Seit der Verabschiedung des Übereinkommens über die Rechte des Kindes durch die Generalversammlung der Vereinten Na-tionen am 20. November 1989 ist der internationale und regionale Kinderrechtsschutz weiter entwickelt worden. Zwar stand hierbei Kinderarbeit nicht im Mittelpunkt des Interesses, dennoch aber könnten die neuen Entwicklungen auch zur Stärkung der Rechte für arbeitende Kinder beitragen. So fordert der Kinderrechtsausschuss der Vereinten Nationen in seinen Kom-mentaren zu den Staatenberichten über die Umsetzung der Kinderrechtskonvention seit einigen Jahren Maßnahmen zur Ab-schaffung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit. Allerdings hat sich der Ausschuss seit 1993 – als „wirtschaftliche Ausbeutung“ das Thema des jährlich von ihm durchgeführten „Allgemeinen Diskussionstages“ (Day of General Discussion) war – nicht mehr systematisch mit Kinderarbeit beschäftigt.
Zur Weiterentwicklung des internationalen Kinderrechtsschutzes will auch eine Initiative zur Einführung eines Individualschwerdeverfahrens für Kinder und Jugendliche beitragen. Ein solches Verfahren könnte auch im Blick auf Kinderarbeit be-deutsam sein. Dies gilt in jedem Falle für die in Arbeit befindliche Kinderrechtsstrategie der Europäischen Union, die zu einem regionalen Instrument des Kinderrechtsschutzes werden könnte. Noch nicht abzuschätzen ist, ob und in welchem Maße die neuen Leitlinien der Europäischen Union zu Kinderrechten praktische Relevanz für die Situation arbeitender Kinder entfalten könnten.
I. Zeit für ein Beschwerderecht für Kinder auf UN-Ebene
Ajitha (Name geändert), 12 Jahre, ist hungrig und müde. Zwölf Stunden hat sie heute gearbeitet. In je zwei Doppelreihen ho-cken mehrere hundert Kinder, nach Arbeitsgängen getrennt, auf dem nackten Steinboden. Hier, im Bundesstaat Tamil Nadu/In-dien, werden Streichhölzer produziert. Die Hölzer werden in Chemikalien getaucht, so entstehen die Zündköpfe. Die ätzenden Dämpfe ruinieren die Gesundheit der Kinder. Dazu das ewige Sitzen auf dem kalten Fußboden, das dauernde Verkrümmen des Rückgrats. Unter den gesundheitlichen Folgen der Arbeit leiden die Kinder ihr ganzes Leben.
Indien hat das UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK) 1992 ratifiziert und sich damit verpflichtet, Kinder vor Ausbeutung zu schützen. Ob die Verantwortlichen jemals zur Rechenschaft gezogen werden, ist fraglich.
Kinder-Kooperative in Lima, Peru Foto: Dr. Manfred Liebel, ProNats
Weltweit werden unzählige gravierende Kinderrechtsverletzungen von staatlicher Seite nicht bestraft. Wie kann sich ein Kind wie Ajitha gegen den eigenen Unrechtsstaat zur Wehr setzen? Bisher gar nicht, aber das soll sich ändern. Die Kindernothilfe fordert die Einführung eines so genannten Individualbeschwerde-Rechts für Kinder. Gäbe es dieses Recht, könnte sich Ajitha an den UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes in Genf wenden. Der Ausschuss würde eine umfassende Untersuchung durch eine unabhängige Stelle empfehlen und Indien zur Wiedergutmachung auffordern. Obwohl diese Entscheidungen rechtlich nicht bin-dend sind, entfalten sie dank ihrer Veröffentlichung und der Autorität der Ausschüsse große Wirkung. Kein Staat möchte in der Weltöffentlichkeit gern als Menschenrechtsverletzter dastehen!
193 Staaten haben die KRK ratifiziert – sie ist damit das am häufigsten ratifizierte Menschenrechtsabkommen der Welt. Bisher gibt es aber nur eine Kontrollmöglichkeit bezüglich ihrer Einhaltung: Die Staaten müssen dem UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes einen Bericht vorlegen, inwieweit sie die Kinderrechte in ihrem Land umgesetzt haben. Da diese Berichte jedoch ver-öffentlicht werden, geben sie häufig ein geschöntes Bild ab.
Ein zusätzliches und schärferes Kontrollinstrument ist nötig – und dies gibt es bereits in allen zentralen Menschenrechtsüber-einkommen, nur nicht bei der KRK, die auch dazu zählt. Die Individualbeschwerde ist solch ein Kontrollverfahren, um Men-schenrechte durchzusetzen. Sie ermöglicht Einzelpersonen, ihr Recht auf UN-Ebene einzufordern, wenn alle nationalen Rechtsmittel ausgeschöpft sind. Die Individualbeschwerde muss – als so genanntes Zusatzprotokoll – der UN-Kinderrechts-konvention beigefügt werden.
