Anna Ayuso y Andrea Costafreda CIDOB
4. concLusiones y recoMenDaciones
Los ODM son una agenda de desarrollo que ha tenido un impacto positivo en el impulso de una convergencia de políticas en términos de prioridades de desarrollo y de instrumentos para el seguimiento y la evaluación de resultados de desarrollo, con efectos en la movilización de recursos públicos y privados y en las políticas de cooperación internacional. La agenda de los ODM, no obstante, ha presentado lagunas importantes en términos de apropiación democrática y rendición de cuentas mutua que se derivan en buena medida de déficits de participación y representación política en el proceso de elaboración y de implementación de la agenda.
El contexto de la elaboración de la agenda de desarrollo post-2015 es muy distinto al que enmarcó la Declaración del Milenio. Tal como queda
expresado en el informe del Panel de Alto Nivel18,
“business as usual is not an option”. La filosofía que se desprende del informe parece que apuesta por un enfoque que va más allá de lo que algunos han denominado una hipotética agenda ODM plus, para recomendar una agenda de desarrollo global más cercana al “one world approach”.
El contenido y estructura de la Agenda Post-2015 va a estar condicionado por el proceso mediante el cual se establezca la agenda y la forma en que participen los diferentes actores implicados (Vandermortele, 2012).
El ejercicio de consultas iniciado para la definición de la agenda post-2015 tiene un punto de partida sustancialmente distinto al que caracterizó el proceso de los ODM, y debe leerse en clave de oportunidad para corregir las lagunas y enfrentar positivamente una agenda de desarrollo para ser implementada por un mapa más complejo e interconectado de actores, en un escenario de fluctuación de las relaciones de poder globales (Kaul 2013, p. 3).
A continuación se avanzan algunas recomendaciones para que este marco de oportunidades pueda traducirse en una agenda de desarrollo capaz de enfrentar positivamente los principios de apropiación democrática y rendición de cuentas mutua, a
partir de los principales elementos identificados y conceptualizados en el apartado central del documento.
i) Para garantizar la apropiación democrática 1. La agenda Post-2015 debe apostar por una política pública global de desarrollo apoyada en un sistema de gobernanza caracterizado por un multilateralismo inclusivo dentro del marco de NNUU. El sistema de Naciones Unidas es el que garantiza una representación más inclusiva, aunque sea con una lógica intergubernamental. Avanzar hacia un sistema de multilateralismo inclusivo desde el sistema de Naciones Unidas significará ampliar los espacios de representación para la fase de agregación de preferencias al conjunto de actores implicados –léase sociedad civil, gobiernos subestatales, fundaciones filantrópicas, empresas, etc.- y, a la vez, garantizar una representación del conjunto de actores e intereses en los órganos ejecutivos del sistema (para la fase de definición de la agenda, o de toma de decisiones). El Panel de Alto Nivel o el Steering Committee del Partenariado Global para la Eficacia de la Ayuda es un primer paso a analizar, aunque su funcionamiento no haya sido óptimo. Sin embargo, la aparición de otros foros de participación no debería cuestionar el liderazgo del proceso por parte de la ONU como principal foro para gobernanza global.
2. Debe garantizarse que el proceso de consultas
18A New Global Partnership: erradicate poverty and transform economies through sustainable development. The Report of the High-Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda.
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iniciado derive en una agenda capaz de vincular objetivos de desarrollo globales con las estrategias de desarrollo nacionales, ancladas en la
institucionalidad nacional y local. Ello requerirá establecer un marco de compromisos multinivel con responsabilidades compartidas en los distintos niveles de actuación (Universal goals-national targets). Ello tiene dos implicaciones importantes:
i) implica transitar de una agenda de objetivos universales de desarrollo hacia una agenda de compromisos multinivel con responsabilidades concretas para cada actor implicado, y, ii) implica transitar de una aproximación de negociación de intereses intergubernamentales en conflicto hacia una aproximación de adopción de compromisos multilaterales compartidos y orientados a la provisión de objetivos de desarrollo que incorporen, entre otros, a los bienes públicos regionales y globales.
Los compromisos multinivel deberán tener resultados vinculados a las actuaciones, políticas, y presupuestos necesarios para su consecución.
Y en la lógica de avanzar hacia responsabilidades compartidas, deberán identificarse para cada objetivo los recursos públicos y privados disponibles más allá de la AOD y repartir los esfuerzos en los diferentes niveles de actuación.
3. Se deben identificar las comunidades epistémicas y las redes de trabajo existentes en los ámbitos relacionados con los principales retos de desarrollo, incluyendo la agenda del crecimiento, la de garantía universal de las necesidades básicas y las vinculadas a la provisión de los bienes públicos globales para incorporarlas al proceso y ampliar su base social con el fin de garantizar un correcto equilibrio entre capacidades técnicas/científicas y la necesaria inclusión social de los sectores tradicionalmente menos representados.
4. Uno de los principales vectores de desarrollo para el post-2015 va a ser el combate a las desigualdades en el interior de los países, especialmente en aquellos de renta media. Ello sugiere que será necesario apostar por una agenda que promueva políticas públicas nacionales pro-redistributivas y que garanticen cobertura y oportunidades sociales.
