Ein Beispiel zur Verdeutlichung

Man stelle sich eine ansonsten homogene Gruppe von potenziel-len Förderempfängern vor, die im selbst genutzten EFH Bestand wohnt, der aber energetisch unterschiedlich beschaffen ist (z. T.

unterschiedliche Baujahre, unterschiedliche Größe, unterschiedli-che Belegung, unterschiedliunterschiedli-che energetisunterschiedli-che Qualität der Anlagen

und der Gebäudehülle). Bei einer gegebenen Maßnahme (zur Ver-besserung der energetischen Eigenschaften des Objekts, z. B.

Fenstertausch) hat dieselbe Maßnahme unterschiedliche Wirt-schaftlichkeiten (Amortisationszeiten), die z. B. zwischen 18 und 32 Jahren liegen. Das ist normal, das liegt an den unterschiedli-chen technisunterschiedli-chen und wirtschaftliunterschiedli-chen Rahmenbedingungen in den einzelnen Objekten.

Man stelle sich weiter vor, dass zumindest 50 % derjenigen EFH Besitzer, die vor der Realisierung einer energetischen Sanierung stehen, bereit sind, die zusätzliche energetische Maßnahme ge-nau dann durchzuführen, wenn die Amortisationszeit unter 20a liegt. (nennen wir diese die Gruppe der „grundsätzlich Aufge-schlossenen“). Wenn der Wert unter 15a liegt, erreicht man 66 % der EFH Besitzer (die Gruppe der „grundsätzlich Bereitwilligen“);

wenn der Wert unter 10a rutscht, evtl. sogar 75 % der EFH Besit-zer (die Gruppe „der eher Zögerlichen“), etc. Auch diese Häufig-keitsverteilung unterschiedlicher Neigung bzw. Aufgeschlossenheit bei den potenziellen Fördermittelempfängern erscheint normal.

Das liegt an den unterschiedlichen sozio-ökonomischen Faktoren (Einkommen, Verfügbarkeit von Kapital, Lebensalter, Lebens-phase) sowie an der Werteorientierung der Eigentümer.

Was passiert im Förderfall?

▪ Eine eher kleine Gruppe von „Aufgeschlossenen“ führt die ge-nannte Maßnahme auch ohne Förderung durch, insbesondere diejenigen, bei denen sich aufgrund der günstigen Rahmenbe-dingungen auch ohne Förderung schon eine Amortisationszeit von unter 20a erreichen lässt.

▪ Eine gegebene Förderung in Höhe von 10 % des Zusatzinvests trägt dazu bei, dass eine bestimmte Menge der Maßnahmen unter eine kritische Schwelle von z. B. 20 Jahren Amortisations-zeit gefördert wird. Viele EFH Besitzer aus der Gruppe der „Auf-geschlossenen“ ergreifen die Maßnahme, einige aus der Gruppe der „Bereitwilligen“ auch, insbesondere diejenigen, die vorher schon nahe oder unter 20a lagen und damit jetzt in den Bereich der 15a kommen.

▪ Eine gegebene Förderung in Höhe von 20 % des Zusatzinvests trägt dazu bei, dass eine bestimmte Menge weniger attraktive-rer Maßnahmen unter eine kritische Schwelle von z. B. 20 Jah-ren Amortisationszeit gedrückt wird oder attraktivere Maß-nahme unter 15a gelangen. Fast alle EFH Besitzer aus der Gruppe der Aufgeschlossenen ergreifen die Maßnahme, viele aus der Gruppe der Bereitwilligen auch, zusätzlich kommen so-gar schon erste Kandidaten aus der Gruppe der Zögerlichen dazu. etc.

Zwischenfazit: Das Gedankenexperiment zeichnet das Bild von Gruppen unterschiedlich aufgeschlossener Fördernehmer und un-terschiedlich geeigneter Objekte, die durch eine stufenweise Anhe-bung des spezifischen Förderanreizes erreicht werden²³. Wenn man also den Mengen-Effekt einer Förderung verbreitern will, reicht es nicht, wenn der spezifische Zuschuss für die ansonsten gleiche Maßnahme konstant bleibt.

▪ entweder man will die eher Bereitwilligen in weniger attraktiven Beständen,

▪ oder die weniger Bereitwilligen in eher attraktiven Beständen erreichen.

Zu beiden Zwecken muss – zumindest im Rahmen des hier ge-zeigten Beispiels- der spezifische Zuschussanteil erhöht werden²⁴. Der Grenznutzen der Förderung nimmt ab.

4.4.4 Fazit

Das vorliegende Diskussionspapier beschäftigt sich mit der An-wendbarkeit des Prinzips des abnehmenden Grenznutzens auf Programme der Zuschussförderung. Als ein primärer Indikator für die Programmeffizienz wurde der „Förderhebel“ identifiziert, also das Verhältnis des Förderaufwands aus Sicht des Programmeig-ners zur ausgelösten Zusatzinvestition. Dabei ist zu berücksichti-gen, dass Förderprogramme grundsätzlich mehrdimensionale Ziele und Förderzwecke verfolgen und nicht allein die Optimierung eines Förderhebels. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die folgen-den Aussagen getroffen werfolgen-den unter der Annahme einer bereits relativ hohen Sättigung durch bestehende Förderprogramme mit einer relativ hohen Mittelverfügbarkeit. Dies ist ein Umfeld, in dem Haushaltsrestriktionen eine eher geringe Rolle spielen.

