D DER NEUE FINANZAUSGLEICH
Der Finanzausgleich ist ein Instrument der Solidarität zu Gunsten von Ge-meinwesen, deren finanzielle Möglichkeiten aufgrund geringer Einnahmen oder wegen besonders kostspieliger Aufgaben eingeschränkt sind. Der Fi-nanzausgleich wird sowohl auf Bundesebene praktiziert – wo der Kanton Lu-zern im Jahr 2008 einen Betrag von 329 Millionen Franken zugesprochen erhielt – als auch innerhalb der Kantone.
Intransparentes Finanzausgleichssystem bis 2002
Der Kanton Luzern ersetzte, wie in der Einleitung zu diesem Kapitel ausge-führt wurde, bereits 2003 im Rahmen der Finanzreform das alte Finanzaus-gleichssystem. Es war ein Geflecht verschiedener direkter und indirekter Unterstützungsbeiträge gewesen. Neben den eigentlichen Finanzaus-gleichszahlungen (Steuerkraft- und Bedarfsausgleich) entrichtete der Kanton auch zweckgebundene, nach der Finanzkraft der Empfängergemeinden ab-gestufte Subventionen. Beim Bedarfsausgleich handelte es sich de facto um eine Defizitgarantie für Gemeinden, die den Maximalsteuerfuss erhoben.
Die tatsächliche Höhe der kantonalen Unterstützungsbeiträge an die Ge-meinden war nur für Fachkräfte ersichtlich.
Höhere Finanzausgleichsbeiträge, weniger versteckte Subventionen
Die Einführung des neuen Systems, das in seinen Grundzügen heute unver-ändert Gültigkeit hat, stand in engem Zusammenhang mit der ersten Aufga-benentflechtung 2003. Die Revision beseitigte Mittelflüsse, die indirekt entlastend wirkten, und behob verschiedene Fehlanreize. Die neue Regelung stand im Zeichen der Forderung nach mehr Wettbewerb und Effizienz beim Einsatz der staatlichen Mittel und strebte eine Stärkung der finanziellen Au-tonomie der Gemeinden an. In der Gemeindefinanzstatistik ist dies deutlich sichtbar: Die nicht zweckgebundenen Einnahmen der Gemeinden aus dem Finanzausgleich erhöhten sich 2003 gegenüber dem Vorjahr sprunghaft von 199 auf 457 Franken pro Einwohnerin und Einwohner. Zugleich stieg die Nettobelastung vor allem im Bereich Soziale Wohlfahrt (von 508 auf 714 Franken pro Kopf) und in einigen Gemeinden auch im Bildungsbereich, wo versteckte, zweckgebundene Subventionen besonders bedeutend gewesen waren. Die Rechnungen der Gemeinden sind ab 2003 also deutlich transpa-renter, besser vergleichbar und näher an einer wahrheitsgetreuen Abbil-dung der Kosten und Erträge.
Für einzelne Gemeinden ergaben sich aus der Neuregelung des Finanzaus-gleichs zum Teil markante Veränderungen in der Struktur ihrer Erträge, ihrer Aufwendungen und der Nettobelastung nach Aufgabengebieten. Eine nä-here Erläuterung der technischen Spezifikationen des Finanzausgleichs dürf-te der Indürf-terpretation dieser Zeitreihenbrüche in den Gemeindeportraits dienlich sein.
Der neue Finanzausgleich orientiert sich an der bundesweiten Regelung
Der neue Finanzausgleich berücksichtigt in Anlehnung an die Bundeslösung explizit, dass die Luzerner Gemeinden nicht nur über unterschiedliche finan-zielle Möglichkeiten bezüglich ihres Steuersubstrats verfügen, sondern sich in Abhängigkeit von ihrer geografischen oder sozialen Situation auch mit ver-schiedenen Herausforderungen konfrontiert sehen. Während im alten
Sys-destausstattung. Erreichen die Erträge der Gemeinde aus verschiedenen Steuern und positiven Nettovermögenserträgen nicht die Mindestausstat-tung, wird die Differenz durch den Ressourcenausgleich ausgeglichen. (An-gaben zur genauen Berechnung der Finanzausgleichsbeiträge finden sich im Glossar dieser Publikation sowie im Gesetz und in der Verordnung über den Finanzausgleich.) Die Mindestausstattung wurde bis 2008 zu zwei Dritteln durch den Kanton finanziert und zu einem Drittel durch die ressourcenstar-ken Gemeinden (horizontaler Finanzausgleich), ab 2009 im Verhältnis drei Viertel zu einem Viertel. Zu beachten ist, dass die Ressourcenausgleichszah-lungen nicht von den Rechnungsabschlüssen der Gemeinden abhängig sind.
