3 Introducción al caso peruano
3.3 Desarrollo y estado actual de la descentralización en el Perú
3.3.2 Bases legales del proceso de descentralización desde 2001
En el año 2001, bajo Alejandro Toledo, se renovaron los esfuerzos de des-centralización. El Gobierno constituyó, con esta finalidad, una Secretaría Técnica de la Descentralización, adjunta al Ministerio de la Presidencia.
La base legal para la descentralización fue creada en el año 2002 mediante una modificación de la Constitución.
Hoy en día, existen en el Perú tres niveles gubernamentales y administrati-vos que están provistos de instituciones legislativas y ejecutivas: el nivel nacional, regional y local.23 Los niveles inferiores tienen la tarea de fo-mentar el desarrollo y la economía regionales, o bien, locales y de poner a disposición los bienes públicos. Aparte de eso, diseñan, entre otros, planes de desarrollo a nivel regional y local y llevan a la práctica proyectos de infraestructura.24 La Ley Orgánica de Municipalidades25 regula en lo esen-cial la relación entre los 194 municipios provinesen-ciales y los 1.640 munici-pios distritales. Por un lado, los municimunici-pios provinciales desempeñan, con relación a los municipios distritales, tareas de coordinación y supervisión, por ejemplo, en los ámbitos de la construcción de vías y del desarrollo local.26 Sin embargo, por otro lado, los municipios provinciales y los dis-tritales desempeñan funciones similares o incluso paralelas.
22 Cfr. República del Perú: Ley Marco de Descentralización, N° 26 922 de 1998.
23 Cfr. República del Perú: Ley Nº 27680 (2002), Artículo 189.
24 Cfr. República del Perú: Ley Nº 27680 (2002), Artículo 192 y 195.
25 Cfr. República del Perú: Ley Nº 27972 (2003).
26 Cfr. República del Perú: Ley Nº 27972 (2003), Título V, Capítulo 1.
En la práctica, estas solapaduras ocasionan frecuentemente confusión. No obstante, el personal de la administración pública argumenta, en defensa de ellas, que existen diferencias tan grandes entre los municipios del Perú que las regulaciones legales deben configurarse indispensablemente en un sentido muy amplio.27 Las tareas especiales de los municipios provinciales se corresponden con los ingresos mayores de estas unidades subnaciona-les: sólo ellas recaudan el impuesto al patrimonio vehicular y los ingresos procedentes de las multas.
Aún en el año 2002 se promulgaron otras leyes para la implementación de la descentralización. De estas, es especialmente relevante la Ley de Bases de la Descentralización.28 La ley formula los objetivos políticos, económi-cos, administrativos, sociales y ambientales del proceso al cual se aspira, entre ellos, los siguientes:
— Instauración de un Estado unido y eficiente en cuya configuración participen los ciudadanos activamente en los asuntos públicos de cada nivel de gobierno;
— Incremento de la competitividad mediante la especialización produc-tiva de las diferentes regiones y localidades;
— Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el territorio nacional;
— Redistribución equitativa de los recursos del Estado;
— Potenciación del financiamiento regional y local;
— Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administra-ción;
— Asignación clara de competencias para evitar la duplicidad de fun-ciones y la elusión de responsabilidades.
La Ley de Bases de la Descentralización dispuso la constitución del Con-sejo Nacional de Descentralización (CND) para la realización y dirección del proceso de reformas. El CND es presidido por un representante del
27 Entrevista con César Ramírez (SAT de Trujillo/ASAT) y Nelly Arce (MEF) el 17.01.2008.
28 Cfr. República del Perú: Ley N° 27783 (2002). Además, son fundamentales la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867, 2002) y la Ley Orgánica de Munici-palidades (Ley Nº 27972, 2002).
Presidente de la República y se compone de representantes de la Presiden-cia del Consejo de Ministros (PCM), del MEF, de los gobiernos regionales y de los municipios. Además, la ley fija un cronograma para la descentra-lización. A partir de comienzos de 2003, la descentralización debe desarro-llarse en cuatro fases específicas:29
1. Constitución y organización de los gobiernos subnacionales;
2. Creación de las así denominadas macroregiones, de las cuales cada una debe agrupar varias de las 25 regiones existentes en la actualidad;
3. Transferencia de competencias sectoriales (entre otros, agricultura, industria, comercio, transporte, turismo, cultura, medio ambiente, re-creo y deporte);
4. Descentralización de competencias en el ámbito de la educación y de la salud.
Sin embargo, el cronograma no se ha cumplido hasta la fecha. Mientras que la descentralización de competencias sectoriales ya ha sido realizada parcialmente, fracasó un referéndum el 30.10.2005 para la creación de macroregiones. En el año 2009, tendrá lugar tal vez un nuevo referéndum sobre esta cuestión (INDE 2007, 77).
Al marco legal creado en el año 2002, se han sumado en los últimos años, en especial, regulaciones fiscales. Conforme a la Ley de Descentralización Fiscal30, promulgada en 2004, la transferencia de ingresos a las unidades subnacionales se efectuará en dos etapas: en la primera etapa, el gobierno central hace transferencias al nivel regional para proyectos sociales y de infraestructura. En una segunda etapa, deberá hacerse participar de manera considerable a las macroregiones, todavía a crear, en los ingresos fiscales de su territorio.31 Aparte de ello, la Ley de Responsabilidad y Transparen-cia Fiscal, del año 2004, apunta a limitar el endeudamiento de las unidades subnacionales y asegurar, por lo tanto, que la descentralización no ponga en peligro el equilibrio macroeconómico.32
29 Cfr. República del Perú: Ley N° 27783 (2002), Título 9, Capítulo 2.
30 Cfr. República del Perú: Decreto Legislativo Nº 955 (2004).
31 Cfr. República del Perú: Decreto Legislativo Nº 955 (2004), Capítulo 3.
32 Cfr. República del Perú: Ley Nº 27958 (2004).
El presidente Alán García ha hecho hincapié a menudo, en sus declaracio-nes oficiales, en la importancia de la descentralización para su Gobierno.
No obstante, el estado actual del proceso, como ya fue caso frecuente en el pasado, está caracterizado por una falta de voluntad política de implemen-tación. Así es que, por ejemplo, el Consejo Nacional de Descentralización (CND), antes relativamente autónomo, fue incorporado en enero de 2007 a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).33 El Gobierno ha justifi-cado esa medida, afirmando que el objetivo era mantener un contacto más directo con las autoridades a nivel provincial y municipal (RPP Noticias, 24.1.2007). Sin embargo, la medida implica un claro debilitamiento del CND. En la consecución de nuevos proyectos legislativos para adelantar el proceso de descentralización, el Gobierno no siempre constituye una fuer-za impulsora.