
o Sprache
o Online: Spam, Belästigung/Beleidigung, Manipulation
3.1.4 Formulierung von Politik oder Gesetzen
Was ist damit gemeint? Inhaltliche Orientierung dieser PC-Phase
Die Phase der Politikformulierung und Begutachtung ist ein zentraler Ansatzpunkt für Beteiligung im Policy Cycle. Hier werden Politiken, Gesetze, Projekte und Vorhaben entscheidungsreif verhandelt. Letzte wichtige Stellungnahmen unterschiedlicher Akteurinnen und Akteure oder auch Betroffener können eingeholt und berücksichtigt werden. Zudem kann wichtiges
Expertinnen- und Expertenwissen in hohem Detailierungsgrad abgefragt und integriert werden.
Achtsamkeiten, die beim erfolgreichen Durchlaufen der Phase helfen:
Vorgehen: In den Workshops wurden auf der Ebene von Brainstormings und Diskussionen Aspekte gesammelt/zusammengetragen, die hier in geclustert wiedergegeben werden.
Beteiligungsarchitektur und Rahmenbedingungen
o Funktionale und gut durchdachte Prozesse (Wer/in welcher Form/zu welchem Zeitpunkt)
o Funktionale und gut durchdachte technische Systeme (Beteiligungsplattform, E-Recht, etc.)
o Begutachtungsfristen (Verpflichtung bzw. klare Regelung in Bezug auf Festsetzung und Dauer)
o Relevanz der Beteiligung/Berücksichtigung o Technischer Support
Beteiligungsbreite managen
o Beteiligungsverteiler- und Datenbanken o Moderation des Beteiligungsprozesses o Zielgruppenorientierte Kommunikation
o Usability für Verwaltung und Bürgerinnen und Bürger
o Einbezug eines breiten Spektrums an Beteiligten (Expertinnen und Experten und Laien, alle Generationen, alle Bildungsschichten)
o Identifikation und Erreichen der richtigen Stakeholder (insbesondere auch jene, die nicht so gut institutionalisiert sind)
o Ziel- und Zielgruppendefinition
o Zielgruppengerechte Formulierung und Kommunikation
o Verständlichkeit von Gesetzen/Inhalten (verständliche Sprache)
Herausforderungen und Hindernisse / Handlungsdilemmata
Ressourcenmanagement
o Personal/Zeit auf Seiten der Verwaltung (Durchführung der Beteiligung) o Personal/Zeit auf Seiten der Stakeholder (Teilnahme an der Beteiligung) o Mangelnde Ressourcen, insb. im Bereich „kleiner“ Stakeholder (z.B. NGOs) im
Gegensatz zu den „Großen“ (z.b. Interessensvertretungen, Sozialpartner)
Motivation
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o Mangelnde Beteiligung relevanter Akteurinnen und Akteure (Wieso sollen sich Bürgerinnen und Bürger beteiligen, wenn es gewählte und Vertreterinnen und Vertreter mit Entscheidungskompetenz und Expertinnen und Experten bei den Gebietskörperschaften gibt
o „Ehrliche“ Begutachtung zwischen den Gebietskörperschaften bzw. Ressorts
Kommunikation
o Zielgruppenidentifikation und Ansprache
o Unterschiedliche Gewichtung der eingebrachten Beiträge
o Ergebniskommunikation (Was wurde umgesetzt? Was wurde nicht umgesetzt?
Warum wurde nicht umgesetzt?)
3.1.5 Entscheidung
Was ist damit gemeint? Inhaltliche Orientierung dieser PC-Phase
In der Entscheidungsphase ergeben sich klassische Abstimmungsmöglichkeiten, um entweder direkte Entscheidungsprozesse zu setzen oder auch die Rahmenbedingungen für die künftige Umsetzung mitabzustimmen. Es gibt Möglichkeiten, um Bürgerinnen und Bürger auf allen Ebenen an Entscheidungsprozessen zu beteiligen – von Volksentscheid und Volksbegehren auf der Bundesebene bis hin zu konkreten Fragen der Gemeindegestaltung. Ein gesondert zu betrachtender Fall ist das E-Voting.
