C. Einstellungen der Bevölkerung zu migrationsbedingter Vielfalt
C.1 Einstellungen zu politischen und sozialen Rechten von Zugewanderten
C.1.2 Wer darf mitbestimmen? Politische Rechte von Ausländerinnen und Ausländern
Politische Rechte von Ausländerinnen und Ausländern
Einwanderinnen und Einwanderer in Deutschland können unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit an zahlreichen politischen Prozessen teilhaben. Sie können Vereine gründen, Parteien beitreten,219 an Demonstrationen teil-nehmen und anderes. Die elektorale Partizipation, d. h.
die Teilnahme an Wahlen, erfordert jedoch grundsätzlich die deutsche Staatsangehörigkeit (s. dazu ausführlich Kap. A.2). Um zu untersuchen, inwieweit die deutsche Bevölkerung Ausländerinnen und Ausländern ein Recht auf politische Mitwirkung zugesteht, können zwei Fragen aus dem ALLBUS herangezogen werden: ob Ausländerin-nen und Ausländer das Wahlrecht auf kommunaler Ebe-ne erhalten sollten und ob ihEbe-nen umgekehrt politische Beteiligung grundsätzlich untersagt werden sollte.
Wenig Bewegung beim kommunalen Wahlrecht Migrantenorganisationen, Ausländerbeiräte und einige Parteien fordern seit Langem, dass alle Ausländerin-nen und Ausländer das kommunale Wahlrecht erhalten.
Derzeit können EU-Bürgerinnen und EU-Bürger an ihrem
218 Im Jahr 2016 wurde im ALLBUS die offene Frage gestellt, an welche Gruppen die Befragten bei der Formulierung „in Deutsch-land lebende Ausländer“ denken. Die meistgenannte Gruppe waren Türkinnen und Türken: An sie dachten rund zwei Drittel der Befragten. Etwa ein Fünftel nannte Syrerinnen und Syrer, jeweils etwa ein Siebtel Italienerinnen und Italiener und Russinnen und Russen. Mehrere Nennungen waren möglich (Wasmer/Kwasniok/Kialunda 2018).
219 Einige Parteien erlauben Drittstaatsangehörigen den Beitritt allerdings erst, wenn sie schon seit einer bestimmten Zeit in Deutschland leben (s. Kap. A.2.1.3).
Wohnort wählen und gewählt werden, Angehörige an-derer Staaten ohne deutsche Staatsangehörigkeit aber nicht (s. Info-Box 6 in Kap. A.2.1). Die Befragten sind in dieser Hinsicht gespalten: 1996 lehnte rund die Hälfte ein kommunales Wahlrecht für alle Ausländerinnen und Ausländer ab; etwa ein Drittel war dafür. 2006 stieg der Anteil der Befürworterinnen und Befürworter auf rund 43 Prozent, damit waren die Pro- und die Kontra-Frakti-on annähernd gleich groß. 2016 zeigt sich wieder eine minimale Verschiebung zugunsten der Gegnerinnen und Gegner (Abb. C.6).
Diese Bewegung geht vor allem auf diejenigen Grup-pen zurück, die in diesem Punkt eher skeptisch sind: Per-sonen mit Volks- oder Hauptschulabschluss lehnten das kommunale Ausländerwahlrecht zu allen Zeitpunkten mehrheitlich ab. Der Anteil der Befürworterinnen und Befürworter unter ihnen stieg aber zwischen 1996 und 2006 deutlich an (von 26 auf 34 %), fiel dann allerdings bis zum nächsten Messzeitpunkt wieder fast zurück auf das Ausgangsniveau (28 %). Ähnlich ist es bei den älte-ren Befragten: Auch hier ist die Zustimmung zwischen 1996 und 2006 deutlich gestiegen (von 26 auf 38 %) und 2016 wieder gesunken, wenn auch weniger stark (auf 36 %) (GESIS 2020).
Befragte, die sich politisch eher rechts verorten, leh-nen das kommunale Wahlrecht für Ausländerinleh-nen und Ausländer mehrheitlich ab; das ist kaum überraschend.
Zwischen 60 (1996) und 53 Prozent (2006) waren dage-gen. Aber auch unter den politisch eher links stehenden Befragten ist die Haltung alles andere als eindeutig: Hier stieg die Zustimmung zwischen 1996 und 2016 zwar ste-tig an von 42 auf 48 Prozent, sie lag aber immer noch unter der 50-Prozent-Marke. Die höchste Zustimmung fand das kommunale Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer in der Gruppe der Hochgebildeten, die sich durchweg mit knapper Mehrheit dafür aussprachen, und bei den Befragten unter 30 Jahren: Hier stieg die Zustim-mung zwischen 1996 und 2016 kontinuierlich von 44 auf 54 Prozent (GESIS 2020).
