5.4 Ziele und Zielsetzungen der Lokalen Aktionspläne .1 Einleitung
5.4.2 Perspektiven der Programmgestaltung
Bevor dargestellt wird, in welcher Form sich die Programmziele im Handlungskontext der Lokalen Aktionspläne niederschlagen bzw. welchen Anpassungsprozessen sie unterzogen werden, sollen zunächst die von den Programmgestaltern formulierten Ziele nachgezeichnet werden. Hierfür wurden Dokumente analysiert, die der Programmplanung dienten (Koalitionsvertrag 2005, Kon-zeptpapier 2006), Dokumente, die die Grundlage der Programmumsetzung darstellen (Leitlinien zum Programmbereich „Entwicklung integrierter lokaler Strategien“ [Lokale Aktionspläne] 2006, Arbeitshilfen zur Entwicklung und Implementierung Lokaler Aktionspläne 2007; 2009) sowie Do-kumentationen der im Rahmen der Planung und Umsetzung vollzogenen Kommunikationspro-zesse (Presseverlautbarungen; Bundestagsdrucksachen; sonstige öffentliche Darstellungen wie z. B. Newsletter, Homepage).
Die Analyse der Programmdokumente erlaubt zum einen die Identifizierung zentraler Leitziele des Programms. Diese Ziele sind in einem hohen Allgemeinheitsgrad auch in den Programmtitel
„Jugend für Vielfalt, Toleranz und Demokratie – gegen Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus“ eingegangen. Es handelt sich hierbei um (1) die Förderung von Vielfalt, (2) die Förderung von Toleranz (3) die Entwicklung von Demokratiefähigkeit und (4) die Eindäm-mung von Rechtsextremismus.
Zum anderen werden in den programmatischen Dokumenten auch konkretere Schritte genannt, mittels derer die Leitziele in den Förderregionen umgesetzt werden sollen. Die Bestimmung hin-reichend konkreter Handlungsziele stellt einen für die WB methodisch wichtigen Schritt dar, um die Zielerreichung und Ergebnisse des Programms empirisch zu überprüfen. In der folgenden Darstellung werden anschließend an die Dokumentenanalyse solche konkreteren Handlungsziele benannt und abschließend in Form eines geschlossenen Zielsystems zusammengefasst.
Koalitionsvertrag und Konzeptpapier
Bereits im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom November 2005 wird dem politi-schen Willen zur Bekämpfung von „Rechtsextremismus und Fremdenfeindlichkeit, für Demokratie und Toleranz“ Ausdruck verliehen.83 Als wichtige Instrumente der Zielerreichung werden hier ein Zusammenwirken von „Ländern und Kommunen, mit Medien, den Kirchen, Wirtschaft, Gewerk-schaften, Sportvereinen, den Jugendverbänden und vielen anderen“ sowie integrierte lokale Stra-tegien benannt.84 An anderer Stelle wird der Wille zur Unterstützung „zivilgesellschaftlicher Initia-tiven zur Konfliktprävention, zur Integration von Migranten und zur Prävention und Bekämpfung von Extremismus“ bekundet.85
Das Konzeptpapier des BMFSFJ vom 15. Dezember 2006, das entwickelt wurde, um im Rahmen eines auf Dauer eingerichteten Programms86 „Maßnahmen zur Unterstützung des zivilgesell-schaftlichen Engagements gegen Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus“
zu fördern,87 knüpft hieran an. Als Aufgaben des Bundes werden in diesem Kontext die Darstel-lung gelingender Praxis, die befristete Förderung besonders innovativer Projekte sowie die Aner-kennung bürgerschaftlichen Engagements gesehen.88 Dabei sollen im Programm beförderte Maßnahmen „vorrangig im präventiv-pädagogischen Bereich angesiedelt sein, der Bewusst-seinsbildung dienen und auf langfristige Wirkungseffekte ausgerichtet sein“.89 Dieser
83 Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD v. 11.11. 2005, www.bundesregierung.de/Content/DE/__Anlagen/ koalitions-vertrag,property=publicationFile.pdf, 15.04.2009, S. 124.
