Der Bund gewährt auf der Grundlage des § 3 Abs. 4 des KKG in Verbindung mit Art. 3 der Verwal-tungsvereinbarung »Bundesinitiative Netzwerke Frühe Hilfen und Familienhebammen 2012–2015«
(VV BIFH) die Finanzmittel zur Umsetzung der Bundesinitiative Frühe Hilfen.
Diese Finanzmittel wurden erstmals im Bundeshaushalt 2012 im Einzelplan 17, Kapitel 1702, Titel 68413 (neu ab 2014: 68403) etatisiert. Für den Zeitraum 2012 bis 2015 stellt der Bund über die Jahre ansteigend Mittel in Höhe von insgesamt 177 Mio. Euro zur Verfügung (2012: 30 Mio. Euro; 2013: 45 Mio. Euro; 2014 und 2015: je 51 Mio. Euro).
Die Aufteilung der Bundesmittel auf die Länder erfolgt gemäß Art. 4 Abs. 2 VV BIFH nach Vorwegab-zug der Kosten für die Koordination des Bundes (Festbetrag gem. Art. 6 Abs. 1) und der Länder (fest-gelegter Sockelbetrag, gestaffelt nach Landesgröße gem. Art. 5 Abs. 1) nach einem von den Ländern festgelegten Verteilerschlüssel. Dieser berücksichtigt zu je einem Drittel den Königssteiner Schlüssel, den Anteil der unter Dreijährigen insgesamt sowie den Anteil der unter Dreijährigen im SGB II-Leistungsbezug.
Jedes Bundesland hat 2012 ein mit dem BMFSFJ abgestimmtes Konzept für die landesspezifi sche Um-setzung der Bundesinitiative entsprechend den Vorgaben der Verwaltungsvereinbarung erstellt und darin seine Fördergrundsätze festgelegt. Auf dieser Grundlage erfolgt die Weiterleitung der Bundes-mittel an die Kommunen (Art. 4 Abs. 3 VV BIFH).
Vier Fünftel der Mittel, die im Rahmen der Bundesinitiative Frühe Hilfen vom Bund zur Verfü-gung gestellt werden, fl ießen in Maßnahmen und Angebote in den Kommunen. Dabei werden länderspezifi sche Ausgangslagen und konzeptionelle Besonderheiten berücksichtigt. Nach der Aufbauphase im Jahr 2012, in der vor allem die Grundlagen für die Umsetzung der Bundesini-tiative in Bund, Ländern und Kommunen geschaffen wurden, liegt die Ausschöpfung der Mittel 2013 bereits bei über 90 %. Mit einer vergleichbar hohen Ausschöpfung ist auch für die Folge-jahre 2014 und 2015 zu rechnen. Das Verhältnis der in den Kommunen verausgabten Mittel je Förderbereich entspricht der fachlichen Priorisierung der Bundesinitiative. Der Schwerpunkt der Förderung liegt im »Auf- und Ausbau von Netzwerken mit Zuständigkeit für Frühe Hilfen«
und dem »Einsatz von Familienhebammen und vergleichbaren Berufsgruppen aus dem Ge-sundheitsbereich«. Auf diese beiden Förderbereiche entfallen über 80 % der in den Kommunen verausgabten Mittel. Gefördert werden vor allem der Einsatz von Fachkräften mit spezifi schen Kompetenzprofi len und Maßnahmen zur Qualitätssicherung.
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Datengrundlage sind die Abschlüsse der Bundes-kasse zum Mittelabfl uss für 2012 (Stand 12/2012) und 2013 (vorläufi ger Abschluss vor Rechnungs-legung, Stand 12/2013).
Rückzahlungen aus 2012 und 2013 aus den Ländern, die sich aus der Prüfung der Verwendungsnach-weise ergeben, fi nden in diesem Bericht noch keine Berücksichtigung, da diese noch nicht abgeschlossen sind. (Quelle: BMFSFJ, eigene Berechnungen)
Nach einer Aufbauphase in 2012 wird 2013 der Großteil der zur Verfügung gestellten Bundesmittel verausgabt.
Von den im Haushaltsjahr 2012 zur Verfügung gestellten Bundesmitteln in Höhe von 30 Mio.
Euro sind rund 57 % in Maßnahmen zur Umsetzung der Bundesinitiative Frühe Hilfen gefl ossen.4 Die unvollständige Ausschöpfung der Bundesmittel im Jahr 2012 betrifft alle an der Umsetzung der Bundesinitiative beteiligten staatlichen Ebenen und ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass zunächst die organisatorischen und verwaltungsrechtlichen Voraussetzungen für die Umset-zung der Bundesinitiative auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene geschaffen werden mussten.