Mit einer Fachtagung im April 2001 und in Vorbereitung auf den Weltkindergipfel im Mai 2002 startete die Kindernothilfe des-halb eine Initiative zur Einführung einer solchen Beschwerde für Kinder und Jugendliche. In intensiven Gesprächen mit ande-ren Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs), Bundesministerien, Parteien und den Vereinten Nationen warben wir für unser Anliegen.
Nach dem Weltkindergipfel gelang es uns, das Thema im „Nationalen Aktionsplan. Für ein kindergerechtes Deutschland 2005-2010“, einer Initiative der Bundesregierung, unterzubringen. In Fachgesprächen überzeugten wir Abgeordnete und brachten über sie einen Antrag in den Bundestag ein. Unsere Lobbyarbeit trug auch dazu bei, den UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes mit seinen 18 Experten aus aller Welt als Unterstützer zu gewinnen. Immer mehr NGOs schlossen sich der Initiative an, zum Beispiel das Forum Menschenrechte und die National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in Deutsch-land. Auch The CRADLE, unsere Partnerorganisation in Kenia, arbeitet intensiv an dem Thema. Weltweit sind es inzwischen über 500 Organisationen, die sich für die Individualbeschwerde stark machen.
Im Januar 2008 starteten Organisationen aus Kanada, Großbritannien, der Schweiz, Schweden, Norwegen und Deutschland eine internationale Kampagne zur Individualbeschwerde. Die Kindernothilfe gehört zum Leitungsgremium. Unser erstes Ziel ist: Der Menschenrechtsrat soll eine UN-Arbeitsgruppe einsetzen, die den Text für ein Zusatzprotokoll mit einem Beschwerdemecha-nismus zur KRK erarbeitet. Die Kindernothilfe hatte bereits 2002 einen Text dafür vorgeschlagen, der inzwischen weiterentwi-ckelt wurde.
Jetzt müssen wir weitere Staaten von der Notwendigkeit einer Arbeitsgruppe überzeugen. Es haben bereits informelle Staa-tentreffen in Genf stattgefunden, und die Bereitschaft der Länder für eine solche Arbeitsgruppe nimmt zu. Allerdings ist die Bun-desregierung noch nicht endgültig überzeugt, obschon sie der Meinung ist, dass „ein Individualbeschwerde-Verfahren die Kontrollmechanismen einer Menschenrechtskonvention verbessert“. Die Gründe hierfür sind nicht nachvollziehbar, zumal Deutschland sich sehr für ein Individualbeschwerde-Verfahren zum Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kultu-relle Rechte eingesetzt hat, das am 10. Dezember 2008 einstimmig von der UN-Vollversammlung verabschiedet wurde.
Mehr Infos unter: http://www.kindernothilfe.de/Rubriken/Themen/Jahresthema+2009_+Kinderrechte+sind+Menschenrechte-p-2487/Was+ist+die+Individualbeschwerde_-p-667.html
Barbara Dünnweller, Kindernothilfe
II. Entschieden für die Rechte des Kindes? Neue Initiativen der EU
II. I Auf halbem Wege stecken geblieben: Die EU-Kinderrechtsstrategie
Die Europäische Union hat sich viel vorgenommen: Im Juli 2006 erklärte die Europäische Kommission, „eine[…] umfas-sende[…] Strategie der EU zur Förderung und zum effektiven Schutz der Rechte von Kindern bei den internen und externen Maßnahmen der Europäischen Union“ erarbeiten zu wollen1. Eine solche Strategie könnte nicht nur zu einem Meilenstein für die Verwirklichung der Rechte des Kindes, sondern darüber hinaus zu einem Modell für die Durchsetzung von Menschen-rechten werden. Voraussetzung hierfür ist, dass die Rechte des Kindes bei allen internen und externen Maßnahmen der EU im Sinne eines „Child Mainstreaming“ beachtet und dass strukturierte Verfahren entwickelt werden, die eine Beteiligung von Kin-derrechtsorganisationen und weiteren zivilgesellschaftlichen Akteuren mit einschlägiger Expertise und nicht zuletzt von betrof-fenen Kindern und Jugendlichen erlauben.
1 Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Mitteilung der Kommission im Hinblick auf eine EU-Kinderrechtsstrategie [KOM(2006) 367], 4. Juli 2006
Doch die bisherigen Schritte zur Erarbeitung der EU-Kinderrechtsstrategie geben Anlass zur Besorgnis. Zwar sind in der Zwi-schenzeit eine Reihe von Dokumenten erarbeitet worden2, auch hat sich das Europäische Forum für die Rechte des Kindes – das die Erarbeitung und Umsetzung der Kinderrechtsstrategie unter Mitwirkung der Zivilgesellschaft kritisch begleiten sollte – dreimal getroffen. Doch die bisherigen Schritte werden dem Anspruch nicht gerecht, eine „umfassende Strategie der EU“ er-arbeiten zu wollen.