Achtsamkeiten, die beim erfolgreichen Durchlaufen der Phase helfen:
Vorgehen: In den Workshops wurden auf der Ebene von Brainstormings und Diskussionen Aspekte gesammelt/zusammengetragen, die hier in geclustert wiedergegeben werden.
Beteiligungsarchitektur und Rahmenbedingungen o Spielregeln zu Beginn transparent kommunizieren o Trennung von Prozessbegleitung und Entscheidung o Nachvollziehbarkeit garantieren (keine Blackbox) o Betroffene adressieren (Zugänge schaffen) o Anonym oder mit Klarnamen (Authentifizierung) o Iteratives Prozessdesign
o Gute Informationsaufbereitung
o Gemeinsames Bild schaffen (Thema „angreifbar“ machen) o Keine Änderung der Befragtengruppe ab Start der Konsultation o Keine Dateneinsicht für Auftraggeber vor Ende der Konsultation o Nachweisbarkeit gewährleisten (keine Blackbox)
o Kopplung On-/Offline-Elemente o Barrierefreiheit
o Kulturwandel zu transparenter Kommunikation/Offenheit
Motivation
o Menschen engagieren sich vor allem bei Themen aus dem eigenen Lebensumfeld oder dem eigenen Kompetenzbereich
o Persönliche Ansprache/Einladung zur Beteiligung o Vertrauen stiften
Prozessmoderation
o Interessen klar offenlegen lassen/können
o Vorstellungskraft für Folgen der Entscheidung fördern o sinnvollen Diskurs ermöglichen
o Transparente Kommunikation
o Freiraum für Eigeninitiativen/intensivere Beteiligung einzelner Gruppen schaffen
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Herausforderungen und Hindernisse / Handlungsdilemmata
Commitment und funktionale Klarheiten herstellen
o Entscheidungen sind immer auch Entscheidungen gegen etwas o Wer verantwortet die Folgen der Entscheidung?
o Kann/will Politik wirklich Macht/Verantwortung aus der Hand geben?
Ressourcenmanagement o Faktor Zeit
o Faktor Dauer
Beteiligungsarchitektur und Rahmenbedingungen o Demokratische Legitimation und Verantwortung o „Eskalation“ durch Verfahrensstufen
o Laufende Veränderung von Grundlagen o Ergebnisse „übersetzen“
Prozessmoderation
o Wie kann ich ein- oder aussteigen?
Sicherheit
o Datenschutz o Authentifizierung o Manipulationssicherheit
3.1.6 Implementierung
Was ist damit gemeint? Inhaltliche Orientierung dieser PC-Phase
Die Umsetzung von Politiken heißt Entscheidungen in den Normalbetrieb überzuführen, das heißt wiederum, bekannte Routinen aufzugeben und neue zu platzieren, heißt die Akzeptanz an der Entscheidung im Regelbetrieb durch Umsetzung und Handlung zu testen und einzuführen.
Dies kann dort leichter sein, wo die Beseitigung der Problemzonen zu einem gemeinsamen Anliegen geworden ist und die Lösung von allen Stakeholdern getragen werden kann.
Achtsamkeiten, die beim erfolgreichen Durchlaufen der Phase helfen:
Vorgehen: In den Workshops wurden auf der Ebene von Brainstormings und Diskussionen Aspekte gesammelt/zusammengetragen, die hier in geclustert wiedergegeben werden.
