José Luis Sierra Guzmán, México
2. Proyecto de Ley de Inteligencia en Colombia y la Creación de la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia
2.1. Objetivo del Proyecto de Ley
• El proyecto de Ley tiene por objeto fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainte-ligencia cumplir adecuadamente con su misión constitucional y legal.
• Se establecen los límites y fines de las actividades de inteligencia y contra-inteligencia, los principios que las rigen (Principio de necesidad, idoneidad, proporcionalidad), los mecanismos de control y supervisión, la regulación de las bases de datos, la protección de los funcionarios que realizan estas actividades, la coordinación entre los organismos, y los deberes de colabo-ración de las entidades públicas y privadas, la defensa de los derechos fun-damentales de todos los ciudadanos que puedan verse afectados por la rea-lización de las actividades de inteligencia y la protección de los derechos humanos (DDHH) a través de operaciones de gran precisión con base en in-formación de inteligencia de alta calidad.
• El proyecto de Ley es de gran importancia por los siguientes puntos:
1. Sólo la Ley puede determinar quiénes hacen inteligencia en Colom-bia.
2. Reglamenta y regula las actividades de inteligencia y contrainteligen-cia por demanda, es decir, sólo un superior debe y puede solicitar una información específica; los organismos no realizan estas activi-dades por iniciativa propia. Toda actividad de inteligencia y contrain-teligencia requiere una orden previa que cumpla con los principios de necesidad, proporcionalidad e idoneidad.
3. Se establece la coordinación y cooperación entre los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, con el fin de evitar sucesos como la bomba del Club del Nogal, en Bogotá en febrero del 2003.
4. Se establece un control político por parte del Congreso de la Repú-blica, a través de la Comisión Legal de Seguimiento, la cual incluye la participación de los partidos de la oposición.
5. Se mantiene la reserva por treinta años siguiendo el estándar de la reserva de los documentos públicos prevista en la legislación vigente
Controles democráticos del sistema de seguridad en el ámbito legislativo 32
y se respeta el derecho de los periodistas de publicar información re-servada.
6. Se crea la Comisión de Depuración de Datos, la cual es presidida por la Procuraduría General de la Nación. Ella dirá los criterios para la depuración. Tiene vigencia de dos años.
7. Las interceptaciones de comunicaciones sólo se realizarán dentro del marco de procesos judiciales.
2.2. Antecedentes de la Ley de Inteligencia y Contrainteligencia en Colombia
• En Colombia la función de inteligencia y contrainteligencia cobra especial relevancia dadas las graves amenazas a la seguridad que desde hace tiempo aquejan al país. No es posible proteger a las instituciones democráticas, a sus representantes y a la población en general sin un adecuado trabajo de inteligencia. El carácter transnacional de muchas de estas amenazas hace aún más urgente el fortalecimiento de esta actividad, puesto que la coope-ración internacional entre agencias de inteligencia es la primera línea de de-fensa de las instituciones.
• Por lo tanto, en los últimos años, Colombia ha reconocido la importancia de legislar sobre los servicios de inteligencia y contrainteligencia, en conse-cuencia diferentes gobiernos y parlamentarios han radicado varias iniciati-vas, con el fin de darle un marco legal y normativo a los organismos del Es-tado que llevan a cabo estas actividades. (Ver Anexo 1)
• El actual proyecto de Ley Estatutaria de Inteligencia y Contrainteligencia tiene como antecedente inmediato la Ley 1288 de 2009, la cual fue decla-rada inexequible por la Corte Constitucional por vicios de procedimiento pues no tuvo el trámite de Ley Estatutaria.26 Esta Ley obtuvo un amplio res-paldo en el Congreso de la República por los partidos y movimientos
26 Las leyes estatutarias son aquellas leyes que regulan las siguientes materias a) derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recur-sos para su protección; b) Administración de justicia; c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones elec-torales; d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana. e) Estados de excepción. Este tipo de leyes, deben cumplir las siguientes condiciones: deberán expedirse en una sola legislatura, la Corte Constitucional procederá a la revisión previa de los proyectos aprobados por el Congreso y no podrán expedirse por facul-tades extraordinarias concebidas por el Presidente de la República. Constitución Política de Colombia. Artículo 152. [En Línea]. Disponible en:
http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf.
Las comisiones de seguridad y defensa: desafíos y oportunidades 33
cos representados en ese momento, incluso aquellos que se encontraban en oposición al Gobierno Nacional.
• Este proyecto de Ley de Inteligencia que se encuentra en revisión de la Corte Constitucional, tiene algunos cambios con respecto a la Ley anterior, tales como:
1. La creación de un capítulo sobre requerimientos de inteligencia y contrainteligencia, el cual precisa quienes son los únicos funcionarios facultados para establecer tareas y prioridades de recolección.
2. Se modifica el proceso de autorización de operaciones de inteligen-cia con el fin de establecer que el nivel de autorización requerido cambie según el nivel de impacto y riesgo. Este cambio responde a una de las buenas prácticas de la ONU que exige que las autorizacio-nes sean multinivel.
3. Se exige adecuar los manuales de inteligencia y contrainteligencia de conformidad con la Ley. Esto también responde a una de las buenas prácticas de la ONU que exige establecer los procedimientos de inte-ligencia.
4. Con el fin de atender uno de los argumentos de las demandas de in-constitucionalidad, se modifican las funciones y facultades de la co-misión parlamentaria para que no se limitara a los informes que le enviaban los inspectores y los organismos de control, sino que pu-diera pedir a los inspectores y directores de los organismos, informes adicionales sobre los casos específicos (Anexo 2).