Auf Länderebene gehörten hierzu insbesondere die Einbettung der Bundesinitiative in die jeweils landesspezifi schen Konzepte und die Implementierung von Instrumenten zur verwaltungsrecht-lichen Abwicklung. Dies erforderte vielschichtige Abstimmungs- und Aushandlungsprozesse.
In diese mussten auf kommunaler Ebene auch nicht-staatliche Akteure einbezogen werden, wie beispielweise freie Träger oder freiberufl ich tätige Familienhebammen. Dazu mussten die für die Steuerung verantwortlichen Jugendämter zunächst Kooperationsvereinbarungen entwickeln und abschließen. Auch die im Zuge der Bundesinitiative auf allen Ebenen neu geschaffenen Perso-nalstellen für Koordinierungsaufgaben konnten vielerorts nicht zeitnah besetzt werden. Darüber hinaus stand für die Verausgabung der Mittel 2012 lediglich ein Zeitraum von sechs Monaten zur Verfügung.
TABELLE 1: AUSSCHÖPFUNG DER BUNDESMITTEL 2013 IN DEN LÄNDERN
Datengrundlage: vorläufi ger Abschluss 2013 vor Rechnungslegung (Stand 12/2013), Prozentwerte.
2013
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Die nachfolgenden Darstel-lungen der Mittelverwen-dung für das Haushaltsjahr 2013 beruhen auf den Maßnahmenplänen der Länder. Die Daten bilden den Stand zum 28.02.2014 ab. Es sind noch Ände-rungen zu erwarten, da die Maßnahmenpläne auf
2013 standen seitens des Bundes 45 Mio. Euro im Rahmen der Bundesinitiative zur Verfügung.
Davon entfi elen vier Mio. Euro auf die Bundeskoordinierungsstelle, die zu 93 % für die länderüber-greifenden Aufgaben der Qualitätsentwicklung, wissenschaftlichen Begleitforschung und Öffent-lichkeitsarbeit eingesetzt werden konnten. Auch die für die Landeskoordination und Maßnahmen auf kommunaler Ebene zur Verfügung stehenden Bundesmittel in Höhe von 41 Mio. Euro werden mit rund 93,4 % nahezu verausgabt, wobei jedoch Unterschiede zwischen den Ländern zu beobach-ten sind (s. Tab. 1). So ist die vollständige Ausschöpfung in einigen Bundesländern auf landesspe-zifi sche Vergabeverfahren zurückzuführen (Verteilung der Mittel auf die Kommunen nach einem festen Schlüssel).
Die deutliche Steigerung der Ausschöpfungsquote im Vergleich der ersten beiden Haushaltsjahre zeigt, dass es in der Startphase 2012 gelungen ist, die notwendigen Voraussetzungen für eine plan-mäßige Umsetzung der Bundesinitiative zu schaffen. In den Folgejahren 2014 und 2015 ist daher eine vergleichbar hohe Ausschöpfung der bereitgestellten Mittel wie in 2013 zu erwarten.
Der Großteil der Bundesmittel fl ießt direkt in die Kommunen.
2013 wurde der weitaus größte Teil der Bundesmittel – rund 80 % – für Maßnahmen in den Kom-munen verausgabt (s. Abb. 1).5 Weitere rund 5 % werden für sogenannte zentrale Maßnahmen auf Landesebene aufgewendet, wie die landesweite Umsetzung von bereits erprobten Modellprojekten, Maßnahmen zur Qualitätsentwicklung oder überregional durchgeführte Qualifi zierungsmaßnahmen für Fachkräfte. Diese Maßnahmen kommen direkt oder indirekt ebenfalls der kommunalen Praxis zugute.
ABBILDUNG 1: VERTEILUNG DER BUNDESMITTEL 2013
* Vom Land koordinierte/durchgeführte, landesweite Projekte und Maßnahmen Datengrundlage: Maßnahmenpläne für 2013, Stand: 28.02.2014, Prozentwerte.
2013 8,7
80,4
5,1 5,8
Koordinierung auf Bundesebene Koordinierung auf Landesebene zentrale Maßnahmen auf Landesebene*
Förderbereiche I bis IV
Im Zentrum der Förderung stehen der Auf- und Ausbau von kommunalen Netzwerk-strukturen sowie der Einsatz von Familienhebammen und Fachkräften aus vergleich-baren Gesundheitsfachberufen.