Deutlicher sind die Einstellungen zum nationa-len Wahlrecht: Im European Social Survey (ESS) (s. In-fo-Box 15 in Kap. A.2.3) stimmten 2012 rund 86 Prozent der befragten Deutschen der Aussage zu, es sei wichtig für die Demokratie im Allgemeinen, dass Zugewanderte erst nach der Einbürgerung an Wahlen zum nationalen Parlament teilnehmen dürfen (Czymara 2020).
Einstellungen zu migra- tionsbedingter Vielfalt Verbot politischer Betätigung wird zunehmend
abgelehnt
Wenn viele Deutsche ein kommunales Wahlrecht für alle Ausländerinnen und Ausländer ablehnen, bedeu-tet das jedoch nicht, dass sie politisches Engagement von Ausländerinnen und Ausländern grundsätzlich kri-tisch sehen. Die Aussage, man solle Ausländerinnen und Ausländern jegliche politische Betätigung untersagen, wies 2016 eine klare Mehrheit der Befragten zurück; nur knapp ein Fünftel war dafür (Abb. C.7). Im Zeitverlauf sieht man hier eine deutliche Öffnung: Zwar lehnten bereits 1996 mehr Befragte ein Verbot politischer Be-tätigung ab, als sich dafür aussprachen, immerhin ein Drittel hatte es jedoch befürwortet. 2006 widersprach dann bereits über die Hälfte einem Verbot, und 2016 waren es mehr als zwei Drittel.
Bei dieser Frage zeigen sich wieder deutliche Un-terschiede nach Bildungsstand: Mehr als acht von zehn Hochgebildeten, aber nur fünf von zehn Niedriggebilde-ten lehnNiedriggebilde-ten es 2016 ab, Ausländerinnen und Ausländern generell eine politische Betätigung zu verbieten. Dafür waren von den Hochgebildeten nur 7 Prozent, von den Niedriggebildeten dagegen knapp 30 Prozent. Jüngere
220 Das Konzept der principle-implementation-Kluft stammt aus der US-amerikanischen Forschung zu Einstellungen zu Demokratie.
Ohne das Phänomen so zu benennen, beschrieben Protho und Grigg (1960: 291) bereits 1960 die Diskrepanz, dass Menschen einerseits der abstrakten Idee von Demokratie generell zustimmten und damit auch übergeordneten Prinzipien wie dem Schutz von Minderheiten, andererseits aber spezifische Formen ihrer Umsetzung ablehnten. In den folgenden Jahrzehnten verschob sich der Fokus dann auf Einstellungsmuster von weißen Amerikanerinnen und Amerikanern in Bezug auf die Gleichberechtigung von Schwarzen. Hier zeigte sich eine ähnliche Diskrepanz zwischen Prinzip und Umsetzung: Auf der einen Seite ging offen aus-gedrückter biologistischer Rassismus nachweislich zurück, das Ideal der Gleichberechtigung wurde prinzipiell unterstützt und Segregation im öffentlichen Leben abgelehnt. Auf der anderen Seite wurden konkrete Maßnahmen zur Umsetzung dieser Prin-zipien abgelehnt, etwa solche, die die ethnische Diversität an Schulen erhöhen sollten (Dixon/Durrheim/Thomae 2017: 93–94).
sind hier wiederum liberaler eingestellt als Ältere: Von den unter 30-Jährigen lehnten 80 Prozent ein Verbot ab, von den über 60-Jährigen taten dies nur 57 Prozent. Über alle sozialen Gruppen hinweg zeigt sich aber zwischen 1996 und 2016 eine deutliche Liberalisierung (GESIS 2020).
Vergleicht man die Einstellungen zum kommunalen Wahlrecht mit denen zur generellen politischen Betäti-gung von Ausländerinnen und Ausländern, fällt auf, dass hier unterschieden wird: Einer allgemeinen, nicht näher konkretisierten politischen Betätigung stimmten die Be-fragten zwar 2006 und noch stärker 2016 mehrheitlich zu; ein kommunales Wahlrecht – und damit eine insti-tutionalisierte Form der politischen Beteiligung schon vor der Einbürgerung – wurde aber deutlich seltener befürwortet. Derartige Kontraste werden in der For-schung als „principle-implementation-Kluft“ bezeichnet (vgl. Wasmer/Koch 2000: 267). Der Begriff beschreibt vereinfacht gesagt den Befund, dass Personen(grup-pen) Gleichberechtigung generell befürworten und gleichzeitig konkrete politische Maßnahmen ablehnen, die Gleichberechtigung fördern sollen.220 Dass die poli-tische Betätigung von Ausländerinnen und Ausländern 0%
1996 2006 2016
20% 40% 60% 80% 100%
21,1
14,5 17,8 32,3 17,5
17,8
13,6
21,3 19,3 24,7
24,3 20,0
21,3 15,0
19,4
„Alle in Deutschland lebenden Ausländer – egal aus welchen Ländern sie kommen – sollten das kommunale Wahl-recht haben, d. h. sie sollten an der Wahl der Stadt- oder Gemeindeparlamente teilnehmen dürfen.“
Anmerkung: Die Befragten wurden gebeten, ihre Meinung zu der o. g. Aussage auf einer Skala von 1 („stimme überhaupt nicht zu“) bis 7 („stimme voll und ganz zu“) einzuordnen. Die Werte 2 und 3 wurden zu „stimme eher nicht zu“ zusammengefasst, die Werte 5 und 6 zu „stimme eher zu“. Abgebildet sind nur deutsche Staatsangehörige ab 18 Jahren. Aufgrund von Rundungen können die Gesamtsummen von 100 Prozent abweichen.