Beteiligungsarchitektur und Rahmenbedingungen o Interessen klar offenlegen lassen/können
o Ziele/Präferenzen der betroffenen Strukturen erkennen o Einbindung bereits in Planungsphase
o Tauschpartnerschaft in der Implementierung (Personen nicht auf ein Ziel einschwören)
o Kuratierung/Redaktion des Online-Diskurses; Kick-Off vor digitaler Beteiligung o Zufallsauswahl (der Beteiligten) oder strukturierte Auswahl
o Formulierung der Einladung zur Konsultation (z.B. als Frage formulieren)
Motivation
o Aushandlungsmöglichkeiten (Incentives) schaffen
Ressourcen
o Unterstützung der beteiligten Akteurinnen und Akteure (z.B. durch Kinderbetreuung, Fahrtkostenersatz, Verpflegung)
Herausforderungen und Hindernisse / Handlungsdilemmata
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● Rahmenbedingungen
o Enge rechtliche Rahmenbedingungen
● Beteiligungsbreite managen
o Diversität der Teilnehmerinnen und Teilnehmer (auch innerorganisatorisch) o Bürgerinnen und Bürger erreichen
● Motivation
o Begeisterung und Bewusstsein schaffen (in Verwaltung/in Gesellschaft) o Divergierende Ziele und Interessen der Akteurinnen und Akteure
● Kompetenzen
o Voraussetzung: man weiß, worum es geht
● Akzeptanz
o Persönlichen Vorteil vermitteln, anstelle eines autoritären Zugangs o Organisationskultur der Verwaltung
3.1.7 Evaluierung (auf Basis kontinuierlichen Monitorings)
Was ist damit gemeint? Inhaltliche Orientierung dieser PC-Phase
Der zentrale Mehrwert des Policy Cycle zu einer linearen Betrachtung des Prozesses liegt in der abschließenden Evaluierung des Erfolges der Implementierung von Politiken. So wird die
Grundlage für die Verbesserung von Prozessen und eine evidenzbasierte Politikgestaltung (ex-Post/ex-Ante) geschaffen. Das kontinuierliche Monitoring im Policy Cycle wird zusätzlich während des gesamten Politikprozesses durchgeführt wird; so kann nicht nur die Wirksamkeit der Politiken beurteilt, sondern der gesamte Policy Cycle kontinuierlich verbessert werden (organisationales Lernen). Durch Beteiligung unterschiedlicher Akteurinnen und Akteure und die dadurch geförderte Multiperspektivität und Einbeziehung von Datenbeständen kann die Qualität und Akzeptanz von Evaluationsergebnissen gefördert werden.
Achtsamkeiten, die beim erfolgreichen Durchlaufen der Phase helfen:
Vorgehen: In den Workshops wurden auf der Ebene von Brainstormings und Diskussionen Aspekte gesammelt/zusammengetragen, die hier in geclustert wiedergegeben werden.
● Beteiligungsarchitektur und Rahmenbedingungen
o Festlegung von Evaluationsrahmen, Reichweite und AkteurInnen o Frühe Festlegung von Indikatoren zur Evaluierung
o Systematische Steuerung und Dokumentation (v.a. der Indikatoren) von Beginn an
o Relevanz von Evaluierung von Anfang an im Blick behalten o Kommunikationsrahmen
● Stakeholderkommunikation
o Regelmäßige Rückkopplung und Kommunikation
● Ressourcen und Unterstützungsleistungen
o Ausreichende Ressourcen für Monitoring & Evaluierung
o Standardwerk/Referenzrahmen, um externe Prozesse zu begleiten Mindeststandards/-formate/Know-How/Agenden
o Good Practice bereitstellen
● Motivation
o Verständnis und Bewusstsein schaffen
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o Ermutigung der handelnden Akteurinnen und Akteure
Herausforderungen und Hindernisse / Handlungsdilemmata
● Commitment und funktionale Klarheiten herstellen o Commitment der Gebietskörperschaften
o Kontrolle vs. Steuerung
o Bildabgleich mit dem politischen Prozess o Unsicherheit vs. Möglichkeitsraum
o Bereitschaft zur Durchsetzung von Open Data
o Tatsächliche Nutzung der Evidenzen zur Weiterentwicklung von Politiken und Prozessen
● Motivation
o Commitment der Gebietskörperschaften
● Qualitätsmanagement o Datenqualität