84 Ebd.
85 Ebd., S. 127.
86 BMFSFJ 2006: Konzeptpapier, S. 6.
87 Ebd., S. 1.
88 Ebd., S. 2.
89 Ebd.
Rahmen wird durch die Benennung von inhaltlichen Schwerpunkten und Zielgruppen konkreti-siert.90
Die Lokalen Aktionspläne werden als ein bereits bewährtes Instrument zur Entwicklung integrier-ter lokaler Strategien91 und somit als Möglichkeit gesehen, um formulierte Ansprüche zu realisie-ren. Inhaltlich ordnen sie sich in den für das Gesamtprogramm skizzierten Rahmen ein. Die „Leit-linien zum Programmbereich ‚Entwicklung integrierter lokaler Strategien’ (Lokale Aktionspläne)“
beschreiben, wie die Lokalen Aktionspläne umgesetzt werden sollen.
In Hinblick auf die Generierung eines empirisch prüfbaren Zielsystems lässt sich festhalten, dass schon in diesen frühen Dokumenten der hohe Stellenwert der Kooperation unterschiedlicher Akteursgruppen und der Entwicklung einschlägiger Netzwerke in der Programmkonzeption deut-lich wird. Insbesondere das Konzeptpapier unterstreicht mit der Betonung gelingender Praxis und der Förderung innovativer Projekte auch fachspezifische Aspekte, die als Handlungsziele des Aufbaus von Handlungs-Knowhow sowie der Fortbildung und Qualifizierung beschrieben werden können.
Leitlinien zum Programmbereich „Entwicklung integrierter lokaler Strategien“ (Lokale Ak-tionspläne)
Während Koalitionsvertrag und Konzeptpapier als eine Willenserklärung zu verstehen sind und sich auf das gesamte Programm beziehen, legen die Leitlinien den Umsetzungsrahmen der Lo-kalen Aktionspläne fest. Als Teil des Zuwendungsbescheides, der im Rahmen der Förderung ergeht, entwickeln sie eine rechtsverbindliche Wirkung.92
Der inhaltliche Rahmen des Gesamtprogramms wird hier von der Stärkung bürgerschaftlichen Engagements über bildungspolitische Arbeit bis hin zur Arbeit mit rechtsextrem gefährdeten Ju-gendlichen gezogen.93 Damit bewegt sich das Programm sowohl im primär- als auch im sekun-därpräventiven Bereich. Ziel ist es zum einen, auf einer allgemeinen Ebene Abweichungen mit rechtsextremem Bezug zu verhindern, aber auch, bereits bestehende Abweichungen aufzuhal-ten, die sich zu verfestigen drohen.
Anders als im Konzeptpapier orientiert man sich hier nicht mehr nur an der Bekämpfung von Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus, sondern öffnet das Programm mit der Formulierung „jede Form von Extremismus, insbesondere Rechtsextremismus“ auch für da-rüber hinausreichende Inhalte.94 Eine inhaltliche Öffnung wird des Weiteren auch dadurch er-reicht, dass die im Konzeptpapier benannten inhaltlichen Schwerpunkte und Zielgruppen des Programms in den Leitlinien zwar übernommen, aber für die Lokalen Aktionspläne lediglich als mögliche Zielgruppen bzw. mögliche inhaltliche Schwerpunkte angeführt werden.95 Letztlich soll sich die inhaltliche Arbeit an den lokalen Erfordernissen orientieren.
Für die Lokalen Aktionspläne wird die Erwartung formuliert, dass sie in der Lage sind, Entwick-lungsprozesse zur Demokratieentwicklung zu steuern, und dass es ihnen gelingt, nachhaltige Bündnisse gegen Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus zu entwickeln.96 Hierfür sollen sie konkrete Maßnahmen ergreifen, die in ihrer Gesamtheit eine integrierte Strate-gie darstellen und lokale Vernetzungen und Kommunikationsstrukturen fördern.97 Zwar soll sich
90 Ebd., S. 3-5. Da es in diesem Text um die übergeordneten Ziele für die Lokalen Aktionspläne geht, treten die Schwer-punkte als Zielkonkretisierung hier in den Hintergrund.