Höhere Fehlbeträge oder höhere Investitionen führen im neuen System, an-ders als im alten, nicht zu höheren Zahlungen. Damit wird die Eigenverant-wortlichkeit der Gemeinden gefördert.
Lastenausgleich Der Lastenausgleich wird Gemeinden gewährt, die durch topografische
oder soziodemografische Verhältnisse übermässig belastet sind, und zwar unabhängig von ihrer finanziellen Situation. Der topografische Lastenaus-gleich hat zum Ziel, die Zusatzkosten zu vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle topografische Verhältnisse entstehen; es wird auch von den Lasten der Weite gesprochen. Der soziodemografische Lastenausgleich be-zweckt, die Zusatzkosten zu vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle soziodemografische Verhältnisse oder Infrastrukturbedürfnisse, also Lasten der Enge, entstehen. Er umfasst einen Ausgleich für hohe Bildungslasten, für hohe Lasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungszusammensetzung und für hohe Lasten aus der Infrastruktur. Die Mittel für den Lastenausgleich stellt der Kanton zur Verfügung. Der Regierungsrat legt den Betrag jährlich fest, hat jedoch mindestens die Teuerung auszugleichen.
Weitere Erträge aus zeitlich befristeten Übergangsregelungen
Die Erträge aus dem Ressourcenausgleich beliefen sich zwischen 2003 und 2008 im Total der Empfängergemeinden auf 74 bis 78 Millionen Franken pro Jahr, der Lastenausgleich auf 64 bis 69 Millionen Franken. In diesen Be-trägen enthalten ist der Besitzstand von Fusionsgemeinden (2006–2008: je knapp 7 Mio. Fr.). Um die mit der Strukturreform angestrebten
Gemeindefu-D: DER NEUE FINANZAUSGLEICH
sionen durch den Finanzausgleich nicht zu gefährden, wurde beschlossen, den Fusionsgemeinden die Beiträge, die ihnen vor der Fusion zustanden, auch danach während zehn Jahren voll und während weiteren fünf Jahren teilweise zu garantieren. Nicht in diesen Summen enthalten sind dagegen weitere Instrumente, die in den Analysen dieser Publikation ebenfalls in der Kontengruppe Finanzausgleich ausgewiesen werden. Es handelt sich erstens um den Ausgleich des Mittelverlusts: eine Übergangsregelung zur Abfede-rung der Finanzreform 2003 für Gemeinden, denen aus den ÄndeAbfede-rungen ein negativer Saldo erwuchs. 2003 betrug der Ausgleich Mittelverlust 11 Millio-nen Franken und verringerte sich ab 2005 jährlich um ein Fünftel, er fiel also 2009 erstmals vollständig weg. Zweitens wurden ab 2003 über sechs Jahre, also ebenfalls letztmals im Jahr 2008, kantonale Entschuldungsbeiträge von insgesamt 70 Millionen Franken an hoch verschuldete Gemeinden ausbe-zahlt – dies im Bestreben, den Gemeinden eine finanziell tragbare Aus-gangslage für den Start in ihre grössere finanzielle Eigenverantwortung zu schaffen.
Fonds für Sonderbeiträge Das dritte zusätzliche Element sind die Sonderbeiträge. Sie sind ein Instru-ment, mit dem der Kanton einzelne Gemeinden in speziellen Situationen zu-sätzlich zum Finanzausgleich unterstützen kann. In vier Fällen (Flühli, Grossdietwil, Luthern und Pfaffnau) wurden einmalige Sonderbeiträge zur Sanierung der Gemeindefinanzen gesprochen (davon total 11 Mio. Fr. aus-bezahlt). In den Gemeindeportraits wird jeweils auf solche Sonderbeiträge hingewiesen. Des Weiteren wurden von 2003 bis 2008 im Zusammenhang mit Gemeindefusionen Sonderbeiträge von 21 Millionen Franken gespro-chen und ausbezahlt. Die Verbuchung ist in diesem Fall nicht einheitlich: Zwei Gemeinden buchten die Fusionsbeiträge als Finanzausgleichszahlungen, die übrigen als zweckgebundene Kantonsbeiträge.