Liechtenstein im EWR, Bilateralismus Schweiz-EU

In diesem Status quo-Szenario ergeben sich Veränderungen aufgrund der «Spillover-Effekte» des in Kapitel 5.5 beschriebenen bilateralen Regi mes zwischen der Schweiz und der EU, insbesondere mit Blick auf das EFTA-Regime (vgl. Kap. 5.2) und das Verhältnis Liechtensteins zur Schweiz (vgl. Kap. 5.4).

Im allgemeinen begründet ein völkerrechtlicher Vertrag für Dritt -staa ten ohne deren Zustimmung keine Rechte und Pflichten. Trotzdem kann über die im Zollvertrag begründeten Rechtsetzungs und Ver tre tungs befugnisse der Schweiz (vgl. Kap. 5.4) das in den bilateralen Abkom -men der Schweiz mit der EU vereinbarte Recht indirekt in Liech ten stein Anwendung finden. Dies gilt insbesondere für die direkt anwendbaren Bestimmungen, die den Warenverkehr betreffen oder so eng mit ihm ver-knüpft sind, dass sie unter den Anwendungsbereich des Zollvertrags fallen, sowie für die aufgrund der Abkommen erlassene schweizerische An -pas sungsgesetzgebung.⁴²⁵ Liechtenstein wird dadurch aber nicht zum

«partiellen Vertragspartner» im bilateralen Regime zwischen der Schweiz und der Europäischen Union. Es handelt sich vielmehr um eine einseitige Verbindlichkeit, denn Liechtenstein hat keinen Anspruch auf reziproke Behandlung durch die EU. Jede Regelung, die Liech tenstein aus den

bila-Fallstudie Liechtenstein

425 Eine solche mittelbar-sektorielle Verbindlichkeit wurde auch für den Fall eines schweizerischen EWR-Beitritts bei einem Fernbleiben Liechtensteins festgestellt. Vgl.

Bruha 1992b, 3–6. Für den Versuch einer Abgrenzung des im Fürstentum aufgrund des Zollvertrags anwendbaren schweizerischen Rechts siehe Hauser/Tanner 1990, 4-9.

teralen Sektorabkommen Rechte gegenüber den Vertragsparteien einräu-men soll, bedarf des Einverständnisses aller Beteiligten.

Die Sektorabkommen der Schweiz mit der Europäischen Union würden dazu führen, dass die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied engere Beziehungen zur EU als zu den EFTA-Staaten unterhalten würde. Die schweizerische Regierung bot deshalb an, die Vertragsinhalte (abgesehen vom Forschungsabkommen) reziprok auf ihre EFTA-Partner auszudeh-nen. Infolgedessen beschlossen die EFTA-Minister im Juni 1999, als die bilateralen Abkommen SchweizEU unterzeichnet wurden, die Stock -hol mer Konvention zu aktualisieren.⁴²⁶ Gleichzeitig sollten die klassi-schen Konventionsbestimmungen modernisiert und durch Bereiche der neuen Generation (Dienstleistungen, Investitionen und geistiges Eigen -tum) ergänzt werden.⁴²⁷ Bereits heute gehen einige Abkommen der EFTA mit Drittstaaten über den klassischen industriellen Freihandel und damit über den bisherigen Integrationsgrad der EFTA-Staaten un-tereinander hinaus. Aufgrund der Überschneidungen zwischen dem EWR-Regime und dem bilateralen Regime EU-Schweiz (sowie der rele-vanten WTO-Abkommen) wurde die EFTA-Konvention somit nach vierzig Jahren erstmals vollumfänglich überarbeitet.

