Im Folgenden werden zuerst die wichtigsten Wirkungen der allgemeinen und ökologischen Di-rektzahlungen auf die landwirtschaftlichen Leistungen beschrieben. Die Wirkungen der Grund-lageverbesserungen und Sozialmassnahmen werden anschliessend diskutiert.
a) Direktzahlungssystem53
Das Direktzahlungssystems des Bundes hat als Ziel die Leistungen der Landwirtschaft nach Artikel 104 Bundesverfassung zu fördern (vgl. Abbildung 4-1). Es sind unter anderem Zielset-zungen in den Bereichen der vielfältigen Landschaften, der tierfreundlichen Haltungssysteme oder der nachhaltigen Nutzung von Boden, Wasser und Luft definiert. Obwohl verschiedene Ziele mit dem Direktzahlungssystem der Agrarpolitik 2011 erreicht wurden, verblieben Lücken bei der Versorgungssicherheit (v.a. Erhaltung des Kulturbodens), bei den natürlichen Lebens-grundlagen (Biodiversität und Wasser, Boden und Luftqualität), bei der Kulturlandschaft (ins-besondere die Offenhaltung der Kulturlandschaft) und beim Tierwohl.
Abbildung 4-1: Gemeinwirtschaftliche Leistungen der Landwirtschaft nach Artikel 104 BV mit Zieldefinition
Mit der Agrarpolitik 2011 wurde mittels des allgemeinen Flächenbeitrags die Ackerbaunutzung gegenüber der Grünlandnutzung vor allem im periurbanen ländlichen Raum gefördert. Im pe-ripheren ländlichen Raum haben sich die allgemeinen Flächenbeiträge und die Hangbeiträge positiv auf eine flächendeckende Bewirtschaftung ausgewirkt. Mit den Beiträgen für die Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere (RGVE-Beiträge) sowie den Beiträgen für die Tierhaltung un-ter erschwerenden Produktionsbedingungen (TEP-Beiträge) wurde ein Anreiz zur Ausdehnung der Tierhaltung geschaffen. Dies führte zu einer Intensivierung der Tierhaltung mit der Konse-quenz der negativen Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen sowie der uner-wünschten Konkurrenzierung der ackerbaulichen Nutzung (Schweizerischer Bundesrat 2009).
Die RGVE- und TEP-Beiträge wurden mit der AP 2014-2017 abgeschafft.54 Da das vorliegende
53 Wichtige Quelle für die Ausführungen in diesem Abschnitt ist der Bericht des Bundesrates zur Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems (Schweizerischer Bundesrat, 2009).
Leistung Zielsetzung
Sichere Versorgung der Bevölkerung
– Produktionskapazität durch Kalorienproduktion in heutigem Ausmass und strategisch wichtige Kulturen erhalten
– Genügend fruchtbaren Kulturboden erhalten Erhaltung der natürlichen
Lebensgrundlagen
– Biodiversität erhalten und fördern
– Natürliche Ressourcen Boden, Wasser, Luft nachhaltig nutzen Pflege der Kulturlandschaft – Kulturlandschaft offenhalten
– Vielfältige Landschaften erhalten und fördern Dezentrale Besiedlung – Ziele werden auf kantonaler Ebene festgelegt
Tierwohl – Hohe Beteiligung bei besonders tierfreundlichen Haltungssystemen erreichen
Einkommenssicherung – Leistungserbringung langfristig sichern – Sozialverträgliche Entwicklung gewährleisten
Projekt jedoch auf den Zeitraum vor 2014 fokussiert, werden die genannten Direktzahlungen in den Analysen in diesem Bericht berücksichtigt.
Die allgemeinen Direktzahlungen (im Anhang C in Abbildung 11-2 im Detail beschrieben) fördern die Primärproduktion der Landwirtschaft. Einerseits spielt dabei die Tierproduktion inkl.
den dazugehörigen Inputs und Outputs (beispielsweise mit den Ethobeiträge oder den Beiträ-gen für die Tierhaltung unter erschwerenden ProduktionsbedingunBeiträ-gen) eine zentrale Rolle.
Anderseits ist vor allem im Flachland die Pflanzenproduktion mit den jeweiligen Inputs bzw.
Outputs (beispielsweise für den Zusatzbeitrag für offenes Ackerland und Dauerkulturen) sehr wichtig. Des Weiteren fördern die allgemeinen Direktzahlungen die Offenhaltung der Kultur-landschaft und die dezentrale Besiedlung. Andere Wirtschaftsbranchen werden zudem indirekt von verschiedenen weiteren Instrumenten beeinflusst: Hangbeiträge leisten beispielsweise ei-nen Beitrag an die Offenhaltung der Landschaft und damit an die touristische Attraktivität eines Gebietes.
Die ökologischen Direktzahlungen fördern vor allem eine ökologische und ethologische Pro-duktionsweise der Landwirtschaft:
Mit den Ökobeiträgen wird der Lebensraum für eine grössere pflanzliche Artenvielfalt ge-fördert. Unter anderem wurden mit dieser Massnahme, Beiträge für extensiv genutzte Wie-sen oder Hochstamm-Feldobstbäume gesprochen. Auf den Flächen für den ökologischen Ausgleich gibt es eine grössere Artenvielfalt im Vergleich zu intensiv benutzten Flächen.
