3 Introducción al caso peruano
3.3 Desarrollo y estado actual de la descentralización en el Perú
3.3.4 De los ingresos: estructuras centralizadas de la toma de decisiones
Sería deseable que las unidades subnacionales dispusieran de ingresos propios en aumento para la continuación del proceso de descentralización.
Como se ha mostrado en el Capítulo 2.1, ingresos propios fortalecen la disciplina fiscal y permiten la producción y provisión de bienes públicos conforme al principio de subsidiariedad. Aparte de eso, crece el estímulo de los gobiernos regionales y municipales para implementar una política fiscal responsable, siempre y cuando tenga validez el principio de la equi-dad fiscal. Esto radica, no en último término, en el hecho de que, en caso contrario, los alcaldes deben temer que los contribuyentes no los reelijan.
Los propios ingresos de los municipios se componen de los impuestos, los derechos y las multas recaudados por ellos. En realidad, las tasas de todos los impuestos y de muchos otros tributos que recaudan los municipios, son fijadas por el Poder Legislativo nacional, de conformidad con la Constitu-ción, de manera que el margen de actuación de los municipios está extre-madamente limitado (Ahmad / García-Escribano 2006, 13). Las regiones no recaudan hasta ahora tributos propios sino que exclusivamente dere-chos en un volumen altamente limitado. La composición de los ingresos de los municipios está representada en la Ilustración 6.
Hasta ahora, las unidades subnacionales en el Perú han tenido una baja recaudación de ingresos propios, de modo que las transferencias del Esta-do central desempeñan un papel de relevancia. Esto atañe no sólo a las regiones sino que también a los municipios que son dependientes, espe-cialmente, del FONCOMUN y del Canon Minero37. En el año 2003, las transferencias constituían aproximadamente un 60 % de los ingresos de los municipios.38
37 El canon minero se alimenta en un 50% de los ingresos procedentes del impuesto a la renta de las empresas mineras y fluye en gran parte a los municipios y regiones donde existe minería. Para una discusión exhaustiva del canon minero, véase Boza Dibos 2006.
38 Entrevista con Nelly Arce (MEF), el 18 de enero de 2008.
Ilustración 6: Sinopsis de los ingresos municipales
Recursos direc-tamente recauda-dos
• Tasas por servicios públicos (arbitrios), licencias, etc.
• Venta de bienes o patrimonio municipal
• Ingresos de alquileres y arren-damientos
• Derechos por servicios adminis-trativos
• Contribución Especial de Obras Públicas
• Impuesto a los espectáculos públicos no deportivos
• Impuesto a los juegos
• Impuesto a las apuestas
Transferencias de
• Participación en rentas de adua-nas
• Donaciones y transferencias (p.
ej., de recursos de cooperación al desarrollo)
• Créditos internos
• Créditos externos
Fuente: Gráfico propio según (CAD 2004, 12–15); Boza Dibos (2006, 17–21)
La fuerte dependencia de las transferencias es problemática para las regio-nes y los municipios por dos razoregio-nes: por un lado, estos pagos tienen un fuerte carácter procíclico, lo cual complica considerablemente la planifica-ción presupuestaria o de inversiones a mediano plazo. Esto vale princi-palmente para el canon minero, cuyo monto depende de los ingresos pro-cedentes del impuesto a la renta de la minería y, por lo tanto, de la deman-da del mercado mundial de cobre, oro y otros metales. Por otro lado, una parte de las transferencias está condicionada a usos específicos, lo cual afecta la autonomía de gasto de los gobiernos subnacionales (Ahmad / García-Escribano 2006, 7).
Las posibilidades de endeudamiento de los municipios y de las regiones son limitadas. Con ello debe garantizarse que el proceso de descentraliza-ción se mantenga fiscalmente factible y no ponga en peligro la estabilidad macroeconómica.39 Así es que, por ejemplo, recursos procedentes de en-deudamiento nacional y extranjero sólo pueden utilizarse para la financia-ción de inversiones públicas.40 Además, las entidades subnacionales sólo pueden tomar créditos a escala limitada sin aval del gobierno nacional.41 La descentralización se ha mantenido neutral hasta ahora, en sentido fiscal.
De esta manera, se ha cumplido un importante objetivo del proceso en su totalidad. Sin embargo, la relevancia de ingresos propios a nivel subnacio-nal aumentará aún más en el futuro, dado que, conforme a las planificacio-nes actuales, se adjudicarán cada vez más competencias a los municipios y las regiones. La relación entre las entidades subnacionales y el gobierno nacional requiere modificaciones en lo relativo al sistema de los impues-tos, demás tributos y transferencias. Entre otros, existen los siguientes de-safíos:
— El sistema de transferencias no contribuye a la reducción de in-equidades regionales. Algunos de los diez programas de transferen-cias existentes tienen en cuenta la necesidad de cada una de las regio-nes y municipios. La mayoría de ellos, sin embargo, contribuyen a un
39 Cfr. Decreto Legislativo sobre Descentralización Fiscal, Nº 922 (2004), Título 1, Artí-culo 2.
40 Cfr. República del Perú: Decreto Legislativo sobre Descentralización Fiscal, Nº 922 (2004), Título 3, Capítulo 1, Artículo 25.
41 Cfr. República del Perú: Decreto Legislativo sobre Descentralización Fiscal, Nº 922 (2004), Título 3, Capítulo 1.
incremento de las disparidades regionales. Esto vale, ante todo, para el canon minero, con distancia la fuente más importante de transfe-rencias (Ahmad / García-Escribano 2006, 21). En el resultado, tam-bién son desiguales los gastos regionales por habitante. En el año 2005, la región de mayor poder financiero en el Perú podía gastar 2,5 veces más per cápita que la región más pobre (INDE 2007, 11). Sin un enfoque sistemático de compensación, el proceso de descentrali-zación amenaza aumentar en lugar de reducir las desigualdades rein-antes (Polastri / Rojas 2005, 764).
— Las entidades subnacionales tienen escasos márgenes para el in-cremento de los ingresos propios. Por cierto, existe un incentivo pa-ra aumentar los ingresos propios, puesto que las tpa-ransferencias del Es-tado central no representan una fuente financiera estable y suficien-temente flexible para las regiones y los municipios. No obstante, los niveles subnacionales tienen poca competencia legal para abrir nue-vas fuentes de ingresos. La potestad fiscal del nivel nacional está arraigada en la Constitución, dificultando por ello una modificación.
— Las transferencias son inestables y poco fiables. En numerosas oportunidades, el Estado peruano ha apoyado de manera ad-hoc a re-giones y municipios. (Polastri / Rojas 2005, 765). También por esto, han sido poco previsibles las transferencias. A la vez, existe un pro-blema de riesgo moral (moral hazard), cuando las unidades subna-cionales pueden fiarse de que, en caso de necesidad, el Estado central las asistirá.