Fast die Hälfte der Erträge stammt aus den ordentlichen Gemeindesteuern
Zur Erfüllung ihres Leistungsauftrags greifen die Gemeinden auf verschiede-ne Finanzierungsmöglichkeiten zurück. Von zentraler Bedeutung sind dabei in den meisten Gemeinden die ordentlichen Gemeindesteuern. Im Total seit 1992 stammten 48,5 Prozent der Erträge aus dieser Quelle. Der Anteil schwankte leicht, blieb insgesamt aber bemerkenswert stabil und stieg nur einmal über 50 Prozent (2002). Die ordentlichen Gemeindesteuern bestan-den 2008 zu 82,6 Prozent aus bestan-den Einkommens- und Vermögenssteuern der natürlichen Personen. Die restlichen 17,4 Prozent trugen juristische Personen bei (Gewinn- und Kapitalsteuer). Der von den juristischen Personen erbrach-te Anerbrach-teil unerbrach-terschied sich allerdings beträchtlich zwischen den Gemeinden, die Spannweite reichte von null bis über 40 Prozent in Dierikon und Menz-nau.
Steuersubstrat Die Höhe der Erträge aus der ordentlichen Gemeindesteuer hängt von drei Hauptfaktoren ab: Steuersubstrat, Steuertarif und Steuerfuss. Erstens sind Ni-veau und Verteilung des Steuersubstrats ausschlaggebend, also das in der Steuererklärung ausgewiesene steuerbare Einkommen und Vermögen der Bevölkerung sowie Gewinn und Kapital der Unternehmen. Die Höhe der steuerbaren Faktoren ist unter anderem vom Steuerrecht abhängig und kann deshalb im Zeitablauf Änderungen erfahren, zum Beispiel durch die Einfüh-rung neuer Abzüge. Für die einzelnen Gemeinden sind die WandeEinfüh-rungsbe- Wanderungsbe-wegungen von natürlichen und juristischen Personen von Bedeutung. Vor allem das Einkommen und die Gewinne entwickeln sich – wenn auch mit ei-ner gewissen zeitlichen Verzögerung – relativ parallel zum regionalen Wirt-schaftswachstum. Die höchsten realen Wachstumsraten der letzten zwei Dekaden verzeichnete die Schweizer Wirtschaft von 1997 bis 2001 sowie von 2004 bis 2008. Die Steuererträge erreichten 2002 und 2007 vorüberge-hende Höchstwerte.
Steuertarif Die zweite Bestimmungsgrösse sind die im Steuerrecht verankerten Steuerta-rife, die auf das Steuersubstrat (also die steuerbaren Faktoren) angewendet werden. Sie sind im kantonalen Gesetz festgelegt. Durch die Anwendung der Steuertarife auf Einkommen, Vermögen, Gewinn und Kapital ergibt sich der Steuerertrag pro Einheit, der auch als Steuerkraft oder einfache Staatssteuer bezeichnet wird. Im Durchschnitt erhöhte sich diese Grösse pro Kopf der Be-völkerung (relative Steuerkraft) seit 1992 um 56,7 Prozent. Die im letzten
Jahrzehnt in verschiedenen Steuergesetzrevisionen vorgenommenen Steuer-senkungen wurden also durch die Prosperität der Luzerner Wirtschaft über den gesamten Zeitraum mehr als kompensiert. Für Gemeinden mit einem ho-hen Steueranteil, der durch juristische Personen erbracht wird, werden die Steuergesetzrevisionen 2008 und 2011 allerdings einschneidendere Wir-kungen haben als in Gemeinden, deren Steuereinnahmen hauptsächlich von natürlichen Personen stammen. Die Spannweite der relativen Steuerkraft reichte 2008 von 553 Franken in Romoos bis zu 2’599 Franken in Weggis und sogar 4’513 Franken in Meggen. Nur ein Viertel der Gemeinden befand sich ausserhalb einer Bandbreite von 900 bis 1’700 Franken, darunter die Stadt Luzern (2’354 Fr.); das kantonale Mittel betrug 1’591 Franken.