Die Verteilung der Bundesmittel auf die Förderbereiche der Bundesinitiative zeigt, dass die Schwer-punkte der Förderung im Förderbereich I »Auf- und Ausbau von Netzwerken mit Zuständigkeit für Frühe Hilfen« sowie im Förderbereich II »Einsatz von Familienhebammen und vergleichbaren Berufs-gruppen aus dem Gesundheitsbereich« liegen. Für den Auf- und Ausbau von Netzwerken werden 2013 ca. 40 % der Mittel, die den Kommunen zur Verfügung stehen, eingesetzt (s. Abb. 2). Das entspricht rund 32 % der gesamten Bundesmittel. Für den Einsatz von Familienhebammen und Fach kräften aus vergleichbaren Gesundheitsfachberufen liegt dieser Anteil noch etwas höher: Hierauf entfallen 2013 laut Maßnahmenplänen der Länder rund 43 % der von den Kommunen zu verausgabenden Mittel. Das entspricht etwa 34 % der gesamten Bundesmittel. Demgegenüber fällt der Mitteleinsatz im Förderbereich III »Ehrenamtsstrukturen und in diese Strukturen eingebundene Ehrenamtliche« mit 9,5 % und im Förderbereich IV »Weitere zusätzliche Maßnahmen zur Förderung Früher Hilfen« mit knapp 8 % deutlich geringer aus. Diese Schwerpunktsetzungen entsprechen der mit der Bundesiniti-ative angestrebten und in der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern grundgelegten fachlichen Ausrichtung und spiegeln die Priorisierung unter den einzelnen Förderbereichen wider.
2013
Förderbereich I: Netzwerke Frühe Hilfen
Förderbereich II: Familienhebammen und vergleichbare Gesundheitsfachberufe Förderbereich III: Ehrenamt
Förderbereich IV: Weitere zusätzliche Maßnahmen 9,5
42,7
40,0 7,8
ABBILDUNG 2: VERTEILUNG DER MITTEL 2013 IN DEN KOMMUNEN AUF FÖRDERBEREICHE
Datengrundlage: Maßnahmenpläne für 2013, Stand: 28.02.2014, Prozentwerte.
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Für den Förderbereich IV wurden in der Verwaltungs-vereinbarung keine Förder-gegenstände festgelegt.
Eine detaillierte Darstellung ist daher nicht möglich.
Gefördert werden vor allem der Einsatz von Fach kräften auf der Grundlage spezifi -scher Kompetenz profi le und Maßnahmen zur Qualitätssicherung.
Der überwiegende Anteil (82,9 %) der für den Förderbereich I »Auf- und Ausbau von Netzwerken mit Zuständigkeit für Frühe Hilfen« eingesetzten Fördermittel entfällt auf den Einsatz von Netzwerkkoordinatorinnen und koordinatoren (s. Abb. 3). Damit werden die Netzwerkstrukturen in den Kom -munen institutionalisiert und personell abgesichert und zugleich eine zentrale Qualitätsanforderung erfüllt. An diesem Bereich kann exemplarisch auch verdeutlicht werden, wie die Arbeit der Koordinie-rungsstellen von Bund, Ländern und Kommunen ineinandergreift: Die Bundeskoordinierungsstelle unterstützt die Arbeit der Netzwerkkoordinierenden durch die von ihr mit dem NZFH-Beirat heraus-gegebenen »Empfehlungen zu Qualitätskriterien für Netzwerke Frühe Hilfen« und das »Kompetenz-profi l Netzwerkkoordinatorinnen und Netzwerkkoordinatoren«. Die Landeskoordinierungsstellen bieten entsprechende Qualifi zierungsmaßnahmen für die Fachkräfte an und sichern die Qualität in der Umsetzung.
Im Förderbereich II »Einsatz von Familienhebammen und vergleichbaren Berufsgruppen aus dem Gesundheitsbereich« zeigt sich ein ähnliches Bild: 91,1 % der Fördermittel in diesem Bereich fl ießen direkt in den Einsatz der Fachkräfte. Damit kommt ein erheblicher Anteil der Mittel der Bundesini-tiative direkt den von den Fachkräften betreuten Familien zugute. Verbindliche Fördervoraussetzung ist die Qualifi zierung der eingesetzten Fachkräfte aus Gesundheitsfachberufen gemäß dem Kompe-tenzprofi l Familienhebammen der Bundeskoordinierungsstelle. Damit wurde ein bundesweit einheit-licher Qualitätsstandard geschaffen und umgesetzt. Entsprechende Schulungen werden ebenfalls von den Landeskoordinierungsstellen organisiert und qualitätsgeprüft.