Dank der EWRMitgliedschaft Liechtensteins hält sich der Anpas -sungs bedarf im bilateralen Verhältnis zur Schweiz in Grenzen, und grund sätzlich kann das Marktüberwachungs- und Kontrollsystem ver-einfacht werden.⁴²⁸Die entsprechenden Verhandlungen in der Ge misch -ten Kommission sollen möglichst Ende 2001 zum Abschluss gebracht wer den, so dass die bilateralen Anpassungen parallel zu den Sektor ab -kom men der Schweiz mit der EU und zur neuen EFTA-Konvention in Kraft treten können.⁴²⁹Die wichtigsten Änderungen werden im Folgen -den kurz dargelegt.

Optionen der liechtensteinischen Integrationspolitik

426 EFTA 1999.

427 Insbesondere sollten die Entwicklungen in der WTO (Dienstleistungshandel, Geis -ti ges Eigentum, öffentliches Beschaffungswesen, Inves-ti-tionen, staatliche Beihilfen) und die Verpflichtungen in den Freihandelsabkommen der EFTA-Länder mit Drittstaaten «nachvollzogen» werden. Vgl. Marxer 2000. Die Schweiz strebt in wei-teren Verhandlungen mit der EU ebenfalls eine allgemeine Liberalisierung der Dienstleistungen auf der Grundlage des Acquisan.

428 Eine erste Vereinfachung ergab sich bereits 1999 bezüglich der parallelen Anwen -dung des schweizerischen Post- und Fernmelderechts und des EWR-Rechts durch die Auflösung des Postvertrags.

429 Zu den bilateralen Abkommen siehe Felder und Kaddous 2001.

Um einen möglichst homogenen europäischen Markt zu gewähr -leisten, schlossen die EFTA-Staaten ein Abkommen zur gegenseitigen Anerkennung von Konformitätsbewertungen (Prüfungen, Inspektio -nen, Zertifizierungen, Anmeldungen und Zulassungen) ab, welches die tech nischen Handelshemmnisse im Austausch von Industrie erzeug nis -sen beseitigen soll. Die Einführung oder Abänderung von technischen Regulierungen muss notifiziert werden, und die Zertifizierungsstellen im Exportland werden ermächtigt, Konformitätsbewertungen nach den im Importland geltenden Produktevorschriften vorzunehmen. Zwischen Liechtenstein und der Schweiz wird dieser Bereich über den Zollvertrag geregelt. Liechtenstein selbst hat keine Prüfstellen. Das entsprechende Abkommen Schweiz-EU betrifft die Prüfung von Chemikalien und Phar ma zeutika, die Herstellungskontrolle von Arzneimitteln und das Inverkehrbringen von Maschinen, elektrischen Apparaten, Fern melde an la gen, Gas und Heizgeräten, Druckbehältern, persönlichen Schutz -aus rüstungen, Geräten für die Verwendung in explosionsgefährdeten Bereichen, Medizinprodukten, Spielzeug, Messinstrumenten, Bauma schi nen, Motorfahrzeugen sowie forst und landwirtschaftlichen Trak to ren. Es handelt sich somit um einige Produkte, die auch vom Markt -überwachungs- und Kontrollsystem erfasst werden. Die Zahl der von den liechtensteinischen Ämtern zu bearbeitenden Importmeldungen bei Waren, für die in der Schweiz und im EWR unterschiedliche Pro dukte -standards gelten, dürfte sich ab 2002 folglich verringern.

Im öffentlichen Beschaffungswesen wurde von der EFTA eine über das gegenwärtige Niveau des WTOAbkommens hinausgehende Libe -ra li sierung angestrebt, insbesondere eine Ausweitung auf Unternehmen in Energie- und Verkehrssektoren und auf Gemeindeebene. Oberhalb der Schwellenwerte können sich liechtensteinische Firmen somit auf rechtlich verbindlicher, nichtdiskriminierender Basis um öffentliche Beschaffungen aller Schweizer Kantone und Gemeinden (und nicht nur in den wenigen Grenzorten, die sich an der Absichtserklärung von 1994 beteiligten) bewerben. Beim Zugang zu öffentlichen Aufträgen wird das bilaterale Verhältnis des Fürstentums zur Schweiz somit näher an das EWR-Regime herangeführt. Für staatliche Beihilfen im Güterbereich kommen neu die Regeln des WTOAbkommens über staatliche Sub ven tio nen und Gegenmassnahmen zur Anwendung. Im Wettbewerbs be -reich wurden weitestgehend die bisherigen Regeln übernommen, die nun aber den Konsultationsvorschriften gemäss dem Streitbeilegungs