Gemeindesteuerfüsse Auf die relative Steuerkraft erheben die Gemeinden einen bestimmten Steu-erfuss. Diese dritte Einflussgrösse wird von der Gemeindeversammlung be-ziehungsweise dem Gemeindeparlament in Einheiten der einfachen Staatssteuer festgesetzt. Der mittlere Gemeindesteuerfuss stieg zu Beginn der Betrachtungsperiode von 1,93 (1992) auf 2,05 Einheiten (1996) – dabei spielte eine wichtige Rolle, dass der Maximalsteuerfuss in diesen Jahren von 2,20 auf 2,40 Einheiten angehoben wurde. Bis 2002 ging der mittlere Steu-erfuss dann langsam auf 2,01 Einheiten zurück, bevor im Folgejahr eine star-ke Steuersenkungsdynamik einsetzte. Sie zeigte sich gleichermassen in Gemeinden mit hoher, mittlerer und tiefer Steuerkraft, wobei in der Gruppe der finanzkräftigen Gemeinden vor allem die Steuerfusssenkungen der Stadt Luzern in den Jahren 2003 und 2008 ins Gewicht fielen. 2009 wurde im kan-tonalen Mittel noch ein Ansatz von 1,84 Einheiten erhoben. Die steuergüns-tigsten Gemeinden des Kantons waren Meggen, Weggis und Horw am Vierwaldstättersee, Eich und Schenkon am Sempachersee sowie Ballwil und Eschenbach, die von hohen Erträgen aus den gemeindeeigenen Kieswerken profitieren. Hohe Steuerfüsse finden sich vor allem im Napfgebiet und im Entlebuch.
Kanton Luzern, Gemeinden insgesamt
Konsolidierter Laufender Ertrag pro Kopf seit 1992
LUSTAT Statistik Luzern Datenquelle: LUSTAT – Gemeindefinanzstatistik Franken pro Einwohner
Ord. Gemeindesteuern Vermögenserträge Finanzausgleichsbeiträge
Sondersteuern Entgelte Übrige
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Höhere Beiträge und grössere Eigenverantwortung im neuen Finanzausgleichssystem ab 2003
Im Jahr 2003 trat der neue Finanzausgleich in Kraft. Mit ihm sollte unter anderem die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden gestärkt werden. Die nach Kriterien der Finanzkraft abgestufte Subvention von Gemeindeaufga-ben (indirekter Finanzausgleich) wurde abgeschafft. Die ressourcenschwa-chen und die überdurchschnittlich belasteten Gemeinden erhielten höhere direkte Finanzausgleichsbeiträge, und zwar unabhängig von ihrer Haus-haltlage und ihren Rechnungsabschlüssen. Seit dem Systemwechsel im Jahr 2003 machten die Beiträge an den direkten Finanzausgleich insgesamt 7 bis 8 Prozent der Erträge aus, in einzelnen Gemeinden gar mehr als die Hälfte.
Von 1995 bis 2002 waren es im kantonsweiten Mittel jeweils weniger als 4 Prozent gewesen. Im Jahr 2010 waren 13 der 87 Gemeinden Nettozahlerin-nen in das Finanzausgleichssystem.
Der neue Finanzausgleich brachte Bewegung in die Steuerfüsse
Ein weiteres Ziel der Revision war die Verbesserung der Wirksamkeit des Fi-nanzausgleichs, die sich in einer Verringerung der Unterschiede bei der Steu-erbelastung innerhalb des Kantons und einem Ausgleich der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Luzerner Regionen und Gemeinden zeigen sollte. Auf die kantonale Festsetzung eines Maximalsteuerfusses wurde als
Gemeinden Kanton Luzern
Mittlerer Steuerfuss seit 1992
LUSTAT Statistik Luzern Datenquelle: LUSTAT – Gemeindefinanzstatistik 1.6
1.7 1.8 1.9 2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Einheiten
Gemeinden insgesamt
Gemeinden mit Steuerkraftindex unter 70 Gemeinden mit Steuerkraftindex zwischen 70 und 90 Gemeinden mit Steuerkraftindex über 90
logische Konsequenz der Abschaffung der Defizitgarantie fortan verzichtet.