Im Förderbereich III »Ehrenamtsstrukturen und in diese Strukturen eingebundene Ehrenamtliche«
liegt der Schwerpunkt der Mittelverwendung in der fachlichen Absicherung der Laientätigkeit durch eine hauptamtliche Begleitung, der Qualifi zierung dieser Fachkräfte und weiteren Maßnahmen zur Qualitätssicherung. Zusammengenommen machen diese qualitätsbezogenen Fördergegenstände 88 % der Fördermittel in diesem Bereich aus.6
2013
Förderbereich II: Familienhebammen und vergleichbare Gesundheitsberufe Einsatz von Familienhebammen
Qualifi zierung, Fortbildung, Fachberatung, Supervision Qualitätssicherung/Dokumentation des Einsatzes in Familien Aufwendungen für Teilnahme an der Netzwerkarbeit sonstige Maßnahmen
91,1 3,1 0,6 3,41,8
Datengrundlage: Maßnahmenpläne für 2013, Stand: 28.02.2014, Prozentwerte.
ABBILDUNG 3: VERTEILUNG DER MITTEL 2013 IN DEN KOMMUNEN AUF FÖRDERGEGENSTÄNDE
2013
Förderbereich I: Netzwerke Frühe Hilfen
Einsatz von Netzwerkkoordinatorinnen und -koordinatoren
Qualifi zierung/Fortbildung Netzwerkkoordinatorinnen und -koordinatoren Dokumentation/Evaluation Netzwerkprozesse
Förderung der konkreten Arbeit von Netzwerkpartnern unterstützende Öffentlichkeitsarbeit
sonstige Maßnahmen 2,5
82,9 2,9 1,7
7,6 2,2
Förderbereich III: Ehrenamt
Koordination/Fachbegleitung durch hauptamtliche Fachkräfte Qualifi zierung von Ehrenamtskoordinatorinnen und -koordinatoren Qualitätssicherung
Aufwendungen für Teilnahme an der Netzwerkarbeit (Koordinierende und Ehrenamtliche)
Fahrtkosten für den Einsatz von Ehrenamtlichen sonstige Maßnahmen
2013 5,3
69,0 4,3 4,8
2,9 13,7
Die Bundesinitiative ermöglicht länderspezifi sche Schwerpunktsetzungen, aufbauend auf den bereits bestehenden Strukturen.
Sowohl in der Verteilung der Fördermittel auf die einzelnen Förderbereiche als auch bezogen auf den Stellenwert von zentralen Maßnahmen zeigen sich 2013 deutliche Unterschiede zwischen den Bun-desländern (s. Abb. 4).
ABBILDUNG 4: MITTELEINSATZ IN DEN LÄNDERN NACH FÖRDERBEREICHEN
* Vom Land koordinierte/durchgeführte, landesweite Projekte und Maßnahmen
** Brandenburg: Gesamtmittel gemäß Maßnahmenplan übersteigen den Höchstbetrag um rd. 64.000 Euro.
Datengrundlage: Maßnahmenpläne für 2013, Stand: 28.02.2014, ohne Kosten für Landeskoordination, Prozentwerte.
So werden bspw. in Bayern, Rheinland-Pfalz und dem Saarland die Netzwerkstrukturen ausschließ-lich mit Landesmitteln gefördert, sodass der Einsatz von Bundesmitteln entfällt. Ähnausschließ-liches gilt für den Einsatz von Familienhebammen und Fachkräften aus vergleichbaren Gesundheitsfachberufen in Mecklenburg-Vorpommern, der über ein landesweites Programm fi nanziert wird. Der verhältnismä-ßig hohe Anteil der Ausgaben für zentrale Maßnahmen in Hamburg und Rheinland-Pfalz ist auf die fl ächendeckende Ausweitung von Modellprojekten zur Fallvermittlung an Geburtskliniken zurück-zuführen. Diese Unterschiede zeigen, dass die Bundesinitiative den Ländern und Kommunen Mög-lichkeiten bietet, auf bereits etablierten Strukturen aufzubauen. So können auch Doppelförderungen sowie die Verschiebung von bisherigen Förderungen auf Mittel der Bundesinitiative weitgehend ver-mieden werden.
Insgesamt gesehen ermöglicht die Förderpraxis der Bundesinitiative einerseits die Berücksichtigung der sehr unterschiedlichen Ausgangslagen und fachlichen Schwerpunktsetzungen in Ländern und Kommunen, andererseits setzt sie vielfache Impulse zur Qualitätsentwicklung in diesem noch jungen Praxisfeld.
3.1 Zentrale Forschungsergebnisse auf einen Blick
3.2 Unterstützungsbedarfe von Familien mit Säuglingen und Kleinkindern in Deutschland
3.3 Auf- und Ausbau von kommunalen Angeboten und Struk-turen im Bereich Frühe Hilfen
3.4 Wirkungs- und Professionsforschung