– Die Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Erarbeitung der EU-Kinderrechtsstrategie ist bislang enttäuschend. Die ange-kündigte Beteiligung von Kindern und Jugendlichen ist bisher noch nicht realisiert worden.
– Bisher gibt es nur wenige und nur sehr kleine Schritte für ein „Child Mainstreaming“ in den Außenbeziehungen der EU. So heißt es zwar in der Mitteilung vom 5. Februar 2008: „In den Bestimmungen über die Handelspolitik der EU wird anerkannt, dass diese Politik mit dem Schutz und der Förderung der Kinderrechte im Einklang stehen muss. Im Rahmen der Han-delspolitik ist die Förderung der Kinderrechte Teil der umfassenderen Agenda für nachhaltige Entwicklung. In bilateralen Ab-kommen wird das Thema Kinderrechte durch Arbeitsnormen abgedeckt.“ Doch die Kommission hat noch keine Schritte unternommen, um diese wichtige Absichtserklärung so umzusetzen, dass die Rechte des Kindes gestärkt werden.
– So dürfen zum Beispiel Handelsabkommen keine Liberalisierungen, Deregulierungen und Privatisierungen zu erzwingen ver-suchen, die den Rechten des Kindes entgegenstehen und zum Beispiel den Zugang zu Bildung oder Gesundheitsversor-gung verteuern oder erschweren.
– Anlass zur Besorgnis bietet auch die Tendenz der EU-Kommission, die Erarbeitung einer Kinderrechtsstrategie zu verzögern.
So war für den Zeitraum Februar bis April 2009 ein Konsultationsprozess in der EU unter der Beteilung nationaler Parlamente und der Zivilgesellschaft vorgesehen gewesen, der der Erarbeitung eines politischen Grundsatzpapieres dienen sollte. Doch zu diesem Konsultationsprozess ist es nicht gekommen, und alle weiteren Schritte wurden auf unbestimmte Zeit vertagt.
Die bisher vorgelegten Papiere der Europäischen Kommission gehen mehrfach auf Kinderarbeit ein, ohne sich jedoch um ein differenziertes Bild von Kinderarbeit zu bemühen. Sie nennen als Ziel, „alle Formen von Kinderarbeit zu verhindern“. Sie fragen nicht danach, auf welche Weise die Handelspolitik der EU Einfluss auf Ausmaß und Form von Kinderarbeit haben könnte. Sie befürworten handelspolitische Maßnahmen. Zu ihnen könnten zum Beispiel Zollerleichterungen für die Einfuhr von Erzeugnis-sen, die unter Beachtung der Rechte des Kindes hergestellt wurden, gehören. Doch negative oder positive Anreize im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystemes im Sinne einer Sozialklausel sind problematisch. Von ihnen würde nur ein kleiner Teil der arbeitenden Kinder profitieren. Denn weltweit arbeiten in der exportorientierten Produktion (unter Einschluss der Landwirt-schaft) weniger als fünf Prozent aller arbeitenden Kinder. Außerdem arbeiten in vielen Ländern ältere Kinder und Jugendliche in Selbstverwaltungsprojekten, die Arbeit und Schulbesuch miteinander verbinden. So stellen Kinderkooperativen in Peru, Bo-livien und Kolumbien zum Beispiel Postkarten oder T-Shirts her, die in alle Welt verkauft werden. Die Einfuhr solcher Erzeug-nisse – etwa durch „Strafzölle“ – zu behindern, wäre mit Sicherheit kein Beitrag zur Förderung und zum Schutz der Rechte des Kindes.
Vor diesem Hintergrund muss kritisch festgestellt werden, dass die Erarbeitung einer umfassenden EU-Kinderrechtsstrategie auf halbem Wege stecken geblieben ist. Die EU ist in Gefahr, ihr eigenes Vorhaben aufzugeben. Da aber eine EU-Kinderrechtsstrate-gie in nicht unerheblicher Weise zur Stärkung der Rechte des Kindes beitragen könnte – auch im Blick auf Kinderarbeit –, sind zivilgesellschaftliche Initiativen erforderlich, um das von seiner Idee her vorbildliche Ziel einer Kinderrechtsstrategie der Euro-päischen Union zu erreichen. Auch die Mitgliedsstaaten der EU sind aufgefordert, mehr als bisher zu tun, damit die Kinder-rechtsstrategie Wirklichkeit wird.
