Importancia de la recaudación tributaria local

Las transferencias del gobierno central y la recaudación de impuestos lo-cales, o bien, regionales, y demás tributos (en especial, tasas, contribu-ciones y multas) representan los pilares principales de la financiación de

las unidades subnacionales.⁶ Solamente un número reducido de ciudades y regiones en los países en vías de desarrollo se financia de manera signifi-cativa mediante créditos. El presente apartado evidencia que una financia-ción que se compone exclusivamente de transferencias socava ventajas importantes del proceso de descentralización.

¿Cuándo se justifican las transferencias?

Las transferencias son las fuentes de ingresos más importantes para las unidades subnacionales en muchos países. En el Perú, por ejemplo, consti-tuyen entre un 50 y 60 % de los ingresos totales municipales.⁷ En la litera-tura sobre el desarrollo económico figuran varios fundamentos para las transferencias. La reducción de desigualdades regionales mediante pagos de compensación a regiones o municipios con altos índices de pobreza constituye una justificación fundamental. En caso de que la provisión de bienes y servicios públicos genere externalidades más allá de un distrito administrativo (municipio, provincia, región), las transferencias represen-tarán una posibilidad de internalizar estas externalidades. Las transferen-cias incrementarán, en ese caso, la eficiencia del conjunto de la economía nacional. Sin embargo, las transferencias también son frecuentemente ne-cesarias en la práctica, porque las unidades subnacionales no están en con-diciones de recaudar suficientes recursos a fin de poder cumplir sus tareas principales.

6 Definiciones conceptuales: (1) Impuestos son tributos que deben abonarse al Estado sin que se funde con ello un derecho a contraprestación. (2) Las contribuciones se recaudan por la provisión de una prestación, independientemente de que, de hecho, se haga uso del derecho relativo a esa prestación. Un ejemplo, procedente de la práctica del ámbito municipal, serían las contribuciones de mejoramiento, con las cuales se cubren los gas-tos del municipio para la urbanización infraestructural de predios, mismo si el propieta-rio del predio no utiliza la infraestructura. (3) En lo inherente a las tasas, es otro el caso:

se cobran como remuneración por prestaciones de las cuales, realmente, se ha hecho uso. La legislación tributaria peruana distingue, entre otras tasas, los arbitrios (tasas por servicios públicos), los derechos (tasas por servicios administrativos) y las licencias (ta-sas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de activi-dades industriales, comerciales o de servicios). (4) Multas son sanciones jurídico-administrativas en caso de infracciones jurídico-administrativas. Si en lo sucesivo se hace refe-rencia a “tributos”, “administración tributaria”, etc., se entenderá por ello el ámbito total de los ingresos recaudados a nivel local.

7 Promedio de 2001 a 2006. Una explicación de estos datos se halla en el Capítulo 4 sobre el Incremento de los ingresos municipales en el Perú.

Las transferencias no pueden sustituir los ingresos tributarios subnacio-nales

Las transferencias limitan, por regla general, la autonomía de las unidades subnacionales y reducen con ello el potencial de los procesos de descentra-lización. Por esto, varios autores apuestan, en la literatura de política de desarrollo, por una aplicación muy limitada de transferencias y argumen-tan que estas deben cubrir solamente aquellos gastos que emanan de la realización de los encargos del gobierno central, ejecutados por las unida-des subnacionales. Por el contrario, los gastos que son responsabilidad del gobierno local deben financiarse, asimismo, mediante ingresos locales (Banco Mundial 2000, 117, y Shah / Thompson 2004, 22). De otro modo, se incumpliría el principio de la equivalencia tributaria.

También los enfoques de economía política que apuntan a un cierto grado de descentralización, expuestos en el Capítulo 2.1.1., pierden sustancia en caso de una fuerte aplicación de transferencias. Las transferencias están destinadas, frecuentemente, a fines específicos (transferencias condiciona-das); limitan la libertad de las unidades subnacionales de tomar decisiones de forma autónoma. Esto debilita los mecanismos de rendición de cuentas de las entidades subnacionales ante el ciudadano, puesto que ésas no actú-an bajo su propia responsabilidad. Por el contrario, si los montos tractú-ansferi- transferi-dos están a libre disposición de las unidades subnacionales (transferencias no condicionadas), disminuirá la importancia de la recaudación tributaria subnacional. Esto quita el estímulo a los ciudadanos para exigir al gobier-no local la rendición de cuentas (Diamond 1999). Asimismo, se socavan las condiciones para políticas que aspiran a una mayor competitividad de las economías locales. Conforme a la disposición de las transferencias, estas podrán erosionar la autonomía de las unidades subnacionales y sua-vizar sus restricciones presupuestarias. Finalmente, a medida que las trans-ferencias dependen de decisiones parlamentarias puntuales, pueden fomen-tar la creación de estructuras clientelistas en el sistema político.

Incremento de los ingresos de unidades subnacionales

El aumento de los propios ingresos de las unidades subnacionales, que acompaña la transferencia de nuevas competencias y tareas, podrá reali-zarse a través de distintas medidas:

— La transferencia de competencias adicionales de recaudación no es generalmente incumbencia de las unidades subnacionales; eso co-rresponde al poder decisorio del gobierno central.

— Asimismo, en cuanto al aumento de las tasas o alícuotas tributa-rias para los impuestos recaudados a nivel subnacional, los gobiernos locales poseen frecuentemente competencias limitadas. En algunos países, por ejemplo, los municipios pueden fijar algunas tasas tributa-rias o determinar ciertas alícuotas dentro de límites específicos. Sin embargo, en países como el Perú, esto es competencia exclusiva del Poder Legislativo nacional. También las tasas de multa se fijan, la mayoría de las veces, a nivel nacional.

— Frecuentemente, los entes regionales subordinados logran, con mayor facilidad, aumentar sus ingresos procedentes de tasas y contribu-ciones, en lugar de obtener tasas tributarias más altas. Sin embargo, también en este contexto, los entes están sujetos en muchos casos a limitaciones legales, por ejemplo, a través del principio de cobertura de costos (no deben recaudarse más tributos que los necesarios para la financiación de la prestación) o mediante estipulaciones nacionales en relación al cálculo de la deuda tributaria.

— La ampliación de la base imponible y el aumento de la efectividad de la recaudación tributaria poseen especial interés para las unidades subnacionales, sobre todo cuando las posibilidades legales de recau-dación de impuestos y demás tributos no se hayan agotado todavía.

— El incremento de la eficiencia de los organismos responsables para la recaudación tributaria municipal no representa, en efecto, una vía in-mediata para el incremento de los ingresos. No obstante, con ello sí aumenta la cantidad de recursos que el municipio tiene a disposición para otros gastos. Por eso, cabe mencionarlo en el presente contexto.

Si gobiernos subnacionales con vocación de reforma desean mejorar su situación financiera a través de medidas propias, deberán, por consiguien-te, tener en cuenta, aparte del aumento de las tasas y contribuciones, ante todo, la ampliación de la base imponible y el incremento de la efectividad y la eficiencia. La introducción de los SAT en el Perú apunta a estos as-pectos, como se expondrá en los capítulos subsiguientes.