Para ello, se precisa promover sistemas políticos
inclusivos y eficaces, garantizar una sociedad civil independiente y bien informada y dar voz a aquellos sectores que tradicionalmente han quedado excluidos del proceso político. En el ámbito nacional, los procesos para establecer los objetivos y metas para combatir la desigualdad deben darse dentro de los espacios de gobernanza a través de mecanismos deliberativos que incluyen los parlamentos
nacionales, pero también los espacios subestatales y las prácticas de participación directa que incorporen lógicas de gobernanza colaborativa.
El Panel de Alto Nivel propone, en el informe presentado a finales de Mayo, incorporar un objetivo número 10 en la futura agenda de desarrollo relativo a la buena gobernanza y las instituciones eficaces.
El informe determina, literalmente: “we are calling for a fundamental shift to recognize peace and good governance as core elements of wellbeing, not optional extras”. La cooperación española, con una clara ventaja comparativa en el apoyo a procesos de fortalecimiento institucional en países de renta media, debería apoyar el mantenimiento de este objetivo en el proceso de negociación de la agenda post-2015.
5. Existe la propuesta de creación de una Facilidad Financiera para la Agenda Post-ODM. Antes de debatir sobre su creación, es necesario hacer una valoración de los instrumentos financieros existentes.
Más que una facilidad única parece razonable hacer converger los instrumentos existentes en función de los objetivos temáticos que se establezcan y vincularlos con los foros temáticos de participación en función de la agregación de las comunidades epistémicas identificadas.
ii) Para garantizar la rendición de cuentas mutua.
6. La política pública global de desarrollo debería apoyarse en un sistema de rendición de cuentas mutua que combine el marco de normas e incentivos multilaterales con procesos de cambio locales.
Además, antes se ha señalado que la rendición de cuentas entre actores heterogéneos públicos y privados, en diferentes espacios políticos se basan fundamentalmente en rendición de cuentas reputacional y de evaluación entre pares. Para ello, deben fortalecerse los instrumentos de monitoreo
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multilaterales que permitan crear ese marco de incentivos. Los instrumentos a explorar en este sentido van desde la adopción de tratados/normas internacionales hasta el impulso de instrumentos que ejerzan presión sobre los Estados: índices de cumplimiento (race to the top between
governments), informes de seguimiento entre pares (peer reviews) como los utilizados por el CAD de la OCDE, instrumentos de seguimiento anual (como el Global Sustainable Development Outlook).
7. Ante la ausencia de una autoridad que fiscalice el eventual incumplimiento de los compromisos y responsabilidades compartidas, se propone la posibilidad de establecer un grupo motor (global custodian), compuesto por líderes internacionales independientes que contribuyan a fomentar la agenda y velen por el mantenimiento de las voluntades políticas de los diferentes actores (Vandemoortele, 2012). Si prospera la propuesta, debe garantizarse que se trata de personalidades representativas de todos los sectores y asegurar una rotación que dote de agilidad e impulso a la iniciativa.
8. Se deben promover mecanismos de monitoreo y evaluación en diferentes niveles de responsabilidad que puedan captar dinámicas de cambio para transitar de una lógica de atribución a una de contribución, que mida los esfuerzos y los cambios en los comportamientos de los actores con capacidad de influir en la agenda. Estos mecanismos permitirían adaptar los resultados a cada contexto y al marco de relaciones que se da entre los actores–las propuestas de evaluación Outcome mapping son una interesante línea a explorar en este sentido. Para ello, deviene fundamental que los instrumentos de monitoreo sean inclusivos, en el sentido de incorporar a los beneficiarios y establecer indicadores de medición claros y accesibles a la vez que prevean metas intermedias que incentiven la voluntad política.
9. La transparencia y la accesibilidad a la información son elementos esenciales de la rendición de cuentas, sobre todo en ausencia de relaciones de jerarquía como las que se dan en los procesos de cooperación internacional. La generación de información y estadísticas de calidad es un reto ampliamente identificado. Aunque existen iniciativas notables al
respecto –entre las que destacan las bases de datos del CAD de la OCDE-, éstas presentan déficits importantes en algunos aspectos, en concreto: i) no se contempla el comportamiento de los flujos de ayuda de los nuevos donantes, ii) se enfocan fundamentalmente a los insumos (flujos de ayuda) en detrimento de los resultados de desarrollo; iii) no incorporan las valoraciones de los beneficiarios últimos de la ayuda, iv) se rigen por una lógica enfocada en las políticas de AOD, sin incorporar resultados de desarrollo vinculados a la provisión de Bienes Públicos Globales o resultados de desarrollo asociados a la coherencia de políticas (la experiencia acumulada del Global Commitment Index del Center for Global Development puede ser un buen punto de partida en este sentido).
El informe del Panel de Alto Nivel demanda que la ONU lidere una iniciativa para mejorar la disponibilidad de datos y mejorar la capacidad para compartirlos y diseminarlos –en la línea iniciada por la International Aid Transparency Initiative. Podría partirse de las diversas iniciativas que ya existen y escalarlas, para garantizar el acceso universal a datos de calidad. Ello supondría avanzar en un proceso de armonización y coordinación de instrumentos de monitoreo e iniciativas de transparencia para el desarrollo en aras de garantizar la convergencia y complementariedad. El sistema de Naciones Unidas tiene un importante campo a recorrer en este ámbito.
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