91 Ebd., S. 7.
92 Vgl. BMFSFJ 2008: Handbuch, S. 21.
93 BMFSFJ o.J.: Leitlinien, S. 2.
94 Ebd., S. 2.
95 Ebd., S. 4 f.
96 Ebd., S. 2.
97 Ebd.
die inhaltliche Ausgestaltung der Lokalen Aktionspläne an den regionalen Erfordernissen ausrich-ten, jedoch werden durch den Programmgestalter inhaltliche Schwerpunkte vorgegeben, an de-nen sich die Aktionspläne orientieren könde-nen und sollen. Hierzu gehören die Themen „soziale Integration“, „Interkulturelles Lernen/Antirassistische Bildung“, „Interreligiöses Lernen“, „kulturelle und geschichtliche Identität“, „Bekämpfung rechtsextremistischer Bestrebungen bei jungen Men-schen“, „Demokratie- und Toleranzerziehung“ sowie die „Stärkung der demokratischen Bürgerge-sellschaft“.98
Es wird davon ausgegangen, dass ein Lokaler Aktionsplan die formulierten Ziele nur erreichen kann, wenn unterschiedliche lokale Akteure eingebunden werden. „Dazu gehören Vertreter der kommunal Verantwortlichen genauso wie Akteure der Zivilgesellschaft, z.B. öffentliche und freie Träger, engagierte Bürgerinnen und Bürger sowie Vertreter/innen der lokalen Wirtschaft.“99
Mit der Orientierung auf die Umsetzung der Lokalen Aktionspläne formulieren die Leitlinien weite-re Gesichtspunkte für eine umfassende Zielmatrix. Einige Konkweite-retisierungen werden dabei durch die Programmgestaltung explizit nicht vorausgreifend festgelegt, sondern in den Kompetenzbe-reich der Aktionspläne vor Ort gestellt.
Den Aktionsplänen wird damit die Aufgabe einer Analyse der lokalen Problemlage und der Ent-wicklung darauf abgestimmter Strategien aufgetragen.100 Dieser Prozess der Abstimmung auf ortsspezifische Besonderheiten ist ein zentrales Merkmal des Programms und wird in der Ziel-matrix mit dem Kriterium der Generierung von Wissen über die lokale Problemlage berücksichtigt.
Auch ein weiterer genannter Aspekt ist sachlich mit der besonderen Berücksichtigung lokaler Strukturen verbunden: Durch die Gewinnung von Akteuren, die über besondere Einflussquellen verfügen, sollen die Aktionspläne in den Regionen auch außerhalb der engeren Träger und Ad-ressaten mit lokalen Strukturen verknüpft werden.101 In der Zielmatrix wird diese Zieldimension mit einem in der Fach- und Programmdiskussion einschlägigen Begriff als Gewinnung deutungs-mächtiger Akteure daher explizit berücksichtigt.
Arbeitshilfe zur Entwicklung und Implementierung Lokalen Aktionspläne und Handbuch für Lokale Aktionspläne
Die „Arbeitshilfen zur Entwicklung und Implementierung Lokalen Aktionspläne“ führen sowohl die Leitlinien als auch das Konzeptpapier als geltende Dokumente auf102 und orientieren sich somit auch an den dort formulierten Zielstellungen für die Lokalen Aktionspläne. Über diese allgemeine Zielebene hinaus werden hier Erwartungen formuliert, wie Lokale Aktionspläne den im Gesamt-programm formulierten Zielen gerecht werden sollen. Hierzu gehören die Entwicklung integrierter lokaler Strategien als „Erfolg versprechender Ansatz zur Stärkung der Zivilgesellschaft“ sowie die Steuerung von Prozessen zur Demokratieentwicklung und zur Entwicklung nachhaltiger lokaler Bündnisse gegen Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus.103 Die in den Arbeitshilfen dargelegten „Grundüberlegungen“104 zeigen Möglichkeiten auf, mittels derer die oben genannten (Leit-)Ziele eines Lokalen Aktionsplans erreicht werden sollen. Dazu gehören eine Verknüpfung von Bürger/innen, zivilgesellschaftlichen Organisationen und kommunalen Akteu-ren, eine Sensibilisierung für rechtsextreme Einflüsse in der Kommune/dem Landkreis/dem Zu-sammenschluss von Gebietskörperschaften und die Entwicklung aufeinander abgestimmter Kon-zepte, die den gesamten lokalen Raum in den Blick nehmen und von möglichst vielen Akteuren
98 Ebd., S.5 f.
99 Ebd., S. 3.
100 Ebd., S.3.
101 Ebd., S.4.
102 BMFSFJ/Regiestelle Jugend für Vielfalt 2007: Arbeitshilfe.
103 Ebd., S. 4; auch Deutscher Bundestag: Drucksache 16/5591, 13.06.2007, S. 3;BMFSFJ: Handbuch Lokale Aktionspläne, Stand 18.05.2009, S. 3.