-Fallstudie Liechtenstein

ver fahren sowie möglichen Schutzmassnahmen unterstehen. Die EFTA-Staaten verzichten explizit auf alle Antidumping-Massnahmen. Sie ver-pflichten sich auch, diversen internationalen Abkommen über das Geistige Eigentum beizutreten, wobei für Liechtenstein und die Schweiz das Europäische Patentübereinkommen massgebend sein soll.

Für Dienstleistungen und Investitionen sollen in den EFTA-Staaten Inländerbehandlung, Meistbegünstigung, Standstill-Verpflichtung, Über prüfung der nationalen Vorbehalte nach zwei Jahren,⁴³⁰ Finanz -markt regulierungen und gegenseitige Anerkennung von Diplomen gel-ten. Das Investitionskapitel der neuen EFTA-Konvention beschränkt sich explizit auf das Niederlassungsrecht von Unternehmen, und auch die Dienstleistungsbestimmungen finden nur Anwendung auf Unter -neh men. Die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung durch natürliche Personen und im Land- und Luftverkehr wird in den ent-sprechenden Kapiteln behandelt. Im Landverkehr ist die schrittweise ge-genseitige Öffnung der Strassen- und Eisenbahnverkehrsmärkte für Personen und Güter vorgesehen. Die Schweiz erhöht die geltenden Ge -wichts limiten für Lastwagen auf 40 Tonnen und gewährt Liechtenstein erst mals Strassentransportkontingente. Bei der graduellen Liberalisie -rung des Luftverkehrs hat Liechtenstein einen Vorbehalt gemäss seiner heutigen Gesetzeslage angebracht. Liechtenstein untersteht seit einem Notenaustausch im Jahr 1950 dem schweizerischen Luftverkehrsrecht, und die Schweiz übt die Aufsicht über die Luftfahrt aus. Im EWR-Abkommen wurde dem Fürstentum für die Zivilluftfahrt eine Über-gangsfrist gewährt, um eine Übernahme des Acquiszusammen mit der Schweiz im Rahmen ihres Luftverkehrsabkommens mit der EU zu ermöglichen. Die Umsetzung kann nun durch die Anpassung des Noten -aus t-ausches, ein eigenes liechtensteinisches Luftfahrtgesetz und eine Verwaltungsvereinbarung mit der Schweiz erfolgen.

Der Personenverkehr wird in die EFTA-Konvention aufgenom-men, um zu verhindern, dass EU-Bürger in der Schweiz künftig besser gestellt sind als EFTA-Staatsangehörige. Island, Norwegen und die Schweiz haben sich geeinigt, weitestgehend die Vorschriften des

bilate-Optionen der liechtensteinischen Integrationspolitik

430 Liechtensteins Vorbehalte basieren auf dem WTO-Dienstleistungsabkommen (GATS). Allerdings war das Fürstentum im Gegensatz zu den anderen drei Staaten nicht bereit, in nicht-verpflichteten GATS-Bereichen im Minimum eine Standstill-Verpflichtung einzugehen.