Insgesamt gesehen verblieb die Artenvielfalt aber immer noch auf einem eher tiefen Niveau.
Mit Beiträgen zur Öko-Qualität wird versucht, die Qualität der ökologischen Ausgleichsflä-chen zu fördern, was einer Aufwertung der Biodiversität entspricht.
Die Sömmerungsbeiträge fördern in einem hohen Masse die Bewirtschaftung und Pflege der Sömmerungsgebiete. Sie tragen damit zum Erhalt der Landschaftsqualität bei. Trotz-dem konnte durch diese Massnahme der negative Trend bei der Bestossung vermutlich nicht aufgehalten werden. Dies führte wiederum zu einem Verlust von Kulturlandschaft und Biodiversität im peripheren ländlichen Raum.
Die Programme im Rahmen der Ethobeiträge wurden zur Förderung des Tierwohls einge-setzt. Das Tierwohl hat sich verbessert, was auch auf die Marktentwicklung mit einem An-stieg von Label-Programmen zurückzuführen ist.
Insgesamt beabsichtigte das Direktzahlungssystem der Agrarpolitik 2011 Verbesserungen in den Bereichen Ökologie und Tierwohl gegenüber den früheren Systemen, ohne gleichzeitig die Versorgungssicherheit oder die Einkommenssicherung zu verringern. Die Landschaftsviel-falt sowie die Biodiversität im Sömmerungsgebiet wurden durch das Direktzahlungssystem je-doch nicht gezielt gefördert. Mit dem Direktzahlungssystem der AP 2011 waren indes verschie-dene unerwünschte Anreize verbunden, und dies speziell bei der Tierhaltung.
b) Beiträge für Grundlageverbesserungen und Sozialmassnahmen
gesprochen. Die sozialen Begleitmassnahmen wurden mit der Agrarpolitik 2011 generell fle-xibler gestaltet als in früheren Reformetappen der Agrarpolitik. Beispielsweise sollen Betriebs-hilfen aufgrund veränderter Rahmenbedingungen unbefristet sein. Das Konzept der Unterstüt-zung von Strukturverbesserungen wurde mit der Agrarpolitik 2011 grundsätzlich vereinfacht, ausgeweitet und die Einstiegskriterien angepasst. Somit konnten beispielsweise auch für Pro-jekte zur regionalen Entwicklung (PRE) und für gemeinschaftliche Anlagen zur Energiegewin-nung Investitionskredite beantragt werden.
Die Beiträge für Grundlageverbesserungen und Sozialmassnahmen haben vor allem direkte Wirkungen auf die Infrastruktur auf dem Hof oder in der Region sowie auf die soziale Abfede-rung des Strukturwandels (vgl. dazu auch die AusfühAbfede-rungen in Anhang C, Abbildung 11-3).
Investitionskredite werden vor allem für Investitionen in Gebäude und für Infrastrukturen auf dem Hof eingesetzt, während Beiträge für Strukturverbesserungen eher auf Infrastrukturpro-jekte (Strassen, Wasserversorgung usw.) oder auf regionale Initiativen wie die ProInfrastrukturpro-jekte zur Regionalen Entwicklung PRE wirken.
Die indirekten Wirkungen des Förderinstrumentes der Grundlageverbesserung und Sozialmas-snahmen betreffen nebst Veränderungen im Landschaftsbild oder die Verbesserung oder Si-cherstellung der landwirtschaftlichen Produktion, auch vermehrt Felder ausserhalb der Land-wirtschaft oder des Landschaftsbildes (vgl. dazu ebenfalls die Ausführungen in Anhang C, Ab-bildung 11-3). So haben beispielsweise soziale Begleitmassnahmen oder die Investitionskre-dite indirekte Wirkungen auf die Beschäftigung in anderen Branchen, indem sie in diesen Auf-träge und damit Wertschöpfung auslösen.
Die Wirkungszusammenhänge zwischen den agrarpolitischen Förderinstrumenten (Direktzah-lungen sowie Beiträge für Grundlageverbesserungen und Sozialmassnahmen) sind oft vielfäl-tig und komplex, deshalb wirken einzelne Direktzahlungssysteme nicht nur spezifisch auf ein konkretes Ziel der Agrarpolitik. Beispielsweise verfolgt das Instrument der (allgemeinen) Hang-beiträge das Ziel der Flächenbewirtschaftung unter erschwerten Bedingungen im Berg- und Hügelgebiet. Sömmerungsbeiträge verfolgen hingegen das Ziel der „Aufrechterhaltung der Be-wirtschaftung und damit der Schutz und Pflege der Alp- und Juraweiden“. Beide Instrumente haben jedoch sehr ähnliche Wirkungen. Beide fördern die Tierproduktion (und somit den Fut-terbau) direkt. Indirekt wirken beide Massnahmen auf die Landschaftsqualität oder auf die tou-ristische Infrastruktur.