104 Ebd., S. 4 f.
getragen werden (integrierte Handlungsstrategien). Durch die Aktivierung unterschiedlicher Ak-teure und deren Einbeziehung in die Erstellung des integrierten Handlungskonzeptes sollen vor-handene Ressourcen gebündelt als auch neue Ressourcen erschlossen werden. Hierfür sollen die Kompetenzen aus unterschiedlichen Arbeitsfeldern genutzt werden. Auch wenn der Kommu-ne eiKommu-ne Schlüsselrolle zukommt, sollen sich die unterschiedlichen Akteure „auf gleicher Augen-höhe“105 begegnen.
Einige bereits auf allgemeiner Ebene genannte Zielstellungen werden durch die Arbeitshilfen weitergehend konkretisiert und erweisen sich damit ebenfalls als elementare Bestandteile des Programms. Zunächst werden in der Arbeitshilfe konkrete Handlungsziele zur Öffentlichkeitsar-beit der Aktionspläne festgehalten. Diese soll der Bekanntmachung des Programms und der An-bahnung öffentlicher Beteiligung dienen.106 In der Zielmatrix wird sie daher als Sensibilisierung der Öffentlichkeit aufgenommen und als integraler Bestandteil der Präventionsarbeit verstanden. Mit der grundlegenden Hervorhebung der Relevanz des Dreiecks „von Bürgerschaft, zivilgesell-schaftlichen Organisationen und Kommunalpolitik“107 wird auch in der Arbeitshilfe ein Zielaspekt weitergeführt, der bereits in den Leitlinien als „breites Engagement der Bürgerinnen und Bür-ger“108 festgeschrieben ist. Im Zielsystem wird die Entwicklung von Formen der Bürgerbeteiligung daher als ein eigenständiges Kriterium geführt und umfasst verschiedene Formen der Beteiligung und gesonderten Ansprache der Bürgerschaft.
Kommunikation der Programmziele durch die Programmverantwortlichen
Um die Ziele des Programms in verschiedene gesellschaftliche Bereiche zu kommunizieren, ste-hen den Programmverantwortlicste-hen einerseits die öffentlicste-hen Medien zur Verfügung. Anderer-seits können diese Ziele aber auch im Rahmen von Reden im Parlament und von Parlamentsde-batten – als Reaktion auf kleine und große Anfragen – kommuniziert werden. Da diese dokumen-tiert und frei zugängig sind, kann auch hierüber eine, wenngleich nicht so große Öffentlichkeit erreicht werden.
Vom Instrument der Pressemeldung wurde insbesondere vor Programmstart Gebrauch gemacht.
So gibt es für die Zeit von September 2006 bis Dezember 2006 acht öffentliche Verlautbarungen des BMFSFJ mit Bezug auf die Lokalen Aktionsplänen; in der Zeit von Januar 2007 bis Dezem-ber 2008 jedoch lediglich vier.109
Pressemeldungen sind eine aktive Form der Kommunikation und werden in der Regel durch die Politik genutzt, um im Vorfeld Intentionen politischen Handelns zu vermitteln. Insofern ist die Häu-fung der Pressemeldungen kurz vor Programmstart nicht verwunderlich. Analysiert man die in den Verlautbarungen des verantwortlichen Ministeriums formulierten Ziele, wird deutlich, dass die Bekämpfung von Rechtsextremismus, die Vermittlung demokratischer Werte und zivilgesell-schaftliches Engagement als zentral angesehen werden. Gleichwohl wird das Ziel der „Bekämp-fung des Rechtsextremismus in der Gesellschaft“ latent aufgeweicht bzw. ausgeweitet, indem zwei der zwölf Pressemeldungen zusätzlich und eine Meldung ausschließlich die Bekämpfung
„jeder Form von Extremismus, Gewalttätigkeit, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus“ als Ziel formulieren, welches später auch in den Leitlinien aufgenommen wird (09.03.2006, 15.09.2006, 08.01.2007). In ihrer Rede am 21.06. 2007 weist die Ministerin ausdrücklich darauf hin, dass die Bekämpfung von Extremismus eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe sei, im Fokus des Pro-gramms jedoch der Kampf gegen Rechtsextremismus stehen soll.110 Im Vorwort zu einer