5. Asimismo, respondiendo a la demanda, se modificó el sistema de se-lección de los miembros de la comisión para que sea el propio Con-greso de la República el que establezca los protocolos de seguridad de la información, evitando que la selección del Gobierno sea enten-dida como un poder de veto.
6. Se establece claramente quiénes pueden ser receptores de inteligen-cia, atendiendo a uno de los principales problemas de ejecución de la Ley, donde existía un vacío en esta materia.
2.3. Creación de la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia
• Es importante anotar, que la Ley 1288 de 2009, en su artículo 13 contem-plaba la creación de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia. En mayo de 2009, el Con-greso de la República, mediante la Resolución 006 de 2009, reglamentó
al-Controles democráticos del sistema de seguridad en el ámbito legislativo 34
gunos aspectos para el eficaz funcionamiento de dicha Comisión. No obs-tante la conformación y elección de los miembros de la Comisión Legal se demoró un año y cuatro meses, en septiembre de 2010 se llevó a cabo di-cha elección.27
• Paradójicamente, a las pocas semanas de estar conformada la Comisión Le-gal, fue declarada inexequible la Ley, dejando una vez la labor de inteligen-cia sin un instrumento de protección y conservación del Estado Sointeligen-cial de Derecho, en el país.
• El proyecto de Ley Estatutaria “Por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión consti-tucional y legal y se dictan otras disposiciones” que se discutió y aprobó en el 2011, incluyó una vez más, la creación de la Comisión Legal de Segui-miento a las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia.
• Esta Comisión Legal, “cumplirá funciones de control y seguimiento político, verificando la eficiencia en el uso de los recursos, el respeto de las garantías constitucionales y el cumplimiento de los principios, límites y fines estable-cidos en la Ley estatutaria que regula las actividades de inteligencia y con-trainteligencia.”28
• La composición de la Comisión Legal estará conformada por 8 Congresistas, los cuales se pueden postular de forma voluntaria, los cuales deberán ser de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes.29
27 El 8 de septiembre de 2010, las Comisiones Segundas del Congreso de la República, mediante sesión conjunta, eligieron a los miembros de la Comisión Legal Parlamen-taria de Seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia. Dicha co-misión quedó compuesta por los Senadores Camilo Romero (Partido Polo De-mocrático Alternativo), Armando Bendetti (Partido de la U), Edgar Gómez (Partido Liberal Colombiano) y los representantes Ignacio Betancurt (Partido Cambio Radi-cal), Augusto Posada (Partido de la U) y Oscar de Jesús Marín (Partido Liberal). Acta No. 1. Sesión Conjunta Comisiones Segundas. Senado y Cámara de Representantes.
28 Artículo 20. Objeto de la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia. Proyecto de ley No. 263 de 2011 Senado, 195 de 2011 Cámara: “Por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras dis-posiciones.” Gaceta del Congreso No. 422. Junio de 2011. Pág. 9
29 El Senado y Cámara de Representantes del Congreso de Colombia funcionan bajo Comisiones Permanentes las cuales funcionan durante todo el período
constitucio-Las comisiones de seguridad y defensa: desafíos y oportunidades 35
• Las funciones y las facultades de esta Comisión Legal.30
1. Producir un informe anual reservado dirigido al Presidente de la República, que dé cuenta del cumplimiento de los controles conteni-dos en la presente Ley y formule recomendaciones para el mejora-miento del ejercicio de las actividades de inteligencia y contrainteli-gencia, teniendo en cuenta la salvaguarda de la información que afecte la seguridad y la defensa nacional.
2. Emitir opiniones y conceptos sobre cualquier proyecto de Ley relacionado con la materia.
3. Emitir un concepto sobre el Informe de Auditoría de los Gastos Reservados elaborado por la Contraloría General de la República.
4. Solicitar a la Junta de Inteligencia Conjunta un informe anual de la ejecución general de gastos reservados que dé cuenta del cumpli-miento de los objetivos del Plan Nacional de Inteligencia.
5. Hacer seguimiento a las recomendaciones incluidas dentro del in-forme anual.
6. Proponer moción de observación respecto de los Directores de los organismos de inteligencia por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones de la Comisión, o moción de censura a los Ministros del ramo co-rrespondiente.
• Adicionalmente, la Comisión Legal verifica el cumplimiento de los mecanis-mos de control en casos específicos que sean de su interés, por lo tanto po-drá: “(a) Realizar reuniones con la JIC; (b) Solicitar informes adicionales a los Inspectores (incluyendo a los inspectores Ad-hoc designados por los orga-nismos de inteligencia), las Oficinas de Control Interno, o quienes hagan sus veces; (c) Citar a los Jefes y Directores de los organismos de inteligencia;
(d) Conocer los objetivos nacionales de inteligencia trazados en el Plan Na-cional de Inteligencia; y (e) Conocer los informes presentados anualmente por los inspectores. Lo anterior sin perjuicio de la reserva necesaria para ga-rantizar la seguridad de las operaciones, las fuentes, los medios y los méto-dos. Además, en cualquier caso la Comisión pondrá en conocimiento de las
nal establecido en la ley. Artículo 54. Ley 5ta de 1992. Reglamento del Congreso de la República de Colombia.
30 Artículo 22. Funciones y facultades de la comisión legal de seguimiento a las activi-dades de inteligencia y contrainteligencia. Gaceta del Congreso No. 422. Op. cit., Pág. 9.
Controles democráticos del sistema de seguridad en el ámbito legislativo 36
autoridades competentes los hechos delictivos o las faltas disciplinarias de las que tenga conocimiento.”31
• Los miembros de la Comisión Legal son obligados a guardar reserva sobre las informaciones y documentos a los que tengan acceso durante y después de su membresía.