Grundsätzlich ist das Prinzip des abnehmenden Grenznutzens auch auf Zuschussprogramme anwendbar, insbesondere wenn man zusätzlich zu einer bereits zu einem gewissen Grad gesättig-ten Menge von (eher leicht aktivierbaren) Förderempfängern einen breiteren (eher zögerlichen) Personenkreis erreichen möchte. Das gleiche gilt auch für einen ansonsten ähnlich aufgeschlossenen Kreis an potenziellen Förderempfängern, die man dazu bringen

23 Dies erfolgt unter der Maßgabe, dass die Zeit und das verfügbare Budget in jeder Förderstufe ausreicht, um den poten-ziellen Förderbedarf der bestimmten Gruppe vollständig zu durchdringen und zu befriedigen. In einem ungesättigten Niveau fänden sich ansonsten immer noch potenzielle Adressaten, die zum bereits angebotenen Fördersatz aktiv wür-den. Das Bild ähnelt damit den übereinander liegenden Schalen eines Schokobrunnens, dessen breitere nächste Schale nur dann gefüllt wird, wenn die darüber liegende kleinere Schale überläuft usw.

24 Möglicherweise lässt sich der gewünschte Breiteneffekt durch verbesserte Vertriebs- und Marketingmaßnahmen erhö-hen. In beiden Fällen muss jedoch der Aufwand erhöht werden. Dabei ist der Vertriebsaufwand gegenüber dem

Auf-möchte, Effizienzmaßnahmen mit noch längeren Amortisationszei-ten (also tiefere Maßnahmen) durchzuführen. Auch hier muss der Anreiz erhöht werden, bzw. nimmt der Förderhebel ab.

Entsprechend des dargestellten (fiktiven, aber praxisnahen) Bei-spiels liegt der abnehmende Grenznutzen vordergründig daran, dass die adressierten Objekte wie auch die adressierten Förder-mittelempfänger unterschiedliche Eigenschaften und Präferenzen haben und durch die Förderung unterschiedlich stark angereizt werden.

▪ eine eher kleine Gruppe von potenziellen Förderempfängern benötigt gar keine Förderung. (keine staatlichen Mittel erforder-lich; Fördereffizienz & Förderhebel geht mathematisch „gegen unendlich“. Das ist die Gruppe, die zu „Mitnehmern“ werden, sobald eine Förderung eingeführt wird).

▪ eine nicht sehr große Gruppe von potenziellen Förderempfän-gern wird bereits mit geringem zusätzlichem Anreiz erreicht.

(Fördereffizienz & Förderhebel groß, Mitnahme gering)

▪ eine größere Gruppe von potenziellen Förderempfänger wird mit einem attraktiven Anreiz erreicht. (Fördereffizienz & Förder-hebel mittelmäßig, Mitnahme nicht zu vernachlässigen)

▪ eine nicht zu vernachlässigende Gruppe von potenziellen För-derempfänger wird gar nicht erreicht, selbst, wenn der Zu-schuss weiter gesteigert würde (Fördereffizienz gering, Mit-nahme hoch).

Weitere Erkenntnisse

Effizienz und Effektivität bilden bei der Zuschussförderung (bei an-sonsten gleichen gegebenen Anforderungsniveaus) zwei gegen-läufige Zieldimensionen der Förderung. Bei einem gegebenen För-derzweck und einer gegebenen Menge an Förderempfängern kann eine eher kleine, aber aufgeschlossene Menge von Empfän-gern mit geringem Aufwand und hohem Förderhebel aktiviert wer-den. Wenn eine Abdeckung in einer größeren Breite der Förder-empfänger erreicht werden soll, dann muss ein abnehmender För-derhebel in Kauf genommen werden.

Es gilt entsprechend: sofern sich eine größere Menge an potenzi-ellen Fördermittelempfängern bereits ausreichend nah an der kriti-schen Aktivitätsschwelle befindet (also „ohnehin kurz davor“ ist, et-was zu tun), lässt sich mit geringem zusätzlichen Mitteleinsatz viel erreichen. Umgekehrt sind für eine zögerliche Fördernehmerschaft größere Anreize und Förderhebel zur Aktivierung notwendig.

Der Kreis der Mitnehmer erweitert sich bei der stufenweisen Erhö-hung von Förderanreizen (und ansonsten gleichem Anforderungs-niveau), jeweils um die Gruppen, die man auch vorher (bei gerin-geren Förderstufen) erreicht hätte.

Wenn man davon ausgeht, dass in der Praxis die potenziellen För-derempfänger eine eher breite Verteilung bilden, sind Mitnahmeef-fekte bei Breitenförderprogrammen daher nie auszuschließen. Sie lassen sich nur durch hohe Anforderungsniveaus ausschließen, die wiederum ein hohes Risiko geringer Fallzahlen bergen. Bezo-gen auf den Mitnahmeeffekt entsteht eine besonders ungünstige Konstellation, wenn auf beiden Seiten des Spektrums (aktiv & zö-gerlich) größere Mengen an Fördermittelempfängern zu finden sind und man dennoch eine große Breite erreichen will. Die eher aktiveren Förderempfänger kommen in den Genuss hoher Zu-schüsse, die der Höhe nach eigentlich nur für die Aktivierung der Zögerlichen nötig gewesen wären.