Quelle: ALLBUS, GESIS 2020; eigene Darstellung
stimme voll und ganz zu stimme eher zu neutral stimme eher nicht zu stimme überhaupt nicht zu
Abb. C.6 Einstellungen zum kommunalen Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer 1996–2016 (in Prozent)
zunehmend akzeptiert wird, ist trotzdem nicht unbedingt ein reines Lippenbekenntnis, wie die Interpretation als principle-implementation-Kluft nahelegt. Befragte, die sie grundsätzlich gutheißen, können durchaus Gründe gegen ein kommunales Wahlrecht haben, die mit die-ser Grundüberzeugung kompatibel sind. So könnten sie überzeugt sein, dass ein kommunales Wahlrecht denjeni-gen vorbehalten sein soll, die sich mit der Einbürgerung bewusst für Deutschland entscheiden. Auch könnte das kommunale Wahlrecht den Wert der Staatsangehörigkeit reduzieren und damit den Weg zur vollständigen politi-schen Teilhabe auch bei Bundestagswahlen blockieren, weil Ausländerinnen und Ausländer dann weniger Grund hätten, sich einbürgern zu lassen.
Unterschiedliche Entwicklung in Ost- und Westdeutschland seit 2006
Auffällig sind Unterschiede zwischen den ostdeutschen und den westdeutschen Bundesländern (Abb. C.8): Be-fragte in Ostdeutschland sprachen sich sowohl 1996 als auch 2006 etwas häufiger für ein kommunales Wahlrecht aus als Befragte in Westdeutschland. 2016 ging die Zu-stimmung dann aber deutlich zurück (von rund 45 auf 35 %); im Westen blieb sie dagegen unverändert (bei knapp 42 %). Bei der Frage der politischen Betätigung von Ausländerinnen und Ausländern waren sich Befragte in Ost und West 1996 und 2006 weitgehend einig. Zu-dem ist in dieser Zeit der Anteil derjenigen, die ein Ver-bot politischer Betätigung befürworten, in beiden Grup-pen deutlich gesunken. Diese Entwicklung setzte sich in Westdeutschland zwischen 2006 und 2016 fort: Der
An-teil derjenigen, die einem Verbot zustimmen, sank wei-ter von rund 28 auf knapp 17 Prozent. In Ostdeutschland sank er zwar auch, aber nur um 3 Prozentpunkte. Die vorherige Liberalisierung setzte sich also in Westdeutsch-land fort, während sie in OstdeutschWestdeutsch-land stagnierte. In der Summe zeigen sich für 2016 zwischen Ost- und West-deutschland deutliche Unterschiede: Ostdeutsche Befrag-te waren selBefrag-tener für ein kommunales Wahlrecht und häufiger dafür, Ausländerinnen und Ausländern jegliche politische Betätigung zu untersagen.