Klaus Heidel, Werkstatt Ökonomie e.V.
II.II Eine neue Leitlinie der EU zu Kinderrechten
Am 10. Dezember 2007, am Tag der Menschenrechte, verabschiedete der Außenministerrat der Europäischen Union „Leitlinien der EU für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes“. Sie wurden während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft unter Mitwirkung von Nichtregierungsorganisationen, darunter auch der Kindernothilfe, erarbeitet. Die neue Leitlinie soll die be-reits vorhandenen fünf Leitlinien für Menschenrechte ergänzen: Todesstrafe, Menschenrechtsdialoge, Kinder und bewaffnete
2 Zusätzlich zur Mitteilung und den Arbeitspapieren vom 5. Februar 2008 sind zu nennen:
EU Guidelines for the Promotion and Protection of the Rights of the Child, verabschiedet vom Rat im Dezember 2007
Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Januar 2008 im Hinblick auf eine EU-Kinderrechtsstrategie (2007/2093 (INI))
Council of the European Union: “Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on the promotion and pro-tection of the rights of the child in the European Union’s external action - the development and humanitarian dimensions” vom 26. Mai 2008 (9739/08)
Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. Februar 2009 zu dem Thema “Außenmaßnahmen der EU: Ein besonderer Platz für Kinder” (2008/2203(INI)
Konflikte, Menschenrechtsverteidiger. Anwendung finden diese Leitlinien bei den EU-Staaten und ihren Beziehungen zu Dritt-staaten.
„Die EU bekräftigt damit ihre Entschlossenheit, der Förderung und dem Schutz allerRechte des Kindes, d.h. Personen unter 18 Jahren, im Rahmen ihrer externen Menschenrechtspolitik vorrangige Beachtung zukommen zu lassen und dabei dem Wohl des Kindes und seinem Recht auf Schutz vor Diskriminierung und auf Teilnahme an Entscheidungsprozessen Rechnung zu tra-gen…“3.
Ein menschenrechtsorientierter Ansatz soll bei der Verwirklichung der Ziele der Leitlinien den Rahmen bilden. Zu den Zielen zäh-len:
– den Rechten des Kindes soll auf der internationalen Agenda mehr Gewicht verliehen werden;
– die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention und ihrer beiden Fakultativprotokolle soll vorangetrieben werden;
– die Kinderrechte sollen im Rahmen der Politik und der Maßnahmen der EU durchgängig gefördert werden.
Praktische Instrumente zur Umsetzung sollen sein:
– Politischer Dialog, d.h. Berücksichtigung des Themas Kinderrechte bei den Treffen und Gesprächen mit Drittländern auf allen Ebenen, unter anderem mit dem Ziel, die Beteiligung von Kindern an Entscheidungsprozessen zu fördern.
– Demarchenund gegebenenfalls öffentliche Erklärungen, z.B. bei aktuellen Entwicklungen mit dem Ziel, Drittstaaten daran zu erinnern, dass sie effektive Maßnahmen ergreifen müssen, um die Rechte des Kindes umzusetzen.
– Bilaterale und multilaterale Zusammenarbeit, u.a. Aufstockung von Entwicklungs- und humanitären Hilfsprogrammen mit Schwerpunkt auf Kinderrechten.
– Aufbau von Partnerschaften und Ausbau der Koordinierung mit internationalen Akteuren, u.a. auch mit der Zivilgesell-schaft.
Als vorrangiges Themader Leitlinien wurde „Jegliche Form von Gewalt gegen Kinder“festgelegt. Die EU hat sich darauf ver-ständigt, für die Anfangsphase der Umsetzung der Leitlinien ein Pilotprogramm zu starten, das auf höchstens zehn Länder4 konzentriert werden soll. Es sollen länderspezifische Strategien ausgearbeitet werden mit konkreten Vorschlägen zur Bekämp-fung der Gewalt gegen Kinder. Bis April 2009 lagen erst Strategien zu sechs Ländern vor , u.a. zu Kenia und Marokko. Die rest-lichen sollten bis Ende April 2009 erstellt werden. Die tschechische Ratspräsidentschaft wollte sie dann allen EU-Partnern zur Genehmigung vorlegen. Die schwedische Ratspräsidentschaft im 2. Halbjahr 2009 sollte die Umsetzung und das Monitoring übernehmen.
Barbara Dünnweller, Kindernothilfe
3 Rat der Europäischen Union: Leitlinien der EU für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes, 16031/07, 3. Dezember 2007, Seite 3.
4 Pilotländer sind: Armenien, Brasilien, Jordanien, Barbados, Russland, Iran, Marokko, Kenia, Ghana
Straßenhändlerin in Kolumbien, Foto: Christel Kovermann, terre des hommes