105 BMFSFJ/Regiestelle Jugend für Vielfalt 2007: Arbeitshilfe, S. 5.
106 Ebd., S. 16 f.
107 Ebd., S. 4.
108 BMFSFJ o.J.: Leitlinien, S.3.
109 Vgl. www.bmfsfj.de/bmfsfj/generator/BMFSFJ/Presse/pressemitteilungen.html, 12.03.2009.
110 Von der Leyen 2007.
grammbroschüre definiert sie die Lokalen Aktionspläne als ein Instrument der gesellschaftlichen Auseinandersetzung mit Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus.111 Dafür sollen Lokale Aktionspläne gefördert werden, deren Ziel es ist, „durch umfassende Einbindung von Kommunen, Vereinen und anderen gesellschaftlichen Akteuren vor Ort, gemeinsames stra-tegisches Handeln für eine starke Demokratie in nachhaltigen Bündnissen gegen Rechtsextre-mismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus in einer Region zu verankern.“112
Auf der programmeigenen Website113 ist als zentrale Zielstellung formuliert, Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus zu bekämpfen und Vielfalt, Toleranz und Demokratie als zentrale Werte der gesamten Gesellschaft zu festigen. Dafür sollen insbesondere Kinder und Jugendliche im Rahmen von präventiv-pädagogischer Arbeit und politischer Bildung an diese zentralen gesellschaftlichen Werte herangeführt werden.
Während Pressemeldungen, Veröffentlichungen und Redebeiträge eine aktive Form der Kommu-nikation sind, werden die Positionen der Programmgestalter in den Parlamentsdebatten in einer reaktiven Form – nämlich als Antworten auf konkrete Anfragen aus dem Parlament – kommuni-ziert. Die Mehrzahl der Anfragen entstammt dem Jahr 2007. Auf die Bekämpfung von Rechtsex-tremismus, die Stärkung von gesellschaftlichen Werten und die Unterstützung von Zivilgesell-schaft wird zwar semantisch im Programmkontext Bezug genommen, der thematische Schwer-punkt liegt jedoch auf den Umsetzungsmodalitäten und dem formalen Umsetzungsstand.
Konkretisierung der übergeordneten Programmziele
Im Ergebnis der Dokumentenanalyse wird deutlich, dass das Programm auf allen drei Ebenen – Planung, Umsetzung und Kommunikation – die Bekämpfung von Rechtsextremismus, Fremden-feindlichkeit und Antisemitismus anstrebt, umgeben von den Zielen gesellschaftliche Werte wie Vielfalt, Toleranz und Demokratiefähigkeit zu stärken und zivilgesellschaftliches Engagement zu unterstützen. Im Rahmen der Lokalen Aktionspläne sollen hierfür integrierte Handlungsstrategien entwickelt und umgesetzt werden. Die zivilgesellschaftliche Ebene spielt, wie bereits in den Pro-grammen CIVITAS und entimon, eine große Rolle. Während hier die Betonung auf einer Zusam-menführung von professionellen und zivilgesellschaftlichen (ehrenamtlichen) Akteuren lag,114 wird nun die Kooperation von Akteuren der Zivilgesellschaft und kommunalen Akteuren als wichtiges Instrument und somit auch als Ziel ins Zentrum gerückt.
Zugleich wurde deutlich, dass die allgemeinen Ziele und Handlungsstrategien in Form spezifi-scher Handlungsziele auch auf der operativen Ebene überprüfbar sind. Es ließen sich insgesamt acht zentrale Handlungsziele identifizieren, die weitergehend als Grundlage für die Untersuchung der Zielerreichung in den Lokalen Aktionsplänen herangezogen werden. Konkret handelt es sich dabei um die folgenden Dimensionen:
Etablierung von Kooperationsformen
Erweiterung des Wissens über lokale Problemlagen
Gründung neuer Netzwerke
Entwicklung und Umsetzung von Formen der Bürgerbeteiligung
Aufbau von Handlungs-Know-how
Sensibilisierung der Öffentlichkeit
Gewinnung von deutungsmächtigen Akteuren
Erweiterung der Qualifizierung
Diese Handlungsziele werden in Kapitel 5.5.1. des vorliegenden Berichts wieder aufgegriffen und in empirische Fragestellungen und Indikatoren übersetzt.
111 BMFSFJ 2008: Broschüre Vielfalt tut gut, S. 3.
112 Ebd., S. 9.
113 www.vielfalt-tut-gut.de, 12.03.2009.
114 Lynen von Berg u.a. 2007, S. 324.