ralen Abkommens SchweizEU zu übernehmen. Während die Bestim -mun gen über die soziale Sicherheit und Diplomanerkennung (mit eini-gen Präzisieruneini-gen) auch in Liechtenstein Anwendung finden werden, wurde für den Personenverkehr im engeren Sinne (Niederlassungsrecht, Grenzgänger, grenzüberschreitende Dienstleistungen) in einem bilateralen Protokoll zwischen Liechtenstein und der Schweiz eine Sonder lö -sung vereinbart. Ein Jahr nach Inkrafttreten der revidierten EFTAKonvention sollen in Liechtenstein bereits wohnhafte Schweizer Staats -an gehörige wie dort -ansässige EWR-Bürger beh-andelt werden. Nach zwei oder spätestens drei Jahren soll die Gleichbehandlung auch auf nicht in Liechtenstein wohnhafte Schweizer ausgedehnt werden. Umge -kehrt bietet die Schweiz den liechtensteinischen Staatsangehörigen eine zeitlich parallele Öffnung und Gleichstellung mit den EU-/EFTA-Staats angehörigen. Zusätzlich soll unter den ersten Massnahmen die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung durch das Gewerbe in Rich tung in die Schweiz geregelt werden, da Liechtenstein heute eine li-beralere Zulassungspraxis anwendet als die Schweiz. Insgesamt sollen

«äquivalente» – also keine gleichen, sondern gleichwertige – Liberali sie -rungs schritte erfolgen. Eine detaillierte Regelung wird derzeit noch aus-gehandelt, soll sich aber für die Schweiz an der EFTA-Konvention und für das Fürstentum an der liechtenstein-spezifischen Lösung im EWR orientieren.⁴³¹ Auf Wunsch Liechtensteins wurde auch eine Schutz -klausel für den Fall ernsthafter Schwierigkeiten in das Protokoll aufge-nommen.

Das Landwirtschaftsabkommen der Schweiz mit der EU geht über den Agrarteil des EWRAbkommens hinaus und betrifft als Zollver -trags materie auch das Fürstentum.⁴³²Der quantitative Teil des Agrarab kom mens betrifft die schweizerischen Zollkonzessionen bei Milchpro -duk ten, Gartenbau, Obst und Gemüse, Rind- und Schweinefleisch so wie Weinspezialitäten. Im qualitativen Teil wird der Abbau der tech-nischen Handelshemmnisse in den folgenden Bereichen behandelt: Käse, Pflanzenschutz, Futtermittel, Saatgut, Weinbauprodukte, Spirituosen und weinhaltige aromatisierte Getränke, Bio-Produkte, Kontrollen der Kon formität mit den Vermarktungsnormen für frisches Obst und Ge

-Fallstudie Liechtenstein

431 Liechtensteiner Vaterland 2001.

432 Die Schweiz hat mit der EU bislang rund dreissig Agrarabkommen unterschiedlicher Tragweite abgeschlossen.

müse sowie Veterinärwesen. Zur Erreichung der Äquivalenz wird die Schweiz ihre Gesetzgebung teilweise noch stärker an die EU-Standards anpassen müssen (z.B. bei einigen phytosanitären und veterinärrechtli-chen Massnahmen, Futtermitteln und Saatgut). Wie bereits in Kapitel 5.4 erwähnt, soll Liechtenstein für verarbeitete Landwirtschaftsprodukte und für den Veterinärbereich im Zollvertragsrecht verbleiben anstatt bei Ablauf der Übergangsfristen den EWR-Acquiszu übernehmen.⁴³³

Die Zugeständnisse beim Käse bilden den eigentlichen Kern des Agrarabkommens, denn beide Seiten wollen den Handel mit Käse schrittweise innerhalb von fünf Jahren vollständig liberalisieren. In einer Evolutivklausel verpflichten sich die Gemeinschaft und die Schweiz, ihre Bemühungen um eine progressive Liberalisierung des Agrarhandels fort zusetzen. Liechtenstein ist aufgrund des Zollvertrages in die Konzes -sions liste der Schweiz mit eingebunden. Öffnet die Eidgenossenschaft das schweizerische Zollgebiet für bestimmte EULandwirtschaftser -zeug nisse, so gilt dies auch für Importe nach Liechtenstein, ohne dass das Fürstentum ein Recht auf zollfreie Ausfuhr von eigenen Produkten in die EU hat. Eine entsprechende vertragliche Vereinbarung könnte dies nach Ansicht des Bundesrats ändern:

Das Agrarabkommen gilt einerseits für die Gebiete, in denen der Gründungsvertrag der Europäischen Gemeinschaft zur Anwen -dung kommt, und andererseits für das schweizerische Staatsgebiet, jedoch nicht für das Fürstentum Liechtenstein, das mit unserem Land durch ein ZollunionAbkommen verbunden ist. Der Gel -tungs bereich des Abkommens könnte durch ein von den drei betroffenen Parteien beschlossenes Zusatzprotokoll auf das Fürsten -tum Liechtenstein ausgedehnt werden.⁴³⁴

Die Schweiz hat den anderen EFTA-Staaten alle landwirtschaftlichen Konzessionen angeboten, die sie gegenüber der EU gemacht hat. Nach

-Optionen der liechtensteinischen Integrationspolitik

433 Die komplexen Bereiche des Pflanzenschutz- und Veterinärrechts und der verarbei-teten Landwirtschaftsprodukte waren auch für die anderen EFTA-Staaten sensible Angelegenheiten, welche erst Jahre nach Inkrafttreten des EWR-Abkommens gelöst wurden. Vgl. Forman 1999, 764.

434 Schweizerischer Bundesrat 1999b, 101. Diese Vorgehensweise entspricht dem frühe-ren Muster in Bezug auf die Einbeziehung Liechtensteins in die EFTA 1960 und in die Freihandelsabkommen der Schweiz mit den Gemeinschaften 1972.

dem aber Norwegen und Island nicht bereit waren, genügend neue Zuge ständnisse für den Marktzugang von schweizerischem Käse zu ma-chen, bleibt das EFTA-Abkommen in diesem Bereich unter dem Niveau des bilateralen Abkommens SchweizEU. Die nicht verarbeiteten Land wirt schaftsprodukte werden nun nicht mehr in bilateralen Brief wech -seln, sondern als Teil der EFTA-Konvention behandelt, wobei neu alle Agrarprodukte erfasst werden, die nicht explizit ausgenommen sind.

Beim Saatgut und bei den Bioprodukten wurden einheitliche Standards vereinbart.

Insgesamt findet mit der Aktualisierung der EFTA-Konvention faktisch der zwischen Norwegen, Island und Liechtenstein bereits gel-tende EWR-Acquis auch weitgehend im Verhältnis mit der Schweiz Anwen dung.⁴³⁵ Für das Fürstentum bedeutet der von der Schweiz ge-wählte Prozess der Rechtsangleichung (mittels autonomem Nachvollzug bzw. bilateralen Abkommen), dass eine allmähliche Überlagerung des Zollvertragsrechts durch europäisches Recht stattfindet. Sonderrege lun -gen, welche im Rahmen der «parallelen Verkehrsfähigkeit» nötig waren, können dadurch zunehmend überflüssig werden, und im zwischenstaat-lichen Verhältnis gilt materiell zunehmend der Acquis communautaire.

Die Schweiz wird die Strategie des Bilateralismus auch in weiteren Politikbereichen anwenden (vgl. Kap. 5.5). Um ein neues bilaterales Ver -handlungspaket schnüren zu können, müssen allerdings Interessen bei-der Seiten enthalten sein. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass künftige bilaterale Abkommen von den Präferenzen der Union bestimmt sein werden:

Im Rahmen der von der EU verfolgten Aussen und Wirtschafts -politik bildet die Schweiz mit ihrer besonderen Interessenlage keine Priorität. Wenn die EU allerdings gegenüber unserem Land kon-krete Anliegen hat, wie dies beispielsweise in den Bereichen Rechts-und Amtshilfe im Warenverkehr oder Zinsbesteuerung der Fall ist, wird sie diese im Sinne einer Interessenpolitik mit Nachdruck durch zusetzen versuchen.⁴³⁶

Fallstudie Liechtenstein

435 In der Substanz handelt es sich um Acquis,rechtlich verpflichten sich die EFTA-Mitgliedstaaten jedoch lediglich, Acquis-äquivalente Regeln anzuwenden.