Die Unterschiede in den politischen Einstellungen zwischen Ost- und Westdeutschland stehen grundsätzlich im Einklang mit den Erkenntnissen zahlreicher aktueller Studien, die in ostdeutschen Bundesländern im Vergleich zu Westdeutschland eine höhere Zuwanderungsskepsis und Fremdenfeindlichkeit konstatieren (s. u. a. dimap 2018; Reiser et al. 2018; MIDEM 2018; Vorländer/
Herold/Schäller 2018). Auch das Integrationsgeschehen wird in Ostdeutschland negativer gesehen als in West-deutschland (s. SVR 2018a: 11–12). Über die Gründe für die oben abgebildeten Entwicklungen in Ost und West lässt sich jedoch nur spekulieren. Ein Faktor könnte sein, dass der Ausländeranteil in den ostdeutschen Bundes-ländern in kurzer Zeit relativ stark gestiegen ist: Er lag zwar auch 2016 weit unter jenem in den westdeutschen Bundesländern (12,4 %), hatte sich aber seit 2006 von 2,2 Prozent auf 4,2 Prozent fast verdoppelt (Statistisches Bundesamt 2020e). Das könnte die größere Skepsis zu diesem Messzeitpunkt ein Stück weit erklären. Denn besonders durch die Verteilung von Flüchtlingen in den Jahren 2015 und 2016 stieg der Anteil der
ausländi-„Man sollte den in Deutschland lebenden Ausländern jede politische Betätigung in Deutschland untersagen.“
0%
1996 2006 2016
20% 40% 60% 80% 100%
14,2
17,7 22,8 23,5
14,7 21,4
16,4
13,7 25,1 30,6
41,3 25,9
9,6 14,4
8,7
Anmerkung: Die Befragten wurden gebeten, ihre Meinung zu der o. g. Aussage auf einer Skala von 1 („stimme überhaupt nicht zu“) bis 7 („stimme voll und ganz zu“) einzuordnen. Die Werte 2 und 3 wurden zu „stimme eher nicht zu“ zusammengefasst, die Werte 5 und 6 zu „stimme eher zu“. Abgebildet sind nur deutsche Staatsangehörige ab 18 Jahren. Aufgrund von Rundungen können die Gesamtsummen von 100 Prozent abweichen.
Quelle: ALLBUS, GESIS 2020; eigene Darstellung
stimme voll und ganz zu stimme eher zu neutral stimme eher nicht zu stimme überhaupt nicht zu
Abb. C.7 Einstellungen zur politischen Betätigung von Ausländerinnen und Ausländern 1996–2016 (in Prozent)
Einstellungen zu migra- tionsbedingter Vielfalt schen Bevölkerung auch in Regionen, die im Umgang
mit Vielfalt wenig Erfahrung hatten.221 Zudem leben die Ausländerinnen und Ausländer in ostdeutschen Regio-nen – anders als im Westen – zum großen Teil erst seit Kurzem dort.222 Gerade deshalb könnten die Befragten Vorbehalte hegen, dieser Gruppe das kommunale Wahl-recht zu gewähren. Darüber hinaus hatten sich bis 2016 – deutschlandweit, aber stärker noch in den ostdeutschen Bundesländern – politische Organisationen (z. B. Pediga) und auch eine politische Partei (Alternative für
Deutsch-221 Wenn innerhalb kurzer Zeit viele Ausländerinnen und Ausländer in Regionen ziehen, wo der Ausländeranteil vorher niedrig war, kann das Untersuchungen zufolge bewirken, dass fremdenfeindliche Einstellungen zunehmen (s. MIDEM 2019: 81–90; für Frankreich vgl. Edo et al. 2019).
222 Rund 60 Prozent der Ausländerinnen und Ausländer in den ostdeutschen Bundesländern (ohne Berlin) lebten Ende 2016 seit weniger als vier Jahren in Deutschland. In den westdeutschen Bundesländern galt dies Ende 2016 nur für 35 Prozent (Statisti-sches Bundesamt 2020a).
land) etabliert, die migrations- und fremdenfeindliche Ressentiments aufgreifen und verstärken. Diese Faktoren haben möglicherweise dazu beigetragen, dass zwischen den Messzeitpunkten 2006 und 2016 die Einstellungen zur politischen Integration von Ausländerinnen und Aus-ländern zwischen west- und ostdeutschen Bundeslän-dern auseinandergegangen sind. Diese Erklärungen blei-ben aber spekulativ und sind durch weitere empirische Untersuchungen zu überprüfen.
Abb. C.8 Zustimmung zu politischen Rechten für Ausländerinnen und Ausländer in West- und Ostdeutschland 1996–2016 (in Prozent)
Zustimmung zum kommunalen Wahlrecht 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Zustimmung zum Verbot politischer Betätigung
1996 2006 2016 1996 2006 2016
34,2 39,6
41,9 44,9
35,3
41,9 35,8 37,4
27,7 29,0 26,1
16,5
Anmerkung: Die fraglichen Aussagen lauteten: „Alle in Deutschland lebenden Ausländer – egal aus welchen Ländern sie kom-men – sollten das kommunale Wahlrecht haben, d. h. sie sollten an der Wahl der Stadt- oder Gemeindeparlakom-mente teilnehkom-men dürfen“ und „Man sollte den in Deutschland lebenden Ausländern jede politische Betätigung in Deutschland untersagen“. Die Befragten wurden gebeten, ihre Meinung dazu jeweils auf einer Skala von 1 („stimme überhaupt nicht zu“) bis 7 („stimme voll und ganz zu“) einzuordnen. Ausgewiesen ist der Anteil der Befragten, die die Werte 5 bis 7 ausgewählt haben. Abgebildet sind nur deutsche Staatsangehörige ab 18 Jahren.
Quelle: ALLBUS, GESIS 2020; eigene Darstellung Westdeutschland Ostdeutschland