In den Planungsberichten des Regierungsrats über die Wirkungen und die Zielerreichung des Finanzausgleichs in den Jahren 2005 und 2009 wurde das neue System als insgesamt zielführend beurteilt. Ohne den Finanzaus-gleich gäbe es Gemeinden, die einen Steuerfuss von über 6 Einheiten erhe-ben müssten, um einen ausgeglichenen Saldo in ihrer Laufenden Rechnung erzielen zu können (Stand 2007). Bisher hat keine Gemeinde den Steuerfuss über den früheren Maximalsatz hinaus erhöht, und die Unterschiede zwi-schen den Steuerfüssen haben sich verkleinert – zwar nicht im Sinne einer Annäherung der Extremwerte, aber durch eine deutlich stärkere
Konzentra-Gemeinden Kanton Luzern
Steuerfüsse 2003: Gemeinden und Bevölkerung nach Steuerfuss
LUSTAT Statistik Luzern Datenquelle: LUSTAT - Erhebung der Gemeindesteuern, kantonale Bevölkerungsstatistik Gebietsstand 1. Januar 2003
Gemeinden Kanton Luzern
Steuerfüsse 2008: Gemeinden und Bevölkerung nach Steuerfuss
LUSTAT Statistik Luzern Datenquelle: LUSTAT - Erhebung der Gemeindesteuern, kantonale Bevölkerungsstatistik Gebietsstand 1. Januar 2008
2,4 2,3 - <2,4 2,2 - <2,3 2,1 - <2,2 2,0 - <2,1 1,9 - <2,0 1,8 - <1,9 1,7 - <1,8 1,6 - <1,7 1,5 - <1,6 1,4 - <1,5 1,3 - <1,4 1,2 - <1,3 1,1 - <1,2 unter 1,1
0 25 000 50 000 75 000 100 000
75 60 45 30 15 0
Gemeinden Mittlere Wohnbevölkerung Steuerfussklassen
2,4 2,3 - <2,4 2,2 - <2,3 2,1 - <2,2 2,0 - <2,1 1,9 - <2,0 1,8 - <1,9 1,7 - <1,8 1,6 - <1,7 1,5 - <1,6 1,4 - <1,5 1,3 - <1,4 1,2 - <1,3 1,1 - <1,2 unter 1,1
0 25 000 50 000 75 000 100 000
75 60 45 30 15 0
Gemeinden Mittlere Wohnbevölkerung Steuerfussklassen
C: FINANZIERUNG DER AUFGABENERFÜLLUNG – ERTRÄGE IN DER LAUFENDEN RECHNUNG
tion um den mittleren Steuerfuss des Kantons (vgl. Abbildung). Ein grosser Teil der Luzerner Bevölkerung kam in der Zeit nach der Einführung des neuen Fi-nanzausgleichs, bei gleichzeitig wieder verbesserter Wirtschaftslage, in den Genuss der erwähnten Steuersenkungsdynamik.
Entgelte sind zweitwichtigste Einnahmequelle
Die zweitwichtigste Einnahmequelle der Gemeinden sind die Entgelte. Ihr Anteil an den Gesamterträgen schwankte seit 1996 zwischen 24 und 26 Pro-zent. Während die Steuereinnahmen und die Finanzausgleichsbeiträge für beliebige Zwecke verwendet werden können und nicht als direkte Entschä-digung für eine bestimmte Tätigkeit der Gemeinde verstanden werden, sind Entgelte kausal mit einer Leistung oder Lieferung verknüpft. Es handelt sich also um die Entrichtung eines Preises für ein materielles oder immaterielles Produkt, das die Gemeinde herstellt oder handelt. 45 Prozent der Entgelte fielen 2008 im Zusammenhang mit Alters- und Pflegeheimen an, ihnen ste-hen Kosten in den Funktionen Soziale Wohlfahrt und Gesundheit gegenüber.
Weitere 18 Prozent waren Entgelte für die Abfall- und Abwasserentsorgung sowie die Wasserversorgung.
Tiefbauarbeiten in der Stadt Luzern
Sondersteuern, Vermögenserträge, Regalien und Konzessionen, Rückerstattungen und Beiträge
Weitere Ertragsquellen sind die Sondersteuern, Vermögenserträge, Regalien und Konzessionen sowie die Rückerstattungen und Beiträge für die eigene Rechnung. Zu den Sondersteuern, die 2008 8,8 Prozent der gesamten Steu-ererträge ausmachten, zählen insbesondere die Gemeindeanteile an den Vermögensgewinn-, Liegenschafts-, Handänderungs- und Erbschaftssteu-ern. Die Sondersteuererträge schwankten in einzelnen Jahren stark, ihre Be-deutung blieb aber insgesamt stabil. Die Vermögenserträge, die ebenfalls Ausschläge nach unten und oben zeigten, waren in der Tendenz hingegen eher rückläufig. Seit der Jahrtausendwende wurden Vermögenserträge von insgesamt 840 Millionen Franken erzielt, 4,4 Prozent des Gesamtertrags. Un-ter die Kategorie Übrige fallen hauptsächlich die Rückerstattungen und Bei-träge; ein kleiner Rest, rund 1 Prozent der Gesamterträge, sind Einnahmen aus Regalien und Konzessionen. Beide Artengruppen haben in den Gemein-dehaushalten seit 1992 an Bedeutung verloren. Die Rückerstattungen und Beiträge stammen hauptsächlich vom Kanton, aber auch vom Bund und an-deren Institutionen. Nicht enthalten im konsolidierten laufenden Ertrag der Gemeinden insgesamt sind dagegen die Überweisungen von anderen Ge-meinden, da es sich um Doppelzählungen handeln würde (vgl. Kapitel 1, Konsolidierung). In einzelnen Gemeinden können diese Zahlungen aller-dings von grosser Bedeutung sein, beispielsweise wenn eine Gemeinde Dienstleistungen für einen regionalen Verbund zentral erbringt und dafür entschädigt wird. Die Gemeindeportraits gehen auf diesen Aspekt ein.