436 Schweizerischer Bundesrat 2000, 44.

Die meisten neuen Themen sind nicht zollvertragsrelevant und werden deshalb Liechtenstein kaum berühren. Eine Ausnahme bildet die poli-zeiliche, justizielle und asylrechtliche Zusammenarbeit. Denkbar wären beispielsweise eine Assoziierung zum Schengener Übereinkommen und ein Parallelabkommen zum Dubliner Erstasylabkommen. Die schweizerische Regierung hat sich bereit erklärt, bei einer Kooperation im Be -reich der inneren Sicherheit auf Personenkontrollen an den Grenzen zu verzichten.⁴³⁷ Liechtenstein besitzt nach Art. 5 der Vereinbarung über die Handhabung der Fremdenpolizei für Drittausländer von 1963 ein An hö rungsrecht mit Bezug auf Übereinkommen zwischen der Schweiz und Drittstaaten über den Grenzübertritt, da diese auch für das Fürs ten -tum gelten. Eine Beteiligung der Schweiz (und Liechtensteins) am Schen genBesitzstand könnte sich am Abkommen der EU mit Nor we -gen und Island über den Abbau der Personenkontrollen an den gemein-samen Grenzen orientieren (vgl. Kap. 5.3.1).⁴³⁸ Dies würde bedeuten, dass zwar keine Überprüfungen von Personen, aber nach wie vor Wa -ren kontrollen (z. B. zollpflichtige Agrarprodukte, Mehrwersteuer) durchgeführt würden.

Im übrigen könnten sich Änderungen im bilateralen Verhältnis Liech tensteins zur Schweiz sowie im EFTARegime auch durch Weiter -ent wicklungen des EWR aufdrängen. Bislang haben weder der Vertrag von Maastricht über die Europäische Union noch die Revisionen von Amsterdam und Nizza zu Modifikationen des EWR-Abkommens ge-führt, da sich die Ausweitung des Acquisauf bisher nicht abgedeckte Bereiche aufgrund der Ratifikationserfordernisse relativ schwierig ge-staltet.⁴³⁹Fest steht jedoch, dass die Osterweiterungen Anpassungs ver -hand lungen erfordern werden. Dies betrifft sowohl das EWR-Abkommen als auch die bilateralen Freihandelsabkommen der EFTA mit den mittel- und osteuropäischen Staaten. Selbst die bilateralen

Optionen der liechtensteinischen Integrationspolitik

437 Neue Zürcher Zeitung 2001a.

438 Um Monaco die Einrichtung von Grenzkontrollen zu ersparen, hatte Frankreich das Fürstentum im Schengener Abkommen als französischen Grenzübergang an der Aus sen grenze bezeichnet. Die entsprechenden französischenmonegassischen Ver -ein barungen wurden später angepasst.

439 Ein EFTA-Arbeitspapier vom Juli 2001, welches auf Initiative Norwegens und Islands zustande kam, schlägt u.a. vor, die Möglichkeit einer «technischen» Aktua li sierung des EWRAbkommens auszuloten, um den Veränderungen in der EU Rech -nung zu tragen. EFTA 2001b.

Sektor abkommen zwischen der Schweiz und der EU müssen nach einer Osterweiterung angepasst werden. Dies gilt insbesondere für das Per so -nen verkehrsabkommen, welches nicht nur mit der Gemeinschaft, son-dern auch mit jedem einzelnen EU-Mitgliedstaat geschlossen wurde.

Diese Anpassung wird Gegenstand von Verhandlungen sein, deren Ergeb nis in der Schweiz dem fakultativen Referendum unterliegt.